1. La complessa fase istruttoria prevista nell'ambito del procedimento delineato dalla legge costituzionale n. 1 del 1997. - 2. Metodo e indirizzi adottati nell'impostazione del lavoro: a) il metodo: un processo costituente aperto per un confronto costruttivo, leale, trasparente; b) indirizzi di fondo della riforma: restituire funzionalità al sistema democratico entro un quadro di continuità e di evoluzione della storia costituzionale della Repubblica. - 3. Il progetto di legge e la relazione trasmessa alle Camere come punto di partenza e come strumento per il successivo lavoro.

In qualità di Presidente della Commissione, nella prima parte della relazione adempio al compito di dare conto del procedimento seguito e dell'intenso lavoro svolto dalla Commissione, integrando la mia esposizione con la documentazione contenuta nell'apposito stampato allegato.
Seguono alla introduzione le parti redatte da ciascuno dei quattro relatori, che illustreranno il testo del progetto di legge di revisione costituzionale presentato alle Camere per le materie di rispettiva competenza.

1. La complessa fase istruttoria prevista nell'ambito del procedimento delineato dalla legge costituzionale n. 1 del 1997.
Alla scadenza del 30 giugno 1997, la Commissione parlamentare bicamerale ha concluso la prima fase dei suoi lavori presentando, a norma dell'articolo 2, comma 4, della legge istitutiva, un progetto di legge di riforma della parte II della Costituzione, corredato di relazione illustrativa.
La Commissione ha operato nel pieno rispetto e in assoluta coerenza con le indicazioni e i contenuti della legge costituzionale.
Nonostante la difficoltà del compito e la complessità della vicenda politica che si è snodata nel corso della sua attività, la Commissione è riuscita a non smarrire il significato e l'ordine del proprio lavoro. A partire dalla necessità di incardinare dentro il Parlamento e all'interno di un procedimento specificamente organizzato a questo scopo, un dialogo aperto, costruttivo e solidale tra forze politiche ispirate da approcci e culture diverse, ma unite nello sforzo, dichiarato e trasparente, di limare i contrasti ricercando i punti effettivi di compatibilità tra visioni differenti e talvolta alternative. Si trattava, infatti, di adottare un metodo di confronto che consentisse di elaborare le regole fondamentali dell'organizzazione della Repubblica come patrimonio comune destinato a durare nel tempo, accanto a quel sistema dei principi fondamentali e dei diritti già consolidato nella prima parte della Costituzione.
Il procedimento delineato nella legge istitutiva corrisponde all'esigenza di offrire ad un processo di tale portata procedure adeguate (si vedano, a questo proposito, nello stampato degli allegati, nelle parti I e II, insieme al testo della legge istitutiva, il grafico descrittivo del procedimento da essa previsto).
Per quanto attiene alla revisione della Costituzione, la legge non prevede alcuna semplificazione rispetto alle procedure previste dall'articolo 138. Al contrario la procedura della doppia approvazione da parte di entrambe le Camere, a distanza di tre mesi l'una dall'altra, viene rafforzata dall'obbligo di un referendum confermativo finale. A ciò si aggiunge l'organizzazione dettagliata di uno speciale procedimento istruttorio affidato ad un organo speciale (la Commissione bicamerale) ed articolato in fasi distinte e successive, ciascuna delle quali caratterizzata da procedure specifiche corrispondenti a compiti definiti.
In particolare, le funzioni della Commissione si articolano in due fasi istruttorie.
Nella prima fase, che si è svolta fino al 30 giugno 1997, la Commissione ha proceduto, sulla base dei progetti di legge assegnati, alla redazione di un testo, che si presenta come il frutto di un lavoro comune e del confronto tra tutte le istanze rappresentate in Parlamento. A tale testo potranno essere presentati emendamenti da parte di tutti i parlamentari nel termine di trenta giorni dalla sua trasmissione alle Camere.
Una volta presentati tali emendamenti, nella seconda fase la Commissione si riunirà nuovamente per procedere al loro esame e alla conseguente formulazione, nelle forme proprie della sede referente, del testo che sarà sottoposto all'esame in una delle due Assemblee.
Questa seconda fase è dunque espressamente dedicata ad un ripensamento del testo elaborato nel corso della prima. Si tratta quindi di un percorso che deve consentire, insieme ad una pausa di riflessione utile alla stessa Commissione, lo svolgimento del più ampio dibattito con il contributo e la partecipazione delle diverse componenti della società civile e, in particolare, di quei soggetti che si sono dimostrati più attenti e sensibili verso il confronto costituente. Solo dopo questo passaggio ulteriore, la Commissione formerà - come si è detto - la sua definitiva proposta da sottoporre alla discussione in ciascuna Assemblea secondo il procedimento ordinario fissato dall'articolo 138.

2. Metodo e indirizzi adottati nell'impostazione del lavoro.

a) il metodo: un processo costituente aperto per un confronto costruttivo, leale, trasparente.
Il metodo di lavoro adottato dalla Commissione ha consentito di svolgere coerentemente il mandato costituzionale espresso dalla legge istitutiva (approvata dalle due Camere con una maggioranza di oltre i due terzi).
Vi è stata in ogni momento piena consapevolezza dell'alta responsabilità civile assunta da ciascuno dei componenti. Ciò implicava, fino dalla prima elaborazione del testo, la massima trasparenza ed una forte partecipazione da parte del Paese.
Di questo sentimento di responsabilità comune sono stati espressione anche i pressanti e ripetuti appelli che ho rivolto, a nome dell'intera Commissione, al gruppo parlamentare della Lega Nord affinché ritornasse sulle decisioni adottate e assicurasse la sua costante presenza alla discussione e alle decisioni.
All'esigenza di partecipazione si è ispirata, del resto, tutta l'organizzazione dei lavori. A tal fine è stata assicurata l'ampiezza necessaria delle discussioni che non hanno tralasciato di esplorare nessuna delle ipotesi avanzate. In base agli stessi criteri si è definita la struttura ed il programma di lavoro dei quattro comitati (forma di Stato, forma di governo, Parlamento e fonti normative, sistema delle garanzie) e si sono orientate le nomine dei loro presidenti e dei relatori, volte a rappresentare il più ampio spettro di posizioni. Infine l'elevato numero di audizioni ha confermato l'attenzione e l'apertura della Commissione verso i contributi esterni che ad essa venivano (si vedano nello stampato degli allegati, la parte III sugli organi e la composizione della Commissione, la parte IV contenente dati su tutta l'attività svolta, nonché la parte V che reca una cronologia con una sintesi dei lavori).
La pubblicità propria dei procedimenti parlamentari è stata fortemente accentuata non solo attraverso gli strumenti tradizionali di resocontazione stenografica e l'attivazione permanente del circuito audiovisivo per la stampa, ma con l'utilizzazione di Internet che ha diffuso in tempo reale gli atti integrali, i documenti e, per la prima volta, la registrazione audio delle sedute della Commissione.
La discussione ha avuto il carattere di una ricerca progressiva finalizzata ad individuare le soluzioni compatibili con il metodo adottato e con il quadro di insieme che si è andato componendo. Un confronto segnato da dialettica animata e, come era prevedibile, da passaggi particolarmente critici. Anche di fronte alle scelte più controverse però, come nel caso della votazione alternativa sulla forma di governo (semipresidenzialismo o premierato) o delle votazioni in tema di ordinamento della giurisdizione, la procedura adottata consensualmente ha regolato il conflitto favorendo una intesa sostanziale sul seguito dei lavori, a partire dall'impegno congiunto per una prosecuzione del dialogo tra le parti entro la cornice delineata dalle indicazioni adottate.
Né d'altra parte poteva essere diversamente dal momento che il valore del processo costituente, così come esso è venuto affermandosi, non è meno rilevante delle soluzioni concrete che infine si sceglierà liberamente di adottare.
Spetta, infatti, alla società italiana così come è oggi e al sistema politico che ne è l'espressione trovare la forza per generare un accordo alto. Un punto di incontro capace di sostenere una riforma costituzionale coerente con le tendenze di fondo che si sono manifestate in questi anni e che hanno espresso indirizzi ed esigenze di compatibilità oramai chiaramente delineati.

b) indirizzi di fondo della riforma: restituire funzionalità al sistema democratico entro un quadro di continuità e di evoluzione della storia costituzionale della Repubblica.

La vitalità e la forza del processo di riforma dipendono, in larga misura, dalla coerenza con la quale esso saprà corrispondere agli indirizzi di fondo che, in questo contesto, si sono affermati come gli effettivi fattori propulsivi unificanti. In primo luogo l'impegno (sancito dalla stessa legge istitutiva del procedimento) a svolgere la riforma in un quadro di continuità e di evoluzione della storia costituzionale della Repubblica.
Tale indirizzo di fondo si sostanzia, come già detto, tanto nella procedura di revisione che nel contenuto delle riforme (con una netta limitazione ad intervenire sulla riorganizzazione della Repubblica e dunque sulla sola seconda parte della Costituzione).
Non è, dunque, compresa nel mandato della Commissione la possibilità di intervenire sui princìpi, sui diritti e sulle libertà contenute nella prima parte. Al contrario si tratta di restituire ad essi, per intero, la loro forza originaria di valori effettivamente unificanti. Alla luce dei cinquanta anni trascorsi e dell'esperienza nel corso di essi maturata occorre, in effetti, fornire a tali princìpi una nuova e più adeguata strumentazione, che - tenendo conto delle esigenze proprie di una nuova fase storica dello stato democratico - assicuri la loro più compiuta attuazione.
Il Paese vive da anni una transizione difficile ma che pure, insieme a spinte contraddittorie e potenzialmente disgreganti, ha generato la forza e la tensione necessarie ad una evoluzione positiva della società italiana nella direzione di una via di uscita dalla crisi, storicamente possibile e largamente condivisa. Quella transizione, originata da una crisi profonda, strutturale dei partiti tradizionali e dalla nascita di nuove forze e nuove forme dell'organizzazione politica, dopo aver dato vita alla stagione referendaria in materia elettorale con l'introduzione, largamente condivisa, del principio maggioritario, deve completare il suo tragitto, approdando ad un sistema istituzionale più efficiente, moderno, e soprattutto coerente con il mutamento già avvenuto della coscienza civile del Paese. Tutto ciò esige, senza ulteriori rinvii, un riavvicinamento delle istituzioni ai cittadini, la garanzia di un equilibrio dei poteri costituzionali, la valorizzazione di un principio di responsabilità ad ogni livello della pubblica amministrazione, l'ammodernamento del sistema delle garanzie a disposizione di ognuno.
Occorre dunque affrontare un arco di problemi che, ben oltre la tecnica costituzionale, avrà un'influenza diretta sulla vita delle persone, sulla loro relazione con lo Stato, la comunità nazionale e la nuova prospettiva europea, sulla percezione dei propri diritti. In questo senso è il Paese a misurarsi con la crisi dello Stato democratico e la necessaria innovazione del Patto costituzionale. È una sfida che investe il complesso delle società avanzate, seppure con caratteri diversi e peculiari. Ma è una prova (e qui sta il valore elevato del processo di riforma) che necessita del consenso di una società posta dinanzi a novità profonde sul terreno delle risorse a sua disposizione, delle aspettative di vita individuali, di un nuovo orizzonte sovranazionale e delle ricadute che tutto ciò avrà sugli ordinamenti statuali classici.
Non bisogna stupirsi della fatica di questa ricerca: è un terreno nuovo, per alcuni aspetti sconosciuto e che implica inevitabilmente anche l'innovazione di un sistema di valori.
Non sono possibili paragoni con l'azione dei Costituenti del '48, salvo forse che su un punto: allora, con la forza intellettuale e la spinta morale a noi note, si posero le basi per la nascita, anche in Italia, di una democrazia repubblicana che si ispirava a modelli consolidati nel mondo occidentale. Oggi siamo collegialmente investiti della responsabilità di affrontare problemi e contraddizioni che investono, contestualmente, le altre grandi democrazie dell'Europa. Quell'Europa di cui facciamo parte e che ha saputo esprimere, nel corso della sua storia, un modello democratico forte, contrassegnato dalla stabilità dei governi, dal criterio dell'alternanza e dal rispetto per un corretto equilibrio dei poteri costituzionali, dunque un quadro di riferimento che deve ispirare l'intera nostra azione costituente.
Anche per queste ragioni è particolarmente significativo avere incardinato questo confronto - questo laboratorio di idee e di soluzioni - dentro il Parlamento, nella sede massima della rappresentanza politica e democratica. Ed è la ragione per cui il metodo seguito, integrato da procedure parlamentari pienamente dispiegate, definisce un processo politico trasparente e partecipato, che oggi non si chiude ma si apre ad una fase ulteriore di confronto e di ricerca.

3. Il progetto di legge e la relazione trasmessa alle Camere come punto di partenza e come strumento per il successivo lavoro.

È questo dunque il modo più corretto per avvicinarsi ai testi che sono stati elaborati: materiali che, per riconoscimento dei loro stessi autori, risultano tecnicamente imperfetti, in alcune parti per difetto e in altre per eccesso.
Al riguardo bisognerà certamente anche tenere conto della difficoltà ad esprimere, soprattutto in una prima redazione, le nuove esigenze e i tecnicismi che caratterizzano la complessità dei nuovi istituti giuridici nel linguaggio condizionato dai compromessi linguistici propri di ogni testo che ricerca ragioni comuni tra le parti (si vedano, come esempio, le Costituzioni più recenti e anche i Trattati europei che affrontano lo stesso ordine di questioni).
E comunque pare necessario valutare queste carenze alla luce dell'effettivo significato che il progetto di legge acquista in questa fase iniziale, vale a dire il suo essere un punto qualificato di partenza ed uno strumento significativo di lavoro e di indirizzo per i parlamentari che saranno chiamati, dai prossimi giorni, ad esaminarlo ed emendarlo.
Allo stesso tempo è giusto considerare il valore di questo testo per il metodo che ha caratterizzato la sua formazione, considerandolo il primo indispensabile gradino verso una nuova architettura costituzionale. Da questo punto di vista si tratta di un articolato che, con i suoi limiti e la problematicità di alcune soluzioni in esso indicate, rappresenta un'occasione storica per chi voglia procedere verso l'obiettivo finale di una riforma della Costituzione.
Un'occasione storica per almeno due ragioni.
In primo luogo per il contenuto della riforma.
Nell'articolato che viene trasmesso alla Camere è forte la carica innovativa delle proposte avanzate:

l'ispirazione federalista del nuovo ordinamento della Repubblica con il rovesciamento della tradizionale ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni e l'attribuzione di fondamentali competenze amministrative ai comuni e alle altre comunità locali;

l'elezione popolare e diretta del Capo dello Stato ed una nuova forma di governo che estende e sviluppa nell'ambito nazionale le esperienze già in corso a livello locale;

la riforma del Parlamento, con il superamento del bicameralismo perfetto, la riduzione del numero dei parlamentari e funzioni diversificate per le due Camere, una delle quali assume, prevalentemente, un ruolo di garanzia volto a proteggere in un sistema maggioritario, interessi e valori permanenti;

la costituzionalizzazione del fine politico dell'Unione europea;

il rafforzamento del sistema delle garanzie nei rapporti tra le istituzioni, sul versante dei diritti dei cittadini e su quello dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura.

Dunque un complesso di principi di riforma tendenti a disegnare una democrazia più vitale, perché ricca di una maggiore articolazione sul territorio, più completa perché garantita da un nuovo sistema di equilibri tra i diversi poteri costituzionali, più stabile perché fondata sulla responsabilità del sistema di governo unita al complessivo rafforzamento e ammodernamento del sistema delle garanzie e ad un più rigoroso controllo sull'efficienza e sul funzionamento della pubblica amministrazione.
È possibile e legittimo non condividere le soluzioni concrete che vengono indicate, dissentire soltanto da alcune di queste o respingere nella sua globalità l'impianto generale che le sostiene, ma non si può ragionevolmente sostenere che non vi è oggi la possibilità di realizzare alcuna riforma soltanto perché le conclusioni raggiunte non coincidono, alla fine di questa prima fase, con le proprie convinzioni o con le opinioni che si hanno su singoli problemi esaminati. Questo modo di accostarsi al dibattito rischia seriamente di radicalizzare le posizioni di ciascuno, cristallizzando i punti di partenza e paralizzando l'intero processo costituente.
In secondo luogo, bisogna tener conto che, per la prima volta dopo i numerosi tentativi del passato, è concreta la possibilità di procedere oltre, dopo la formazione del testo di partenza.
Ciò significa che il dibattito prosegue nell'ambito di un procedimento in cammino, nella sequenza complessa, ma fortemente scandita nei passaggi, definita dalla legge costituzionale. Inoltre si svolge a partire da un testo definito e intorno ad ipotesi compiute di riforma costituzionale elaborate attraverso uno sforzo comune ad un largo arco di forze rappresentative.
Sotto questo aspetto il testo predisposto e le soluzioni in esso indicate non mirano a comprimere la ricerca ed il confronto, ma viceversa vengono offerte a tutti i parlamentari (e ad ogni cittadino interessato) come sistema all'interno del quale è effettivamente possibile la verifica di modelli coerenti e in grado di aggregare il consenso più largo e consapevole della società italiana.
Per contribuire effettivamente a questa ricerca, la relazione introduttiva si completa con un apposito stampato di documentazione allegato e dunque dotato della stessa capacità di circolazione del testo, che predispone strumenti ritenuti utili per una analisi critica del lavoro svolto dalla Commissione. Essi comprendono, oltre ai dati fondamentali sull'attività della Commissione, tavole sinottiche che correlano, in modo significativo, una molteplicità di aspetti distribuiti nelle diverse sezioni del testo per verificarne la coerenza (si veda nello stampato degli allegati la parte VI).
La nuova Costituzione non potrà essere in nessun caso il frutto di una discussione chiusa e ristretta, ma dovrà tenere nel giusto conto l'opinione, il giudizio, i consigli, le suggestioni provenienti da una molteplicità di osservatori e interlocutori esterni. Si tratta di una scelta consapevole ed obbligata.
L'esperienza dimostra che nessuno può guidare compiutamente processi così complessi. Moltissimi invece possono offrire il loro contributo critico, in forme e modi costruttivi, alla ricerca di una sintesi elevata ed originale, capace di far compiere al Paese un deciso passo avanti sulla strada della sua modernizzazione istituzionale.
La relazione che accompagna la trasmissione alle Camere dei testi elaborati dalla Commissione è dunque innanzitutto uno strumento per il successivo lavoro.
Serve ora che ognuno, con l'equilibrio e il metodo paziente che la ricerca di una ragione comune a tutte le parti richiede, partecipi in modo costruttivo al seguito del procedimento solo avviato dalla prima fase istruttoria.
Il tratto di percorso compiuto non era dei più facili ma non ha certo diminuito di per sé gli ostacoli e le difficoltà che accompagneranno il cammino futuro. Si è tuttavia consolidato l'impegno a non smarrire il senso profondo della volontà comune fino ad ora manifestatasi: offrire finalmente anche al nostro Paese quell'approdo stabile ad una democrazia più matura, efficiente, europea che una larghissima maggioranza dei cittadini rivendica e che può condurre l'Italia al traguardo di una lunga transizione.

Massimo D'ALEMA, Presidente della Commissione.

Nota: In apposito stampato sono pubblicati gli allegati alla relazione introduttiva del Presidente della Commissione.

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