PROGETTO DI LEGGE - N. 5601
Onorevoli Deputati! - 1. Nella risoluzione parlamentare
sul Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)
1998-2000 il Parlamento ha impegnato il Governo a completare e
meglio definire "nel processo di privatizzazione il quadro di
regole e di soggetti regolatori, restituendo al Parlamento la
sua naturale funzione di indirizzo e di verifica dei risultati
delle operazioni".
Questa indicazione del Parlamento è stata colta a suo
tempo dal Governo e costituisce la premessa del presente
disegno di legge, redatto al fine di condurre un riesame
sistematico delle norme oggi vigenti in materia di dismissioni
pubbliche. Tale riesame è reso opportuno dalla necessità non
solo di eliminare eventuali contraddizioni esistenti fra le
norme stesse, ma anche di eliminare o modificare discipline
che, nell'esperienza di questi anni, si sono rivelate
"inopportune" e "ritardanti" il processo di dismissione. Tra
l'altro, le norme oggi vigenti in tema di dismissioni di
partecipazioni azionarie pubbliche mostrano il segno
dell'urgenza con cui vennero approvate e discusse: quasi tutte
vennero presentate dal Governo nella veste di decreti-legge
(più volte reiterati) e la discussione parlamentare spesso
modificò sostanzialmente l'originaria proposta del Governo.
Non vi è alcuna uniformità tra le norme che riguardano le
imprese pubbliche nazionali e quelle locali.
L'attuale delega prevede un potere di riordino e di
riforma dell'intera materia (e non soltanto il coordinamento
delle norme esistenti) da realizzare nel rispetto dei princìpi
dell'ordinamento comunitario e sulla base dei princìpi
direttivi fissati dalla delega medesima, in parte ulteriori e
diversi rispetto a quelli che si evincono dalle norme
vigenti.
L'emanando testo unico deve contenere una disciplina
generale, applicabile per tutte le ipotesi di dismissione di
partecipazioni pubbliche e una parte speciale, nella quale
vengano dettate norme applicabili soltanto alle dismissioni
relative a particolari settori. La parte generale deve poter
valere, ad un tempo, per le dismissioni delle partecipazioni
dello Stato, per le dismissioni delle partecipazioni detenute
dalle regioni, dagli enti locali territoriali, per le aziende
autonome statali, per le partecipazioni dirette e per quelle
indirette, per le partecipazioni delle altre amministrazioni
pubbliche non statali e per le partecipazioni afferenti a
settori governati dalla concorrenza.
La presenza di una disciplina generale dovrebbe ridurre il
numero e l'incidenza delle discipline particolari, che non
sembrano per altro completamente eliminabili, data la
diversità, anche sotto il profilo economico, dei settori e
delle situazioni.
Il testo unico deve inoltre rimediare alla assenza di una
normativa di carattere generale in materia tributaria che
accompagni il processo delle dismissioni e delle conseguenti
ristrutturazioni aziendali.
2. Nell'immaginare l'assetto della struttura
politico-amministrativa preposta al processo di
privatizzazione pare necessario distinguere le funzioni di
controllo politico (Parlamento) da quelle di assunzione delle
decisioni (Governo, Ministri, enti locali, eccetera), nonché
dai compiti di natura più strettamente tecnica (titolare delle
partecipazioni oggetto di dismissione), si dovrà anche tenere
presente che, in alcuni casi, i tempi delle dismissioni
potrebbero essere particolarmente lunghi e che, pertanto, si
pongono problemi di gestione delle partecipazioni e di criteri
ai quali tale gestione deve o può ispirarsi.
Sia per la disciplina del processo di privatizzazione, sia
per la disciplina della gestione delle partecipazioni
destinate alla dismissione si pongono problemi relativi alle
fonti normative e, in particolare, quello relativo ad un
"giusto" dosaggio di norme legislative, norme regolamentari,
provvedimenti governativi: un dosaggio che consenta, ad un
tempo, prevedibilità ed elasticità delle regole.
Il processo di privatizzazione, risolvendosi nella vendita
di partecipazioni e nel mutamento degli assetti proprietari
delle imprese, pone anche problemi di coordinamento con le
discipline generali del mercato mobiliare (ad esempio offerte
pubbliche di vendita e di acquisto).
Il processo di privatizzazione deve essere valutato anche
alla stregua della disciplina della concorrenza con
riferimento non solo alle compatibilita dei processi di
concentrazione che potrebbero accompagnare le dismissioni, ma
anche alle misure che favoriscano una maggiore
concorrenzialità di particolari settori.
Oggetto di attenzione deve essere il collegamento fra
autorità preposta alla privatizzazione e autorità di
regolazione (energia elettrica, telecomunicazioni) così come
attenzione deve essere prestata ai rapporti fra diritto
interno e diritto comunitario con riferimento alla disciplina
degli aiuti di Stato, al diritto della concorrenza, al mutuo
riconoscimento ed alla circolazione dei capitali.
3. A far tempo dalla data di insediamento del precedente
Governo Prodi, il Consiglio dei ministri ha proposto all'esame
del Parlamento due importanti provvedimenti che, nell'ottica
europea, riformano in profondità i mercati finanziari e
creditizi ed i soggetti che operano su tali mercati.
Per quanto riguarda i soggetti si tratta del
provvedimento, di recente approvato dal Parlamento, che
riordina le cosiddette "fondazioni bancarie" e le società
bancarie da esse generate; con riferimento sia ai soggetti che
ai mercati si tratta del testo unico delle disposizioni in
materia di mercati finanziari, emanato con decreto legislativo
24 febbraio 1998, n. 58, ormai definitivamente entrato a
regime.
Questi provvedimenti sono veri e propri punti di forza che
consentono al sistema economico italiano di affrontare con
maggiore sicurezza la sfida europea e di non subire
passivamente la mondializzazione dei mercati. Essi si
aggiungono e si accompagnano con l'altro punto di forza
costituito dai risultati conseguiti dalla politica di governo
della finanza pubblica: risultati che hanno portato al pieno
rispetto degli obiettivi fissati dal Trattato di Maastricht in
un contesto economico, va sottolineato, di ripresa
dell'attività produttiva e di drastica riduzione
dell'inflazione.
Altri passi avanti sono stati fatti dal Governo con
l'istituzione dell'Autorità garante nel settore
dell'informazione e delle telecomunicazioni e con il
definitivo avvio dell'Autorità di regolazione nel settore
dell'energia. Tali Autorità consentono di procedere con
maggiore sicurezza lungo la strada delle privatizzazioni e
delle liberalizzazioni dei mercati sui cui operano alcune
imprese, nazionali e locali, oggi ancora di proprietà
pubblica.
Dalla regolazione dei diritti proprietari si può oggi
passare alla regolamentazione di alcuni aspetti dell'attività
delle imprese di pubblica utilità.
4. Il presente disegno di legge costituisce un ulteriore
punto di forza che contribuisce a sostenere la continuità
delle politiche del Governo tese ad irrobustire il sistema
economico italiano e a dare certezza agli operatori economici
e, più in generale, all'opinione pubblica interna ed
internazionale, sul fatto che è definitivamente tramontata la
fase dello Stato italiano che gestisce parti rilevanti del
sistema economico esercitando i poteri associati ai diritti
proprietari.
Allo "Stato gestore" si va sostituendo lo "Stato
regolatore" che opera per soddisfare interessi collettivi non
più tramite la proprietà pubblica, ma attraverso un ben
ordinato sistema di regole capaci di difendere quel
particolare bene pubblico che è costituito da mercati
efficienti.
5. Si passa ora ad illustrare il contenuto dell'unico
articolo del disegno di legge di delega.
I commi 1, 2, 3 e 4 contengono le disposizioni di delega
al Governo per emanare, entro sei mesi dalla data di entrata
in vigore della legge, un decreto legislativo recante il testo
unico delle disposizioni in materia di dismissione e di
gestione delle partecipazioni pubbliche, procedendo al
riordino della relativa disciplina ed apportando le modifiche
necessarie, anche in forma di integrazione e di abrogazione
delle norme vigenti, per il migliore coordinamento delle
diverse disposizioni. Per tale coordinamento, particolare
attenzione deve essere data al rispetto dei princìpi
dell'ordinamento comunitario.
Il comma 5 contiene i princìpi e i criteri direttivi
generali della delega.
Con la soppressione del Ministero delle partecipazioni
statali (decreto-legge 23 aprile 1993, n. 118, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 1993, n. 202) e
l'attribuzione al Ministero del tesoro dei diritti
dell'azionista riferiti alle società per azioni a
partecipazione pubblica (articolo 15, comma 3, del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359) è emersa in
termini nuovi la questione del rapporto e del coordinamento
tra poteri pubblicistici e strumenti di diritto privato
(societario) relativi al controllo e alla gestione delle
società partecipate dallo Stato.
Le fonti normative vigenti, che sono state emanate in
tempi diversi ed in modo non del tutto coordinato, appaiono
insufficienti a definire una cornice normativa pubblicistica
completa, idonea a risolvere i principali problemi correlati
al ruolo del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, in quanto gestore dei pacchetti
azionari nelle varie società partecipate. Per questo, in
occasione della predisposizione di un testo unico di riordino,
è necessario razionalizzare ed integrare la disciplina
vigente, rendendola più omogenea anche per quanto riguarda il
livello delle fonti.
A questo fine il comma 5 su richiamato introduce alcuni
princìpi e criteri che possono essere così riassunti.
L'esercizio dei diritti dell'azionista da parte del
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica avviene di intesa con il Ministro dell'industria,
del commercio e dell'artigianato, nel rispetto delle direttive
del Presidente del Consiglio dei ministri e tenendo conto
delle risoluzioni parlamentari sul Documento di programmazione
economica e finanziaria <(lettera e)>, al fine di
promuovere la valorizzazione delle partecipazioni,
l'efficienza dei mercati e lo sviluppo delle attività
produttive, anche mediante gli opportuni interventi di
riorganizzazione societaria propedeutici alla dismissione
della partecipazione.
Nei casi previsti dalla legge, nonché per le
partecipazioni non destinate alla dismissione, in società
individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, che
svolgono in via esclusiva o prevalente attività e servizi
direttamente strumentali alle funzioni istituzionali delle
singole amministrazioni, i diritti dell'azionista sono
esercitati dalle amministrazioni stesse, nel rispetto delle
modalità e dei fini previsti dalla lettera f) dello
stesso comma 5, sentito il Ministero del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica per quanto riguarda i profili
patrimoniali, finanziari e statutari.
Il comma 5 contempla altresì gli ulteriori criteri ai
quali deve attenersi il Governo nell'esercizio della delega,
con particolare riferimento all'esigenza di semplificare,
accelerare e rendere trasparente il processo di dismissione
delle partecipazioni, al fine anche di introdurre un maggior
grado di concorrenza nei mercati e di creare le condizioni per
allargare la partecipazione del pubblico al mercato
azionario.
Il comma 6 definisce il procedimento per la trasformazione
degli enti pubblici economici in società per azioni. Nel caso
di enti pubblici appartenenti all'amministrazione statale, la
trasformazione avviene con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri che, sulla base dell'ultimo bilancio
approvato, determina anche il capitale della società.
Tuttavia, entro tre mesi dalla costituzione della società, gli
amministratori richiedono ad un esperto designato dal
presidente del tribunale una relazione giurata. Sulla base di
tale relazione gli amministratori determinano l'ammontare
definitivo del capitale sociale.
Il comma 7, nel caso delle amministrazioni non statali ed
in relazione ai particolari ordinamenti delle stesse,
determina i criteri per l'individuazione dei soggetti e degli
organi competenti per gli adempimenti relativi alla
trasformazione degli enti pubblici economici locali in società
per azioni. Per quanto compatibili, si applicano i princìpi ed
i criteri direttivi di cui all'articolo 17, commi da 51 a 59,
della legge 15 maggio 1997, n. 127.
Il comma 8 contiene i princìpi e i criteri speciali della
delega. In particolare, stabilisce che le procedure per la
dismissione delle partecipazioni azionarie pubbliche sono
effettuate, come già in precedenza, in deroga alle norme di
contabilità generale dello Stato e non sono soggette al
versamento dei corrispettivi per i servizi resi dalla
Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob).
Nel caso delle società partecipate direttamente dallo
Stato, la decisione di procedere alla dismissione e la scelta
della modalità di alienazione sono effettuate con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica e del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, di concerto con i Ministri di settore
interessati. Per le società partecipate indirettamente dallo
Stato la decisione è assunta dagli organi della società
titolare della partecipazione. In entrambi i casi
all'alienazione si procede mediante offerta pubblica di
vendita, ovvero mediante trattativa privata, anche senza
confronto concorrenziale, e asta competitiva, ovvero mediante
una combinazione delle precedenti modalità.
Per le società partecipate direttamente o indirettamente
dallo Stato che gestiscono servizi di pubblica utilità o che
comunque sono titolari di diritti speciali o esclusivi, ai
sensi delle vigenti disposizioni o che operino in settori di
interesse strategico, previamente individuati con delibera del
Consiglio dei ministri, prima che venga assunta la decisione
di procedere alla dismissione della partecipazione, sono
definiti, con delibera del Consiglio dei ministri, i criteri e
le condizioni per la privatizzazione che stabiliscano anche le
quote di dismissione e le relative modalità di dismissione,
con riferimento anche all'eventuale regime concessorio, previo
parere delle competenti Commissioni parlamentari.
Sui criteri e sulle condizioni per la privatizzazione e
sulle modalità di dismissione è acquisito il parere
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Se la
dismissione comporta la perdita del controllo diretto o
indiretto da parte dello Stato essa è sottoposta anche al
parere dell'Autorità di regolazione del settore, ove
istituita.
Per tale parte si è tenuto conto dei suggerimenti
contenuti nel parere espresso sul disegno di legge dalla
predetta Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Il comma 9 dispone l'abrogazione delle norme che prevedono
poteri speciali in favore dello Stato o di amministrazioni
pubbliche non statali che detengono o hanno detenuto
partecipazioni in società per azioni, incompatibili con i
princìpi dell'ordinamento comunitario, con possibilità di
prevedere poteri speciali a carattere temporaneo ove ricorrano
le seguenti condizioni:
a) natura non discriminatoria;
b) rispondenza a rilevanti ed imprescindibili
motivi di interesse generale, con particolare riguardo
all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica, alla sanità e
alla difesa;
c) idoneità al perseguimento dell'obiettivo
perseguito;
d) proporzionalità della misura.
Eventuali poteri autorizzatori devono essere fondati su
criteri obiettivi, stabili nel tempo e resi previamente
pubblici.
In sostanza, il provvedimento non disconosce che
l'esercizio di alcune attività economiche (anche al di fuori
dei settori su indicati) coinvolga interessi di carattere
generale. La tutela di tali interessi, tuttavia, non è di
regola affidata al controllo proprietario pubblico né
all'esercizio di poteri tipicamente riconducibili ai diritti
proprietari, ma è assicurata dalla disciplina dell'attività. E
tale disciplina ben potrà prevedere che l'acquisizione di
partecipazioni rilevanti sia subordinata al preventivo
controllo dell'Autorità di settore. Così come alla medesima
Autorità potrà essere attribuito il controllo preventivo delle
operazioni (di fusione e di scissione) che determinano
alterazioni particolarmente significative sulla struttura
dell'impresa.
Il comma 10 stabilisce che il decreto legislativo dovrà
prevedere le norme transitorie rese necessarie dall'attuazione
di quanto disposto al comma 9.
Il comma 11 contiene alcune disposizioni di carattere
fiscale, ispirate ai princìpi di neutralità e di continuità
dei valori fiscalmente riconosciuti.
Il comma 12 contiene, infine, una disposizione che impegna
le amministrazioni pubbliche non statali ad adeguare i propri
ordinamenti entro un anno dalla data di entrata in vigore del
decreto legislativo nel rispetto dei princìpi e criteri
direttivi in esso contenuti.
In caso di mancato adeguamento si applicano integralmente
le disposizioni speciali previste dal decreto legislativo.
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