Mercoledì 8 gennaio 1997. - Presidenza del Presidente Giuliano PISAPIA. - Interviene il sottosegretario di Stato per la grazia e la giustizia Franco Corleone.
La seduta comincia alle 10,55.
Proposta di legge:
La Commissione prosegue l'esame della proposta di legge in titolo.
Giuliano PISAPIA, presidente, ricorda che il termine per la presentazione degli emendamenti era stato fissato per la mattinata odierna alle ore 9. Nessun emendamento è stato presentato.
Michele SAPONARA (gruppo forza Italia), relatore, considerata la convergenza determinatasi sul provvedimento, ritiene che sia opportuno avviare le procedure per il trasferimento dello stesso in sede legislativa.
Giuliano PISAPIA, presidente, si riserva di trasmettere alla Presidenza della Camera la richiesta di trasferimento in sede legislativa, una volta verificati i presupposti di cui all'articolo 92, comma 6, del regolamento.
Proposte di legge:
CAROTTI e MAGGI: Abrogazione dell'articolo 323 del codice penale, relativo al reato di abuso d'ufficio (1812).
La Commissione inizia l'esame degli abbinati progetti di legge.
Vincenzo SINISCALCHI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, evidenzia che preliminarmente occorre interrogarsi se esista realmente il problema di una modifica strutturale o addirittura di una abrogazione dell'articolo 323 del codice penale, concernente il reato di abuso di ufficio. Al riguardo ritiene anzitutto che occorra dare atto della novità dell'itinerario proposto dai provvedimenti in esame rispetto ad un itinerario tradizionale: i provvedimenti in questione non derivano infatti da una iniziativa strettamente ed esclusivamente parlamentare, confluendo invece in essi una serie di esigenze via via emerse, concernenti sia la necessità di superare dubbi di legittimità costituzionale dell'articolo 323 del codice penale in rapporto agli articoli 25, secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione - problematiche, queste, su cui si attende la pronuncia della Corte costituzionale -, sia l'esigenza di pervenire all'individuazione di diverse modalità di applicazione dell'articolo stesso: in alcuni convegni organizzati da vari soggetti, e in particolare dai comuni, si è infatti fatto il punto sull'invasione di cui soffriva l'attività amministrativa a causa dell'applicazione della norma in questione.
controllo di carattere fisiologico. Nella realtà, gli amministratori, in particolare quelli eletti, si vedono applicata soprattutto la fattispecie dell'articolo 323.
illeciti perseguibili a titolo di abuso di ufficio siano previsti da una apposita legge. Rilevato che forse sarebbe stato più opportuno mantenere in vita l'articolo 323 del codice penale, allegando allo stesso una tabella degli illeciti perseguibili a titolo di abuso di ufficio, si chiede se, sulla base della evoluzione intervenuta con il testo trasmesso dal Senato, la proposta stessa non sia superata.
è peraltro evidente che, per quanto concerne il vantaggio, bisognerebbe individuare un aggettivo diverso. Opportuna appare la circoscrizione al solo vantaggio patrimoniale, mentre probabilmente bisognerà tenere conto anche del problema degli ordini e non solo dei regolamenti, come anche soffermarsi sulla questione della individuazione della violazione di legge.
Giuliano PISAPIA, Presidente, ringrazia il relatore che con precisione ha enucleato le varie problematiche che dovranno essere affrontate, soffermandosi sulle soluzioni prospettate dalle diverse proposte in esame. Ritiene che la discussione debba svolgersi in modo approfondito e, soprattutto, concentrata in pochi giorni. Al riguardo, ritenendo che l'esame preliminare possa essere avviato nella giornata del prossimo 15 gennaio, invita, per quanto possibile, a fare riferimento nei vari interventi al testo trasmesso dal Senato, su cui il relatore ha espresso un orientamento favorevole e che si valuterà poi se adottare come testo base per il prosieguo dei lavori.
La seduta termina alle 12,55.
CESETTI ed altri: Soppressione dell'albo dei procuratori legali e norme in materia di esercizio della professione forense (già approvato, in un testo unificato, dalla II Commissione della Camera e modificato dalla II Commissione del Senato) (374-875/B).
(Parere della I Commissione).
(Seguito dell'esame e richiesta di trasferimento in sede legislativa).
SARACENI ed altri: Modifica dell'articolo 323 del codice penale in materia di abuso d'ufficio (110).
(Parere della I Commissione).
NOVELLI: Abrogazione dell'articolo 323 del codice penale, in materia di abuso d'ufficio (924).
(Parere della I Commissione).
PISAPIA: Modifica dell'articolo 323 del codice penale, in materia di abuso d'ufficio (1613).
(Parere della I Commissione).
(Parere della I Commissione).
ANEDDA ed altri: Modifiche all'articolo 323 del codice penale e all'articolo 289 del codice di procedura penale, in materia di abuso d'ufficio (1849).
(Parere della I Commissione).
S. 508-740-741-826-910-934-981-1007. - Senatori LUBRANO DI RICCO; SILIQUINI ed altri; SCOPELLITI e PELLEGRINO; SENESE ed altri; BUCCIERO ed altri; CALLEGARO e CENTARO; GASPERINI; GRECO: Modifica dell'articolo 323 del codice penale in materia di abuso di ufficio (approvata, in un testo unificato, dalla II Commissione permanente del Senato) (2442).
(Parere della I Commissione).
BORGHEZIO: Modifica dell'articolo 323 del codice penale in materia di abuso d'ufficio (2640).
(Parere della I Commissione).
BOATO e OLIVIERI: Modifiche al codice penale in materia di abuso d'ufficio (2819).
(Parere della I Commissione).
(Esame e rinvio).
Ciò premesso, la risposta al quesito posto in apertura è sicuramente positiva: la riforma è infatti urgente, nonostante si sia intervenuti sulla materia solo pochi anni addietro, nel 1990. Sicuramente appare necessario considerare che la discussione risentirà del procedimento legislativo di modifica parziale, che non è tranquillizzante dal punto di vista tecnico: infatti, il codice penale deve essere riformato nel suo complesso e non, come invece si continua a fare, per singoli temi.
Sottolinea poi che il problema in esame è connesso anche alla inefficienza delle disposizioni sulla tutela della pubblica amministrazione, che peraltro investono la competenza anche della Commissione speciale contro la corruzione. Rileva che le principali questioni sollevate dal vigente articolo 323 del codice penale sono legate alla carente formulazione della riforma del 1990, a cui ha fatto seguito poi una elaborazione giurisprudenziale che ha portato a vere e proprie forme di responsabilità oggettiva.
Ricorda che il professor Padovani ha evidenziato il collegamento esistente fra gli articoli 323 e 324 del codice penale. La giurisprudenza ha poi posto in rilievo il contrasto esistente tra l'articolo 323, in particolare il secondo comma relativo all'ingiusto vantaggio patrimoniale, ed il principio costituzionale espresso dall'articolo 25 della Costituzione. Più in generale il problema che si pone riguarda la tipizzazione dell'abuso e specialmente la sovrapposizione continua tra profili di diritto penale e profili di diritto amministrativo; dunque si pone in termini problematici anche il rapporto con il principio di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione contenuto nell'articolo 97 della Costituzione, che invece dovrebbe riguardare la fase di verifica e
Evidenzia quindi che appare necessario individuare i limiti entro cui muoversi: da questo punto di vista ritiene che il testo del Senato, su cui è stato raggiunto un accordo unitario, rappresenti una seria piattaforma per l'avvio della discussione.
Dato atto ai giudici di avere sollevato di fronte alla Corte costituzionale i dubbi di legittimità costituzionale dell'articolo 323 del codice penale di cui prima ha dato conto, sottolinea la necessità di superare quanto si è determinato a causa della genericità della formulazione dell'articolo medesimo, che ha fatto sì che l'invio della notitia criminis si trasformi sostanzialmente in esercizio anticipato dell'azione penale e, quindi, in anticipata condanna del pubblico amministratore. Si tratta di una questione di cui si è fatto carico lo stesso Capo dello Stato, sottolineando la necessità di intervenire prontamente, perché vi è un problema di certezza della norma che diventa tanto più urgente quanto più l'incriminazione diventa automatica.
Rilevato che la dottrina ha sottolineato come l'abuso d'ufficio sia una figura che non possiede parametri, evidenzia che è tuttavia necessario fissare gli stessi per evitare manipolazioni di vario tipo. Al riguardo, ricordato ad esempio che non tutti i vizi amministrativi si configurano come reati, e rilevato che una notitia criminis è tale solo se si trova di fronte ad un reato definito, rileva che dai lavori preparatori della riforma del 1990 risulta chiaro che uno degli obiettivi della stessa, quello di individuare l'evento del reato, si è fermato a metà, continuandosi ad individuare il medesimo nell'evento di tipo naturalistico. Si sono poi verificate infrazioni sconcertanti, nel senso che dell'abuso di ufficio è stato fatto un uso politico-giurisprudenziale. Di più, proprio per le carenze della formulazione dell'articolo 323, vi sono state vere e proprie incursioni giudiziali nel funzionamento della pubblica amministrazione. Questo ha comportato la mancanza di serenità nell'attività amministrativa quando non addirittura di immobilismo.
Si sofferma quindi sulla introduzione del dolo specifico ad opera della riforma del 1990, rilevando come la stessa non sia stata sufficiente. La definizione del dolo in relazione al vantaggio e al danno ingiusto si è infatti rivelata essere una risposta debole, perché per abuso si è intesa solo la strumentalizzazione della propria attività che sarebbe deviata dal fine istituzionale e preposta ad un fine privato. Evidenziato che nel testo trasmesso dal Senato il concetto di ingiustizia è stato elaborato cercando di evitare di sfumare nella illiceità stretta o nel dolo eventuale, rileva che appare allora necessario lavorare sulla ingiustizia come riferimento oggettivo, escludendo qualsiasi possibilità di dolo eventuale o di incertezza.
Per quanto concerne poi più strettamente il buon andamento della pubblica amministrazione, rileva che tutto si confonde all'interno della imparzialità che, però, non tutela dal problema dell'abuso di ufficio. Si incorre allora spesso in un reato formale, quando non di mero sospetto. Da parte sua, ritiene che problemi di costituzionalità si pongano non solo con riferimento agli articoli 25 e 97 della Costituzione, ma anche con riferimento agli articoli 24 e 27, comma secondo, della stessa.
Passando quindi all'illustrazione delle singole proposte di legge in esame, evidenzia che la proposta di legge n. 110 fa riferimento all'esercizio di taluno dei poteri per un fine estraneo alla pubblica amministrazione, senza tipizzare lo stesso. Si sottolinea inoltre il presupposto che l'ingiusto vantaggio o danno sia procurato intenzionalmente: si tratta di un elemento chiave. La proposta recupera inoltre il concetto di vantaggio non patrimoniale e opera una disgiunzione tra quest'ultimo e il danno ingiusto.
La proposta n. 924, che coincide sostanzialmente con la proposta avanzata dall'Associazione dei comuni d'Italia, propone l'abrogazione dell'articolo 323 del codice penale, prevedendo altresì che gli
La proposta n. 1613 individua quale presupposto dell'abuso di ufficio l'operare in contrasto con il dovere di imparzialità. In essa torna peraltro il concetto di vantaggio patrimoniale.
La proposta n. 1812 propone la semplice abrogazione dell'articolo 323 del codice penale, affermandosi nella relazione introduttiva che la stessa non produrrebbe alcun vulnus al sistema penale dei reati contro la pubblica amministrazione e che, viceversa, il tentativo di tipizzare con maggior precisione la condotta descritta dalla norma si infrangerebbe in ostacoli difficilmente superabili con una previsione concreta dotata di congruità costituzionale.
Più complessa, sia nella relazione che nel testo dell'articolato, è la proposta n. 1849 nella quale si rileva solo la necessità di evitare l'invasione nella discrezionalità della pubblica amministrazione, accettandosi però il principio che la discrezionalità di merito non sia di per sé insindacabile. La relazione evidenzia che non appare condivisibile l'ipotesi, avanzata dall'ANCI, di procedere ad una tacita abrogazione dell'articolo 323 del codice penale; né appare condivisibile limitare la perseguibilità dell'abuso d'ufficio alla mera sussistenza di interessi o vantaggi patrimoniali. Fa tuttavia rilevare che sugli esempi riportati al riguardo nella relazione introduttiva della proposta possono essere mosse alcune osservazioni: si tratta infatti di reati che sono specificamente perseguibili. I proponenti non condividono, infine, la necessità di collegare l'abuso d'ufficio a violazioni di specifiche disposizioni di legge o a disposizioni di legge vincolanti, essendo difficile elencare tutte le fonti normative da cui derivano obblighi per il pubblico amministratore la cui inosservanza integra un presupposto per l'abuso d'ufficio. Si propone pertanto di riferire la condotta illecita al compimento di un atto che da un lato contrasti con espresse fonti normative di qualsiasi tipo e, dall'altro, concluda l'iter procedimentale e sia per questo idoneo a produrre effetti giuridici.
La maggiore novità contenuta nella proposta è costituita dall'articolo 2, con cui si propone la giurisdizionalizzazione del provvedimento di sospensione dall'esercizio di un pubblico ufficio o servizio. Ciò, come si legge nella relazione introduttiva, allo scopo di evitare il clamore e i disagi anche per l'utenza derivanti da una sospensione disposta inaudita altera parte.
La proposta di legge trasmessa dal Senato, recante il numero 2442, ha una proposizione di partenza certamente importante laddove prevede che le disposizioni dell'articolo 323 del codice penale si applichino salvo che il fatto non costituisca un più grave reato. Essa parifica poi il pubblico ufficiale e l'incaricato di pubblico servizio: al riguardo, fatto però notare come quest'ultimo non sia titolare di poteri, rileva che è conseguentemente necessario precisare il dettato della proposta che, parlando di esercizio di poteri, fa riferimento all'una e all'altra figura.
Rilievi positivi devono senza dubbio essere formulati sulla previsione della violazione delle norme sulla competenza o di altre norme di legge o regolamenti nonché sulla omissione dall'astensione in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto e negli altri casi prescritti: ritiene che la discussione si incentrerà sulla sufficienza dell'elenco proposto. Sarà poi necessario discutere sulla disgiunzione tra l'ingiusto vantaggio patrimoniale e il danno ingiusto. Sottolineato con favore il riferimento all'ingiustizia anche per quanto concerne il danno, evidenzia che il secondo comma dell'articolo prevede che la pena sia aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità:
La proposta n. 2640 pone l'accento sulla condotta e riprende inoltre il concetto di vantaggio non patrimoniale.
Infine, la proposta n. 2819 appare abbastanza complessa. Non si sofferma sul contenuto dell'articolo 1, concernente la malversazione del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, dal momento che della questione si sta occupando la Commissione speciale anticorruzione.
Per quanto concerne l'articolo 3, concernente l'abuso d'ufficio, la proposta riprende la clausola di salvaguardia già contenuta nel testo trasmesso dal Senato e specifica che costituisce violazione dei doveri anche la mancata astensione nelle ipotesi in cui sussista un interesse proprio o di prossimo congiunto.
L'articolo 4 estende poi al nuovo articolo 315 del codice penale l'attenuante del fatto di particolare tenuità introdotta dalla novella del 1990 con l'articolo 323-bis del codice penale.
Ritiene che sia opportuno assumere come testo di riferimento la proposta trasmessa dal Senato, apportando alla stessa le modifiche di cui ha dato conto. Al riguardo ritiene peraltro che sia da prendere in considerazione l'ipotesi di abuso d'ufficio nel caso in cui siano approvati atti in contrasto con i pareri dei competenti dirigenti: ciò, al fine di differenziare la gestione politico-amministrativa dell'atto dalla gestione tecnica dello stesso.
Conclusivamente bisognerà adoperarsi per elaborare una buona norma, evitando trionfalismi e badando invece alla operatività della stessa, con l'eliminazione delle incostituzionalità dell'attuale norma e dei disagi che la stessa ha provocato agli amministratori locali e ai pubblici funzionari.
Concordando la Commissione, rinvia quindi ad altra seduta il seguito dell'esame.