INDICE
ARTICOLI da 1 a 14. 3
Revisione delle modalità di determinazione e dei
campi di applicazione dell’ISEE. 3
PREMESSA
Lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri in esame reca il Regolamento concernente la revisione delle modalità
di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE) dei soggetti che richiedono prestazioni
sociali agevolate in attuazione delle disposizioni contenute nell’articolo 5
del decreto legge n. 201 del 2011.
Il richiamato articolo 5 dispone la revisione delle modalità
di determinazione e dei campi di applicazione dell’ISEE. A tal fine viene
rafforzata la rilevanza degli elementi collegati alla ricchezza patrimoniale
della famiglia e ai trasferimenti monetari, anche se esenti da imposizione
fiscale. I criteri indicati dall’art.5 prevedono, tra l’altro:
- l’obbligo di tener conto delle quote di patrimonio e di
reddito dei diversi componenti del nucleo nonché dei pesi dei carichi
familiari, in particolare dei figli successivi al secondo e delle persone
disabili a carico;
- il miglioramento
della capacità selettiva dell’indicatore, valorizzando in misura maggiore la
componente patrimoniale sita in Italia e all'estero, al netto del debito
residuo per l'acquisto della stessa e tenuto conto delle imposte relative;
- la differenziazione
dell’indicatore per le diverse tipologie di prestazioni;
- il potenziamento del sistema dei controlli;
- l’istituzione presso l’Inps di una banca dati delle
prestazioni sociali agevolate, condizionate all’ISEE.
In merito al profilo finanziario la relazione tecnica non
quantifica effetti finanziari in quanto la norma stabilisce che i risparmi
ottenuti sono riassegnati al Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
per l’attuazione di politiche sociali e assistenziali.
Lo schema di decreto in esame è corredato di relazione
tecnica.
Si dà conto di seguito delle disposizioni considerate dalla
relazione tecnica stessa e di quelle che comunque presentano profili di
carattere finanziario.
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI da 1 a 14
Revisione delle modalità di
determinazione e dei campi di applicazione dell’ISEE
Le norme, recanti una nuova disciplina di
materia di determinazione e di utilizzo dell’ISEE, prevedono, tra l’altro:
-
una differenziazione dei valori ISEE in funzione della tipologia di
prestazione richiesta (articolo 2, comma 4). In particolare, ferma
restando la determinazione degli indicatori reddituali e patrimoniali (articoli
4 e 5), sono previste specifiche disposizioni per la determinazione
dell’ISEE nelle ipotesi di prestazioni agevolate di natura socio-sanitaria,
prestazioni agevolate rivolte a minorenni in presenza di genitori non
conviventi, prestazioni per il diritto allo studio universitario (articoli
6, 7 e 8);
-
la possibilità di sostituire l’ISEE con un “ISEE corrente” che può
essere calcolato con riferimento ad un periodo di tempo più ravvicinato al
momento della richiesta della prestazione. Tale facoltà è ammessa in presenza
di alcune condizioni tra le quali la variazione superiore al 25% rispetto
all’ISEE ordinario (articolo 2, comma 5 e articolo 9);
-
nuove modalità di calcolo del reddito e del patrimonio che concorrono
alla determinazione dell’indicatore della situazione, rispettivamente,
reddituale e patrimoniale. Tra queste, si evidenzia l’inclusione di tutti redditi
esenti e/o soggetti ad imposta sostitutiva delle imposte dirette e la
valutazione dei beni immobili in base ai criteri fissati per la determinazione del
valore imponibile ai fini IMU (articoli 4 e 5);
-
una dettagliata disciplina della Dichiarazione Sostitutiva Unica (DSU),
ossia l’autodichiarazione che il richiedente può presentare al comune, ai
centri di assistenza fiscale, all’amministrazione pubblica erogatrice della
prestazione o alla sede INPS competente per territorio (articolo 10);
-
un potenziamento dei controlli e del sistema informativo dell’ISEE; a
tal fine sono attribuiti maggiori compiti all’INPS e all’Agenzia delle entrate
da svolgere utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente (articolo 11).
La procedura prevede, tra l’altro, che i soggetti incaricati
trasmettano, entro 4 giorni dalla ricezione, la DSU all’INPS; l’INPS, per l’alimentazione del sistema informativo, può stipulare apposite convenzioni con i CAF
(comma 1). Entro 4 giorni lavorativi, le informazioni non presenti nella DSU e
già presenti nel sistema informativo dell’anagrafe tributaria sono trasmesse
dall’Agenzia delle entrate all’INPS; sono in ogni caso trasmesse le
informazioni disponibili relative al patrimonio mobiliare (comma 2). L’Agenzia
delle entrate effettua i controlli automatici tra dati oggetto di autodichiarazione
e informazioni disponibili nelle banche dati (comma 3). L’INPS calcola l’ISEE
evidenziando la presenza di eventuali difformità tra autodichiarazione e
informazioni presenti nelle banche dati (commi 4 e 5). L’INPS invia entro 5 giorni
lavorativi l’attestato ISEE; trascorso tale termine il richiedente può auto-dichiarare
tutte le componenti utili per il calcolo dell’indicatore ai fini del rilascio
di un attestato provvisorio (comma 8). Gli enti erogatori effettuano tutti i
controlli possibili in base ai dati in possesso nei propri archivi e comunicano
all’INPS eventuali difformità; possono inoltre comunicare all’Agenzia delle
entrate l’elenco dei beneficiari ai fini della programmazione dell’attività di
accertamento (comma 6). Sono infine disciplinate modalità per la verifica dei
dati incrociati tra INPS e Agenzia delle entrate (con possibilità di stipulare
apposite convenzioni) nonché con la Guardia di finanza;
-
una disciplina finalizzata a garantire il rispetto della privacy
nell’utilizzo delle informazioni contenute nelle banche dati (articolo 12);
-
una revisione delle soglie dell’indicatore per l’accesso a prestazioni
che costituiscono diritti soggettivi (assegno ai nuclei familiari, assegno di
maternità) (articolo 13).
Sono infine previste disposizioni di carattere transitorio e
finale (articolo 14).
L’Allegato 1 al provvedimento reca la scala di
equivalenza che sostituisce quella vigente. I parametri indicati in funzione
del numero dei componenti il nucleo familiare sono invariati rispetto a quelli
vigenti, mentre sono apportate modifiche alle maggiorazioni dei parametri da
applicare in specifiche situazioni (ad es. la maggiorazione per più di tre
figli a carico indicata nel provvedimento in esame è superiore a quella
vigente).
La relazione tecnica afferma che dal
complessivo provvedimento in esame non derivano nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica.
Più in dettaglio, sono così individuati gli aspetti della
nuova disciplina che potrebbero comportare effetti finanziari:
-
la diversa identificazione del nucleo di riferimento potrebbe determinare
un valore superiore o inferiore rispetto a quello vigente;
-
in riferimento alle prestazioni che non attribuiscono diritti soggettivi
e sono alimentati da dotazioni finanziarie preordinate, le modifiche sono
neutrali in relazione agli oneri per la finanza pubblica;
-
al fine di evitare possibili effetti negativi per la finanza locale,
l’art. 14, comma 2 consente agli enti erogatori della prestazione agevolata di
emanare atti normativi necessari per la definizione delle nuove soglie ISEE nel
rispetto degli equilibri di bilancio programmati;
-
le diverse modalità di determinazione dell’indicatore prevedono, da un
lato, un valore più ampio dei redditi in quanto includono redditi prima esclusi
(es. proventi attività agricole, redditi figurativi delle attività finanziarie,
ecc) e, dall’altro lato, aumentano i benefici legati alle deduzioni e detrazioni
(es. costi legati alla disabilità);
-
in riferimento alle tipologie familiari con carichi particolarmente
gravosi (famiglie numerose o famiglie con disabili), le maggiorazioni dei
parametri per la fruizione delle prestazioni, rispetto a quelle vigenti, sono,
tra l’altro, crescenti in funzione inversa rispetto al reddito familiare ;
-
il valore immobiliare che concorre alla determinazione dell’indicatore è
determinato, tra gli altri, applicando i criteri IMU in luogo di quelli ICI
(per cui il valore risulta maggiore). Sono previsti ulteriori diversi criteri
in materia di valore della prima casa e della relativa detrazione forfetaria.
Complessivamente, secondo la RT, l’effetto atteso è di un aumento del valore
ISEE.
Simulazione effettuata
dall’INPS
La relazione tecnica evidenzia che
l’INPS ha effettuato una simulazione utilizzando i dati del sistema informativo
ISEE in base alle nuove modalità riportate nello schema di DPCM in esame. Sono
stati considerati tutti i soggetti appartenenti ai nuclei familiari riportati
nelle DSU dell’anno 2011 relative ai redditi 2010 (6,3 milioni di
dichiarazioni, che corrispondono al 30% della popolazione italiana). Il nuovo
calcolo ha evidenziato un aumento del valore ISEE mediano di circa il 7,8%
rispetto all’ISEE vigente. Pertanto, in riferimento agli attuali beneficiari
non si stimano in media rilevanti variazioni nelle platee di beneficiari e
comunque non in direzione di espansione della spesa.
Tuttavia, poiché la simulazione è riferita ai soli soggetti
che hanno presentato la dichiarazione nel 2011 non sono stati considerati gli
effetti finanziari relativi:
-
ad alcune prestazioni legate alla tipologia di beneficiari, per le quali
si può verificare in media una riduzione del valore ISEE con conseguente
possibile incremento del numero dei beneficiari. Tale aspetto assume
particolare rilevanza con riferimento alle prestazioni che riguardano diritti
soggettivi (v. infra);
-
alle prestazioni legate ai minori, tenuto conto che il provvedimento
include nel nucleo familiare di riferimento anche il genitore non convivente;
-
al possibile ampliamento dei beneficiari dovuto alla detrazione che spetta
ai nuclei titolari di contratto di affitto regolarmente registrato. Sul punto, la RT precisa, in via preliminare, che tale detrazione spetta esclusivamente ai nuclei con
contratto di locazione regolarmente registrato. In proposito, viene evidenziato
che, mentre i nuclei con contratto di affitto registrato per i quali si
evidenzia una diminuzione dell’indicatore rappresentano il 19% dell’universo
ISEE, i proprietari, per i quali si verifica un più sostanzioso aumento sono
circa il 49%, ma presenti in percentuale assai maggiore tra coloro che non
presentano DSU. Infatti, se si prende come riferimento l’intera popolazione
italiana, la percentuale dei nuclei familiari che risultano proprietari di
immobili sale al 73%, cui si aggiunge un 10% che detiene immobili in comodato
d’uso.
Pertanto, gli eventuali effetti
per il miglior trattamento rispetto alla normativa vigente degli affittuari,
appare più che compensato dagli effetti derivanti dalla maggiore valorizzazione
del patrimonio immobiliare e dalla conseguente penalizzazione dei proprietari.
Prestazioni connesse a diritti
soggettivi
In relazione agli istituti che attivano diritti soggettivi
(assegni a nuclei familiari con almeno tre figli minori e assegno di maternità)
viene disposta una revisione al ribasso delle soglie di accesso. La nuova
misura è determinata in modo da lasciare invariato il numero dei beneficiari e
annullare i riflessi attesi sulla finanza pubblica.
Sulla base dei dati amministrativi in possesso dell’INPS e
della base dati relativa alle DSU (riguardanti l’anno 2011) è stata individuata
la nuova soglia che lascia invariati il numero dei beneficiari effettivi delle
prestazioni. I risultati indicati dalla RT, relativi al numero dei beneficiari
dell’assegno al nucleo familiare (ANF), sono illustrati nel seguente prospetto.
|
Valore ISEE
|
Beneficiari ANF per nuclei con
almeno 3 figli minori
|
Valore ISEE
|
Beneficiari assegni di maternità di
base
|
|
Vigenti modalità di calcolo
|
Proposta nuove modalità di calcolo
|
Vigenti modalità di calcolo
|
Proposta nuove modalità di calcolo
|
|
< 8.328,60 euro
|
n. 199.944
|
|
< 16.160,49
|
n. 143.437
|
|
|
< 8.060,00
|
|
n. 199.870
|
<15.850,00
|
|
n. 143.345
|
I nuovi valori ISEE che lasciano invariati il numero dei
beneficiari sono calcolati con riferimento ai dati delle dichiarazioni
presentate nel 2011.
Le nuove soglie indicate dall’art. 13 (8.278 euro per gli
assegni al nucleo familiare con almeno tre figli minori e 16.278 per gli
assegni di maternità) includono la rivalutazione, per l’anno 2012, del 2,7%
e dovranno essere rivalutate per l’anno 2013 sulla base dell’indice ISTAT del
prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati per l’anno 2013.
Rafforzamento dei sistemi di
controllo
La relazione tecnica ritiene che gli strumenti di
rafforzamento e di controllo previsti dalla nuova disciplina determinino, in
linea generale, un aumento del valore dell’indicatore e, conseguentemente,
effetti positivi per la finanza pubblica che, tuttavia, non sono ritenuti stimabili.
Infatti, a normativa vigente, i dati per il calcolo
dell’ISEE sono tutti auto-dichiarati ed evidenziano, con particolare
riferimento al patrimonio mobiliare, una “chiara sottodichiarazione”.
L’80% dei nuclei familiari dichiara di non possedere neanche un conto corrente
o libretto di risparmio mentre dai dati della Banca d’Italia risulta che il
91,5% delle famiglie possiede un deposito bancario o postale; se si considera
solo il primo quintile la percentuale è comunque elevata ed è pari al 70%.
Inoltre, in generale, l’utilizzo delle informazioni raccolte
dall’Agenzia delle entrate e dagli operatori finanziari (come previsto dal
decreto legge n. 95/2012) anche ai fini della DSU consente una verifica ex-ante
i cui effetti, per quanto non quantificabili, “sono di tutta evidenza nel senso
dell’incremento dell’indicatore per chi ha effettuato dichiarazioni mendaci”.
Pertanto, il potenziamento dei controlli – volto ad evitare
comportamenti fraudolenti o elusivi – dovrebbe ridurre la fruizione indebita di
prestazioni sociali agevolate. Tale potenziamento è effettuato dalle
amministrazioni interessate con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo si segnala che la relazione
tecnica non reca una distinta evidenziazione degli effetti derivanti alle
diverse previsioni del provvedimento che consenta di verificarne la complessiva
compensatività . Appare pertanto opportuno che siano forniti dati ed elementi
di valutazione riferiti ai seguenti profili:
-
l’utilizzo dell’”ISEE corrente” in luogo dell’ISEE ordinario, pur
essendo subordinato alla presenza di specifiche condizioni, rappresenta, per il
soggetto interessato, una mera facoltà, che sarà quindi esercitata dai soggetti
interessati soltanto se ne ravvisino al convenienza. La relazione tecnica tuttavia
non menziona tale norma tra quelle ritenute suscettibili di determinare effetti
finanziari;
-
per le prestazioni che non configurano un diritto soggettivo, in
relazione alle quali sussistono dotazioni finanziarie predeterminate, è assicurata,
secondo quanto indicato dalla relazione tecnica, l’invarianza degli effetti
finanziari. In tali ipotesi infatti è possibile per gli enti interessati
rideterminare il valore della prestazione e/o le platee (ad es. attraverso una
modifica delle soglie ISEE) in relazione ai limiti di spesa previsti.
In proposito il Consiglio di Stato, nel parere reso ai sensi
della legge n. 205/2000, con particolare riferimento agli enti locali, ha
rilevato come la finalità di non avere effetti indesiderati sulla finanza
locale potrebbe non essere realizzata in caso di inerzia degli enti erogatori
nell’adottare i predetti atti normativi che disciplinino l’erogazione delle
agevolazioni in base alla nuova disciplina;
-
in ogni caso, anche nell’ipotesi di tempestiva adozione dei
predetti atti da parte degli enti interessati, questi ultimi potrebbero, in
sede di prima applicazione della nuova disciplina, incontrare difficoltà nel
ridefinire i parametri per l’accesso alle prestazioni secondo criteri che
assicurino effettivamente la neutralità dal punto di vista finanziario, in mancanza
di dati storici di riferimento. In proposito appare opportuno acquisire
l’avviso del Governo;
-
in merito al potenziamento dei
controlli appare condivisibile l’assunto in base al quale gli attuali
indicatori, calcolati in base alle auto-dichiarazioni dei soggetti interessati,
risultano sottostimati e che la possibilità di utilizzare i dati e le
informazioni disponibili possano evitare la indebita fruizione delle
prestazione da parte di soggetti che, nella realtà, non posseggono i requisiti
richiesti. Il potenziamento in esame comporta tuttavia un rilevante incremento
dei compiti attribuiti all’INPS e all’Agenzia delle entrate, da svolgere, peraltro,
nel rispetto di tempi prefissati. Andrebbero quindi acquisiti elementi per
suffragare la neutralità finanziaria delle disposizioni considerando anche che
è prevista la possibilità per l’INPS di stipulare apposite convenzioni con i
CAF;
-
la simulazione effettuata dall’INPS ha consentito di determinare
la nuova soglia di indicatore che, in base alle domande del 2011 (riferite ai
redditi 2010), lascia invariato il numero dei beneficiari. Sul punto andrebbe
chiarito se, in ragione delle ipotesi sottostanti l’esercizio di simulazione, il
risultato della stessa possa essere inficiato dalla mancata considerazione del generale
peggioramento della situazione reddituale e patrimoniale registrato, in
particolare, a decorrere dal 2011.
Si segnala inoltre che, ai fini della determinazione
dell’indicatore della situazione reddituale, viene disposto, tra l’altro, che i
redditi fondiari dei beni immobili non locati (per i quali la disciplina
vigente dispone l’esenzione IRPEF e l’imponibilità IMU) sono determinati applicando,
per i fabbricati, una rivalutazione del 5% della rendita catastale e, per i
terreni, una rivalutazione del 70% e dell’80%, rispettivamente, del reddito
dominicale e del reddito agrario. Sul punto andrebbe valutato se non sia più
idoneo il mero rinvio alla vigente normativa che stabilisce i predetti criteri
di valutazione indicati della norma; ciò al fine di assicurare che il
provvedimento in esame possa recepire eventuali modifiche alla disciplina del
catasto attualmente oggetto di dibattito parlamentare ed evitare disomogeneità
di trattamento tra immobili locati e non locati.
