Disposizioni per la promozione e la valorizzazione dei cammini d'Italia 13 maggio 2024 |
Indice |
| Premessa|Contenuto|La normativa regionale e nazionale sulla valorizzazione dei cammini| |
PremessaLa proposta di legge AC 1805, composta di 9 articoli, reca "Disposizioni per la promozione e la valorizzazione dei cammini d'Italia". Essa deriva dal progetto di legge AS 562, approvato, con modificazioni, dall'Assemblea del Senato il 26 marzo 2024. |
ContenutoL'articolo 1 reca l'oggetto e le finalità della proposta di legge. Nello specifico, il comma 1 prevede che la Repubblica promuove e valorizza i cammini, anche comprensivi delle vie d'acqua fluviali e marine, quali itinerari di rilievo europeo, nazionale o regionale, percorribili a piedi o con altre forme di mobilità dolce e sostenibile, senza l'ausilio di mezzi a motore, articolati in tappe giornaliere, che rappresentano una modalità di fruizione del patrimonio naturale e culturale diffuso, di valorizzazione degli attrattori culturali, storici, artistici, religiosi, linguistici, paesaggistici, enogastronomici e sportivi nonché di sviluppo turistico dei territori interessati. In deroga a quanto previsto al primo periodo, la circolazione motorizzata è consentita per i mezzi indispensabili per consentire l'accessibilità alle persone con disabilità. L'articolo 2 disciplina la banca dati dei cammini d'Italia.
Nello specifico, esso prevede, al comma 1, che, al fine di favorire la conoscenza, lo sviluppo, la tutela e la promozione, anche a fini turistici, dei cammini, è istituita presso il Ministero del turismo la banca dati dei cammini d'Italia, che integra una mappa digitale dei cammini con informazioni relative alle loro principali caratteristiche, finalizzate ad orientare il potenziale fruitore. a) i tratti presenti sul territorio italiano dei cammini riconosciuti quali itinerari culturali europei dal Consiglio d'Europa, in attuazione della risoluzione del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa CM/Res (2013)67, adottata il 18 dicembre 2013, e le loro dirette confluenze viarie di riconosciuto interesse turistico, culturale, locale o regionale;
L'Accordo parziale allargato sugli itinerari culturali del Consiglio d'Europa, sulla base del quale è gestito, dal 2010, il relativo programma (operativo in realtà già dal 1987, con la nascita del primo itinerario, il Cammino di Santiago di Compostela), si basa su due risoluzioni del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa: la CM/Res(2013)66, che ha confermato la creazione dell'accordo, allegando in calce lo statuto rivisto, e la CM/Res(2013)67, che ha rivisto le regole per l'assegnazione della certificazione "Itinerario culturale del Consiglio d'Europa". L'obiettivo dell'Accordo è contribuire alla promozione dell'identità e della cittadinanza europea attraverso la conoscenza e la consapevolezza del patrimonio comune europeo e lo sviluppo di legami culturali e del dialogo all'interno dell'Europa e con altri Paesi e regioni. Il contributo dell'accordo alla creazione di questo spazio culturale condiviso avviene attraverso lo sviluppo di itinerari culturali volti a promuovere la sensibilizzazione sul patrimonio, l'istruzione, la creazione di reti, un turismo transfrontaliero sostenibile e di qualità e altre attività correlate. Ai sensi dell'articolo 2 dello statuto, per itinerario culturale si intende un progetto di cooperazione culturale, educativa e turistica finalizzato allo sviluppo e alla promozione di un itinerario o di una serie di itinerari basati su un percorso storico, un concetto, una figura o un fenomeno culturale di importanza transnazionale e significativo per la comprensione e il rispetto dei valori comuni europei. Gli itinerari culturali attualmente certificati nell'ambito dell'accordo sono ad oggi 47. La certificazione avviene sulla base del rispetto di numerosi criteri: - fare riferimento ad un tema rappresentativo dei valori europei e condiviso da almeno tre paesi facenti parte del Consiglio d'Europa; - essere oggetto di ricerca scientifica transnazionale e multidisciplinare; - valorizzare il patrimonio, la storia e la memoria europea e contribuire all'interpretazione della diversità dell'Europa di oggi; - sostenere scambi culturali ed educativi per giovani; - sviluppare progetti esemplari ed innovativi nel settore del turismo culturale e dello sviluppo sostenibile; - sviluppare prodotti turistici indirizzati a differenti utilizzatori. L'Italia ha aderito all'Accordo nel 2011 ed è oggi rappresentata in ben 33 itinerari culturali. b) i cammini interregionali che interessano il territorio di almeno due regioni, di una regione e di una provincia autonoma ovvero delle province autonome di Trento e di Bolzano; c) i cammini riconosciuti da una regione o da una provincia autonoma quali cammini di interesse regionale o locale; d) i cammini riconosciuti dalle città metropolitane e da Roma Capitale quali cammini di interesse locale. Ai sensi del comma 3, il Ministero del turismo provvede all'inserimento dei cammini di cui sopra nella banca dati, assegnando contestualmente la qualifica di «cammino d'Italia». a) le linee guida per la realizzazione, la gestione e l'aggiornamento della banca dati; b) gli standard di qualità a cui i cammini indicati dal precedente comma 2 devono essere conformi per l'inserimento nella banca dati; c) le modalità e i termini per l'inserimento, la sospensione temporanea e la cancellazione dalla banca dati dei cammini non più rispondenti ai criteri fissati dal decreto. Ai sensi del comma 5, per il finanziamento delle spese di funzionamento della banca dati, nel limite di euro 50.000 annui a decorrere dall'anno 2027, si provvede nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. In relazione a quanto sopra, si fa presente che il rappresentante del Governo, nel corso della seduta della 5ª Commissione bilancio del Senato del 6 febbraio 2024, nel fornire precisazioni in ordine all'emendamento 2.100 del relatore, che ha introdotto gli attuali commi 5 e 7, ha chiarito che a partire dall'annualità 2027 l'aggiornamento della banca dati, integrata all'interno del Tourism Digital Hub, sarà svolto nell'ambito delle funzioni istituzionali del Ministero del turismo attraverso l'utilizzo delle risorse disponibili nel capitolo di spesa di parte corrente 6020, piano gestionale 2, dello stato di previsione del Ministero - fino ad un massimo di 50.000 euro l'anno - relativo alla gestione e alla manutenzione dei software applicativi, iscritto nell'ambito del nuovo CDR 8 - Direzione Generale Tecnologia, Retribuzione, Digitalizzazione e Statistica, che ha uno stanziamento, a decorrere, pari a 292.600,00 euro annui (pertanto capiente per le suddette finalità). Per quanto riguarda le spese di funzionamento della banca dati fino al 2026, il rappresentante del Governo ha riferito che esse sono da intendersi "ricomprese nella quantificazione degli oneri di cui al comma 5" (riferendosi presumibilmente all'attuale comma 7, che reca la quantificazione degli oneri derivanti dal presente articolo per il triennio 2024-2026).
L'articolo 3 prevede l'istituzione di una cabina di regia nazionale, con il compito, tra gli altri, di definire gli standard di qualità dei cammini d'Italia e il programma nazionale per il loro sviluppo e la loro promozione. La cabina di regia è presieduta dal Ministro del turismo, che provvede anche all'istituzione di una segreteria tecnica, ed è composta da otto componenti, cui non spettano compensi. In particolare, il comma 1 stabilisce l'istituzione della cabina di regia con decreto del Ministro del turismo di concerto con il Ministro della cultura, previa intesa in sede di Conferenza permanente, da adottare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge. Il comma 2 prevede che con il predetto decreto ministeriale vengano anche individuati compiti e funzioni della cabina di regia, alcuni dei quali vengono già indicati dalla previsione in esame: la cabina di regia si occupa infatti della definizione degli standard di qualità per i cammini d'Italia (lettera a)), delle modalità per realizzare, gestire e aggiornare la banca dati di cui all'articolo 2 (lettera b)), della definizione del programma nazionale per lo sviluppo e la promozione dei cammini d'Italia (lettera c), su cui v. infra il commento all'articolo 5), e di ogni altra iniziativa volta a favorirne sviluppo e promozione (lettera d)). Il comma 3 dispone che la cabina di regia sia presieduta dal Ministro del turismo e sia composta da due rappresentanti del medesimo Ministero del turismo, due rappresentanti del Ministero della cultura, un rappresentante del Dipartimento per le politiche in favore delle persone con disabilità della Presidenza del Consiglio dei ministri, un rappresentante del Ministero dell'università e della ricerca, un rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e un rappresentante designato dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni. Ai sensi del comma 4 il Ministero del turismo provvede a istituire una segreteria tecnica con funzioni di supporto tecnico ed amministrativo alla cabina di regia, anche avvalendosi di esperti esterni all'amministrazione con incarichi di carattere gratuito. Il comma 5 precisa che ai componenti della cabina di regia non spettano compensi o indennità, salvo rimborsi relativi a missioni cui fanno fronte le amministrazioni interessate nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. L'articolo 4 prevede l'istituzione di un tavolo permanente per i cammini d'Italia, composto dai membri della cabina di regia, da esperti e da rappresentanti di istituzioni e associazioni attive nel settore culturale e turistico. Presieduto dal Ministro del turismo, il tavolo ha la funzione di favorire la collaborazione interistituzionale per lo sviluppo dei cammini attraverso, tra l'altro, l'elaborazione di proposte normative ed il monitoraggio delle problematiche. Nello specifico, il comma 1 prevede l'istituzione presso il Ministero del turismo del tavolo permanente per i cammini d'Italia, tramite decreto del Ministro del turismo, sentiti il Ministro della cultura, il Ministro per le disabilità e la conferenza unificata (di cui all'articolo 8 del D. Lgs. n. 281/1997, che ha previsto l'unificazione tra la Conferenza Stato-città ed autonomie locali e la Conferenza Stato-regioni per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane). Il comma 2 specifica che il tavolo permanente è presieduto dal Ministro del turismo e la sua composizione è stabilita con lo stesso decreto di cui al comma 1. Il comma 3 prevede che tra i partecipanti al tavolo permanente vi siano i componenti della cabina di regia, esperti in materia, rappresentanti di associazioni a tutela di persone con disabilità, di università, nonché di enti del Terzo settore e di organismi attivi nel settore culturale e turistico. Il tavolo può essere articolato in sezioni specializzate con la partecipazione di rappresentanti della pubblica amministrazione o di esperti in materia. La partecipazione ai lavori del tavolo è a titolo gratuito. Il comma 4 specifica le finalità del tavolo permanente, tra cui rientrano il monitoraggio delle problematiche, lo scambio di esperienze e l'elaborazione di proposte normative e amministrative. Lo scopo è quello di garantire lo sviluppo dei cammini attraverso, tra l'altro, la condivisione dei progetti e la collaborazione tra le parti interessate, anche ricorrendo a esperti in materia di cammini. Al comma 5 si prevede che il supporto tecnico ed amministrativo al tavolo permanente è assicurato dal Ministero del turismo con le risorse disponibili a legislazione vigente. Il comma 6 prevede la presentazione da parte del tavolo permanente al Ministro del turismo di una relazione annuale sull'attività svolta entro il 31 gennaio di ogni anno. L'articolo 5 prevede che la cabina di regia, sentito il tavolo permanente, predisponga il programma nazionale, avente durata triennale, per lo sviluppo e la promozione dei cammini d'Italia. In particolare, la norma è volta a disciplinare l'attuazione da parte della cabina di regia di quanto disposto dall'articolo 3, comma 2, lettera c) della proposta di legge in esame (v. supra), attraverso – precisa il comma 1 – la predisposizione di un programma che indichi gli interventi prioritari e la strategia nazionale per la promozione e la valorizzazione dei cammini d'Italia. Il comma 2 prevede che la realizzazione degli interventi inseriti nel programma nazionale avvenga da parte delle amministrazioni centrali, regionali o locali secondo le rispettive competenze, previo coordinamento del Ministero del turismo (sul punto si rimanda a quanto si dirà infra nel paragrafo dedicato alla legislazione regionale sulla valorizzazione dei cammini). Il comma 3 integra una clausola di neutralità finanziaria prevedendo l'attuazione delle disposizioni nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza ulteriori oneri per la finanza pubblica.
L'articolo 6 reca disposizioni in materia di studi e ricerche, nonché di relazione alle Camere. Nello specifico, il comma 1 prevede che il Ministero del turismo e il Ministero della cultura possano promuovere la realizzazione di studi, approfondimenti, ricerche e iniziative scientifiche, anche in collaborazione con università e altre istituzioni, finalizzati alla valorizzazione del patrimonio materiale e immateriale associato ai cammini. L'articolo 7 regola le campagne di promozione dei cammini. In particolare, ai sensi del comma 1, al fine di promuovere i cammini inseriti nella banca dati, incentivandone la fruizione e favorendo lo sviluppo di un turismo lento, sostenibile e diffuso sul territorio, il Ministero del turismo, sentita la cabina di regia, realizza e coordina campagne di promozione a livello nazionale e internazionale. L'articolo 8 reca le disposizioni finanziarie del provvedimento. In particolare, il comma 1 prevede che, agli oneri derivanti dall'articolo 2, pari a euro 1.000.000 per l'anno 2024 e a euro 500.000 annui per ciascuno degli anni 2025 e 2026, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di conto capitale relativo al Ministero del turismo. L'articolo 9, composto di un unico comma, prevede che la presente proposta di legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. |
La normativa regionale e nazionale sulla valorizzazione dei camminiLa riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione operata con legge costituzionale n. 3/2001 ha reso il turismo una materia di competenza "esclusiva" per le regioni ordinarie, alla stregua di quanto previsto per le regioni speciali che – già prima del 2001 – erano dotate di tale competenza. Il turismo rientra dunque tra le materie "residuali" (art. 117, quarto comma, Cost.), in riferimento alle quali le regioni non sono più soggette ai limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali. Questo mutamento del titolo competenziale delle regioni è stato confermato in più occasioni dalla Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 197/2003. Nonostante ciò, è necessario sottolineare che, per numerosi e rilevanti profili della disciplina del turismo, il riferimento alla legislazione statale appare tuttora assai consistente. In proposito, si devono considerare i rilevanti condizionamenti che possono derivare alla potestà legislativa regionale dall'intervento del legislatore statale in altre materie affidate espressamente alla sua competenza, esclusiva o concorrente, che presentano profili di connessione o sovrapposizione con la materia del turismo. In particolare, si segnalano: la tutela della concorrenza; i rapporti internazionali e con l'UE; la tutela dell'ambiente e dei beni culturali, nonché le competenze concorrenti in materia di professioni; governo del territorio (comprendente l'urbanistica e l'edilizia); grandi reti di trasporto e di navigazione. Inoltre, si deve sottolineare che, secondo gli indirizzi della Corte costituzionale, anche la competenza regionale più ampia comunque non esclude a priori la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni amministrative al livello centrale e di regolarne l'esercizio, in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (art. 118 Cost.). La via della concertazione e delle intese tra i diversi livelli istituzionali costituisce comunque la base della disciplina in materia di turismo e dei relativi documenti di programmazione e sviluppo. Tra questi viene in rilievo, in primis, il Piano strategico del turismo 2017-2022 (su cui v. anche infra) approvato dal Consiglio dei ministri il 17 febbraio 2017 ai sensi di quanto previsto dall'art. 34-quinquies del D.L. n. 179/2012, nonché del connesso Piano strategico per la mobilità turistica 2017-2022, previsto dall'articolo 11 del D.L. n. 83/2014: entrambi i documenti programmatori sviluppano iniziative e "assi" di intervento finalizzati alla promozione dell'offerta turistica, tramite la valorizzazione dei territori e dei percorsi storici e religiosi che su essi insistono. La competitività, la sostenibilità e la qualità del turismo a livello regionale e locale è sostenuta anche a livello europeo, tramite il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). Tra le finalità del fondo vi è appunto quella di finanziare, attraverso i Programmi operativi regionali (POR), i progetti locali di valorizzazione del patrimonio naturale e culturale. Proprio attraverso le risorse dei POR talune regioni hanno sostenuto progetti di valorizzazione dei cammini storici che insistono sul rispettivo ambito territoriale (ad esempio, attraverso il POR FESR 2014-2020, la regione Lombardia ha sostenuto il progetto di valorizzazione della Via Francisca del Lucomagno). Poste queste premesse, si indicano di seguito le regioni che hanno adottato appositi atti legislativi di disciplina e valorizzazione dei cammini e dei percorsi di valore storico-culturale sui quali insistono, e le iniziative avviate a livello centrale a favore dei progetti di valorizzazione di tali cammini e percorsi, sia di carattere storico-religioso-culturale che ciclopedonale:
A livello centrale, per la valorizzazione dei cammini, sono state assunte le seguenti iniziative. Il 2016 è stato proclamato, con direttiva del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (MiBACT), "Anno nazionale dei Cammini" e nel 2017 lo stesso MiBACT, nell'ambito del predetto Piano strategico del turismo (PST) 2017-2022, ha realizzato l'Atlante dei Cammini d'Italia, mentre il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) ha realizzato il Sistema Nazionale delle Ciclovie. Nel dicembre 2015 è stato firmato un protocollo d'intesa tra MiBACT, MIT, ANAS e Agenzia del Demanio per l'avvio di un progetto di valorizzazione di immobili pubblici di proprietà dello Stato e di altri Enti, situati lungo cammini e percorsi di carattere sia storico - religioso che ciclopedonale (c.d. "Progetto Cammini e percorsi"). Il progetto è stato richiamato anche nel Piano straordinario per la mobilità turistica (PSMT) 2017-2020, documento di programmazione approvato dal MIT, parallelamente all'adozione del Piano strategico per il turismo (PST) 2017-2020, volto a favorire la fruibilità del patrimonio culturale, con particolare attenzione alle destinazioni minori, al Sud Italia e alle aree interne del Paese. Circa l'attuazione del progetto, si rinvia al dossier predisposto dall'Agenzia del Demanio, aggiornato all'anno 2018, nonché al sito istituzionale dell'Agenzia. Il Progetto si inserisce comunque nell'ambito dei più generali obiettivi perseguiti dal già citato Piano strategico per il turismo 2017-2022: in particolare, nella linea di intervento A3 del Piano, nella quale sono proposte azioni per "Ampliare, innovare e diversificare l'offerta turistica", anche attraverso la mappatura permanente delle destinazioni turistiche regionali e dei relativi prodotti, il recupero e riutilizzo sostenibile dei beni demaniali a uso turistico e, nello specifico, la creazione di forme di percorrenza alternative - vie e cammini - quali strumenti di conoscenza capillare e ramificata della storia e del patrimonio diffuso dell'Italia. Si rinvia, sul punto, più approfonditamente, al PST 2017-2022, pag. 52 e ss. Quanto ai principali interventi finanziari adottati a livello statale per lo sviluppo dei cammini e percorsi, si ricorda che la legge di stabilità per il 2016 (L. n. 208/2015, articolo 1, comma 640) ha destinato per la progettazione e la realizzazione di itinerari turistici a piedi, denominati «cammini», la spesa di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2016, 2017 e 2018. Inoltre, con delibera n. 3/2016, il CIPE ha assegnato 1 miliardo di euro, a carico del Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) 2014-2020, al Ministero dei beni e delle attività culturali per il finanziamento del Piano stralcio turismo e cultura finalizzato ad un'azione di rafforzamento dell'offerta culturale e al potenziamento della fruizione turistica, con interventi per la tutela e la valorizzazione del patrimonio. Tra gli interventi finanziati dal "Piano stralcio" rientrano i sistemi territoriali turistico-culturali: cammini, percorsi, aree vaste. Nel dettaglio, 60 milioni sono stati destinati ai cammini storici suddivisi in: 20 milioni per i cammini religiosi di san Francesco e santa Scolastica con interventi strutturali e infrastrutturali nei tracciati dei percorsi francescani in Emilia-Romagna, Toscana, Lazio, Umbria e Marche; 20 milioni per Appia regina viarum con la valorizzazione dell'antico tracciato romano fino a Brindisi; 20 milioni per la via Francigena. Bisogna poi ricordare che con la legge di bilancio per il 2022 (articolo 1, comma 963, L. n. 234/2021) presso il Ministero del turismo è stato istituito un fondo per i cammini religiosi, con una dotazione di 3 milioni di euro per il 2022, per il rilancio e la promozione turistica dei percorsi cosiddetti "cammini religiosi" e il recupero e la valorizzazione degli immobili che li caratterizzano. Con la legge di bilancio per il 2023 (articolo 1, comma 610, L. n. 197/2022) tale fondo è stato incrementato di 0,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023, 2024 e 2025. La Sezione Seconda (cap. 8513/1) della legge di bilancio per il 2024 (L. n. 213/2023) reca infine un ulteriore rifinanziamento del fondo per i cammini religiosi di 5 milioni per ciascuna annualità 2024-2026 (15 milioni complessivi). Le misure attuative del fondo per i cammini religiosi sono state stabilite dal decreto 5 ottobre 2023 del Ministro del turismo (prot. n. 25710/23), e sono state finalizzate: alla valorizzazione degli immobili pubblici presenti sui percorsi dei cammini religiosi, volta all'attivazione, all'interno degli immobili stessi, di servizi per la sosta, la permanenza e lo svago dei visitatori; al miglioramento della fruibilità dei percorsi, in termini di sicurezza e primo soccorso, accessibilità, orientamento, informazione e digitalizzazione dei percorsi e degli accessi, anche mediante il ricorso a tecnologie innovative; alla promozione turistica con l'ausilio di strumenti e canali digitali. Al fine di indirizzare al meglio l'azione ministeriale e acquisire una base informativa stabile utile all'indirizzo degli investimenti di medio-lungo periodo, il Ministero del turismo raccoglie in maniera sistemica e organizzata le informazioni relative ai cammini religiosi all'interno di un catalogo digitale la cui costruzione è stata avviata con avviso pubblico del 28 novembre 2022. Con un avviso del 20 ottobre 2023 sono state definite le modalità attuative di dettaglio delle azioni per lo sviluppo turistico dei cammini inseriti nel catalogo, attivando contributi volti a finanziare: interventi di adeguamento strutturale, funzionale e impiantistico di immobili pubblici, finalizzati all'attivazione, all'interno degli stessi, di uno o più servizi per la fruizione turistica dei cammini religiosi; interventi per il miglioramento della fruibilità dei percorsi, in termini di sicurezza e primo soccorso, accessibilità, orientamento, informazione e digitalizzazione dei percorsi e degli accessi; interventi per la promozione dei cammini, la promo-commercializzazione turistica e realizzazione di eventi. Il decreto 22 marzo 2024 del Ministero del turismo (prot. n. 8826/24) ha dettato ulteriori misure attuative del fondo per i cammini religiosi. Infine, si segnala che l'articolo 43 del D.L n. 75 del 2023 autorizza l'assegnazione alla Santa Sede di 7.630.000 euro per l'anno 2023, per la realizzazione di investimenti di digitalizzazione dei cammini giubilari e di una applicazione informatica sul patrimonio sacro di Roma, funzionali all'ospitalità e alle celebrazioni del Giubileo della Chiesa cattolica per l'anno 2025 da parte della Santa Sede, che hanno importanti ricadute turistiche per lo Stato italiano, e funzionali all'accoglienza dei pellegrini. Tali investimenti sono avviati e realizzati a seguito della stipulazione, tra la Santa Sede e il Ministero del turismo per l'Italia, di una intesa con la quale sono individuati gli indirizzi e le azioni, nonché il piano degli interventi e delle opere necessari, e definiti i reciproci impegni nell'ambito delle risorse.
|
