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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del regolamento della Camera, l'audizione del ministro per gli affari regionali Katia Bellillo, sulle linee politiche programmatiche del Governo relative ai rapporti tra Stato e regioni.
vivano pienamente il loro ruolo, in quanto abbiamo la sensazione che stia sì scomparendo il neocentralismo ma che rischi di comparirne un altro. E ciò non è nella logica e nella filosofia dei tempi che viviamo.
KATIA BELLILLO, Ministro per gli affari regionali. Signor presidente, senatori e deputati, desidero anzitutto ringraziarvi per l'opportunità che avete voluto concedermi. Credo anch'io, come ha detto poc'anzi il presidente Pepe, che sia importante stabilire un rapporto stretto di collaborazione su temi che sono all'ordine del giorno dell'attività sia della Commissione, sia del Parlamento, sia del Governo e del paese.
D'altra parte, sembrano non essere più sussistenti le condizioni che alcuni mesi orsono permisero di dar vita alla Commissione bicamerale per le riforme, che avviò un lavoro interessante per molti aspetti, ma che, proprio per la complessità delle tematiche prese in esame, non riuscì a concludere. È di tutta evidenza quindi la centralità del ruolo e delle competenze del Parlamento che trova nelle procedure previste dall'articolo 138 della Costituzione un itinerario legittimo con il quale introdurre le modifiche innovative di cui il paese ha bisogno, restando però all'interno di una cornice costituzionale che ritengo ancora valida, quindi non da sostituire bensì da inverare.
del sistema statuale codificato dalla nostra Carta costituzionale; credo che si debba lavorare per un modello italiano che tenga conto delle nostro peculiarità, le quali devono essere vissute non come polarità negative ma come ricchezze fondamentali e sostanziali da cui nascono la forza e il senso dell'unità del nostro paese.
generale. Credo comunque che vadano preservate le essenziali prerogative di indirizzo, verifica e controllo del consiglio regionale, che debba essere mantenuto in tutta la sua forza il vincolo di fiducia tra il consiglio, l'esecutivo regionale ed il suo presidente, che debba essere esaltata la funzione legislativa propria dell'assemblea; mi sembra però che nell'attuale ordinamento più che parlare di elezione diretta si debba concordare sulla indicazione di un presidente proposta agli elettori e poi deliberata dal consiglio regionale. Ma queste sono riflessioni del tutto personali. Il dibattito è ancora in corso.
PRESIDENTE. Grazie a lei, signor ministro, per l'introduzione generale che ha svolto sulle questioni all'attenzione del suo dicastero ed anche per le sue dichiarazioni di collaborazione e ascolto nei confronti della Commissione. Passiamo agli interventi dei colleghi.
UMBERTO GIOVINE. Chiedo scusa fin d'ora se alle 15 mi dovrò assentare, dovendo assolutamente partecipare ad altra seduta presso la Camera. Leggerò la risposta del ministro sul resoconto e spero che il ministro mi scusi per questo.
mesi, ci ha portato tutti, anche chi di noi era forse meno propenso, a capire qualcosa di più di come funziona o dovrebbe funzionare il meccanismo delle autonomie. Ed anche il ministro, come noi, avrà la fortuna di questa maturazione, perché di questo si tratta. Altrimenti nel suo linguaggio dovremmo ravvedere motivi più di pessimismo che non di ottimismo. Lo dico francamente, ma al tempo stesso fin da ora dico che tra qualche mese saremo più d'accordo.
con gli altri ministeri e di mantenere con la Commissione, come già ha annunciato, rapporti molto stretti, perché se è vero che noi abbiamo molto da imparare, è altrettanto vero che anche il ministro può imparare qualcosa dal nostro modesto lavoro di commissari.
SALVATORE LAURO. Come valuta il ministro l'impossibilità oggettiva delle regioni di esercitare le competenze trasferite dalla legge Bassanini senza il contestuale trasferimento delle risorse?
LUISA DE BIASIO CALIMANI. Nel ringrazio anzitutto il ministro della sua presenza in Commissione, devo dire di non condividere il giudizio che il collega Giovine ha espresso sulla sua relazione, perché io vi ho invece riscontrato il desiderio di avviare il processo messo in atto, ritenendolo fondamentale e, quindi, tale da essere oggetto di azioni concrete da parte del Parlamento e del Governo. Da questo punto di vista, reputo anch'io essenziale un rapporto del ministro con la nostra Commissione, il cui presidente è spesso in sintonia con il nostro pensiero. Anche per tale motivo, vorrei quindi che fosse invitato all'annunciato convegno di febbraio, perché credo che oltre ad essere un autorevole soggetto da indicare tra i relatori sia anche in grado di dare rappresentanza a questa Commissione, che è l'unica prevista dalla Costituzione; anche con l'aiuto del ministro, quindi, si potrebbe dare maggiore incisività alle proposte che essa avanza.
particolare quelle riferite ai rifiuti, alle acque, alle aree protette, eccetera. Si tratta infatti di temi che sono relegati in un perimetro amministrativo troppo angusto e che necessitano, invece, di essere considerati in un ambito territoriale più vasto.
RICCARDO MIGLIORI. Signor presidente, signor ministro, cercherò di essere il più breve possibile, ma considero la relazione introduttiva del ministro preoccupante e vorrei motivare questo mio giudizio. Voglio dire innanzitutto che non avrebbe potuto essere altrimenti, perché ci troviamo di fronte ad una situazione che l'opposizione ha già denunciato al momento dell'insediamento di questo Governo: ci troviamo cioè di fronte ad un Governo che ha frantumato competenze precedentemente allocate in modo unitario. Il dicastero prima presieduto dal senatore Bassanini è stato frantumato in più di tre ministeri: affari regionali, riforme istituzionali, funzione pubblica; a questo si aggiungono le funzioni significative che il senatore Bassanini si è riservato come sottosegretario alla Presidenza del Consiglio per l'applicazione delle leggi n. 59 e n. 127 e le competenze del ministro Letta per le politiche comunitarie, che hanno un peso non marginale nel rapporto fra le regioni e l'Europa. Tutto ciò determina una situazione difficilmente omogenea e chi segue i lavori parlamentari assiste a fortissime contraddizioni nelle dichiarazioni dei singoli ministri su questioni che riguardano competenze di confine.
Avrei voluto sentire dal ministro una valutazione non superficiale, per esempio, dell'applicazione delle leggi Bassanini, che hanno un grande impatto sul sistema delle autonomie locali e delle regioni. Stiamo infatti assistendo ad un fatto grave e pericoloso, perché al trasferimento di competenze non fanno seguito trasferimenti di risorse e di personale; ci sono inoltre contraddizioni tra queste e altre leggi ordinarie concernenti settori di interesse delle regioni e credo che su questo terreno il Ministero per gli affari regionali potrebbe svolgere una funzione significativa.
quelli che sono gli elementi di confronto fortemente dialettico sul tappeto. La riflessione del ministro serve se diciamo con chiarezza e puntualità ciò che pensiamo. Il ministro lo ha fatto e penso possa apprezzare che altrettanto faccia l'opposizione.
IVO TAROLLI. Voglio innanzitutto ringraziare il ministro per gli intendimenti e la proposta di confronto ed approfondimento con cui si è presentata alla Commissione ed auguro al ministro stesso, sapendo però che in questo modo rivolgo tale augurio a tutti noi, che la sua fiducia ed il suo entusiasmo facciano fare passi avanti nella soluzione di un problema che, nonostante le diverse posizioni in merito, riguarda tutti.
GUIDO DONDEYNAZ. Signor ministro, vedrò da un altro punto di vista la sua esposizione. Devo dire che ero molto curioso di vedere e capire come ci si potesse rapportare ad un Parlamento che, a metà del suo mandato, ha fallito completamente il suo primo grande messaggio, quello delle riforme. Di conseguenza il suo compito è molto complesso e difficile. Debbo aggiungere che non è neppure corretto pensare di fare l'esame a lei, quando credo che lei possa farlo a noi, nel
senso che sotto questo aspetto noi siamo carenti. La ringrazio invece per il modo con il quale ha affrontato questa audizione. Forse una certa freschezza, il fatto di venire dall'esterno e il dire con franchezza come vede le diverse questioni aiuta il percorso da fare.
DARIO ORTOLANO. Vorrei esprime anch'io apprezzamento per il contributo che, in questa sede, il ministro Bellillo ha voluto portare, a nome del Governo, alla problematica, di prima grandezza per il nostro paese e per il suo processo di riforma, del regionalismo e del ruolo nuovo che le regioni devono avere nel contesto della riforma istituzionale. Credo si possa essere fiduciosi, anche in considerazione delle parole dette dal ministro, del fatto che, nonostante questo processo sia fallito in Commissione bicamerale, sia possibile riprenderlo attraverso i molteplici
canali giuridici e l'attuazione dei regolamenti attuativi in corso, nonché, tramite l'applicazione delle cosiddette leggi Bassanini, che rischiamo di avviare un processo caratterizzato da rilevanti difficoltà qualora non sia inserito in un contesto di riforma più vasto.
PRESIDENTE. Do la parola al signor ministro, che ringrazio ancora.
Nel ringraziare il ministro Bellillo, con il quale ho già avuto un contatto problematico e tematico, ricordo che l'audizione odierna ci offre l'occasione di un primo approccio sulle questioni regionali tenendo presenti sia il federalismo amministrativo, che, anche se in maniera fortemente concettuale, si sta attuando con i decreti attuativi della legge Bassanini, sia lo stato di recepimento e di partecipazione degli enti locali e delle regioni, a proposito delle quali abbiamo constatato, nel corso delle nostre visite, come molte abbiano costituito le consulte degli enti locali coinvolgendo la partecipazione dell'autogoverno degli enti territoriali, senz'altro fondamentale per attuare una politica regionale all'altezza della situazione.
Un ruolo forte delle regioni è reso necessario anche da una nuova programmazione, per così dire, ai fini di un intelligente impiego delle risorse nazionali e della Comunità europea, considerato che fra qualche anno ci accingeremo ad utilizzare il secondo pacchetto del quadro comunitario di sostegno.
Concettualmente puntiamo ad una regione forte, ben radicata sul territorio, pienamente consapevole delle sue funzioni e dei suoi compiti; una regione che diventi, effettivamente, ente di coordinamento e di programmazione (non dico di legislazione, perché di leggi regionali ce ne sono molte, per cui, come ha fatto la regione Toscana, bisognerebbe porre mano ad una delegificazione intelligente per arrivare a testi unificati per discipline tematiche, in modo da rendere più concreta sia la procedura, sia il metodo, sia la trasparenza a livello amministrativo).
Vorremmo conoscere gli orientamenti e le azioni del suo dicastero, signor ministro, nonché le valutazioni di quest'ultimo sulle intese istituzionali di programma, che sono espressive anche dal punto di vista semantico e che però devono essere «caricate» di una territorialità che, a mio avviso, è fondamentale per le regioni.
Con il ministro per gli affari regionali dobbiamo procedere in maniera leibniziana (concetti, idee e attuazione), collaborando per rendere sempre più forte il regionalismo. E poiché mi ha detto, signor ministro, che sta già lavorando per attivare una conferenza nazionale delle regioni, sottolineo la necessità che esse
Credo sappiate che questo Governo ha in qualche modo «ritrovato» il Ministero per gli affari regionali, per cui la volontà di ridare una dignità alle tematiche che tale dicastero deve affrontare è di estrema importanza nell'attuale fase di delicata, difficile transizione, di grandi trasformazioni e di riforme dello Stato del nostro paese.
Questi primi mesi sono stati sicuramente faticosi e difficili, perché «ritrovare» il ministero significa anche attivare funzionalmente la struttura per renderla in grado di rispondere agli obiettivi che deve perseguire. Sono stati mesi difficili e faticosi anche nella messa a punto dell'apparato, a proposito del quale oserei dire che era quasi inesistente. Ho utilizzato questo periodo per cercare di capire, a partire dagli obiettivi dell'accordo programmatico di questo Governo, le questioni centrali e fondamentali che avevamo all'ordine del giorno, e oggi credo di poter fare, proprio qui davanti a voi, la verifica del lavoro di questi primi tre mesi. Ritengo che ciò sia utile anche perché potrete aiutarmi a capire se le questioni sulle quali stiamo riflettendo e lavorando possano concorrere alla definizione del programma più generale che intendo portare avanti.
Vi sarò grata se con questa prima audizione riusciremo ad attivare un percorso che ci permetta di lavorare a stretto contatto e vi consenta una verifica costante dell'attività del ministero e degli strumenti che andiamo a definire. Già il presidente vi ha informato del fatto che stiamo lavorando ad un convegno, che dovrebbe tenersi a Roma presumibilmente tra il 25 e il 27 febbraio, sull'attuale situazione e sulle prospettive delle regioni. Insieme ai miei collaboratori ho già provveduto ad individuare le tematiche centrali intorno alle quali mettere a confronto autorità, esperti e rappresentanti istituzionali e naturalmente mi preoccuperò di garantire la presenza di questa autorevole Commissione.
Sono convinta che ormai siano stretti i tempi entro i quali deve giungere a conclusione il cammino, già intrapreso, verso la realizzazione di una nuova dimensione statuale; del resto, una questione così sostanziale e, oserei dire, strategica non può essere lasciata ulteriormente in sospeso, pena l'ulteriore progressiva insoddisfazione dei cittadini italiani nei confronti delle istituzioni. Non possiamo ritardare ancora risposte così importanti perché, da un lato, abbiamo bisogno di ristabilire rapporti stretti con i cittadini affinché sia sempre più garantito il diritto-dovere dell'esercizio del voto, dall'altro non dobbiamo dare spazio a tentazioni di esasperata autonomia, che si tradurrebbero in tentativi pericolosi per la stessa unità del paese.
Sono convinta che per dare una accelerazione al processo di riforma serva una completa riappropriazione del suo ruolo da parte del Parlamento, non credo invece che siano utili a questo scopo le tentazioni di dar vita ad un'Assemblea costituente. A mio giudizio, per essa mancano le condizioni che vi furono nel passaggio dalla dittatura fascista alla nascita della Repubblica, condizioni tali da configurare un rivolgimento epocale e comportare la necessità di una carta fondamentale per una grande e duratura intesa. Tra l'altro, l'esistenza di un'Assemblea costituente renderebbe legittimo chiedersi quale sia il senso di un Parlamento in carica depotenziato del suo potere primario e costituzionale.
In questa sede per un verso si potrebbero recuperare e costituzionalizzare intese, accordi e prime convergenze elaborate nella bicamerale e, per altro verso, si potrebbero elevare a norma costituzionale le conseguenze e gli effetti della produzione legislativa che negli anni 1993-1998 ha riguardato il trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni e la riforma della pubblica amministrazione.
Nel campo della necessaria armonizzazione delle competenze e delle intese istituzionali tra regione ed enti locali questo potrebbe essere un positivo punto di incontro per un nuovo autonomismo in forma regionale, che sancisca un sistema statuale fondato sul binomio regioni-Stato per quel che concerne i poteri legislativi e sul binomio province-comuni per quel che concerne i poteri amministrativi e di gestione.
Poc'anzi, parlando con il presidente della Commissione, si rifletteva proprio sull'esigenza di ritrovare per le province, in quanto enti di area vasta, un ruolo di gestione amministrativa che, senza ledere le autonomie dei comuni e nello spirito della sussidiarietà, abbia la capacità di garantire una ricaduta omogenea su tutto il territorio degli interventi definiti dalla legislazione e dalla programmazione regionale.
È del tutto evidente che la massima attenzione e capacità di iniziativa, ai diversi livelli istituzionali, devono essere rivolte alla qualità dei provvedimenti attuativi del pacchetto conosciuto con il nome dell'onorevole Bassanini, ad evitare che si riproduca l'effetto negativo prodotto dalla mancata applicazione del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. Quel provvedimento, atteso con grande ansia, nella sostanza è rimasto lettera morta; si ripeterebbe una esperienza del genere a danno degli enti locali, se le regioni non dessero vita ad un effettivo snellimento dei loro assetti ed apparati organizzativi a vantaggio del pieno recupero della funzione programmatoria e per il rilancio della funzione legislativa in direzione riformatrice. Vi è inoltre il rischio di rigurgiti di neocentralismo regionalista, che rischierebbero di vanificare l'impronta riformatrice della riforma Bassanini.
Deve essere colta appieno l'intrinseca connessione tra il processo riformatore sul campo e la qualità della revisione costituzionale, tutta basata sul rilancio di un'autonomia che in realtà non c'è stata; da qui non solo è nata la dissaffezione del cittadino per la pratica democratica, ma si sono anche gettate le basi per la diffusione in molte parti del paese di una richiesta di separatezza oppure di chiusure campanilistiche che, se mantenute a livelli grossolani, possono creare problemi alla crescita civile e culturale del nostro paese.
Il valore, la dignità e il protagonismo di tutte le diversità presenti in una società sempre più multietnica e multirazziale possono trovare spazio e significato in uno Stato unitario e plurimo, capace di capire che la cosiddetta esigenza federalista nasce dalla constatazione che il potere centrale non è più - e comunque non da solo - in grado di corrispondere alle esigenze della società. Vi è poi la necessità di dare senso e ragione alle comunità locali come condizione della ragione dell'unità del nostro paese.
Più volte in questi mesi i giornalisti mi hanno chiesto a quale modello straniero dobbiamo ispirarci. Non trovo utile una ricerca di modelli esogeni da trasferire automaticamente nel nostro paese in sostituzione
Si tratta di realizzare quel forte regionalismo e quella forte autonomia che, come dicevo, rafforzino contemporaneamente lo Stato unitario e valorizzino le peculiarità territoriali e le vivacità sociali. Non quindi la criticità di un modello federale comunque, ma l'introduzione di dignitosi elementi federali - non vorrei aver letto male, ma mi sembra che proprio l'onorevole Urbani abbia utilizzato questo termine, che mi pare importante e buono - atti ad accentuare la capacità dell'autogoverno delle comunità.
Ritengo che grande attenzione debba essere data dal Parlamento, dal Governo, dalle regioni e dalle autonomie a quella ormai necessaria modifica della Costituzione lì dove, a proposito degli statuti, si dovrà dire che essi saranno, senza successivo controllo di approvazione da parte del Parlamento, la rispettiva e specifica carta costituzionale di ciascun territorio regionale; elementi considerati proprio dalla carta costituzionale indispensabili per dare senso, significato e prospettive alla capacità di ciascuna comunità regionale di indicare e valorizzare le sue peculiarità, le sue specificità, la sua volontà di concorrere, attraverso l'attuazione del suo statuto, alla realizzazione delle finalità civili e democratiche del paese.
In questo senso si tratta di assicurare a tutte le regioni non già un'autonomia speciale, bensì un'autonomia che, partendo dal livello statutario, sia effettivamente in grado di evidenziare e valorizzare le peculiarità di ciascuna regione e di svilupparne tutte le potenzialità. Su tale linea potranno essere individuate anche forme differenziate di autonomia, in un quadro di poteri e funzioni unitariamente definite a livello costituzionale.
Non vi è dubbio che la finanza regionale vada totalmente ripensata. È già in atto un tavolo tecnico e politico sulla questione della finanza locale. Oggi come oggi le regioni hanno in effetti un'autonomia finanziaria assai ristretta, sia sul lato delle entrate sia su quello delle spese. È pur vero - vi accennava nella sua introduzione il presidente - che vi è anche la necessità di un tavolo tecnico fra Stato centrale e regioni per intervenire su quella che è la capacità di spesa delle risorse che le regioni hanno; sarebbe ad esempio interessante - su questo credo che si possa stabilire una collaborazione con la Commissione - un continuo monitoraggio della capacità di spesa delle risorse che lo Stato ha già trasferito alle regioni. Comunque, alla regione deve essere riconosciuta un'autentica autonomia finanziaria, sia per le entrate (attribuendo quindi ad essa la potestà necessaria a procurarsi le risorse prodotte nell'ambito del proprio territorio ovvero ad individuare ed imporre tributi propri, uscendo quindi dal sistema di finanza derivata) sia per le uscite, liberandola da vincoli di destinazione che ancora persistono.
È un lavoro che dobbiamo portare avanti con forza, ma non possiamo parlare di autonomia regionale se non garantiamo l'autonomia della finanza regionale. In effetti, anche se sono stati fatti passi avanti su questo terreno, almeno a livello di principi, non vi è dubbio che le regioni funzionano tuttora in buona misura come terminali di spesa del bilancio dello Stato. Fondamentale, anche in una prospettiva di federalismo fiscale, sarà l'individuazione di meccanismi di riequilibrio fra regioni più ricche e meno ricche, fra aree sviluppate e quelle meno favorite del paese, in modo da realizzare un sistema fondato sulla solidarietà e sullo sviluppo complessivo ed equilibrato delle singole regioni e dell'intero paese.
Un'altra questione importante in discussione in questi giorni è l'elezione diretta del presidente della regione ed io credo che essa non possa essere affrontata in modo isolato e debba essere invece posta in un contesto riformatore più
Per quanto riguarda l'attività pratica del Ministero, sto lavorando per ridefinire le modalità operative sia del dipartimento sia dei commissari di Governo, in un rapporto stretto di collaborazione fra Ministero e le due conferenze, quella Stato-regioni e quella Stato-regioni-città. In questo lavoro vi è anche il ruolo dei commissari di Governo, almeno fino a quando sarà prevista; la loro figura, infatti, è prevista dalla Costituzione e a tutt'oggi nulla è stato modificato. Credo che l'impegno debba essere proprio quello di fare in modo che i commissari non siano più esclusivamente dei passacarte dalla regione al consiglio regionale e al dipartimento che poi istruisce le pratiche per verificare la legittimità e quant'altro; non un controllo occhiuto, per intendersi, in attuazione dell'articolo 127 della Costituzione, sulle regioni e sull'insieme delle autonomie, ma una capacità di filtro ed anche di consulenza che possa sostenere l'attività legislativa delle regioni in modo che il rapporto, anche in questo caso di sussidiarietà, fra Governo centrale e periferico, rappresentato dalle regioni, possa in anticipo essere messo in attivazione.
La Conferenza unificata non sostituisce la conferenza Stato-regioni - del resto la sentenza della Corte costituzionale n. 408 del 1998 ha precisato quanto ho detto - ma può essere uno strumento importante di concertazione fra le regioni e le autonomie locali; inoltre, consente alle due conferenze di operare in modo congiunto, di lavorare insieme. La Conferenza unificata può quindi realizzare una unificazione funzionale dell'operare delle autonomie regionali e locali, può assicurare la semplificazione dei procedimenti, l'integrazione dei diversi punti di vista e delle diverse esigenze emergenti in tema di assetto delle autonomie locali. Si tratta di uno strumento molto, molto importante, ma questo non significa che le altre due conferenze non debbano continuare ad operare; migliore potrà essere comunque l'istruttoria e l'attività che potrà essere svolta dalla Conferenza unificata.
Ho forse tralasciato alcune questioni e me ne scuso, ma ho cercato di svolgere una introduzione molto generale, tenendo conto sia delle riflessioni svolte sulle tematiche che mi sono trovate di fronte e che sono il frutto del lavoro svolto in questi tre mesi, sia del metodo di lavoro che sto cercando di dare al Ministero. Naturalmente sono ora a vostra disposizione per ogni eventuale integrazione e chiarimento, ma anche e soprattutto per i consigli che la Commissione vorrà darmi, considerata che questa è la mia prima esperienza in questo importante incarico. Grazie.
Sono convinto che tra qualche mese, quando il ministro, che ci ha fatto il piacere di venire a parlare con noi, tornerà in questa sede avendo esperito il suo programma, parlerà con toni diversi da quelli, peraltro interessanti, usati oggi. Intendo dire che il lavoro svolto da questa Commissione, sotto la presidenza del collega Pepe, in un arco ormai di parecchi
Accanto a dichiarazioni di principio sicuramente accettabili - che in chiusura ovviamente indicherò - vi è infatti un impianto generale talmente circospetto sulle autonomie da apparire sospettoso e per noi anche sospetto, quasi che delle autonomie si dovesse sostanzialmente aver paura. Non parliamo poi del federalismo che - si è detto - non va preso da modelli esteri, eccetera. Noi sappiamo benissimo, sulla base del lavoro svolto dalla Commissione, quali sono i limiti che la Costituzione - qual è - impone a qualsiasi volontà o velleità federalista, ma siamo anche coscienti che non esistendo nella tradizione italiana recente - c'erano in quella materiale dello Statuto Albertino, ma sono ormai scomparse - esperienze federaliste, bisognerà per forze rifarsi a quelle estere.
Gli svizzeri quando hanno rifatto la loro costituzione, hanno preso la costituzione americana e l'hanno adattata; gli americani a loro volta si ispiravano a quella materiale inglese e alla costituzione della Repubblica romana; lo stesso hanno fatto i belgi, che hanno considerato tutti i possibili esempi esteri. Quando nel 1953 si parlò di fare la federazione europea, sulla spinta della CED, fu fatto un lavoro di approfondimento su tutte le costituzioni federali. Occorre avere l'umiltà di prendere ciò che c'è, cercando di migliorarlo; per farlo, però, occorre prima assimilarlo, altrimenti il lavoro è davvero difficile. Come si fa allora, signor ministro, a parlare di uscire dalla finanza derivata - principio su cui siamo tutti d'accordo - quando sappiamo i limiti imposti dal Ministero del tesoro? Se uscire dalla finanza derivata significa dire alle regioni «imponete tasse sulla benzina e poi arrangiatevi», questa non è un'uscita, ma l'entrata in un tunnel senza uscite. Mi rendo conto dei limiti del ministro rispetto ad altri Ministeri, ma il Governo è uno e bisogna che queste affermazioni un po' azzardate vengano concordate con quelle del Ministero del tesoro che da parte sua dice, un giorno sì e l'altro pure: «la cassa è finita, il fondo del barile è stato raschiato, arrangiatevi»! Bisogna cercare di non suscitare illusioni che, come ci siamo resi conto, possono risultare dannose. L'autonomia finanziaria in questo Governo e in questo assetto ha dei limiti severi, direi quasi feroci, a fronte dei quali quindi il rafforzamento dei commissari di Governo appare addirittura ironico, ma su questo penso che il collega Migliori, che ha scritto un pezzo al riguardo sul suo giornale, potrà intervenire meglio di me.
Concluderei con una valutazione negativa sull'impianto generale e con alcune osservazioni su due punti che il ministro ha appena accennato, per cui vorrei che in futuro li sviluppasse.
Il contesto riformatore generale dovrebbe significare, per il ministro, la necessità di farsi carico di un coordinamento, sia pure pragmatico, con gli altri ministeri, per fare in modo che poi le cose funzionino, altrimenti saremo sempre sottoposti alle docce delle dichiarazioni rilasciate dai giornali, di cui non sappiamo neanche valutare l'effettiva consistenza. La proposta di esaminare le carte costituzionali di ciascun territorio regionale sarebbe rivoluzionaria ma potrebbe diventare dannosa se venisse imposta. A mio avviso, quindi, deve essere avanzata dai territori stessi (mi sembra che a ciò abbiano già provveduto il Piemonte e il Veneto, per esempio). Cosa intende fare il ministro per incoraggiare queste proposte di carte costituzionali locali e per scoraggiare eventuali furbizie di chi volesse utilizzarle come pretesto per ottenere piccoli vantaggi momentanei?
Chiedo quindi al ministro di svolgere, su questo tema che attiene alle sue specifiche competenze, un lavoro di coordinamento
Ritiene condivisibile il cambiamento, già nell'esercizio 2000, del sistema di finanziamento alle regioni in direzione federalista? Il ministro ci ha parlato di un tavolo tecnico, ma vorrei sapere con quale strumento ritenga di poter attuare l'obiettivo fissato, nel caso in cui lo condivida. Inoltre, in relazione ai cento punti del ministro Ciampi, non ritiene che sia stato esautorato il principio di sussidiarietà? Gradirei poi che il ministro dicesse qualcosa - non so se lo abbia già fatto perché sono arrivato in ritardo - a proposito del suo ministero in rapporto con l'Europa.
Ciò premesso, vorrei riprendere alcuni temi che ho già trattato in precedenti riunioni della Commissione. Vorrei, anzitutto, che il principio di sussidiarietà non ci facesse ricadere in un nuovo centralismo regionalista. È vero, infatti, che dobbiamo utilizzare le esperienze di altri Stati, anche per applicarle da noi, però è altrettanto vero che bisogna tener conto della peculiarità italiana, cioè di quelle migliaia di comuni che hanno una tradizione antichissima rispetto a realtà che hanno qualche decennio di storia. L'esperienza consolidata dei comuni e il fatto che siano più vicini alla gente rappresentano una forma di democrazia più compiuta che mi induce a ritenere necessario che i trasferimenti di potere, di funzioni o di compiti non siano attribuiti in modo semplificato alle regioni, affinché a loro volta li deleghino poi agli enti sottordinati. Bisogna fare in modo che l'impianto abbia in sé quei principi di sussidiarietà che assegnino ai soggetti più adatti queste competenze e ruoli in rapporto alle loro funzioni. Altrimenti può succedere, attribuendo tutto alle regioni, che a loro volta devono trasferire agli enti subordinati compiti e funzioni, che le realtà del nostro paese diventino sempre più diverse, per cui, a fronte di regioni che saranno sempre più avanzate, vi saranno regioni sempre più arretrate, sempre più emarginate, con cittadini e comuni senza alcuna responsabilità.
Un'altra questione attiene alle aree metropolitane, considerato che i comuni italiani sono diversi tra loro: quelli piccoli hanno bisogno di essere coordinati e di ricevere, a tal fine, un aiuto economico da parte dello Stato, perché spesso non hanno strutture sufficienti per fare in modo che una legge dello Stato venga applicata. Vi sono invece grandi comuni dove l'avvio al processo delle aree metropolitane incontra ugualmente grosse difficoltà a decollare. Vorrei quindi sapere dal ministro se intenda dare il suo contributo affinché tale processo si realizzi.
Concordo sul ruolo importante da assegnare alle province soprattutto per ciò che attiene alle questioni ambientali, in
A questo proposito, vorrei dire ai colleghi che la Commissione ambiente ha iniziato ad affrontare la riforma urbanistica, nella quale questi temi saranno presenti: sarebbe utile un confronto anche con la nostra Commissione, perché si tratta di questioni per le quali gli enti locali hanno grande interesse.
Concludo con le questioni della riforma fiscale e dell'autonomia finanziaria. Per superare la finanza derivata è necessario innanzitutto che i trasferimenti alle regioni siano liberati dai lacci e lacciuoli che si impongono quando questi vengono concessi. Abbiamo già compiuto molti passi avanti in questa direzione in relazione, per esempio, ai trasferimenti dell'ex Gescal: prima le delibere CER-CIPE indicavano le percentuali che tutte le regioni dovevano applicare per i programmi di recupero, per la riqualificazione urbana, per gli anziani, per gli studenti e così via al punto che forse sarebbe stato più semplice definire il programma di utilizzo di questo denaro direttamente con una legge dello Stato. Abbiamo insistito affinché nell'ultima delibera i trasferimenti fossero definiti in termini percentuali per ogni regione in modo che ciascuna li distribuisse nella maniera più adeguata, in funzione delle sue caratteristiche.
Per quanto riguarda invece il principio di solidarietà o il sistema perequativo applicato a regioni che hanno entrate differenti, sarebbe utile poter attivare un processo di partecipazione delle regioni stesse a questa distribuzione per corresponsabilizzarle. In tal modo loro stesse, vista l'utilità che deriverebbe dallo sviluppo delle regioni meno sviluppate, avrebbero tutto l'interesse a fare in modo che, nel tempo, questi trasferimenti non siano più necessari. Questa compartecipazione sarebbe importante per garantire che nel tempo le diversità si vadano via via riducendo, perché questo è l'obiettivo che abbiamo tutti.
Oggi il ministro ha fatto affermazioni totalmente contraddittorie rispetto alle dichiarazioni del ministro Amato alla Commissioni affari costituzionali della Camera sull'elezione dei presidenti delle regioni e sugli statuti speciali e diverse anche rispetto a quanto ha detto il sottosegretario Bassanini alla Camera in sede di approvazione della Bassanini quater non più tardi della settimana scorsa. C'è quindi una preoccupazione oggettiva per una situazione che determina una pluralità di voci del Governo su temi sui quali è invece assolutamente necessario un atteggiamento deciso ma anche monocorde, perché le regioni italiane vivono una situazione estremamente difficile.
Un'altra questione di rilievo è quello dell'autonomia finanziaria. Da alcuni anni vi sono trasferimenti finanziari inferiori alle esigenze regionali in alcuni settori fondamentali (soprattutto sanità e trasporti); il Governo, per colmare l'assenza di trasferimenti di un certo livello, autorizza iniziative di carattere fiscale periferico e questo provoca un innalzamento della pressione fiscale complessiva sui cittadini. Questo è un ulteriore elemento sul quale credo che il ministro possa e debba agire sui ministeri di spesa, con i quali è bene avere un confronto.
Sono inoltre preoccupato quando sento che si vuole effettuare un monitoraggio del Governo sulle spese regionali perché sembra che vi sia un'insufficiente capacità di spesa da parte delle regioni (il che è vero solo parzialmente), quando il problema di fondo è quello di trasferimenti certi da parte dello Stato centrale nell'ambito di una riorganizzazione su basi effettivamente federaliste della finanza del nostro paese. Preoccupazioni emergono anche da altre valutazioni che il ministro ha fatto, non solo in questa sede. Quando si dice che uno degli obiettivi primari del Ministero è un rafforzamento del ruolo dei commissari di Governo, questo ragionamento mi fa pensare che se appaiono dei rigurgiti neocentralistici essi non sono sicuramente di natura regionalista nei confronti dei comuni e delle provincie, ma di natura statale nei confronti delle regioni. Del resto la dichiarazione del ministro rispetto ad una legge che era ancora in itinere in sede di consiglio regionale dell'Emilia Romagna, al di là di ogni giudizio sulla legge in questione, circa una supposta illegittimità costituzionale della stessa prima che il consiglio regionale la varasse, la dice lunga sul taglio, che mi pare francamente centralista, di questo Ministero rispetto al sistema complessivo delle regioni. Il ministro, con grande chiarezza, ha espresso riserve non solo nei confronti del sistema delle autonomie speciali delle regioni, a livello di statuti, ma anche sulla trasformazione della Costituzione per quel che riguarda l'elezione diretta dei presidenti delle giunte regionali; argomento che da questa mattina è in discussione presso la Commissione affari costituzionali della Camera e sul quale mi pare di individuare già una larga e significativa convergenza dei gruppi parlamentari più importanti.
Sono questi tutti elementi, segnali che, come dicevo prima, mi fanno propendere per una forte preoccupazione sul contesto ed anche sul taglio con cui il ministro ha inteso contrassegnare i primi mesi della sua gestione.
Per quel che riguarda il lavoro di questa Commissione e il ruolo in essa dell'opposizione, nella chiarezza dei rispettivi ruoli, non può che esservi condivisione circa gli intendimenti collaborativi. Del resto questa Commissione ha già deciso di essere un luogo di incontro con i presidenti delle assemblee regionali, una sorta di, atipica ma comunque significativa, conferenza tra il Parlamento nazionale e le assemblee regionali, un altro tavolo di confronto e Dio solo sa quanti ne servono perché in questa ottica i sistemi regionali non si sentano ulteriormente lontani rispetto al Governo nazionale.
Io spero che questa collaborazione si possa sviluppare nei prossimi mesi, ovviamente nella distinzione chiara dei rispettivi ruoli. Giudico la relazione del ministro insoddisfacente, reticente, per alcuni aspetti contraddittoria. Non voglio minimamente mancare di rispetto al ministro, ma ritengo doveroso, da parte dell'opposizione, indicare con altrettanta chiarezza
Desidero porre in particolare due questioni. La prima riguarda il federalismo fiscale. Anche oggi lei, signor ministro, si è attardata sulla enunciazione del principio, ma non ha saputo poi portarci elementi di novità rispetto ad un deficit di elaborazione che probabilmente appartiene a tutto il contesto politico, culturale ed istituzionale nazionale. Su questa materia non ci sono proposte forti a confronto. Si procede per tentativi e si brancola ancora nel buio. Da parte mia desidero qui ricordare due esperienze, che credo siano meritevoli di attenzione; la prima è l'esperienza spagnola, dove si prevede che fino al 30 per cento dell'IRPEF possa rimanere nelle regioni. Anche in questo caso, però, vi è un problema di doppia velocità; vi sono regioni che hanno accettato questa impostazione ed altre che, ritenendo di avere uno sviluppo sotto la media, preferiscono ancora un finanziamento fatto di trasferimenti, che giudicano maggiormente garante rispetto agli stati di bisogno. Potrebbe essere questo un punto di riferimento anche per noi? E in questa ipotesi, come va inquadrato il problema del debito pubblico? Io sono convinto che se vogliamo dare veramente autonomia alle regioni dobbiamo dargli autonomia finanziaria, altrimenti togliamo originalità alla loro autonomia. Su questo tema lei ha fatto riferimento al fondo perequativo per riequilibrare i diversi livelli di sviluppo economico. Ora questo fondo esiste già nella Repubblica federale tedesca dove ha funzionato felicemente dalla sua istituzione, nel 1948, fino al 1990, quando con la riunificazione il divario tra le regioni si è accentuato in maniera esorbitante (non nel rapporto uno a due, ma in quello uno a tre) e il fondo è saltato, non essendo più in grado di far fronte alla situazione. Se trasferiamo questa esperienza nel nostro paese e nel nostro contesto economico, vediamo che il rapporto tra la Calabria e la Lombardia è di uno a tre. Quindi, come l'esperienza tedesca ha dimostrato, quello del fondo perequativo è uno strumento valido sul piano generale ma non praticabile, non ancora spendibile nel nostro contesto economico. Vorrei sapere comunque quali elaborazioni siano state fatte in proposito da parte del suo dicastero.
Vengo ora alla seconda questione. Come senatore appartenente ad una regione a statuto speciale, mi sembra che sulla esperienza di queste realtà lei si sia soffermata solo di striscio. Qual è dunque la valutazione del suo dicastero sull'esperienza ormai cinquantennale di questi modelli, che hanno peraltro avuto vita diversa dalla Val d'Aosta al Trentino o alla Sicilia? Qual è la valutazione del suo dicastero su queste esperienze, sulla bontà dell'impianto, sulle modifiche necessarie, sulle storture, inefficienze o manchevolezze evidenziate, in termini di cose non fatte, utilizzo delle risorse finanziarie, eccetera? Sono molto interessato a conoscere la sua opinione su tutti questi punti.
Sono profondamente convinto che al fallimento della riforma abbia contribuito la visione sbagliata dell'organizzazione dello Stato federale, in quanto concepita come in un rapporto ambiguo tra la regione e i comuni. Mi sembrerebbe sbagliato sottacere che è stato questo l'elemento determinante del fallimento della riforma. Vorrei dire, affinché non vi siano equivoci, che ho ben chiara l'importanza che hanno i comuni, ma so anche che qualunque tipo di modello federale non può che individuare un'area entro la quale si sviluppino i rapporti. In questo senso le sottolineo, anche se credo che lei già la conosca, l'esperienza valdostana per ciò che attiene sia alla nuova legge sulle autonomie locali sia a una legge che definisca i finanziamenti per gli enti locali in modo ragionato. Si tratta infatti di un punto di riferimento che potrebbe essere esteso anche ad altre realtà.
Se oggi si vuole riformare, si deve riuscire soprattutto a rimuovere gli ostacoli. Lei ha giustamente sottolineato, signor ministro, come per molti anni le regioni siano state - ma lo sono anche oggi - un terminale dello Stato che eroga quattrini, a volte con ritardo. Ciò è vero e reale, per cui mi associo anch'io alle lamentele che vengono fatte al riguardo. Rimuovere gli ostacoli è importante soprattutto in un paese in cui la cultura sul federalismo e il decentramento è scarsa a mio giudizio; si tratta di una terminologia molto usata in tutti i nostri interventi, ma se scaviamo dietro ciò che diciamo scopriamo che in realtà non l'abbiamo affatto in mente.
Mi preoccupa molto anche il momento che stiamo vivendo, perché non abbiamo scelto definitivamente, per cui ci troviamo di fronte ad una forma di Stato organizzata in modo ambiguo, dove i centri di decisione sono tanti e contraddittori tra loro; senza un punto di riferimento preciso rischiamo non solo di non cogliere l'aspetto principale della riforma, cioè di dare razionalità al sistema, di ridurre le spese e di favorire maggiori servizi ai cittadini, ma anche di complicare l'applicazione delle leggi Bassanini.
Oggi è riformatore colui che, partendo dal paese così come è, riesce a portarlo, in termini graduali, a una situazione diversa, senz'altro migliore. Le differenze che esistono all'interno del paese Italia dovrebbero aiutarci a far tesoro delle cose positive e, soprattutto, a tentare la costituzione di un modello che, anche a mio avviso, non deve essere copiato del tutto, in quanto dover tener conto della storia del nostro paese. Da questo punto di vista, vorrei che lei ripensasse ai commissari di Governo. Condivido pienamente, invece, l'elezione diretta del Presidente della Repubblica: la mia comunità, per esempio, non sente questa esigenza, come altre regioni a statuto speciale.
Ritengo che i Governi regionali debbano deciderli le singole regioni e che la competizione possa concorrere ad individuare il modello migliore, cioè quello concretamente sperimentato.
Mi auguro quindi, signor ministro, che lei si impegni per ridurre gli ostacoli e per favorire la crescita di un modello culturale capace di aumentare la qualità del decentramento nel nostro paese. Le auguro buon lavoro, convinto che la freschezza che ha dimostrato sarà una ventata positiva.
È necessaria un'azione che segua i limiti dell'operare quotidiano delle regioni. A mio avviso, è una buona riforma quella che sa stare con i piedi per terra, che sa fotografare la reale situazione che un paese ha di fronte, che sa adeguare le leggi di riforma alla necessità di migliorare e velocizzare i processi di decentramento del potere; al termine di tali processi, infatti, dovrà configurarsi uno Stato deputato a funzioni fondamentali che tengano unita la nazione (la difesa, l'esercizio della giustizia e dei principali compiti di intervento nei settori fondamentali), mentre tutto il resto verrà decentrato alle regioni, intese quali organi dotati di reale capacità legislativa e di spesa, affinché possano offrire un quadro di riferimento all'attività amministrativa dei comuni e delle province. Credo che questo quadro possa essere condiviso da tutti, a prescindere dal fatto che ognuno di noi chiami le cose in modo diverso: alcuni parlano di regionalismo forte, altri di federalismo, magari individuando tra i modelli già operanti, quello da attuare nel nostro paese. Tuttavia, come d'altronde è sempre stato nella migliore tradizione sia del nostro paese sia di altre realtà, anche quando si è attinto alle esperienze precedentemente attuate o in corso d'opera, nessuno ha mai applicato un rigido modello esterno. Anzi, quando si è fatto un tentativo di questo tipo, di solito ci si è trovati di fronte a paurosi fallimenti, se non a disastri.
Credo sia opportuno, quindi, quanto annunciato dal ministro nella sua relazione, cioè un convegno sulle regioni, a cui partecipino tutti i soggetti interessati a questo processo. Credo che potrebbe essere l'occasione per dare il segno di una ripresa del processo riformatore, inteso come ruolo politico assunto dal Governo e dal Parlamento, con gli operatori istituzionali e con i soggetti sociali. Ciò per lanciare al paese il messaggio di una riforma istituzionale e costituzionale che abbia al centro un regionalismo forte (è così che lo definisco, anche se altri possono chiamarlo diversamente), quindi non caratterizzata da precarietà e instabilità permanente. Ritengo che si debba uscire dall'attuale situazione politica, caratterizzata, molto spesso, da nominalismi, da scontri personali e da soggetti politici contrapposti che parlano in un modo che il paese non capisce e che, anzi, lo allontana sempre di più dalla politica. Tornare alla concretezza dei contenuti; parlare della riforma delle regioni e di come queste possono spendere i loro soldi; individuare, attraverso il monitoraggio, le difficoltà che esse incontrano e le incapacità, derivanti dalla difficoltà del ceto politico di usufruire delle opportunità insite nei loro canali operativi: sono tutti elementi utili per una sana emulazione e di un confronto delle diverse progettualità insite nelle varie realtà regionali. Una sana competizione fra progetti sull'operatività quotidiana non è un limite, ma uno stimolo alla riforma per il raggiungimento di un quadro normativo più avanzato.
In tutto questo credo profondamente e ritengo che un contributo decisivo del nuovo Governo insieme ad una rinnovata capacità di questa Commissione di svolgere un ruolo di coordinamento, in un rapporto sempre più stretto con il ministro, potranno dare l'impulso che tutti auspichiamo.