1. L'esame del «semipresidenzialismo» nei lavori della Commissione.

Fin dall'inizio dei suoi lavori, la Commissione bicamerale ha affrontato, come possibile esito del dibattito sulla forma di governo, l'opzione del «modello semipresidenziale». Numerose proposte, provenienti da diverse parti politiche, la contemplavano. È significativo notare che tutte o quasi tutte proponevano non la recezione integrale della Costituzione francese, ma adattamenti che consentissero di adeguare il modello alla tradizione istituzionale e parlamentare italiana. Alcune proponevano l'elezione diretta del Capo dello Stato, lasciandone sostanzialmente inalterati i poteri rispetto all'attuale Costituzione, salva una più puntuale definizione del potere di scioglimento delle Camere. In questo gruppo di proposte l'elezione diretta emergeva, in sostanza, come un completamento democratico dell'evoluzione del sistema politico italiano, mantenendo al Capo dello Stato funzioni essenzialmente di garanzia. In una direzione originale si muoveva una proposta caratterizzata della elezione del Capo dello Stato contestuale a quella del Parlamento, per diminuire il rischio di doppia maggioranza e di conseguente coabitazione.
Un'altra proposta si differenziava dal sistema francese perché valorizzava il ruolo della Camera politica, prevedendo l'obbligo per il Governo di presentarsi per ottenere la fiducia sul programma, e perché costituzionalizzava il cosiddetto principio del mandato elettorale più recente, prevedendo il potere di scioglimento senza controfirma per il Presidente «nuovo», con controfirma del Primo ministro per le Camere elette dopo il Presidente. Altre proposte erano più vicine al sistema francese, ma quasi tutte prevedevano adattamenti del semipresidenzialismo finalizzati ad una maggiore valorizzazione del Parlamento.
Emergeva, insomma, nelle proposte depositate un'ampia gamma di varianti possibili di semipresidenzialismo. Varianti tutte dotate di una coerenza interna, con punti specifici di differenziazione: difformità o meno della durata dei mandati parlamentare e presidenziale; contestualità o meno delle elezioni; durata del mandato del Presidente; rieleggibilità o meno; norme per la presentazione delle candidature; poteri attribuiti; accentuazione del ruolo di garante o di potere di riserva o di indirizzo politico del Presidente della Repubblica, ecc.
Nei lavori della Commissione si sono anzitutto discusse le obiezioni di ordine generale sui rischi connessi al semipresidenzialismo. In primo luogo, il rischio di autoritarismo o plebiscitarismo, insito secondo alcuni nell'elezione diretta di una carica esecutiva; in secondo luogo, il rischio di conflitto in un esecutivo duale, accentuato in caso di doppia maggioranza e di possibile coabitazione, che nel caso italiano, secondo alcuni, si potrebbe trasformare in scontro istituzionale e politico; infine, quello della compressione delle prerogative parlamentari, certamente verificatasi nell'esperienza francese.
Sono critiche e obiezioni da tenere presenti, magari alcune più di altre. Ma vanno tenute presenti anche le repliche. La critica all'elezione diretta come portatrice di possibile autoritarismo o plebiscitarismo, si è detto, va certamente ridimensionata, e comunque non si può esorcizzare l'elezione diretta di una carica come antidemocratica. Si può ragionare sulla sua opportunità e sulle sue modalità, ma non sulla sua legittimità democratica.
Per quanto riguarda, poi, il rischio di difficile governabilità o di vera e propria crisi istituzionale in caso di doppia maggioranza e coabitazione, i fautori del semipresidenzialismo hanno replicato segnalando non solo l'esperienza francese di coabitazione, finora non portatrice di traumi istituzionali, ma anche quella di coabitazioni in altri sistemi semipresidenziali: in Portogallo e in Polonia, ad esempio.
Per quanto concerne, infine, la ricerca del giusto equilibrio tra il Presidente della Repubblica, da un lato, e il Primo ministro con la sua maggioranza, dall'altro, si è fatto notare che si tratta, appunto, di procedere alla ricerca - certo complessa e non agevole - di quel giusto equilibrio, e non già dell'impossibilità di individuarlo.
I sostenitori del semipresidenzialismo, d'altra parte, hanno sottolineato la possibilità, lungo questa via, di conseguire risultati, al tempo stesso, di flessibilità e di governabilità, che apparivano invece di più difficile perseguimento nell'altro modello approfondito dalla Commissione, quello del «governo del premier».
In ogni caso, la Commissione ha fin dall'inizio discusso intorno all'idea, non già di esaminare la Costituzione francese, alla ricerca di qualcosa da togliere o aggiungere a questo o quel soggetto costituzionale; bensì di individuare un modello originale, che sciogliesse i nodi ora indicati e gli altri che si evidenzieranno, alla luce anche del dibattito che da qualche anno si è aperto anche in Francia intorno all'esigenza di «riformare la V Repubblica».
A questo proposito, va subito segnalato il dato, sul quale si tornerà, che l'esperienza del semipresidenzialismo non si riduce alla Francia, pure il più importante caso, ma si estende ad altri Paesi, mostrando una gamma di varianti e di situazioni differenti. In questo senso non necessariamente le critiche, non prive di fondamento, rivolte al sistema francese, come quella di comprimere eccessivamente il ruolo del Parlamento, si possono estendere al semipresidenzialismo in quanto tale. I fautori della variante di semipresidenzialismo più attenta al ruolo del Parlamento indicano, d'altra parte, come suo vantaggio quello di essere un sistema altamente flessibile, aperto a diversi esiti, in relazione tanto ai congegni istituzionali disegnati quanto all'evoluzione del sistema partitico. In questa accezione, una delle funzioni essenziali del Presidente sarebbe proprio quella di operare come una sorta di potere di riserva, che si espande in tutte le sue potenzialità nei casi di impossibilità o difficoltà di regolare funzionamento del governo parlamentare. Ed è questa, come si dirà, l'ipotesi che è alla base del testo poi approvato dalla Commissione.
Sulla base delle considerazioni ora svolte, concludendo la relazione introduttiva alla seduta del Comitato sulla forma di governo del 5 marzo, proponevo di soffermare l'attenzione su entrambi i modelli che risultavano prevalenti negli orientamenti della Commissione, e segnalavo che «la scelta semipresidenziale va valutata in controluce con quella del premierato, soppesando certo vantaggi e svantaggi dell'una e dell'altra opzione, ma tenendo soprattutto conto del fatto che non esiste un modello semipresidenziale e un modello di governo del premier, ma, come ho cercato di illustrare in questa relazione, partendo dalle proposte depositate, diverse varianti dell'uno e dell'altro».
La scelta di procedere all'esame della forma di governo nei termini ora indicati si è rivelata proficua. Avendo la Commissione deciso di sottoporre a voto alternativo le due ipotesi, ho presentato, nella seduta del 28 maggio, i due testi, così definendo il secondo: «un semipresidenzialismo che, partendo dal modello francese, tenesse conto sia dei punti di debolezza manifestati da quel sistema nella sua stessa patria di origine, sia della necessità comunque di adattarlo alle caratteristiche e alle ragioni peculiari del nostro Paese». Nella stessa direzione muovevano del resto le indicazioni che avevano fornito nelle loro audizioni i professori Augusto Barbera e Giovanni Sartori, i quali entrambi hanno proposto adattamenti del cosiddetto modello francese, in larga misura recepiti nel testo che si sottopone all'esame del Parlamento; ancorché entrambi gli studiosi abbiano insistito sull'esigenza di adottare un sistema elettorale analogo a quello francese. Ma sul punto si tornerà più avanti.
Nella stessa seduta del 28 maggio segnalavo peraltro di aver tenuto conto «nell'ulteriore elaborazione dei due modelli delle osservazioni formulate nelle riunioni del Comitato ed anche in consultazioni successive. Naturalmente, ho ritenuto nello svolgimento di tale mandato di tenere maggior conto, per così dire, delle osservazioni formulate a ciascun modello dai sostenitori del medesimo. Ciò non toglie che, quale che sia il testo che la Commissione dovesse scegliere, esso non potrà che essere aperto alle ragioni e alle proposte di chi abbia optato per l'altro modello. Ciò per ragioni non soltanto istituzionali, connesse alla procedura emendativa ed ai voti che ne seguiranno, ma anche politiche, che sono legate alla ricerca di quell'ampia convergenza di cui parlavo all'inizio, che è il presupposto stesso del nostro lavoro».
A seguito dell'adozione a stretta maggioranza del testo ispirato all'opzione semipresidenzialista, si è effettivamente verificato quanto auspicato, con una piena assunzione di responsabilità da parte delle diverse forze parlamentari.
I gruppi che avevano sostenuto l'ipotesi del «governo del premier» hanno accettato il responso del voto, rinunciando a rimettere in discussione la scelta e impegnandosi nell'approfondimento, nell'adeguamento e nel miglioramento tecnico del modello semipresidenziale.
I gruppi che avevano propugnato la scelta «presidenzialista», e che si sono ritrovati in maggioranza nel voto di adozione del testo base, dal canto loro, hanno rinunciato a irrigidire la loro posizione, manifestando disponibilità a ricercare la più larga convergenza possibile.
Ma la ricerca della più larga convergenza possibile e la disponibilità all'approfondimento e all'adeguamento non hanno significato l'annacquamento, o peggio la sostituzione, di un presunto modello semi-presidenziale «puro»; bensì la volontà di proseguire nella ricerca - già avviata, come ho ricordato, sia nella presentazione delle proposte di legge, sia nella prima fase di attività della Commissione - volta ad adattare alla realtà italiana una scelta istituzionale di per sé dotata di un alto grado di flessibilità e di variabilità nelle sue diverse applicazioni.
Del resto, quando nell'inverno 1996 si delineò - con l'incarico di governo all'on. Antonio Maccanico - l'ipotesi di un'intesa tra le principali forze politiche per introdurre in Italia un sistema semipresidenziale di ispirazione francese, le dichiarazioni rese dal Presidente del Consiglio incaricato precisavano l'esigenza di adeguare il sistema alla «tradizione parlamentare italiana».

2. Il semipresidenzialismo e i semipresidenzialismi.

È (o dovrebbe essere) noto che non esiste, come chiarito dalla letteratura scientifica sull'argomento, un unico modello di sistema semipresidenziale. Certamente la V Repubblica francese può essere assunta - in termini non cronologici, ma di peso politico della Francia e di radicalità dell'esperimento iniziato da De Gaulle - come il prototipo dei sistemi semipresidenziali, così come il governo inglese - il cosiddetto modello Westminster - è assunto come il prototipo della forma di governo detta del primo ministro, e così come il presidenzialismo di Washington è assunto come il prototipo dei sistemi presidenziali.
Ma i prototipi o i modelli di origine non esauriscono la gamma delle varianti nazionali.
Il cancellierato tedesco o il governo del primo ministro spagnolo, ad esempio, non sono la mera applicazione del modello originario inglese , pur condividendone gli esiti in termini di governabilità e di stabilità.
Solo le varianti nazionali del presidenzialismo puro, quello statunitense, presentano un bilancio d'insieme negativo, a testimonianza della sua difficile esportabilità; ciò che giustifica l'esclusione di tale modello dal novero delle opzioni assunte a base del lavoro della Commissione.
I vari sistemi semipresidenziali esistenti in Europa - intendendo non semplicemente i sistemi che prevedono l'elezione diretta del Capo dello Stato, ma specificamente quelli che attribuiscono a questa figura poteri più o meno influenti sull'indirizzo politico, e che ne vedono di fatto l'esercizio - presentano, dal canto loro, un bilancio di rendimento istituzionale e democratico complessivamente soddisfacente, e non tale da generare preoccupazioni sia sul piano dei principi democratici che su quello del funzionamento pratico delle istituzioni.
Con l'esclusione del caso tragico della Repubblica di Weimar, riportabile ante litteram alla categoria «semipresidenziale», e che fu segnato da problemi storici immani oltre che da indubbi difetti dei congegni istituzionali (primo tra i quali il sistema elettorale proporzionale «puro» a fronte di un sistema partitico estremamente frammentato e diviso ideologicamente), tutti i sistemi semipresidenziali attualmente esistenti in Europa hanno superato la duplice prova della democraticità e della governabilità.
Da questo punto di vista, la presenza al vertice delle istituzioni di due figure titolari in diverso grado di funzioni di indirizzo politico - un Presidente direttamente eletto e un Primo ministro che mantiene, assieme alla sua maggioranza, un rapporto fiduciario con il Parlamento - non sembra aver comportato, nelle numerose esperienze contemporanee che la prevedono, quelle conseguenze negative che vengono, a volte contraddittoriamente, associate a tale forma di governo. Ci si riferisce, da una parte, al pericolo di concentrazione eccessiva di poteri, di «iper-presidenzialismo», nel caso di maggioranze coincidenti, di forti poteri di indirizzo politico ed esecutivi formalmente attribuiti al Capo dello Stato, di ruolo effettivo di leader della maggioranza svolto dal Presidente (ed è questo solo il caso francese in alcune fasi; dall'altra parte, al pericolo di orientamenti politici divergenti, se non opposti, tra Presidente e Primo ministro, con il rischio di conflitti istituzionali (la cosiddetta «coabitazione»).
Entrambi i pericoli additati appaiono esagerati, giacché in tutti i casi contemporanei di semipresidenzialismo, pur in circostanze tra loro diverse e relative a situazioni anche difficili, come transizioni dalla dittatura alla democrazia, crolli di regime, presidenti-militari, frammentazione e polarizzazione partitica, è dato riscontrare una dinamica politico-istituzionale nella quale la figura del Capo dello Stato direttamente eletto non è mai degenerata - al di là di fisiologici attriti tra le cariche istituzionali, come tali presenti anche nei sistemi con Presidente eletto dal Parlamento - in una figura presidenziale demagogica o autoritaria. Anzi, i diversi casi testimoniano un assestamento equilibrato, nel corso del tempo, dei poteri presidenziali, tale da permettere o una naturale evoluzione parlamentare con il baricentro dei poteri di governo incentrato sul Primo ministro (è il caso del Portogallo e della Polonia), oppure un'evoluzione che fa del Capo dello Stato una figura di garanzia, di equilibrio, di attore solo nei momenti di crisi delle maggioranze parlamentari, e a volte, in qualche caso, per determinate materie (di solito politica estera), un titolare di poteri condivisi o esclusivi di indirizzo politico.
La letteratura comparata sulle più varie esperienze di semipresidenzialismo o più in generale sui sistemi che presentano l'elezione diretta popolare del Capo dello Stato non ci offre, insomma, un quadro fosco o foriero di chissà quali avventure o salti nel buio.

3. Elezione diretta del Presidente della Repubblica e democrazia.

Al fondo di molti argomenti polemici o di posizioni di principio contro l'elezione diretta del Capo dello Stato sta la preoccupazione di evitare possibili derive plebiscitarie, come tali - si sostiene - possibili nel nostro Paese. Questa preoccupazione, di per sé legittima, rivela però una duplice sfiducia: nella maturità degli elettorati contemporanei e nella maturità democratica del nostro Paese.
L'elezione popolare diretta del Capo dello Stato è presente nella grande maggioranza dei Paesi europei: Austria, Irlanda, Islanda, Portogallo, Finlandia, Francia, senza contare i nuovi Stati dell'Europa centro-orientale come Polonia, Romania, Bulgaria ed altri. Molti degli Stati europei nei quali non è prevista l'elezione diretta del Capo dello Stato, d'altra parte, conservano l'istituto monarchico, come il Regno Unito, la Spagna, il Belgio, l'Olanda, i Paesi scandinavi.
Si può, dunque, affermare che l'elezione diretta del Capo dello Stato è il sistema più diffuso in Europa, e che non ha dato luogo a degenerazioni plebiscitarie o a pericoli per la tenuta democratica del sistema istituzionale. Non si comprende dunque perché solo l'Italia, e con essa il popolo italiano, dovrebbe fuoriuscire dal quadro europeo dominante; né credo si possa dire che l'elettorato italiano, in cinquant'anni di elezioni politiche e di referendum, abbia mai dato prova di comportamenti irrazionali o si sia mostrato facile preda di suggestioni demagogiche.
Certamente, l'elezione diretta popolare di una carica monocratica - tanto più quando sia la suprema carica dello Stato - comporta una particolare attenzione a tutti quegli aspetti - dal possibile conflitto di interessi alle regole sui finanziamenti e sulla propaganda nella campagna elettorale presidenziale, ad altri ancora - che possono incidere sulla parità della competizione elettorale e quindi sui suoi stessi esiti. Sono, questi, aspetti che sono stati presenti all'attenzione della Commissione e come tali inseriti nel testo finale approvato. Ma un conto è l'esigenza di regole democratiche di una competizione e di una elezione, un altro contestare la democraticità dell'elezione diretta popolare di una carica monocratica.
Del resto, in Italia, come in tutte le democrazie occidentali, si registra da tempo una spinta verso forme sempre più dirette di partecipazione e di decisione dei cittadini e anche di «personalizzazione» della politica. Queste spinte sono particolarmente presenti nelle funzioni di leadership, alle quali si domanda responsabilizzazione personale; ma anche in quelle di rappresentanza (come nella scelta per il collegio uninominale nelle elezioni parlamentari). Tutte le grandi democrazie occidentali funzionano formalmente o di fatto sulla base del principio di leadership personale. È questo un processo che trova le sue giustificazioni non solo nelle esigenze di stabilità e responsabilità dell'esecutivo, ma anche nelle trasformazioni sociali e culturali che hanno modificato o che premono per modificare le vecchie forme della rappresentanza politica.
Non necessariamente le forme di personalizzazione della politica portano a comprimere le istanze e i canali delle varie forme di rappresentanza, dai Parlamenti ai partiti politici. Tutt'altro. Nei principali paesi occidentali dove sussiste l'elezione diretta del Presidente o la legittimazione popolare del Primo ministro, la personalizzazione della leadership si accompagna con, e sovente sollecita, la rivitalizzazione degli istituti della rappresentanza, primi fra i quali quei soggetti collettivi che sono i partiti politici (questo vale per la Francia, come per il Regno Unito, la Spagna e la Germania). Spesso, inoltre, la personalizzazione della politica richiede e impone la democratizzazione dei processi decisionali interni dei partiti - e qui c'è certamente un ritardo nel nostro Paese -, come testimonia la diffusione di forme democratiche e partecipate di selezione delle candidature, la valorizzazione programmatica nelle competizioni, l'esaltazione del ruolo di controllo dei Parlamenti, l'affinamento delle garanzie costituzionali e giurisdizionali.
Insomma, elezione diretta e istituti della rappresentanza, nel contesto di assetti e culture democratici e di vigenza dello Stato di diritto, non solo non confliggono, sotto il profilo della teoria democratica, ma anzi possono generale un circolo virtuoso sulla stessa partecipazione popolare e sulla rappresentanza politica, rivitalizzando sistemi istituzionali che possono essere affetti da sclerotizzazione, da distanza dai cittadini, da pratiche oligarchiche. I pericoli per la democrazia storicamente non sono venuti solo dal versante autoritario-plebiscitario, ma anche dal versante oligarchico e dalla chiusura delle istituzioni.
Con la scelta dell'elezione diretta del Presidente, la Commissione ha scelto di respingere i giudizi e le valutazioni di immaturità sull'elettorato italiano o di non maturità della situazione italiana.
Con questa scelta, i cittadini acquistano un nuovo diritto e un nuovo potere, quello di eleggere direttamente la suprema carica dello Stato. Non è un'innovazione da poco, e come tale i cittadini probabilmente l'apprezzeranno. Né può trascurarsi il valore, in una fase come l'attuale, dell'elezione a suffragio elettorale e diretto, su tutto il territorio nazionale, di una persona chiamata a svolgere, tra le altre, l'alta funzione di garantire l'unità, l'indipendenza e l'integrità della nazione.

4. Elezione diretta e poteri del Presidente.

Rispetto ad una innovazione di tale portata, è legittima, oltre che doverosa, la discussione - che pure c'è stata in Commissione e che continuerà in Parlamento e nel Paese - sui poteri del Presidente eletto, sul suo ruolo e sul suo rapporto con il circuito fiduciario Parlamento-Governo.
È singolare, tuttavia, che il «Presidente eletto», come configurato nel testo che qui si illustra, sia criticato o perché avrebbe troppi poteri - come nel caso del Presidente francese - o perché ne avrebbe troppo pochi. Le opposte critiche dovrebbero elidersi; ma, per evitare impropri semplicismi, conviene entrare nel merito.
La scelta che la Commissione ha compiuto, con le modifiche apportate al testo originario quanto ai poteri, è quella di un semipresidenzialismo che potremmo definire «temperato», o, come si è affermato, «italiano». Questa scelta non è dipesa dal rifiuto aprioristico del cosiddetto modello francese in quanto modello autoritario, come qualcuno ha sostenuto. Perché, se è vero che il Presidente francese è stato definito, per voce dello stesso Mitterrand, «un monarca repubblicano», è pur vero che una definizione assai autorevole e diffusa (fatta da un eminente uomo politico inglese conservatore, Lord Hailsham) del premierato inglese è quella di «elective dictatorship», di dittatura elettiva. Con questo tipo di criteri, pochissime democrazie occidentali si salverebbero dall'accusa di essere perlomeno non pienamente democratiche. L'adattamento italiano del modello francese non è dipeso, dunque, né dalla paura di poteri troppo forti assegnati al Presidente, né da una preclusione ideologica. È dipeso invece dalla esigenza di ricercare le più ampie convergenze parlamentari, ma anche e soprattutto dal giudizio che è stato dato sulle necessità istituzionali della transizione italiana.
Non è certo un caso, del resto, che, come già si è notato, tutti i Paesi europei che negli ultimi anni si sono dati Costituzioni di tipo semipresidenziale (nell'accezione prima richiamata) non hanno affatto copiato il sistema francese, ma l'hanno adattato in una direzione analoga a quella seguita dalla Commissione. Né si vede perché l'Italia dovrebbe «copiare» una Costituzione che ha quasi quarant'anni di vita, e li dimostra tutti. Sono stati gli ultimi due Presidenti francesi (Mitterrand e Chirac) ad aver chiesto formalmente, con messaggi al Parlamento, la riforma della V Repubblica (si segnala in particolare il Rapporto a Mitterrand del Comitato consultivo per la revisione della Costituzione, presieduto da George Vedel, del 15 febbraio 1993). E vanno anche ricordati il documento reso noto il 7 maggio di quest'anno da cinque «professori», tra i quali il medesimo Vedel, che formula proposte titolate «Changer la République»; nonché le dichiarazioni rese il 19 giugno al Parlamento dal Primo ministro Jospin.
La coerenza e la forza di un disegno istituzionale, del resto, non dipende solo dalla costituzione formale, ma anche dalla costituzione materiale che la sostiene.
Come non persuade la «demonizzazione» del modello francese o di un Presidente con forti poteri nella sfera di governo, così non persuade la «demonizzazione» di un Presidente con poteri «temperati» e limitati.
Nei vari semipresidenzialismi «viventi», non tutti i presidenti eletti presiedono il Consiglio dei ministri o hanno poteri incidenti nell'esecutivo o ancora hanno un potere illimitato di scioglimento. Esiste una gamma più o meno ampia di poteri attribuiti al Presidente nei diversi contesti istituzionali, nessuno dei quali presenta astrattamente una coerenza da misurare sulla fedeltà o meno al prototipo francese. Esistono invece varie soluzioni nazionali, che rendono assai flessibile e ampia la categoria del semipresidenzialismo, vuoi per dispositivi costituzionali, vuoi per evoluzione del sistema politico. E le varie combinazioni dei congegni istituzionali presentano una gamma ampia in ordine al ruolo del Presidente, gamma che può spaziare dal Presidente titolare di forti poteri esecutivi e di forti poteri di arbitraggio in quanto supremo custode delle regole, al Presidente titolare di un ruolo attivo di garante e di compartecipe del potere esecutivo in determinati e definiti ambiti.
A ben guardare, l'essenza del modello semipresidenziale - a differenza di quelli presidenziale e parlamentare - è di garantire l'evoluzione naturale della dinamica politico-parlamentare e il funzionamento regolare delle istituzioni attraverso il ruolo più o meno attivo, più o meno garante, più o meno compartecipe dell'indirizzo politico, del Presidente. In altri termini, il Presidente eletto nel semipresidenzialismo funge sia da potere di riserva sia da autorevole punto di riferimento degli orientamenti della sovranità popolare, che non può venire meno anche quando i suoi poteri risultino limitati, ancorché mai fino al punto da risultare ininfluenti, particolarmente in situazioni di difficoltà istituzionale. Se la vita politica di un Paese scorre tranquillamente, se c'è un sistema partitico strutturato, se c'è stabilità di governo e funzionamento regolare dell'assemblea parlamentare, il ruolo politico del Presidente si riduce inevitabilmente; ed è giusto che sia così.
Ecco perché si registrano casi di Presidenti eletti e con notevoli poteri affidati loro dalla costituzione scritta, che svolgono un ruolo analogo a quello svolto dai Presidenti eletti dal Parlamento. È il caso classico dell'Austria, dove i poteri del Presidente - formalmente per alcuni aspetti più incisivi persino di quelli del Presidente francese: si pensi al potere di revoca del Primo ministro - si sono ritratti perché un sistema partitico strutturato e solido ne ha reso superfluo l'uso. Ma questo non perché l'Austria sia un caso fuorviante di semipresidenzialismo, ma perché il semipresidenzialismo costituzionale ha ceduto il passo a un parlamentarismo funzionante. Ed è proprio in questi termini che si spiega il paradosso, esaminato dalla letteratura (Shugart e Carey), per il quale il Presidente della Finlandia ha pesato politicamente molto più di quello austriaco, che pure in base alle norme costituzionali disporrebbe di un potere ben maggiore.
Né può trascurarsi - a proposito della necessità di un bilanciamento dei poteri - che la recente riforma costituzionale finlandese, nell'introdurre l'elezione diretta del Presidente (sostituendola al sistema dei grandi elettori) ha contestualmente limitato il potere del Presidente di sciogliere il Parlamento. Ancora, si possono registrare fasi in cui - a seguito del consolidamento democratico del sistema politico - il baricentro del potere si sposta sul Primo ministro e sul circuito elettori-Parlamento-Governo. E sono i casi del Portogallo e della Polonia, oppure, in un diverso contesto, i casi della coabitazione francese.
Il semipresidenzialismo, paradossalmente, raggiunge la finalità della sua coerenza sistemica interna - come ha ricordato nella sua audizione il professor Sartori - proprio quando la dinamica del sistema conduce a ridurre il ruolo del Presidente sulla scena politica attiva. Ciò vuol dire, infatti, che il sistema sta funzionando senza bisogno di interventi esterni o di riequilibri istituzionali. È grazie a questa flessibilità del semipresidenzialismo che si possono avere, come si è ricordato, Presidenti eletti con forti poteri, che non li esercitano; oppure, al contrario, Presidenti con deboli poteri che assumono un ruolo decisivo in momenti di crisi o di difficoltà del sistema. Del resto, questo accade anche con il Presidente eletto dal Parlamento - ed è quanto del resto si è verificato in Italia - quando il sistema parlamentare non appare in grado di auto-dirigersi.
I poteri di un Presidente, sia esso eletto dal popolo o dal Parlamento, si espandono o si restringono in relazione alla dinamica del sistema politico complessivo. Naturalmente, il sistema deve essere strutturato in modo tale da evitare un doppio rischio. Il primo è quello di impoverire talmente, per eccesso di scrupolo garantistico, i poteri presidenziali, da incentivare interventismi surrettizi e impropri (e basti qui ricordare - senza certo voler accentuare la comparazione! - l'inascoltato monito di Tocqueville al Comitato istituzionale dell'Assemblea francese del 1848).
L'opposto rischio è quello segnalato da chi paventa un'espansione dei poteri presidenziali anche al di là di quelli formalmente attribuiti, quando si verifichino situazioni di crisi, quando il sistema partitico si presenti eccessivamente frammentato, quando il sistema parlamentare si dimostri ingovernabile.
Ma la soluzione del problema, più che nella disciplina dei poteri del Presidente, è nel rinnovamento del circuito Governo-Parlamento, che rafforzi il ruolo dell'uno e dell'altro; e nelle regole che possono favorire la strutturazione, la solidificazione e la semplificazione del sistema partitico.
In quest'ambito di riequilibrio complessivo tra i poteri, particolare importanza riveste, da una parte, la regolazione del rapporto fiduciario Governo-Parlamento e il ruolo del Primo ministro, e dall'altra la legge elettorale per l'elezione della rappresentanza politica. Sul primo versante, l'articolato approvato presenta una nuova configurazione, di tipo neoparlamentare, del rapporto fiduciario Governo-Parlamento, rafforzando notevolmente, grazie alla fiducia presunta e ai nuovi poteri attribuiti al Governo, sia propri (si consideri soprattutto la delegificazione), sia in ordine ai lavori parlamentari, il ruolo del Primo ministro e del Governo. Per quanto riguarda, poi, il Parlamento, la riforma proposta dalla Commissione ne rafforza notevolmente i poteri di controllo, di inchiesta e di contrappeso, oltre a migliorarne complessivamente la funzionalità, tramite la differenziazione delle due Camere, la forte semplificazione della procedura legislativa, la delegificazione, il trasferimento di poteri alle Regioni e alle autonomie locali.

5. Forma di governo e sistemi elettorali.

Sul secondo versante indicato - il sistema elettorale per la Camera politica che dà la fiducia -, il relatore non ha un compito istituzionale da assolvere, essendo quella elettorale, come è noto, materia estranea alla competenza della Commissione. Ciò non esclude l'utilità di alcune considerazioni (dal momento che il tema è stato affrontato durante i lavori della Commissione) sulla coerenza tra la forma di governo scelta e un determinato sistema elettorale.
Ciò che si può sicuramente affermare, sulla base dell'esperienza storica e della comparazione internazionale, è che un sistema semipresidenziale difficilmente può convivere, pena rischi e squilibri, con un sistema elettorale che mantenga la frammentazione partitica: e quindi, certamente, quanto meno con la proporzionale pura. Sono evidenti i rischi insiti in una elezione diretta del Presidente associata all' ingovernabilità permanente del Parlamento e del Governo, ossia a un sistema elettorale non in grado di fare esprimere ai cittadini un preciso indirizzo politico di governo (basti ricordare, pur senza voler trascurare le rilevantissime differenze storiche, di norme costituzionali e di sistema politico, l'esperienza di Weimar).
L'attuale sistema elettorale italiano, per un giudizio diffuso, ha il difetto di non favorire la formazione di maggioranze coese ed omogenee. Rendere forte il Parlamento e il Governo a fronte di un Presidente eletto è obiettivo agevolato, dunque, dall'intervento sul sistema elettorale, la cui riforma è demandata alla legge ordinaria, e alla ricerca di un'ampia convergenza tra i gruppi parlamentari.
Per quanto riguarda la congruenza tra una forma di governo semipresidenziale e il sistema elettorale, possiamo affermare che certamente l'esempio francese - con il suo doppio turno uninominale - indica una via coerente e funzionale, che ha funzionato, pur se con il grave difetto di negare rappresentanza a forze politiche che hanno un notevole consenso elettorale (ciò che ha indotto, anche in Francia, a proporre l'introduzione di una circoscritta quota proporzionale).
Tuttavia, pur se è una via maestra e sperimentata, il doppio turno uninominale «alla francese» non rappresenta l'unica via. Il semipresidenzialismo, in tutte le sue varianti, può convivere con altri tipi di sistemi elettorali selettivi, in grado di raggiungere analoghi effetti. Basti ricordare i giudizi espressi in proposito, in sede scientifica, da Maurice Duverger e da Gianfranco Pasquino.
Non è insomma possibile, dal punto di vista teorico come da quello della comparazione dei sistemi, fare del sistema elettorale una questione di dogma. Fermato il punto che il semipresidenzialismo non necessariamente può funzionare solo con il sistema maggioritario uninominale a doppio turno, rimane l'esigenza, affidata al Parlamento, di un sistema elettorale in grado di rispondere, meglio di quello vigente, alle esigenze di mantenere la scelta referendaria del `93 in favore di un sistema largamente maggioritario uninominale, di favorire l'evoluzione bipolare del sistema partitico al fine di una democrazia dell'alternanza, di stimolare la formazione di maggioranze di governo coese ed omogenee, di mantenere un giusto equilibrio tra istanze di governabilità e istanze di rappresentanza politica.

6. L'esame degli articoli 67-78. Considerazioni introduttive.

L'articolato che presentiamo disegna, come detto e come si vedrà dall'illustrazione delle singole norme, un semipresidenzialismo «temperato», innestato sulla tradizione parlamentare italiana, dotato di un apprezzabile equilibrio dei vari poteri.
Il carattere temperato dei poteri del Presidente risponde, come si è già notato, all'esigenza di evitare i due possibili rischi del semipresidenzialismo: il rischio di concentrazione di potere; quello di conflitto tra Presidente e Primo ministro-maggioranza parlamentare in relazione alla presenza di indirizzi politici diversi o magari contrapposti (la cosiddetta coabitazione).
La definizione del ruolo del Presidente come compartecipe dell'indirizzo di governo in una direzione più circoscritta rispetto al sistema francese si prefigge di eliminare entrambi i rischi. La tipizzazione dei casi di scioglimento della Camera politica - tra i quali, va segnalato fin d'ora, è quello in cui il Primo ministro presenta le dimissioni al nuovo Presidente eletto - mantiene in capo al Presidente un raccordo con la sovranità popolare, che può essere fatto valere, nell'ipotesi ora ricordata, in presenza di una Camera politica frutto di orientamenti dell'elettorato che appaiano superati dalla elezione presidenziale. È questo un potere-chiave del Presidente, che assieme al potere di arbitrato attribuitogli nei casi di crisi politica, e agli altri di cui si dirà, potrebbe giustificare - se si accoglie la tesi prevalente, e prima ricordata, nella letteratura scientifica internazionale - la qualificazione del sistema come semipresidenziale.

7. Il Presidente della Repubblica: figura e poteri.

Venendo ora all'esame delle singole norme, l'articolo 67 evidenzia la scelta fondamentale compiuta, quella di attribuire ai cittadini il potere di eleggere direttamente il Presidente della Repubblica.
L'articolo 68 individua i tratti fondamentali che caratterizzano la figura presidenziale, e che fungono altresì da criteri per l'interpretazione sistematica della disciplina dei poteri del Presidente e dei suoi rapporti con gli altri organi costituzionali. Alla definizione contenuta nel primo comma dell' articolo 87 della Costituzione vigente si è aggiunta la funzione di garanzia tanto dell'indipendenza quanto dell'integrità della Nazione, con riferimento agli articoli 5, 11 e 52 della Prima parte. I compiti di vigilare sul rispetto della Costituzione e di assicurare il rispetto degli impegni internazionali dell'Italia concorrono all'interpretazione di alcuni dei poteri previsti dal successivo articolo 69. Viene, al tempo stesso, sottolineata quella funzione di «rappresentazione dell'unità nazionale, in quanto unità costituzionale», che secondo un'interessante dottrina caratterizza la figura del Capo dello Stato nel sistema (Massimo Luciani), e che riceve nuova legittimazione dal diretto voto dei cittadini.
L'articolo 69 individua i poteri del Presidente della Repubblica. L'attribuzione della Presidenza di un organo costituzionale di nuova istituzione, il Consiglio supremo per la politica estera e la difesa (del quale, secondo la logica del sistema, saranno chiamati a far parte, oltre al Primo ministro, i ministri degli esteri, dell'interno, della difesa, del tesoro, oltre agli altri soggetti che saranno definiti nella legge attuativa) sottolinea, in primo luogo, l'influenza del Presidente nella politica estera (e, per certi versi, militare, alla prima collegata). E ciò in considerazione del fatto che l'area così definita richiede un consenso che va oltre quello della maggioranza di governo e la capacità di tener fede a impegni di medio o lungo periodo al di là delle alternanze di governo. Ciò ha indotto a riconoscere un ruolo privilegiato di colui che ha il mandato di rappresentanza della Nazione più ampio e più lungo e sicuro in termini di durata nel tempo. Non è questo, invece, un «dominio riservato» del Capo dello Stato. Peraltro esso, secondo Costituzione, non è tale neanche in Francia: come scrisse il Presidente Mitterrand il 30 novembre 1991 ai Presidenti delle Camere e a quello del Consiglio costituzionale, quell'«espressione (fu) impiegata in occasione di circostanze particolari proprie alla guerra d'Algeria e non ha nessuna base costituzionale». Per di più è da segnalare l'evoluzione costituzionale avvenuta in Finlandia e in Polonia. In entrambi i Paesi, per ragioni geo-politiche, si era creato un dominio riservato del Capo dello Stato nella politica internazionale; laddove nel periodo più recente, cambiata la situazione internazionale, e pur mantenendo un'accentuazione particolare in tale direzione, si è tuttavia introdotta una più chiara condivisione di poteri col Governo e col Parlamento (si vedano gli emendamenti recentemente introdotti alla Costituzione finlandese del 1919 e il testo della nuova Costituzione polacca approvata con referendum lo scorso mese di maggio).
In parte diversa è la questione del potere in ambito militare. Anche in questo campo il Presidente della Repubblica ha certamente il compito di garantire la continuità di lungo periodo delle scelte fondamentali della nazione, conservando il «comando delle Forze armate»; ma (analogamente a quanto previsto in Francia) è parso giusto che il «potere di disporre» delle Forze armate sia espressamente attribuito al Governo (articolo 77, secondo comma).
La Commissione ha invece ritenuto che la Presidenza del Consiglio dei ministri debba essere attribuita al Primo ministro. Tale scelta - da collegare a quanto si dirà in ordine sia al rapporto tra Presidente della Repubblica e Governo, sia al rapporto Governo-Parlamento - va anzitutto inquadrata nella consapevolezza di un dato, sul quale richiamava l'attenzione il Comitato Vedel nel già ricordato Rapporto: «Non è da pensare che la regola scritta possa rendere conto di tutto ciò che, in questa materia, deve essere lasciato a quelle convenzioni della Costituzione" il cui gioco o il cui carattere varia necessariamente secondo la congiuntura e talora secondo la personalità degli attori». La chiarezza nella ripartizione dei ruoli incontra insomma strutturalmente dei limiti di flessibilità che non sarebbe né possibile né opportuno superare.
La soluzione che si propone è certo perfettibile; ma anche quelle alternative dovrebbero avere la medesima consapevolezza. Così, ad esempio, si può certo discutere se, come proposto nel testo, si debba attribuire al Primo Ministro la presidenza del Consiglio dei ministri, e riservare nel contempo al Capo dello Stato la presidenza del Consiglio supremo per la politica estera e per la difesa. Ma, in alternativa, piuttosto che soluzioni univoche, di natura spesso ideologico-simbolica, come quella che ipotizza un unico organo presieduto da un unico vertice (magari convinti che basti questo a fare del Presidente un governante quasi assoluto o, in caso di scelta opposta, un mero spettatore passivo), si potrebbe ricordare che, ad esempio, la Costituzione portoghese, con soluzione razionalmente flessibile, prevede che il Capo dello Stato presieda il Consiglio dei ministri «su richiesta del Primo ministro».
Nella configurazione dei poteri presidenziali, l'articolo 69 pone, nell'insieme, il Presidente in una posizione di raccordo decisivo; in un punto di snodo tra i poteri, mai autosufficiente, ma mai irrilevante.
C'è anzitutto un raccordo con l'elettorato che prosegue oltre la elezione presidenziale, e che si esprime nella clausola per la quale le scelte dei cittadini vanno rispettate, e quindi la nomina del Primo ministro deve avvenire «tenendo conto dei risultati delle elezioni» della Camera politica, come previsto dalla lettera b) del primo comma dello stesso articolo 69. Ed in proposito si può notare come non sarebbe affatto in contrasto, ma anzi coerente con la forma di governo che si propone, un sistema elettorale che in qualche modo agevolasse - pur certo senza vincoli giuridici - la chiarezza sulla persona che i partiti o le coalizioni, che competono elettoralmente, indicano per la guida del Governo; come del resto, di fatto, accade nella stessa Francia.
C'è poi il raccordo ed il dialogo con il Governo, che inizia dalla fase della formazione (la nomina e la revoca dei ministri, potere presidenziale che si esercita «su proposta del Primo ministro»), e prosegue attraverso l'autorizzazione alla presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi e l'emanazione dei decreti-legge approvati dal Consiglio dei ministri; fattispecie da interpretare entrambe alla luce, in primo luogo, della funzione di garanzia del rispetto della Costituzione, prevista dall'articolo 68.
Vi sono quindi i poteri di rinvio tanto delle leggi quanto dei regolamenti governativi, superabili entrambi con nuove deliberazioni rispettivamente del Parlamento e del Governo.
Tra gli altri poteri previsti dall'articolo 69, alcuni ribadiscono quelli statuiti dalla Costituzione vigente (si veda però quanto si osserverà in ordine alla nuova disciplina della controfirma prevista dall'articolo 74). Si segnala la lettera n), in tema di nomine, dove si indica una tripartizione, sulla base della Costituzione e delle leggi, tra nomine proprie del Presidente, nomine che devono avvenire su proposta del Governo, e nomine «condivise» con il Parlamento, secondo quanto previsto in tema di riforma delle competenze parlamentari. Sarà la legge a stabilire, come già prevede la Costituzione vigente, per quali, tra i «funzionari dello Stato», la nomina debba avvenire con decreto presidenziale.

8. L'elezione del Presidente della Repubblica.

L'articolo 70 detta le regole fondamentali concernenti l'elezione del Presidente della Repubblica. Questa (come risulta altresì dall'articolo 73) non è contestuale a quella del Parlamento, analogamente del resto a quanto previsto da tutte le simili esperienze europee, e richiede il quorum della maggioranza assoluta (e quindi l'elezione a doppio turno).
Si stabilisce inoltre che le candidature debbano essere promosse da cittadini titolari di una carica elettiva: una platea di circa diecimila persone, che garantisca un ampio pluralismo, e quel minimo di «ossatura di consensi» che evita candidature del tutto improvvisate, prive di un minimo di consenso nel Paese. Una soluzione analoga a quella adottata in Francia, che non ha la finalità (che pure le si è attribuita) di sbarrare la strada a candidature popolari (come sarebbe accaduto, ad esempio, se si fosse limitato il diritto alla candidatura ai membri del Parlamento), ma quella di evitare candidature non serie, prive di un sufficiente riscontro di consensi nel Paese. E tale finalità è tanto più rilevante ove si consideri che l'articolo 70 prevede che la legge garantisca la parità di diritti in tema di finanziamenti per la campagna elettorale e di partecipazione alle trasmissioni radiotelevisive, come garanzia del diritto dei cittadini alla formazione pienamente libera e consapevole del voto.
Al fine di garantire l'imparzialità del titolare di una carica così importante sono poi dettate le regole in tema di incompatibilità e di conflitto di interessi (articolo 71).
Infine, l'articolo 70 disciplina le linee generali delle scadenze del procedimento elettorale, affidandone gli altri aspetti alla legge, che dovrà provvedervi sulla base del principio della coincidenza tra la data di scadenza del mandato del predecessore e quella dell'assunzione delle funzioni da parte del nuovo Presidente.
L'articolo 72 regolamenta l'impedimento provvisorio, al primo comma, riproducendo la norma della Costituzione vigente; provvede poi per l'ipotesi della vacanza definitiva della carica, prevedendo tempi ragionevolmente brevi per le nuove elezioni, e risolvendo la questione dell'accertamento dell'impedimento permanente con la previsione di un collegio composto dai Presidenti delle due Camere e dal Presidente della Corte costituzionale, che delibera all'unanimità.

9. Il potere di indire elezioni anticipate.

L'articolo 73 disciplina la complessa questione del potere di scioglimento della Camera dei deputati, che si è preferito definire (come nella gran parte dei recenti testi costituzionali) come potere di indire le elezioni prima del termine ordinario, anche per chiarire che la finalità del potere risiede nel chiamare i cittadini ad esprimersi, e non già nel sanzionare il Parlamento o, peggio, i singoli parlamentari.
Prima di illustrare le ragioni della soluzione adottata, vorrei richiamare un testo classico della storia costituzionale francese, il discorso con cui Michel Debré presentò il 27 agosto 1958 al Consiglio di Stato il progetto della Costituzione della Quinta Repubblica. Dopo aver richiamato il significato dello scioglimento, «strumento della stabilità governativa», in quanto deterrente verso le crisi oppure «ricompensa di un Governo che sembra aver avuto successo, o sanzione di un Governo che sembra aver fallito», Debré affermò: «Il Presidente della Repubblica, come è giusto, non ha altri poteri se non quello di sollecitare un altro potere: sollecita il Parlamento, sollecita il Consiglio costituzionale, sollecita il suffragio universale. Ma questa possibilità di sollecitare è fondamentale».
Si tratta, come si vede, di una concezione del sistema francese che non corrisponde né a quella prevalsa nella prassi né a quella univocamente presentata da alcuni commentatori; e se mai per certi versi analoga a quella che qui si propone. Del resto, il sistema francese, che oggi sembra compatto, è il prodotto della sintesi di impostazioni diverse, come ha da tempo segnalato Maurice Duverger.
La soluzione adottata dall'articolo 73 si basa, salva l'eccezione che si dirà, sul presupposto che l'anticipo dell'ordinario termine elettorale sia utile solo se interviene a sopperire ad una crisi politica. L'articolo 73 va quindi letto insieme all'articolo 76, che tipizza, con il riferimento alle dimissioni del Governo, volontarie o dovute, i casi di crisi politica. D'altra parte, a differenza che nella Costituzione vigente, non è previsto l'obbligo di controfirma. L'autonomia della decisione presidenziale è quindi piena, una volta acquisito il parere dei Presidenti delle Camere.
L'eccezione, cui si accennava, peraltro di notevole rilevanza, riguarda la facoltà, concessa al Presidente della Repubblica subito dopo la sua elezione, di verificare se in quel voto l'elettorato abbia espresso un indirizzo politico di sostanziale contrasto rispetto a quello del Governo e della maggioranza parlamentare in carica. Per questo, l'ultimo comma dell'articolo 76 rende costituzionale il dovere del Primo ministro in carica di rassegnare le dimissioni nelle mani del nuovo Presidente della Repubblica, che potrà così, se lo ritiene, indire le elezioni anticipate.
L'articolo 73 prevede inoltre la conferma del «semestre bianco», stabilendo però anche - secondo il criterio adottato dalla Costituzione portoghese - che se il termine di scadenza della Camera cade durante il «semestre bianco», la durata della Camera è prorogata, onde consentire anche in questo caso quella che è apparsa la soluzione per quanto possibile da preferire: far precedere l'elezione della Camera da quella del Presidente. A garanzia della Camera neoeletta, d'altra parte, è previsto - come in diverse Costituzioni semipresidenziali - che essa non possa essere sciolta nella fase iniziale della sua attività. Questo termine è di sei mesi nella Costituzione portoghese; di dodici mesi in quella francese, nella quale però, decorso il termine, il potere di scioglimento è illimitato. Si è stabilito, in conformità ai principi prima enunciati, il termine di sei mesi, che diviene di dodici mesi se la Camera è stata eletta successivamente al Presidente in carica al momento delle elezioni.
È opinione del relatore che le linee di fondo del sistema adottato - potere del Presidente neoeletto di indire le elezioni della Camera; non contestualità delle due elezioni e organizzazione del sistema in modo da favorire la precedenza temporale dell'elezione presidenziale; tutela della Camera neoeletta; tipizzazione delle ipotesi di arbitrato politico del Presidente della Repubblica - abbiano una coerenza e linearità sistematica; e che tuttavia la più precisa organizzazione del sistema possa richiedere approfondimenti ed, eventualmente, modifiche. Del resto, quello, in particolare, del rapporto tra le scadenze delle due elezioni è problema affrontato anche nel sistema francese (si veda ancora il già citato rapporto Vedel, nonché il recentissimo dibattito) e disciplinato con puntuali previsioni dalle costituzioni di tipo semipresidenziale.

10. Gli articoli 74, 75, 78.

L'articolo 74 detta la disciplina della controfirma. L'istituto ha, come è noto, le sue origini storiche nell'irresponsabilità politica del monarca costituzionale. Da tempo la dottrina ne ha segnalato l'indeterminatezza e l'ambiguità, ed ha teorizzato il carattere «polifunzionale» dell'istituto, in relazione all'influenza prevalente da assegnare all'iniziativa presidenziale ovvero a quella governativa (Enzo Cheli). Si propone, pertanto, di confermare come regola generale il principio della Costituzione vigente; di individuare però, come espressione di un potere tipicamente presidenziale, gli atti indicati nel secondo comma dell'articolo 74, che non richiedono pertanto nè la proposta governativa, né la controfirma.
Per quanto riguarda infine la «messa in stato d'accusa», si è ritenuto di confermare la disciplina costituzionale vigente. Erano state peraltro proposte altre soluzioni, certamente meritevoli di approfondimento ulteriore, che in vario modo si avvicinano al modello dell'impeachment statunitense, ovvero all'ipotesi di pronuncia di decadenza a maggioranza dei due terzi dei parlamentari, prevista dalla recente Costituzione israeliana per il Primo ministro eletto a suffragio universale.
Per i reati ministeriali, nell'articolo 78 si è mantenuta la scelta, compiuta con la revisione costituzionale del 1989, di attribuirli alla giurisdizione ordinaria. Si stabilisce peraltro che la previa autorizzazione competa al solo Senato, vista la nuova configurazione del bicameralismo, e si chiarisce l'ipotesi, che aveva suscitato dubbi interpretativi, della situazione dei concorrenti nel reato.

11. Il Primo ministro e il Governo.

Particolare rilievo, nel quadro della nuova disciplina della forma di governo, assume la riorganizzazione sia del ruolo del Primo ministro, sia del rapporto Governo-Parlamento.
Al ruolo del Primo ministro è assegnato un rilievo peculiare e costituzionalmente più significativo rispetto alla figura del Presidente del Consiglio nell'attuale Costituzione.
In primo luogo, la nomina del Primo ministro da parte del Presidente della Repubblica, in base all'articolo 69, lettera b), deve avvenire «tenendo conto dei risultati delle elezioni della Camera». Il Primo ministro quindi - come si è visto esaminando la norma ora richiamata - è in una certa misura, di fatto ancorchè non di diritto (come del resto in gran parte delle democrazie europee, indipendentemente dalla forma di governo), scelto direttamente dall'elettorato. Naturalmente, un notevole rilievo assumerà, anche sotto questo profilo, la legge elettorale.
Sarà pertanto molto difficile che si determini la paventata espansione incontrollata dei poteri presidenziali per effetto dell'incapacità del Parlamento di esprimere una chiara maggioranza ed una leadership. Se la maggioranza conserva la sua coesione nel corso del mandato (anche grazie al deterrente del possibile scioglimento a seguito delle dimissioni del Primo ministro, ovvero della sfiducia parlamentare), il continuum maggioranza degli elettori - maggioranza parlamentare - Governo - Primo ministro non sarà messo in crisi da interventi impropri del Presidente della Repubblica. Se invece si determinerà una crisi della maggioranza, o se l'elettorato nel conferire un nuovo mandato presidenziale esprimerà un significativo mutamento di orientamento politico, la flessibilità del sistema consentirà, attraverso le autonome determinazioni del Presidente della Repubblica, di predisporre in tempi brevi nuove soluzioni.
In secondo luogo, il Primo ministro vede rafforzato a proprio favore il principio monocratico all'interno del Governo. Si interviene quindi su quello che viene considerato un aspetto particolarmente debole dell'attuale Costituzione scritta e materiale; e ciò pur conservando il principio collegiale e quello della responsabilità individuale dei singoli Ministri. Quest'ultima viene peraltro riformulata, collegandola agli atti «di loro competenza», anziché «del loro dicastero», per assecondare l'orientamento legislativo degli ultimi anni, fondato sulla distinzione di competenze e di responsabilità tra burocrazia e potere politico.
Il tratto che forse più caratterizza la posizione del Primo ministro, sotto il profilo qui considerato, risiede nel potere di proporre al Presidente della Repubblica non solo la nomina, ma anche la revoca dei singoli Ministri. L'introduzione di questa fattispecie consente di escludere l'ammissibilità delle mozioni di sfiducia contro i singoli Ministri, prevista invece - come ribadito dalla Corte costituzionale - nel sistema della vigente Costituzione, nella quale non è contemplato il potere di revoca.
Come si è segnalato nella prima parte di questa relazione, infine, particolare rilievo ai fini della governabilità assumono le disposizioni previste in tema sia di forma di Stato (ed in coerenza con queste si è esclusa la possibilità di istituire ministeri in materie che non siano riservate dalla Costituzione alla competenza dello Stato), sia di riforma del Parlamento. L'attribuzione al Governo dei mezzi per attuare il suo programma ( a partire dalla riserva di regolamento in determinate materie, dalla delegificazione e dal potere di ottenere in una data certa il voto del Parlamento sulle proposte governative) costituisce elemento qualificante della riforma.

12. Il rapporto di fiducia.

Come in tutte le democrazie europee, parlamentari o semipresidenziali, il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo caratterizza la forma di governo.
Si è adottata, nell'articolo 76, una soluzione che prevede, da un lato (e a differenza che nella Costituzione francese), l'obbligo dell'immediata presentazione del nuovo Governo al Parlamento per l'esposizione del programma; dall'altro, la cosiddetta fiducia presunta. Si è, in tal modo, seguita la logica fatta propria da quasi tutte le recenti Costituzioni, sia parlamentari che semipresidenziali. Il fatto che non sia necessario un voto di fiducia iniziale non vuol dire che fiducia parlamentare non vi sia, ma che è, come si suol dire, invertito l'onere della prova. Per questo, con riferimento all'esperienza svedese, in letteratura si è parlato di «parlamentarismo negativo», nel senso che è l'inesistenza della fiducia che deve essere dimostrata. Ciò può avvenire sia nel momento iniziale, nel quale il Primo ministro si presenta alla Camera, sia successivamente, su iniziativa di almeno un quinto dei deputati.
La sfiducia, inoltre, deve essere approvata dalla maggioranza assoluta dei deputati: fattispecie anche questa prevista da recenti testi costituzionali, al fine di non irrigidire - in circostanze eccezionali che pure possono verificarsi, e devono quindi essere previste e costituzionalmente regolate - situazioni politico-parlamentari difficili, e consentire pertanto, in tali evenienze, anche la formazione di governi che non dispongano della maggioranza assoluta in Parlamento.
Qualora tuttavia il rapporto fiduciario venga meno, per l'approvazione della mozione di sfiducia, ovvero perché la Camera non abbia approvato la fiducia chiesta dal Governo, le conseguenti dimissioni di questo ridanno al Presidente della Repubblica l'autonomo potere di arbitrato politico di cui già aveva disposto, in base a quanto previsto dall'ultimo comma dell'articolo 76, subito dopo la sua elezione. Spetterà infatti a lui, di fronte alla sfiducia parlamentare o alle dimissioni del Primo ministro, decidere se esercitare il potere di indire elezioni anticipate, ai sensi dell'articolo 73, ovvero nominare un nuovo Governo, che dovrà anch'esso, naturalmente, avere il rapporto fiduciario con il Parlamento, nei modi che si sono visti.

13. Conclusioni.

Si è ben consapevoli che la proposta di nuova forma di governo, che la Commissione propone al Parlamento e al Paese, è ancora un testo da approfondire. La comunità degli studiosi del diritto e della scienza politica darà certamente le critiche, i suggerimenti, le proposte migliorative indispensabili al buon esito del lavoro riformatore. Che sarà consegnato poi dalla Commissione al giudizio, prima del Parlamento, al quale spetta dirimere le questioni aperte e concorrere al miglioramento o alla modifica delle scelte adottate, e poi al titolare della sovranità, al quale solo spetta il giudizio definitivo, attraverso il referendum previsto dalla legge istitutiva della Commissione.

Cesare SALVI, relatore sulla forma di governo.

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