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3. La situazione del territorio.
3.1. Lo stato d'emergenza. Lo stato d'emergenza per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani in Calabria è stato dichiarato il 12 settembre 1997, ed il 21 ottobre 1997 è stato nominato Commissario delegato il presidente della giunta regionale. La dichiarazione dello stato d'emergenza è stata successivamente confermata per gli anni 1998 e 1999, sempre indicando il presidente della regione quale Commissario delegato.
Nel maggio 1998 l'ufficio del Commissario delegato ha emanato il «Piano degli interventi di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili». Si è trattato del primo strumento di pianificazione in materia per la regione Calabria, giacché - come già accennato - sino a quella data non vi era stato alcun intervento normativo della regione, ciò che aveva evidentemente contribuito a determinare la situazione d'emergenza.
La considerevole quantità delle discariche attive sul territorio calabrese (delle quali si dirà appresso) sono la testimonianza della completa assenza di programmazione in materia.
Il piano emanato nel maggio 1998 dall'ufficio del Commissario delegato è stato redatto tenendo conto dei criteri e degli obiettivi imposti dalla normativa nazionale - il decreto legislativo n. 22 del 1997 - e della disponibilità regionale di impianti di smaltimento o trattamento esistenti in regione. Su questo punto occorre però sin d'ora evidenziare come molti di questi erano inattivi o inadeguati, o addirittura realizzati in maniera tale da rendere assai difficile l'attivazione: per tutti valgano i casi dell'inceneritore di Cosenza-Rende (di tecnologia obsoleta e di forte impatto sull'ambiente) e dell'impianto di compostaggio di Reggio Calabria-Sambatello.
L'ufficio del Commissario delegato ha suddiviso il territorio regionale in cinque «ambiti territoriali ottimali» (d'ora in avanti: ATO), ciascuno dei quali dovrà essere dotato di un impianto di selezione secco-umido e di produzione di «combustibile derivato da rifiuti» (CDR) da inviare ai due impianti di termovalorizzazione, di cui è prevista la realizzazione. È opportuno fornire una sintetica descrizione della composizione dei cinque ambiti e delle rispettive dotazioni di impianti secondo il Piano:
ATO n. 1: comprende 90 comuni della provincia di Cosenza (incluso il comune capoluogo), localizzati essenzialmente nella fascia interna e montuosa. In quest'ambito è previsto l'adeguamento e il potenziamento dell'impianto di Rende, da trasformare in centro di selezione secco-umido (con una capacità di trattamento di 70.000 tonnellate per anno) e compostaggio (dalla capacità di 40.000 tonnellate per anno); un altro impianto di selezione secco-umido (con una potenzialità di 50.000 tonnellate per anno) e compostaggio (potenzialità 25.000 tonnellate per anno) dovrà essere realizzato a Castrovillari; è infine previsto l'adeguamento delle discariche di Lungro, Paterno, Celico, Rogliano e del Consorzio Val Bisirico.
ATO n. 2: comprende 47 comuni, 19 della provincia di Cosenza (area jonica) e 28 della provincia di Crotone. Per quest'ambito si prevede la realizzazione di un impianto di selezione secco-umido (potenzialità 40.000 tonnellate per anno) e compostaggio (potenzialità 25.000 tonnellate per anno) a Crotone; il potenziamento dell'impianto di compostaggio (capacità 20.000 tonnellate per anno) a Rossano; il potenziamento delle discariche di Scala Coeli, Cassano Jonico, Scandale e Pallagorio, nonché la realizzazione di una discarica consortile a Crotone.
ATO n. 3: comprende 45 comuni della provincia di Cosenza (area tirrenica). In quest'ambito è prevista la realizzazione di un impianto di selezione (dalla potenzialità di 56.000 tonnellate per anno), di compostaggio (potenzialità di 50.000 tonnellate per anno) e di termovalorizzazione (capacità 120.000 tonnellate per anno); si prevede inoltre il potenziamento delle discariche di San Sosti, Aiello Calabro e San Marco Argentano.
ATO n. 4: comprende 127 comuni, e raccoglie l'intera provincia di Catanzaro e la provincia di Vibo Valentia, salvo tre comuni compresi nell'ATO n. 5. È qui previsto il potenziamento dell'impianto di Catanzaro-Alli, portando la linea di selezione secco-umido ad una capacità di 20.000 tonnellate per anno e quella di valorizzazione della raccolta differenziata a 40.000 tonnellate per anno; il potenziamento
dell'impianto di Lamezia Terme (con capacità identiche a Catanzaro-Alli); il potenziamento delle discariche di Capistrano, Petrizzi ed Isca sullo Jonio.
ATO n. 5: comprende 100 comuni e raccoglie l'intera provincia di Reggio Calabria oltre a tre comuni della provincia di Vibo Valentia. Per quest'ambito è previsto il potenziamento dell'impianto di Reggio Calabria-Sambatello, portando la linea di compostaggio ad una capacità di 45.000 tonnellate per anno; la realizzazione di un impianto di selezione secco-umido (potenzialità 40.000 tonnellate per anno) e compostaggio (45.000 tonnellate per anno) a Siderno-Locri; la realizzazione di un impianto di selezione secco-umido (potenzialità 40.000 tonnellate per anno) e termovalorizzazione (120.000 tonnellate per anno) a Gioia Tauro; il potenziamento delle discariche di Siderno, Casignano e Oppido Mamertina.
3.2. La produzione di rifiuti. Nel 1997 in Calabria sono state prodotte 697.210 tonnellate di rifiuti solidi urbani, pari a 0.92 chilogrammi per abitante al giorno; la raccolta differenziata ha riguardato appena lo 0,6 per cento degli Rsu prodotti. Circa il 90 per cento dei rifiuti prodotti sono stati smaltiti in discarica, il resto è stato inviato all'impianto di selezione e incenerimento di Rende, e all'impianto di selezione di Catanzaro-Alli.
Quanto ai rifiuti speciali, secondo i dati più recenti, in Calabria nel 1997 sono state prodotte 884.968 tonnellate di rifiuti speciali, 106.803 delle quali classificate come rifiuti «pericolosi». Per quanto riguarda il trattamento, circa 3.400 tonnellate sono state incenerite presso l'impianto di Reggio Calabria, 2.288 tonnellate presso l'impianto di Crotone, 108.269 tonnellate sono state smaltite in discarica mentre 45.020 tonnellate sono state trattate per il recupero di materiali. La regione Calabria non ha fornito informazioni in merito alle quantità non smaltite o trattate nei modi sopra descritti. Va a questo proposito rilevato come la Commissione è a conoscenza di indagini relative a illeciti smaltimenti di rifiuti speciali prodotti in Calabria. Ma su questo specifico punto si rimanda a quanto verrà detto nel capitolo dedicato alle attività illecite.
3.2.1. Provincia di Catanzaro. Nel 1997, in questa provincia sono state prodotte 124.620 tonnellate di Rsu pari a una produzione procapite annua di 324,12 chilogrammi. La raccolta differenziata ha intercettato solo lo 0,74 per cento dei rifiuti prodotti: questa ha riguardato essenzialmente il vetro, che ha rappresentato il 99,4 per cento dei materiali raccolti separatamente. Lo smaltimento è avvenuto principalmente nelle 7 discariche esistenti in provincia. All'impianto di selezione di Catanzaro-Alli sono state inviate complessivamente 49.164 tonnellate di rifiuti.
3.2.2. Provincia di Cosenza. La produzione di Rsu in provincia di Cosenza è stata, nel 1997, di 229.500 tonnellate pari a una produzione pro-capite annua di 305,22 chilogrammi. La raccolta differenziata ha rappresentato l'1 per cento, concentrandosi sulla carta (55 per cento dei materiali raccolti in maniera differenziata) e sul vetro (28,7 per
cento). Lo smaltimento dei rifiuti è avvenuto nelle 34 discariche della provincia, mentre 19.825 tonnellate di rifiuti sono state trattate dall'impianto di Rende.
3.2.3. Provincia di Crotone. Nel 1997 sono state prodotte 69.410 tonnellate di rifiuti con una produzione pro-capite annua di 390,9 chilogrammi. Il dato della raccolta differenziata è nullo. Lo smaltimento è avvenuto nelle 5 discariche esistenti nel territorio provinciale.
3.2.4. Provincia di Reggio Calabria. In questa provincia, nel 1997, la produzione di Rsu è stata di 221.130 tonnellate, pari a una produzione pro-capite annua di 382,43 chilogrammi. La raccolta differenziata si è fermata allo 0,4 per cento dei rifiuti prodotti, concentrandosi sul vetro (55,6 per cento dei materiali raccolti separatamente) e sulla carta (41,9 per cento). Lo smaltimento è avvenuto nelle 10 discariche della provincia.
3.2.5. Provincia di Vibo Valentia. La produzione di Rsu nel 1997 è stata di 52.560 tonnellate, con una produzione pro-capite di 293,91 chilogrammi. La raccolta differenziata ha intercettato lo 0,5 per cento dei rifiuti prodotti; carta (58,7 per cento dei materiali raccolti separatamente) e vetro (37,5 per cento) sono i materiali che hanno inciso in misura maggiore su tale raccolta. I rifiuti sono stati smaltiti essenzialmente nelle 7 discariche della provincia.
3.3. La congruità dell'azione dei pubblici poteri e le realizzazioni di piano. È stato rilevato come il piano degli interventi di emergenza emanato dal Commissario delegato nel maggio 1998 sia il primo atto di programmazione in materia di rifiuti in Calabria. Si tratta di un elemento che evidenzia chiaramente come l'inattività in materia della regione abbia di fatto determinato l'attuale situazione di emergenza. La Calabria, al momento della dichiarazione dello stato emergenziale, era disseminata di una miriade di discariche, la maggior parte delle quali aperte ricorrendo all'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982 e - successivamente - all'articolo 13 del decreto legislativo n. 22 del 1997. Tra la fine degli anni 80 e l'inizio degli anni 90 - inoltre - erano stati realizzati alcuni impianti di trattamento, senza tuttavia alcuna organicità, e in buona parte si trattava di impianti non funzionanti per gravi carenze progettuali. In sostanza, la dichiarazione dello stato d'emergenza è calata in una situazione di assai grave arretratezza, per non dire di totale assenza di strumenti, tecnici e programmatori.
Gli stessi dati relativi alla raccolta differenziata per l'anno 1997 (il commissariamento è intervenuto solo nel mese di ottobre) evidenziano l'assenza di quell'attività della pubblica amministrazione tesa a una gestione del ciclo dei rifiuti diversa dal mero ricorso alla discarica.
Come è stato riferito alla Commissione, all'inizio del 1998 in Calabria erano attive circa 350 discariche, talune aperte ai sensi dell'articolo 13 del decreto legislativo n. 22 del 1997, altre del tutto abusive. Tali siti sono stati tutti chiusi ed è stato redatto anche un Piano di bonifica, che riguarda tuttavia un numero pressoché doppio di discariche poiché comprende anche quelle attivate negli anni
precedenti al commissariamento. Secondo quanto riferito alla Commissione, della bonifica dei siti più rilevanti è stato interessato l'ENEA. Ciò che preoccupa è che 180 dei 350 siti chiusi continuano ad essere utilizzati - anche se non tutti in maniera costante - dagli enti locali competenti per territorio: esiste insomma una grave responsabilità anche da parte dei comuni, che pongono in atto comportamenti davvero al di fuori della legge, rendendo in molti casi vana qualsiasi attività di recupero ambientale.
Per quanto riguarda invece gli impianti tecnologici di trattamento o smaltimento, risulta attivato il centro di selezione di Lametia Terme, mentre con riferimento al forno esistente nello stesso sito è in corso di valutazione l'opportunità di utilizzo per l'incenerimento dei rifiuti ospedalieri. Sono in corso i lavori di ampliamento per il potenziamento del centro di selezione e di compostaggio di Catanzaro-Alli, mentre risulta in fase di adeguamento l'impianto di selezione e compostaggio di Sambatello (Reggio Calabria). È importante segnalare a questo proposito che le carenze progettuali originarie di tale impianto determineranno una capacità di trattamento inferiore rispetto a quanto programmato (200 tonnellate al giorno). Si tratta di un elemento che la Commissione intende sottolineare, giacché l'impianto di Sambatello pare appartenere ad un'intera generazione di centri progettati unicamente per ottenere i finanziamenti pubblici, senza alcun interesse per il concreto funzionamento degli stessi (a questo proposito si rimanda a quanto detto, nella relazione sul Piemonte, in merito al digestore di Novara - Doc. XXIII-13, p. 65 - e, nella relazione sulla Sicilia, sul centro di compostaggio di Trapani - Doc. XXIII - 34, p. 21). Infine, risulta redatto il progetto di adeguamento dell'impianto di selezione e compostaggio di Rossano.
Secondo quanto riferito alla Commissione, inoltre, l'ufficio del Commissario ha attivato cinque stazioni di trasferenza per i rifiuti, ed è stato realizzato il sistema delle discariche previsto dal piano d'emergenza. Infine, sono in corso le procedure per la valutazione d'impatto ambientale dei due termovalorizzatori previsti a Gioia Tauro e a Bisignano. A questo proposito la Commissione ha appreso che gli appalti non riguarderanno solo questi due impianti, ma l'intero ciclo di trattamento e di smaltimento (oltre ai termovalorizzatori anche gli impianti di compostaggio e quelli per la produzione del CDR). La strada scelta dall'Ufficio del Commissario è quella del concessione-contratto: il privato che si aggiudicherà l'appalto realizzerà il suo guadagno in un arco temporale di quindici anni. Con tale sistema, in pratica, si vuole evitare quanto accaduto - nella stessa Calabria - ad esempio per l'impianto di Sambatello, dove l'impresa aggiudicataria ha incassato il compenso dell'appalto senza dare in cambio una struttura funzionante. Si tratta di un metodo che la Commissione valuta positivamente, mentre qualche perplessità suscitano le motivazioni addotte alla scelta di indire bandi di così notevoli dimensioni. Infatti, alla valutazione che solo in questo modo si è certi che il termovalorizzatore brucerà esclusivamente CDR di qualità (come affermato dal commissario) si può anche replicare che il vincitore dell'appalto potrà preferire di inviare all'impianto di incenerimento rifiuti non trattati adeguatamente, in modo da ridurre i costi di preparazione del materiale.
La Commissione auspica pertanto il massimo controllo sul rispetto di tutte le clausole contrattuali, sugli standard di qualità del CDR e delle emissioni in atmosfera nonché - naturalmente - su tutte le imprese che parteciperanno agli appalti all'interno delle diverse «cordate» o assumeranno lavori in subappalto. Come è stato più volte dimostrato, infatti, dietro il volto rispettabile della grande azienda si possono accodare imprese legate alla criminalità organizzata, quando non gestite direttamente da questa. Allo stesso modo, particolare attenzione va prestata nel momento in cui verranno costituite le società miste che dovranno gestire i servizi di raccolta e smaltimento nei comuni calabresi: è facile infatti prevedere che - come per ogni altro tipo di appalto pubblico - la criminalità organizzata cercherà di governare il business, inserendosi in maniera sempre più pervasiva con proprie società nel ciclo dei rifiuti.
Ad avviso della Commissione, l'attività dell'ufficio del Commissario appare congrua rispetto ai compiti assegnati, ed in linea con le previsioni del decreto legislativo n. 22 del 1997. In particolare la Commissione nota positivamente come il sistema della raccolta differenziata e del recupero di materiale sia stata centrata principalmente sulla separazione secco-umido e sulla produzione di compost di qualità. Tuttavia lo sviluppo del sistema appare ancora in ritardo, giacché le attrezzature per la raccolta differenziata (compresi gli automezzi) di cui la regione si sta dotando serviranno a coprire il 40 per cento del fabbisogno. Un ritardo che comunque deriva dalla ricordata assenza di interventi e di programmazione precedenti alla dichiarazione dello stato d'emergenza.
A questo proposito è inoltre opportuno aggiungere come anche in Calabria gli aspetti più problematici dell'azione del commissario attengono all'effettività dei poteri del delegato del Governo. È stato infatti evidenziato come molti degli interventi disposti dal commissario necessitano di passaggi burocratici nelle strutture ordinarie, il che comporta un allungamento dei tempi necessari alla realizzazione degli interventi stessi. Esiste insomma la necessità di rimodulare lo strumento del commissariamento, tema al quale la Commissione - come già segnalato nella Relazione sull'attività svolta (Doc. XXIII-35, p. 54) - intende dedicare grande attenzione nei prossimi mesi, con un'indagine dedicata proprio alle realtà territoriali in emergenza per quanto riguarda il ciclo dei rifiuti.
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