Il ruolo dei Parlamenti nazionali
nel Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona ha affermato - all'articolo 12 del Trattato sull'Unione europea (TUE) – il principio per cui i "Parlamenti nazionali contribuiscono al buon funzionamento dell'Unione" e attribuito ad essi poteri di intervento diretto nei processi decisionali europei, disciplinati specificamente nei due protocolli sul ruolo dei Parlamenti nazionali e sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità.

Il Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali

Il protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali stabilisce:

·        la trasmissione diretta ai Parlamenti nazionali, dei progetti di atti legislativi dell'UE, degli strumenti di programmazione legislativa e dei documenti di consultazione della Commissione (libri verdi, libri bianchi, comunicazioni);

·        un periodo di "garanzia" di otto settimane tra la data in cui si mette a disposizione di tutti parlamenti nazionali un progetto di atto legislativo e la data in cui il Consiglio può adottare una posizione sul progetto;

·        l'organizzazione di una efficace e regolare cooperazione interparlamentare, definita congiuntamente da Parlamento europeo e Parlamenti nazionali.

Il quadro generale per la cooperazione interparlamentare è stabilito dalle "Linee guida sulla cooperazione interparlamentare" adottate dalla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti.

Il Protocollo sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità

Il Protocollo sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità prevede che ciascun Parlamento nazionale (o Camera) possa sollevare obiezioni sulla corretta applicazione del principio di sussidiarietà (cosiddetto "early warning" o allerta precoce) in relazione alle proposte legislative dell’UE, entro un termine di otto settimane dalla data della loro trasmissione in tutte le lingue ufficiali dell'UE.

L'obiezione assume la forma di un parere motivato. Qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali il progetto deve essere riesaminato (cosiddetto "cartellino giallo"). A tal fine, ciascun Parlamento nazionale dispone di due voti; per i parlamenti bicamerali ciascuna delle Camere dispone di un voto.

La soglia per l'obbligo di riesame è abbassata a un quarto nel caso di proposte della Commissione o di iniziative di un gruppo di Stati membri relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Al termine del riesame, il progetto di atto legislativo in questione può essere - con una decisione motivata da parte dell'istituzione che l'ha presentato - mantenuto, modificato o ritirato.

La procedura del cartellino giallo fino ad ora è scattata solo 3 volte per: la proposta di regolamento sull'esercizio del diritto di promuovere azioni collettive nel quadro della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi (ritirata); la proposta di regolamento che istituisce la Procura europea (mantenuta al termine del riesame della Commissione europea); la proposta di direttiva sul distacco dei lavoratori (mantenuta)[1]).

Qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà rappresentino almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali (cosiddetto "cartellino arancione"), è previsto che il Consiglio, a maggioranza del 55% dei membri, o il Parlamento europeo, a maggioranza dei voti espressi, possano dichiarare la proposta non compatibile con il principio di sussidiarietà, nel qual caso essa non forma oggetto di ulteriore esame.

La procedura del cartellino arancione non mai è ancora scattata.

Il medesimo Protocollo prevede inoltre la facoltà per ciascun Parlamento nazionale (o Camera) di deliberare o promuovere la presentazione, da parte del rispettivo Governo, di un ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.

Tale procedura non è mai stata attivata.

Va peraltro osservato che nell’esperienza della Camera dei deputati, analogamente a quanto avviene presso altri Parlamenti nazionali, si è ritenuto opportuno privilegiare l’esame nel merito delle proposte di atti normativi e di iniziative della Commissione europea, piuttosto che l’esame per la verifica del rispetto del principio di sussidiarietà.

Presso la Camera dei deputati, infatti, l’esame delle iniziative legislative della Commissioni europea si svolge con le stesse modalità dell’istruttoria prevista ai sensi dell’art. 79 del Regolamento, per l’esame dei progetti di legge. Vengono, quindi, frequentemente svolte audizioni se non vere e proprie indagini conoscitive per acquisire dati informativi ed elementi di valutazione sul potenziale impatto delle proposte in esame dal punto di vista ordinamentale ed economico-finanziario. In esito all’esame viene adottato, dalle Commissioni competenti per materia, un documento conclusivo che viene trasmesso, oltre che al Governo, alla Commissione europea, al Parlamento europeo e al Consigli.

I documenti conclusivi recano quasi sempre osservazioni e condizioni in cui si evidenziano i profili di criticità e si segnala l’opportunità di eventuali modifiche o integrazioni alle proposte esaminate.

Il dialogo politico

Oltre alle richiamate disposizioni dei Trattati, merita ricordare il cosiddetto dialogo politico, inaugurato nel settembre 2006 - quindi con largo anticipo rispetto all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona - per iniziativa della Commissione europea, la quale trasmette direttamente ai Parlamenti nazionali le proprie proposte legislative e documenti di consultazione, invitandoli ed esprimere osservazioni e pareri cui la Commissione stessa replica entro un termine indicativo di tre mesi.

Gli atti recanti le osservazioni dei Parlamenti nazionali e le risposte della Commissione europea sono disponibili in un sito della Commissione europea.

È stato segnalato da più Parlamenti che le risposte della Commissione giungono con notevole ritardo rispetto alla fase dell’iter dell’atto cui si riferiscono e hanno prevalentemente un carattere ricognitivo, poco attento ai profili prettamente politici.

Con l'insediamento della nuova Commissione europea, il Vicepresidente Frans Timmermans, in una lettera del febbraio 2015, ha preannunciato l'adozione di una serie di iniziative volte a rafforzare il dialogo con i Parlamenti nazionali, in particolare, attraverso:

·       una presenza più sistematica dei commissari europei presso i Parlamenti nazionali quando si discutono le proposte legislative e le altre iniziative della Commissione europea più rilevanti;

In effetti, nella legislatura in corso si è registrata una intensificazione dalla presenza dei commissari europei presso il Parlamento italiano; dal 1° novembre 2014, data di insediamento della nuova Commissione europea, sono infatti intervenuti in audizione 15 commissari europei[2];

·       il miglioramento della qualità delle risposte della Commissione europea alle osservazioni formulate dai Parlamenti nazionali in esito all'esame di atti europei, rendendole meno burocratiche e più politiche e rispettando il termine di tre mesi per la trasmissione delle risposte ai Parlamenti nazionali.

Le Relazioni annuali della Commissione europea sui rapporti con i Parlamenti nazionali e sulla sussidiarietà

La Commissione europea pubblica ogni anno una relazione in materia di sussidiarietà e proporzionalità e una relazione sui rapporti con i Parlamenti nazionali. Nelle ultime relazioni pubblicate il 15 luglio 2016[3], si rileva che:

·        la Commissione ha ricevuto nel 2015 dai parlamenti nazionali otto pareri motivati sul principio di sussidiarietà, il che equivale a una diminuzione del 62% rispetto ai 21 ricevuti nel 2014. Il numero di pareri motivati ricevuti nel 2015 è il più basso dall’introduzione del meccanismo di controllo della sussidiarietà, mediante il Trattato di Lisbona nel 2009;

·        nel 2015 è notevolmente diminuito anche il numero totale dei pareri presentati dai parlamenti nazionali nell’ambito del dialogo politico: 350, rispetto ai 506 nel 2014, con un calo del 30% (Relazione sulla sussidiarietà). La Commissione rileva che tale tendenza sarebbe anche da ascrivere al nuovo orientamento della Commissione europea ad un approccio più mirato verso un numero limitato di questioni chiave e quindi ad una riduzione delle nuove iniziative legislative presentate (nel programma di lavoro della Commissione europea per il 2015 figuravano 23 nuove iniziative, rispetto alla media della 130 nuove iniziative nei programmi di lavoro degli anni precedenti);

·        a differenza degli anni passati, in cui i pareri erano chiaramente incentrati su proposte legislative, un numero crescente di camere ha scelto di emettere pareri su proposte non legislative, come comunicazioni e libri verdi. La Commissione accoglie con favore la tendenza dei Parlamenti nazionali a impegnarsi maggiormente nella fase prelegislativa;

·        la Commissione europea sottolinea l'importanza del contatto diretto con i Parlamenti nazionali, che ha portato i membri della Commissione - inclusi il presidente e i vicepresidenti - a tenere oltre 200 visite presso quasi tutti i 28 parlamenti nazionali. Particolare interesse rivestono le visite di membri della Commissione volte a presentare iniziative chiave.

i rapporti con il Parlamento europeo

Si ricorda che presso il Parlamento europeo solo i pareri motivati adottati dai Parlamenti nazionali nell’ambito del controllo di sussidiarietà erano trasmessi ai deputati delle commissioni competenti e esplicitamente richiamati nel dispositivo delle risoluzioni legislative adottate dal PE.

Tutti gli altri pareri e contributi dei Parlamenti nazionali adottati nell’ambito del più ampio dialogo politico con la Commissione europea erano invece trasmessi unicamente ai relatori ed ai Presidenti delle Commissioni competenti (non erano quindi necessariamente elemento dell’istruttoria legislativa condotta dalla commissione competente, se non su eventuale iniziativa del relatore o del Presidente di commissione).

In effetti, si evidenziava una asimmetria rispetto all’esperienza del dialogo politico con la Commissione europea. Mentre, infatti, la Commissione europea risponde ai rilievi e pareri formulati dai Parlamenti nazionali, anche al di fuori dei pareri motivati adottati in esito al controllo del principio di sussidiarietà, il Parlamento europeo si limitava a dare rilievo, nel rapporto con i Parlamenti nazionali, ai soli pareri motivati.

Si ricorda al proposito che nella scorsa legislatura, il Presidente della Camera con una lettera dell’aprile 2012 indirizzata al Presidente del Parlamento europeo, Martin Schulz, richiamava la necessità di rendere più concreto il dialogo tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali, valorizzando nei lavori del Parlamento europeo tutti i pareri e le opinioni espressi dai Parlamenti nazionali nell’ambito dell’esame di proposte di atti normativi e di documenti dell’Unione europea.

Si segnala, a tale proposito, che il Parlamento europeo a partire dal 26 aprile 2017 ha modificato la sua prassi rendendo tutti i documenti dei Parlamento nazionali ( nono solo quindi i pareri motivati, ma anche i contributi nell’ambito del dialogo politico con la Commissione) disponibili nei documenti di seduta delle commissioni parlamentari del PE, recependo cosi la richiesta che era stata formulata dalla Presidenza della Camera nella scorsa legislatura.

Ipotesi di ulteriori strumenti: cartellino verde e cartellino rosso

Su iniziativa della House of Lords britannica e della Tweede Kamer del Parlamento dei Paesi Bassi si è avviata una discussione sull’introduzione di una nuova procedura detta cartellino verde (“green card”) , volta a consentire, a trattati vigenti, ad un gruppo (una minoranza qualificata) di Parlamenti nazionali di chiedere alla Commissione europea di presentare un progetto normativo (o altro documento di indirizzo o strategico), anche al fine di modificare o abrogare normativa europea vigente.

Al momento sono stati avviati nell’ambito della COSAC progetti pilota di green card su: l’adozione di misure non vincolanti in materia di spreco alimentare; la revisione della direttiva sui servizi audiovisivi; la responsabilità ambientale e sociale delle società.

La Camera dei deputati, che non ha fino ad ora partecipato ad alcun progetto pilota, ha segnalato alcune criticità e in particolare l’esigenza di garantire la coerenza tra la green card con l’assetto istituzionale ed ordinamentale dell’UE, in base alla quale il diritto di iniziativa legislativa è attribuito in via ordinaria alla Commissione europea e solo il Parlamento europeo ha, ai sensi dell’articolo 225 del TFUE e deliberando alla maggioranza dei suoi membri, il diritto di chiedere alla Commissione europea di presentare una proposta legislativa[4].

In ogni caso, a giudizio della Camera, la procedura della green card dovrebbe comunque confluire nell’ambito del dialogo politico e non configurarsi come una nuova procedura a se stante.

E', invece, decaduta l'ipotesi di introduzione di un cartellino rosso. La relativa disposizione era contenuta nell'accordo su una nuova intesa per la permanenza del Regno Unito nell’UE, definito dal Consiglio europeo del 18 e 19 febbraio 2016 in vista del referendum che si è svolto nel Regno Unito il 23 giugno 2016. Tra le disposizioni destinate ad essere adottate a condizione di un esito positivo del referendum vi era quella relativa al rafforzamento dei poteri dei Parlamenti nazionali, attraverso l’introduzione di una specifica procedura (“red card”).

L'accordo prevedeva che qualora i pareri motivati dei Parlamenti nazionali, inviati entro 12 settimane dalla trasmissione del progetto, avessero rappresentato più del 55% dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, il Consiglio dei ministri dell’UE avrebbe svolto una discussione esauriente su tali pareri e sulle conseguenze da trarne. A seguito di tale discussione, il Consiglio avrebbe interrotto l'esame del progetto di atto legislativo in questione, a meno che il progetto non fosse stato modificato per rispondere alle preoccupazioni espresse dai Parlamenti nazionali.

Le risoluzioni del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha approvato il 16 febbraio 2017 due risoluzioni, dedicate rispettivamente al miglioramento del funzionamento dell'Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona (sulla base della relazione degli onn. Bresso e Brok) e alla possibile evoluzione della struttura istituzionale dell’UE (sulla base della relazione presentata dall’on. Verhofstadt).

In particolare, per quanto riguarda i Parlamenti nazionali, si segnalano le seguenti proposte:

·       il dialogo politico tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo debba essere intensificato e reso più significativo e sostanziale, senza superare i limiti delle rispettive competenze per le quali ai Parlamenti nazionali spetta controllare a livello nazionale l'operato dei rispettivi governi in materia di affari europei, mentre al Parlamento europeo spetta garantire la legittimità e la responsabilità democratiche dell'esecutivo europeo. Il PE esprime contrarietà alla creazione di organismi parlamentari congiunti con poteri decisionali (relazione Bresso Brok);

·        le Commissioni parlamentari del PE dovrebbero cooperare meglio con le omologhe Commissioni parlamentari dei PN, in particolare in seno alle sedi di cooperazione interparlamentari (relazione Bresso Brok);

·        occorre promuovere lo scambio delle migliori pratiche di controllo parlamentare tra Parlamenti nazionali come lo svolgimento di periodiche discussioni tra i rispettivi ministri e le commissioni specializzate dei parlamenti nazionali prima e dopo le riunioni del Consiglio e con i membri della Commissione europea in un opportuno arco temporale (relazione Bresso Brok);

·        si dovrebbe rafforzare la cooperazione tra i Parlamenti nazionali nell’ambito del controllo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà al fine di conseguire il quorum necessario per far scattare la procedura di cartellino giallo (relazione Bresso Brok);

·        si incoraggia la creazione di un meccanismo di scambio di funzionari delle istituzioni e dei gruppi politici fra le amministrazioni del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali (relazione Bresso Brok);

·        si sostiene che gli Stati membri dovrebbero poter determinare la composizione della loro rappresentanza nazionale in seno alle formazioni specializzate del Consiglio, che può essere composta da rappresentanti dei rispettivi parlamenti o governi nazionali o da una combinazione di entrambi (relazione Verhofstadt);

·       si suggerisce di potenziare il ruolo dei Parlamenti nazionali tramite l'introduzione di una procedura di "cartellino verde" che consenta ai parlamenti nazionali di sottoporre le loro proposte legislative all'esame del Consiglio (relazione Verhofstadt).

La cooperazione nterparlamentare

Il Parlamento italiano partecipa da sempre attivamente alle iniziative di cooperazione interparlamentare nell'ambito dell'Unione europea, e ne ha sempre sostenuto la razionalizzazione e il rafforzamento in tutte le sedi. La cooperazione si svolge essenzialmente attraverso riunioni tra rappresentanti di tutti i Parlamenti dell'Unione (nazionali ed europeo), su temi di comune interesse, e attraverso iniziative comuni.

Alcune di queste sedi sono state “istituzionalizzate” ed hanno una cadenza regolare, si tratta in particolare di:

·       la Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell'Unione europea, che si riunisce annualmente e svolge funzioni di supervisione e coordinamento delle forme e degli strumenti della cooperazione interparlamentare;

·       la Conferenza degli organi parlamentari specializzati per gli affari dell'UE dei Parlamenti dell'Unione europea (COSAC), che si riunisce due volte l’anno ed è l’unica sede di cooperazione interparlamentare riconosciuta nei Trattati (è richiamata nel protocollo sul ruolo dei PN);

·       la Conferenza per il controllo parlamentare sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e sulla politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) istituita dalla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell'UE di Varsavia il 19-21 aprile 2012, che si riunisce due volte l’anno;

·       la Conferenza sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance nell'Unione europea che, in attuazione dell'art. 13 del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact), che si riunisce due volte l’anno ed è volta a promuovere la cooperazione tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo e contribuire alla trasparenza democratica nell'area della governance economica e delle politiche di bilancio dell'UE.

Da ultimo, in occasione della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’UE, svoltasi il 23 e 24 aprile 2017, si è proceduto, come previsto dall’articolo 51 del regolamento (UE) 2016/794, dell'11 maggio 2016, relativo al quadro giuridico di Europol), ad istituire il Gruppo specializzato di controllo parlamentare congiunto sull’attività di Europol, l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto alla criminalità.

Accanto alle sedi di cooperazione interparlamentari di natura permanente sopra richiamate, ulteriori riunioni interparlamentari fra i rappresentanti delle omologhe commissioni dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo sono promosse dal Parlamento dello Stato membro che esercita la Presidenza di turno del Consiglio dell'UE o dal Parlamento europeo o, eventualmente, da altri parlamenti.

A tale riguardo si evidenzia che negli ultimi anni si è registrato un aumento delle sedi di cooperazione parlamentare di natura permanente e una progressiva riduzione delle riunioni interparlamentari organizzate dal Parlamento europeo o su iniziativa del Parlamento che esercita la Presidenza di turno del Consiglio dell’UE, che in precedenza costituivano, invece, la maggioranza delle occasioni di cooperazione interparlamentare. Si osserva, al proposito, che il carattere generico e poco concreto delle tematiche scelte ad oggetto di alcune di queste riunioni, non ha contribuito a renderle una sede di cooperazione percepita come sostanziale ed efficace.

Il documento preparatorio dell’on. Paulo Rangel in vista della riunione interparlamentare del 2 maggio

L’on. Paulo Rengel (PT, Gruppo PPE), relatore sul tema sull’applicazione delle disposizioni del Trattato di Lisbona relative ai Parlamenti nazionali presso la Commissione affari costituzionali del PE, ha presentato il 26 aprile scorso, in vista della riunione interparlamentare del prossimo 2 maggio, un documento preparatorio nel quale formula una serie di spunti di riflessione e avanza come temi di discussione le seguenti questioni:

·        come garantire una migliore ripartizione di competenze tra l’UE e gli Stati membri in base alle previsioni dei Trattati;

·        il controllo di sussidiarietà e i limiti del meccanismo di allerta precoce;

·        l’utilizzo poco efficace e tuttavia politicamente simbolico della procedura del cartellino giallo e il non utilizzo della procedura del cartellino arancione;

·        come migliorare la procedura del dialogo politico anche al fine di superare le inefficienze del sistema di allerta precoce;

·        come rafforzare il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale mediante la procedura della “green card”;

·        la procedura del cartellino rosso e le necessarie modifiche dei Trattati;

·        come assicurare e promuovere l’impegno delle minoranze parlamentari negli affari europei;

·        come migliorare e rendere più efficace la cooperazione interparlamentare;

·        ridefinire la struttura e le funzioni della COSAC;

·        promuovere il dialogo interparlamentare tra gli organi legislativi degli Stati membri e il ruolo dell’IPEX;

·        l’armonizzazione delle agende tra Parlamenti nazionali e Istituzioni europee.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

XVII legislatura – Documentazione per le Commissioni – Riunioni interparlamentari, n. 84, 27 aprile 2017

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 06 6760.2145 - * cdrue@camera.it)