Il contenuto della proposta di legge A.C. 1917

La proposta di legge in esame prevede l’istituzione di una apposita autorità indipendente, denominata Autorità per la vigilanza sull’acquisizione dei sistemi d’arma e sulle compensazioni (articoli 1, 2 e 4).

La previsione che l’autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, le modalità di nomina dei suoi membri e i poteri e funzioni ad essa assegnati consentono di configurare tale organismo come una autorità amministrativa indipendente.

Le Autorità indipendenti si caratterizzano, rispetto ai modelli ordinari di amministrazione, per particolari e specifici profili: da una parte, la loro indipendenza li sottrae al rapporto di subordinazione sussistente tra tutte le amministrazioni statali ed il Governo, interrompendo, di fatto, per i settori ad esse affidati, il rapporto di responsabilità, inteso in senso stretto, che lega il Governo al Parlamento; dall’altra parte, essendo chiamate a svolgere funzioni di normazione, di vigilanza e, in taluni casi, di risoluzione di controversie, derogano al principio di separazione tra i poteri, su cui si fonda l’ordinamento costituzionale italiano, in base al quale le funzioni normative, amministrative e giurisdizionali sono esercitate da apparati distinti. Le Autorità indipendenti, dunque, in diversi settori nevralgici dell’ordinamento, esercitano funzioni pubbliche a tutela degli interessi generali del settore di riferimento ed in posizione di terzietà rispetto agli interessi pubblici e privati che in esso si confrontano, sulla base di processi decisionali fondati sull’esperienza tecnica e sulla neutralità in una posizione di, almeno tendenziale, indipendenza dal potere politico.

Per un approfondimento di questa tematica si veda il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sulle autorità amministrative indipendenti, approvato nel corso della precedente legislatura dalla Commissione affari costituzionali della Camera (seduta del 2 febbraio 2010)[1].

Il provvedimento reca inoltre (articolo 3) una serie di novelle al decreto legislativo n. 66 del 2010 (Codice dell’ordinamento militare) al fine di prevedere una più articolata e stringente normativa concernente la stipula dei contratti per l'acquisizione e l'ammodernamento di sistemi d'arma ed il relativo controllo parlamentare sui programmi di acquisizione dei programmi d’arma.

La proposta di legge in esame si inserisce nell’ambito di quei provvedimenti normativi che si sono susseguiti negli ultimi anni nel settore della difesa, da ultimo la legge n. 244 del 2012, finalizzati a garantire un ancor più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti nel settore delle spese militari e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari. Al contempo la proposta di legge in esame mira a recepire alcune delle considerazioni espresse dalla Commissione difesa della Camera nei due documenti conclusivi delle indagini conoscitive sui sistemi d’arma concluse nella legislatura in corso e in quella precedente.

In relazione all’istituzione di un apposito organismo di controllo, nel documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sui sistemi d’arma approvato in questa legislatura dalla Commissione difesa della Camera viene evidenziato che “l'assenza nel nostro Paese di un organismo di controllo sulla qualità degli investimenti ne circoscrive le valutazioni all'interno di un circuito chiuso, rappresentato dai vertici industriali e dai vertici militari, che dovrebbe invece essere integrato da un livello ulteriore caratterizzato da responsabilità di tipo politico, a tutto vantaggio della qualità e quantità degli investimenti stessi, così come è emerso nel corso dei lavori. L'autoreferenzialità, peraltro, è accentuata dal fenomeno ricorrente costituito dalla presenza di figure apicali del mondo militare che vanno ad assumere posizioni di rilievo al vertice delle industrie della difesa”. Si conclude quindi sottolineando la necessità che si introduca “nel processo decisionale, un soggetto autonomo, credibile, con capacità di controllo sulla spesa militare per i sistemi d'arma, la loro implementazione e il loro ammodernamento. Un organo di alto profilo tecnico in grado di rapportarsi direttamente con il Parlamento garantendogli la disponibilità di informazioni significative ed esaurienti. Così come dovrebbero essere disciplinate con legge le condizioni da imporre per limitare il passaggio dai vertici militari a quelli delle industrie della difesa, come emerge anche da analoghi approfondimenti istruttori svolti dalla Commissione nella precedente legislatura”[2].

Al riguardo, si segnala che la Commissione difesa della Camera ha concludo l’esame in sede referente della proposta di legge Galli ed altri A.C. 2428, che reca modifiche al codice di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, in materia di limiti all'assunzione di incarichi presso imprese operanti nel settore della difesa da parte degli ufficiali delle Forze armate che lasciano il servizio con il grado di generale o grado equiparato.

Articoli 1, 2 e 4

(Autorità per la vigilanza sull'acquisizione
dei sistemi d'arma e sulle compensazioni)

Le disposizioni concernenti l’istituenda Autorità per la vigilanza sull'acquisizione dei sistemi d'arma e sulle compensazioni sono contenute negli articoli 1, 2 e 4 della proposta di legge A.C. 1917.

La nuova Autorità è un organo collegiale composto da cinque membri, due nominati dal Presidente della Camera, due dal Presidente del Senato e uno, il Presidente, designato dal Presidente della Corte dei Conti tra i magistrati della medesima Corte e collocato fuori ruolo per tutta la durata dell’incarico. (art. 1, comma 3).

Si ricorda in proposito che l’articolo 23, comma 1, del D.L. 201/2011 convertito dalla L. 214/2011 ha ridotto il numero dei componenti di tutte le autorità indipendenti, ad eccezione della Banca d'Italia e dell'Autorità garante per la protezione dei dati personali (composta di quattro membri). Nel dettaglio, è stato ridotto a cinque il numero dei componenti delle Autorità con collegi di nove membri (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - AGCom e Commissione di garanzia sull'esercizio del diritto di sciopero), e a tre quello delle autorità composte da sette (Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) o cinque membri (Autorità per l'energia elettrica e il gas, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Commissione nazionale per la società e la borsa, Commissione di vigilanza sui fondi pensione). Anche l’ Autorità di regolazione nel settore dei trasporti è formata da tre componenti, mentre la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, in seguito all’assunzione delle funzioni di Autorità nazionale anticorruzione, ha visto aumentare i propri membri da tre a cinque. Inoltre è esteso a tutte le autorità, con esclusione della Banca d’Italia, il principio della prevalenza del voto del presidente in sede deliberante, nel caso in cui il numero dei componenti, incluso il presidente, risulti pari, il che attualmente è previsto solo per l’Autorità garante per la protezione dei dati personali

Per quanto riguarda le modalità di nomina, l’elezione da parte del Parlamento è prevista per i membri dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e per l’Autorità garante per la protezione dei dati personali; il presidente della prima autorità è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri d'intesa con il Ministro delle comunicazioni, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, il presidente della seconda è eletto dai membri dell’Autorità stessa nel loro ambito.

L’Autorità ha autonomia regolamentare, organizzativa, funzionale e finanziaria ed esercita le proprie funzioni in piena autonomia.

Come noto, le autorità indipendenti godono di autonomia organizzativa e sono autorizzate ad emanare regolamenti concernenti la propria organizzazione ed il proprio funzionamento, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale e la gestione delle spese. La prerogativa dell’autonomia organizzativa, posta a garanzia dell’indipendenza delle autorità, in concreto, viene declinata secondo schemi eterogenei, anche sulla base delle previsioni normative delle singole leggi istitutive.

Al riguardo, si prevede, infatti, che l’Autorità adotti:

Ø regolamenti organizzativi nella forma del decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Ministro della di difesa;

A tali regolamenti spetta il compito di disciplinare l'organizzazione, il funzionamento, il personale e la gestione finanziaria e contabile dell'Autorità, nei limiti di spesa stabiliti dalla medesima proposta di legge.

Ø un regolamento interno recante il codice di comportamento nel quale sono stabilite le regole di condotta che i componenti dell’Autorità, i dirigenti e il personale della medesima devono osservare nel periodo di svolgimento dell’incarico o dell’ufficio.

In relazione all’adozione dei regolamenti organizzativi si segnala che proprio in considerazione dell’autonomia e dell’indipendenza dell’istituenda Autorità, la medesima, da un punto di vista normativo, potrebbe emanare direttamente i citati regolamenti.

Per quanto riguarda i requisiti dei componenti dell’istituenda Autorità, si prevede (art. 3, comma 4) che ne possano far parte soggetti di indiscussa moralità, indipendenza ed esperienza professionale così individuati:

Ø un esperto in economia aziendale;

Ø un esperto in appalti pubblici e relativo contenzioso;

Ø un esperto in contrattualistica internazionale;

Ø un esperto in tecnologie informatiche.

Al riguardo si osserva che tutte le leggi istitutive delle autorità indipendenti recano una disposizione che impone la nomina esclusivamente di candidati dotati di particolari requisiti soggettivi: le formule, pur non essendo identiche, esprimono la comune necessità che a guidare le autorità vi siano persone che si distinguono per competenza, esperienza, professionalità, moralità e indipendenza.

Tali requisiti si riferiscono ai quattro componenti nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento e ciò in quanto, in relazione al Presidente dell’istituenda Autorità l’articolo 1 comma 1 della proposta di legge prevede che tale incarico venga ricoperto da un magistrato della Corte dei conti, collocato fuori ruolo per tutta la durata del mandato.

Il mandato di ciascun membro è di 5 anni, non rinnovabile (art. 3, comma 4).

In relazione a tale disposizione che limita a cinque anni la durata del mandato dei componenti dell’istituenda Autorità si osserva che tale norma è in linea con quanto previsto dalla normativa europea che al riguardo pone vincoli del tutto simili. In materia di energia e gas, il paragrafo 5 degli articoli 35 e 39 delle direttive 2009/72/CE e 2009/73/CE dispone che gli Stati membri devono provvedere affinché le Autorità di regolamentazione possano prendere decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico. A tal fine, la lettera b) del paragrafo 5 sancisce che i membri del comitato delle autorità di regolamentazione siano nominati per un mandato prefissato compreso tra i cinque e i sette anni, rinnovabile una sola volta.

In tale direzione, occorre rilevare come il legislatore abbia già proceduto – con la legge 28 ottobre 2008, n. 31 – ad una sostanziale omogeneizzazione dell’istituto nel senso indicato dall’Unione europea per alcuni settori. Infatti, la durata del mandato di tutti i componenti della Commissione nazionale per la società e la borsa, del Garante per la protezione dei dati personali e dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture è stata equiparata a quella già prevista per Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, Autorità per l’energia elettrica e il gas e Autorità garante per le comunicazioni, pari a sette anni, senza possibilità di rinnovo.

Si osserva, infine, che il decreto-legge n. 201 del 2011 ha disposto l’esclusione della possibilità di conferma alla cessazione dalla carica. In tal modo, si stabilisce un divieto di rinnovo consecutivo della carica, ferme restando le disposizioni di settore che prevedono, per singole autorità, la rinnovabilità dell’incarico.

La proposta di legge prevede, poi, una serie stringente di incompatibilità nel periodo di svolgimento del mandato presso l’Autorità e nei tre anni successivi alla cessazione dell’incarico.

La proposta di legge in esame non prevede, invece, ipotesi di incompatibilità ex ante in relazione ad incarichi ricoperti in epoca antecedente il conferimento dell’incarico nell’istituenda Autorità.

Sia le norme sui requisiti soggettivi che le incompatibilità sono tradizionalmente inquadrate tra le garanzie a tutela dell’indipendenza dei singoli componenti delle autorità indipendenti. L’istituto dell’incompatibilità ha la funzione di assicurare che il titolare dell’ufficio si dedichi esclusivamente alla cura degli interessi che gli sono affidati, vietandogli di assumere determinati incarichi o imponendogli di abbandonarli al momento della sua assunzione nella carica. Tale incompatibilità può concernere anche un dato lasso temporale successivo alla scadenza del mandato, onde evitare la cosiddetta «cattura del regolatore da parte del regolato». I componenti dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, ad esempio, per almeno quattro anni dalla cessazione dell’incarico non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con le imprese operanti nel settore di competenza. Una particolare fattispecie di incompatibilità può riguardare, infine, il momento antecedente alla nomina. È quanto è stato previsto nel 2009 per i membri della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, i quali non possono essere scelti tra persone che abbiano rivestito incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali nei tre anni precedenti la nomina.

I membri dell’istituenda Autorità, nel corso del mandato, non possono:

1. essere soci, amministratori o dipendenti di imprese fornitrici di sistemi d’arma o di imprese aderenti agli obblighi derivanti dalle compensazioni industriali e tecnologiche;

2. esercitare alcuna attività professionale o di consulenza per le medesime;

3. rivestire la qualifica di imprenditori commerciali, amministratori, ovvero soci a responsabilità illimitata, o componenti degli organi di controllo o dipendenti di società commerciali o di enti pubblici o privati;

4. ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura.

In relazione alla disposizione in esame si osserva che qualora l’interessato assuma una di queste cariche è prevista espressamente la decadenza dalla carica di membro dell’Autorità. Sembrerebbe, pertanto, esclusa la possibilità di opzione.

Per quanto riguarda, invece le incompatibilità ex post previste dal comma 4 dell’articolo 1, tale disposizione stabilisce che nei tre anni successivi alla cessazione della carica i membri dell’Autorità non possono esercitare le attività indicate al secondo periodo del comma 4 dell’articolo 1 (ovvero, essere soci, amministratori o dipendenti di imprese fornitrici di sistemi d’arma o di imprese aderenti agli obblighi derivanti dalle compensazioni industriali e tecnologiche, né esercitare alcuna attività professionale o di consulenza per le medesime).

Dalla formulazione della norma si deve, quindi, ritenere che i componenti dell’Autorità possano svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione della carica, le attività di cui al terzo periodo del comma 4 dell’articolo 1, ovvero le attività di imprenditori commerciali, amministratori, ovvero soci a responsabilità illimitata, o componenti degli organi di controllo o dipendenti di società commerciali o di enti pubblici o privati, né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura.

In caso di violazione è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria di importo pari al doppio della remunerazione dell’attività medesima o, qualora essa non sia determinata o determinabile, a due annualità del trattamento economico spettante ai membri dell’Autorità alla data della violazione (art.3, comma 4).

I dipendenti statali dell’autorità sono collocati fuori ruolo per tutta la durata del mandato. A loro volta, nel medesimo periodo i dipendenti di enti pubblici sono collocati d’ufficio in aspettativa.

Il trattamento economico dei membri dell’Autorità è determinato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, nei limiti di spesa stabiliti dall’articolo 4, comma 1. (art. 3, comma 5).

Si ricorda, in proposito, che l’art. 23-ter del D.L. 201/2011 ha demandato ad un decreto del Presidente del Consiglio la definizione del trattamento economico di chiunque riceva emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, compreso il c.d. personale non contrattualizzato. In attuazione di tale disposizione, il D.P.C.M. 23 marzo 2012 definisce, in relazione alle diverse funzioni svolte, il trattamento economico erogabile, utilizzando come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del Primo presidente della Corte di Cassazione. Il Ministro della giustizia comunica annualmente al Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e al Ministro dell'economia e delle finanze l’aggiornamento relativi all'ammontare del predetto trattamento. Per l'anno 2014, questo trattamento è pari a € 311.658,53, come indicato dalla nota del Ministero della giustizia n. 6651 del 23 gennaio 2014. Il decreto-legge n. 66 del 2014 ha introdotto, tra l’altro, un nuovo tetto ai compensi dei dirigenti della pubblica amministrazione, che non potranno superare l’importo annuo massimo di 240 mila euro lordi.

In relazione, poi, al personale la pianta organica dell’autorità viene definita in 10 unità di personale. Una quota non superiore al 50% di tale personale è reclutata, in sede di prima attuazione e nei limiti delle risorse disponibili, mediante apposita selezione nell'ambito del personale dipendente da pubbliche amministrazioni in possesso dei necessari requisiti di esperienza e imparzialità. Per quanto concerne la sede dell'Autorità, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della difesa, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge è individuata la sede dell'Autorità, nell'ambito degli immobili disponibili di proprietà dello Stato, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Generalmente l’organico del personale delle autorità è definito dalla legge, così come la ripartizione tra dipendenti di ruolo assunti tramite concorsi pubblici e dipendenti a contratto. Di norma, si prevede, infatti, che ogni organismo indipendente abbia un ufficio composto da personale di ruolo, che possa avvalersi, per motivate esigenze, di un limitato contingente di dipendenti di altre pubbliche amministrazioni e che possa, infine, assumere, in percentuali minime e a tempo determinato, personale specializzato proveniente dal settore privato. In relazione al trattamento giuridico ed economico del personale e delle carriere, l’ordinamento delle autorità indipendenti si distingue da quello della generalità delle amministrazioni pubbliche. Le ragioni di tale specialità risiedono nella necessità di personale dotato di una preparazione tecnica specifica e di altissimo livello. In gran parte, l’ordinamento del personale delle singole autorità è modellato su quello dell’Antitrust e, a sua volta, quest’ultimo su quello della Banca d’Italia. Per alcune autorità (Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, Commissione nazionale per la società e la borsa) è previsto che il trattamento del proprio personale sia definito in base ai criteri fissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per la Banca d’Italia. A sua volta, altre autorità (come, ad esempio, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas e l’Autorità garante per le comunicazioni) definiscono il trattamento del proprio personale in base ai criteri fissati nel contratto collettivo di lavoro in vigore presso l’Autorità garante della concorrenza e del mercato. In altre autorità ancora, come avviene per i dipendenti dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, è invece attribuito il trattamento giuridico ed economico del personale di ruolo della Presidenza del Consiglio dei ministri. Ferma la irrinunciabilità ad un sistema delle autorità distinto da quello della generalità delle pubbliche amministrazioni, nell’ambito dell’indagine è sorto l’interrogativo se anche lo status del personale possa rappresentare terreno utile per una regolazione comune tra tutti gli organismi indipendenti.

In relazione alla pianta organica dell’Autorità, al fine di evitare possibili dubbi interpretativi andrebbe valutata l’opportunità di prevedere espressamente sia le modalità di assunzione della restante parte di personale (5 unità) non regolate dalla disposizione in esame, sia le modalità di assunzione di personale successivamente alla prima fase di applicazione della legge.

Ai sensi dell’articolo 2, l’Autorità svolge le funzioni di vigilanza sull'economicità dei contratti previsti dal nuovo all'articolo 537-quinquies del codice dell'ordinamento militare, la cui introduzione nel decreto legislativo n. 66 del 2012 è prevista dal successivo articolo 3 della proposta di legge (ovvero i contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate dello Stato )

L’Autorità vigila, altresì, sulle compensazioni industriali richiamate dal nuovo articolo 537-quinquies.

Sul tema delle compensazioni industriali si veda il successivo commento al nuovo articolo 537- quinquies previsto dall’articolo 3 della proposta di legge.

Infine, l’Autorità vigila sui contratti per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma stipulati con controparti nazionali, sulla regolarità delle procedure di stipulazione, sull'efficienza dell'esecuzione e sulla corretta determinazione e applicazione delle compensazioni, quanto alla loro natura e valore.

In relazione ai richiamati compiti il comma 2 dell’articolo 2 reca una articolata disciplina dei poteri dell’Istituenda Autorità di vigilanza.

In particolare si prevede la possibilità di esprimere pareri e rilievi in merito ai richiamati atti sottoposti alle valutazioni dell’Autorità.

Con riferimento all’espressione di pareri l’Autorità:

a) esprime parere obbligatorio sugli schemi dei contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate dello Stato e sulle compensazioni industriali in essi previste;

b) esprime parere obbligatorio sulle richieste di adeguamento dei corrispettivi contrattuali eccedenti complessivamente il 25 per cento dell'importo originariamente previsto e, nei casi di cui all'articolo 537-quinquies (ovvero contratti stipulati con controparti estere) sulle correlative misure di compensazione.

Per una migliore comprensione della disposizione prevista alla lettera b) si osserva che il successivo articolo 2 della proposta di legge prevede che l'Autorità esprima parere obbligatorio sulle richieste di adeguamento dei corrispettivi contrattuali e sulle correlative misure di compensazione.. A sua volta il nuovo articolo 537-septies prevede che l'adeguamento dei corrispettivi eccedente la misura del 25 per cento dell’importo originariamente previsto non può comunque avere luogo senza il corrispondente adeguamento dell'importo delle compensazioni di cui al medesimo articolo 537-quinquies.

I pareri espressi dall’Autorità, con le eventuali condizioni sono trasmessi al Ministro della difesa e alle Commissioni parlamentari competenti.

Per quanto concerne l’espressione di rilievi, ai sensi del comma 5 dell’articolo 2 l’Autorità ricorre a tale formula qualora riscontri irregolarità negli atti sottoposti a al proprio parere.

In tale ipotesi l'Autorità trasmette gli atti con i propri rilievi al Ministro della difesa e alle Commissioni parlamentari competenti. Qualora, poi, constati che dalla stipulazione o dall'esecuzione dei contratti di cui al comma 1 e dall'applicazione delle relative compensazioni sia derivato danno erariale, l'Autorità trasmette gli atti con i propri rilievi anche alla procura generale presso la Corte dei conti.

Come sopra esplicitato i contratti di cui al comma 1 sono i contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate e i contratti per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma stipulati con controparti nazionali,

L’espressione di rilievi da parte dell’Autorità sembrerebbe, quindi, interrompere l’ordinario iter procedimentale riguardante la stipulazione dei contratti richiamati dal comma 1 dell’articolo 2. Al riguardo, andrebbe valutata l’opportunità di definire il successivo iter chiarendo, in particolare, la natura vincolante o meno dei rilievi e soprattutto, se a seguito della loro formulazione l’Autorità debba comunque esprimere un successivo parere sugli schemi di contratto al fine di verificare l’assenza delle irregolarità originariamente rilevate. Anche in tale ipotesi appare opportuno prevedere tempi certi di espressione dei rilievi.

L’ultima disposizione riguardante l’istituenda Autorità è prevista dall’articolo 4 della proposta di legge la quale autorizza per il funzionamento dell’Autorità la spesa annua di 3 milioni di euro a decorrere dall’anno 2014. Tale spesa è coperta mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2014-2016, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo Ministero.

In relazione alla formulazione della norma occorre aggiornare sia il termine ivi previsto (2014), sia la copertura finanziaria.

L’autonomia finanziaria e contabile delle Autorità indipendenti

In gran parte, le autorità indipendenti (Commissione nazionale per la società e la borsa, Autorità garante per le comunicazioni, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Commissione di vigilanza sui fondi pensione) godono di un sistema misto di reperimento delle risorse finanziarie, in virtù del quale una parte delle entrate è assicurata direttamente dallo Stato, mentre la rimanente parte è a carico dei soggetti operanti nel settore di competenza. Di converso, alcune autorità (Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, Garante per la protezione dei dati personali, Commissione di vigilanza sull’attuazione della legge n. 146/1990, Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche), beneficiano esclusivamente di stanziamenti a carico del bilancio generale dello Stato. Infine, solo due autorità (Autorità garante per l’energia elettrica ed il gas ed Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private di interesse collettivo) godono di una piena autonomia finanziaria, potendo interamente far fronte alle spese di gestione e funzionamento con i contributi provenienti dal relativo mercato regolamentato. Le questioni legate all’approvvigionamento delle necessarie risorse per svolgere adeguatamente la propria missione istituzionale sono divenute negli ultimi anni il tema « caldo » del dibattito sulla riforma delle autorità indipendenti. Come sottolineato da alcuni esperti, non esiste indipendenza che non sia anche indipendenza finanziaria e, quindi, se si vuole salvaguardare il sistema delle autorità indipendenti, occorre incrementare anche la qualità della loro indipendenza finanziaria, possibilmente mescolando i sistemi di finanziamento delle autorità e non garantendoli soltanto attraverso un unico sistema, perché ciò potrebbe diventare un modo per controllare il funzionamento e la quota dell’indipendenza delle autorità. Molteplici sono i fattori che possono spiegare la grande attenzione riservata oggi alle modalità con cui questi organismi provvedono al loro finanziamento. In primo luogo, un dato incontestabile registrato negli ultimi anni è una progressiva, sensibile riduzione del contributo a carico dello Stato, salvo rare eccezioni. Con la legge n. 191 del 2009 (finanziaria 2010), ad esempio, gli stanziamenti autorizzati a favore delle autorità indipendenti hanno subito flessioni oscillanti tra il 20 per cento e il 65 per cento per i successivi tre anni. A fronte del ridursi dell’impegno statale, le minori entrate sono state compensate con avanzi di amministrazione e con un più consistente ricorso alla contribuzione da parte degli operatori economici. Già la legge finanziaria 2006 prevedeva per la Commissione nazionale per la società e la borsa, l’Autorità garante per le comunicazioni, l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici e la Commissione di vigilanza sui fondi pensione che le spese di funzionamento non coperte dal bilancio dello Stato fossero finanziate dal mercato di competenza. Successivamente, la finanziaria 2008 è intervenuta sul punto statuendo che per la Banca d’Italia e le altre autorità indipendenti la futura legge di riforma dovrà disciplinare in via generale « i modi di finanziamento, i controlli sulla spesa nel rispetto degli adempimenti previsti dalla normativa comunitaria, nonché le retribuzioni e gli emolumenti, perseguendo gli obiettivi di riduzione di costi e contenimento di retribuzioni ed emolumenti ».

Articolo 3

(Disposizioni in materia di stipulazione dei contratti
relativi a sistemi d’arma e obblighi di compensazione industriale)

L’articolo 3 della proposta di legge in esame prevede l’introduzione nel Codice dell’ordinamento militare di cui al decreto legislativo n. 66 del 2010 dei nuovi articoli 537quater, quinquies, sexies, septies e octies concernenti:

a) le procedure che regolano la stipula dei contratti per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma (articolo 537- quater);

b) le disposizioni in materia di compensazioni industriali all’interno dei contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate (articoli 537- quinquies e sexies);

c) le disposizioni riguardanti l’aumento dei costi contrattuali (articolo 537- septies);

d) taluni obblighi di relazione al Parlamento (articolo 537- octies).

La proposta di legge in esame interviene, quindi, nella fase relativa alla definizione del contenuto dei contratti di acquisizione dei programmi di armamento senza incidere, quindi, sull’attuale normativa recata dall’articolo 536 del Codice dell’ordinamento militare, come modificato dalla legge n. 244 del 2012, che disciplina l’esame parlamentare degli schemi di decreto concernenti i programmi di acquisizione dei sistemi d’arma.

La legge n. 244 del 2012

In relazione alla materia trattata dall’articolo 3 della proposta di legge in esame si ricorda che la legge n. 244 del 2012, approvata sul finire della XVI legislatura, è intervenuta sulla materia dei programmi d’arma innovando sia le procedure che regolano l’esame parlamentare dei programmi di acquisizione dei sistemi d’arma, sia gli strumenti conoscitivi concernenti, in particolare, la programmazione degli investimenti in questo settore al fine di assicurare una più ampia informazione sulla materia in esame e una più incisiva partecipazione del Parlamento nella fase decisionale concernente l’acquisizione di sistemi d’arma.

Per quanto attiene alle procedure parlamentari di esame dei programmi di acquisizione dei sistemi d’arma, nel corso dell’esame parlamentare della legge 244 del 2012 la normativa recata dall’articolo 536 del Codice, relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa, è stata profondamente rivisitata anche al fine di recepire alcune importanti di una indagine conoscitiva svolta nella XVI legislatura nella parte in cui veniva auspicato un ancor più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari"[3].

La legge n.244 del 2012 ha delineato precise cadenze temporali sia nella presentazione dei programmi di ammodernamento da sottoporre al Parlamento, sia nelle modalità di espressione del parere anche quando questi risulti ostativo.

Nello specifico, la nuova formulazione dell’articolo 536 prevede che per i programmi finanziati attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio, lo schema di decreto venga trasmesso alle Camere per l’espressione del parere delle Commissioni competenti.

I pareri dovranno essere espressi entro quaranta giorni dalla data di assegnazione ed è previsto che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmetta nuovamente alle Camere lo schema di decreto corredato delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Camere da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sullo schema di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con il piano di impiego pluriennale della Nota aggiuntiva, il programma non potrà essere adottato. In ogni altro caso, il governo potrà invece procedere all’adozione del decreto.

Nello specifico il nuovo articolo 537- quater stabilisce il principio generale in base al quale gli schemi dei contratti per l'acquisizione e l'ammodernamento di sistemi d'arma sono approvati dal Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della difesa e del Ministro dello sviluppo economico, previa acquisizione del parere obbligatorio dell'Autorità per la vigilanza sull'acquisizione dei sistemi d'arma e sulle compensazioni. Nel caso di contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate l'Autorità si esprime anche sulla congruità delle compensazioni industriali previste.

La disposizione in esame reca quindi una regola procedurale valevole per tutti i contratti di acquisizione e ammodernamento dei sistemi d'arma indipendentemente, quindi, sia dal valore economico del contratto, sia dal Ministero che sostiene l’onere finanziario del programma. Dalla formulazione della disposizione sembra infatti che la proposta di acquisizione venga formulata in ogni caso e congiuntamente dai Ministri della difesa e dello sviluppo economico.

A sua volta il comma 2 del nuovo articolo 537-quater prevede che gli schemi dei contratti approvati dal Consiglio dei ministri vengano trasmessi alle Camere per l'acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari. In tal caso trova applicazione la sopra descritta procedura recata dall’articolo 536, comma 4, lettera b) del Codice dell’ordinamento militare.

La disposizione in esame introduce, quindi, un nuovo passaggio parlamentare in materia di programmi di acquisizione dei sistemi d’arma che si aggiunge, all’esame parlamentare previsto dal richiamato dell'articolo 536, comma 4, lettera b).

Da un punto di vista temporale l’esame parlamentare contemplato dal comma 2 del nuovo articolo 537-quater, avendo ad oggetto gli schemi di contratto per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma, dovrebbe intervenire in un momento successivo rispetto all’esame parlamentare svolto ai sensi dell’articolo dall’articolo 536, comma 4, lettera b) del Codice dell’ordinamento militare, concernente le caratteristiche generali del programma d’armamento che il Ministero della difesa intende avviare.

Al riguardo, al fine di evitare possibili dubbi interpretativi andrebbe valutata l’opportunità di inserire una apposita disposizione di raccordo tra le due norme ovvero tra l’articolo 536 del Codice dell’ordinamento militare e la nuova disposizione prevista dall’articolo 2 della proposta di legge.

I successivi nuovi articoli 537-quinquies e 537- sexies intervengono sul tema delle compensazioni industriali .

Le compensazioni industriali – o offsets – costituiscono una prassi significativa del mercato internazionale della difesa . Nel mercato della difesa, le compensazioni industriali possono prevedere accordi di coproduzione, licenze di produzione, subappalti, assistenza al credito, trasferimenti tecnologici e Investimenti Diretti Esteri nel paese acquirente, ossia un insieme di misure di natura essenzialmente protezionistica adottate dai singoli Stati acquirenti allo scopo di sostenere la propria economia nazionale [4]. Per quanto riguarda l’Italia, nel 1983 il ministro Spadolini emise una direttiva, stabilendo che la segreteria generale del Ministero della difesa avrebbe dovuto operare in modo che nei contratti fossero fissate le compensazioni. Il contenuto di tale direttiva è stato poi confermato con una maggiore e più analitica elaborazione nel giugno del 1996. La successiva direttiva prevedeva che le contropartite da richiedere all’atto della elaborazione dei contratti potessero assumere forme diverse, riconducibili in linea di massima alle seguenti tipologie tra loro combinabili: la trasformazione in programmi di collaborazioni internazionali; la costruzione di parti e/o l’integrazione dei mezzi in loco, cioè la costruzione di componenti o il montaggio da effettuarsi in Italia, attraverso impianti del fornitore o di imprese nazionali operanti su licenza; lo svolgimento del ruolo di dual source per parti o per l’intero equipaggiamento con possibile autorizzazione a vendere, anche in esclusiva, a paesi terzi; l’acquisto di prodotti militari o anche civili da parte dell’impresa fornitrice o del rispettivo paese; la cessione della tecnologia necessaria alla manutenzione e al successivo incremento delle prestazioni dei mezzi, compreso lo sviluppo delle ulteriori versioni, cioè il trasferimento della tecnologia per il perfezionamento. Si prevedeva infine l’impegno a coinvolgere il paese acquirente nello sviluppo delle successive generazioni dei mezzi ceduti.

In relazione all’applicazione della richiamata circolare del 1996, il Ministro della Difesa On. Andreatta, nel corso di una sua audizione presso la Commissione difesa della Camera (seduta del 2 giugno 1998[5]) sul tema “sulle compensazioni industriali correlate a contratti d’armamento, “ osservava che “la nuova circolare ha di fatto avuto alcune applicazioni importanti e tra i diversi casi, alcuni sono state occasioni mancate, altri invece hanno visto con fortuna attuato un sistema di offset per i nostri acquisti; infatti, dopo il 1996 vi è stato un miglioramento della situazione. Quando abbiamo acquistato dall’Inghilterra i Tornado in leasing erano state stabilite regole precise di compensazione, che nel corso degli anni sono state attuate soltanto per il 60 per cento. In questo momento si sta concludendo la trattativa per bilanciare il rimanente 40 per cento delle somme inizialmente prefissate attraverso un aumento della quota italiana nella produzione dell’EFA. Quindi, quello che in genere viene citato come un caso di compensazione non riuscita dovrebbe essere ora recuperato e, in questo momento, nella ridefinizione dei piani di lavoro per l’EFA, la compensazione verrà attuata al 100 per cento. Un altro caso di scuola, forse meglio riuscito, è quello dell’acquisto della forza di trasporto logistico da parte dell’aeronautica militare, circa 18-20 C130J, aerei che possono trasportare 25 tonnellate per i quali sta per avere luogo la consegna da parte della Lockheed. Nell’accordo di compensazione la voce principale è rappresentata dalla modernizzazione del nostro aereo G222, un vecchio velivolo che, se non sbaglio, ha venticinque anni, ma che ha prestazioni ancora oggi interessanti. Tramite lo sforzo congiunto dell’Alenia e della Lockheed, esso sarà aggiornato, trasformato nella avionica e collocato sul mercato nella nuova versione C27J, costituendo l’apparecchio minore per trasporti con caratteristiche meno strategiche del C130J, l’aereo che acquistiamo per differenziare la nostra capacità di trasporto”.

Nello specifico le nuove disposizioni oltre a prevedere che i contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate dello Stato devono prevedere gli obblighi di compensazione industriale a carico della controparte estera quale parte integrante dell'offerta contrattuale (art. 537- quinquies), definiscono, altresì la natura ed il valore delle compensazioni industriali.

In particolare, ai sensi del nuovo articolo 537-sexies le compensazioni industriali possono essere costituite:

Ø da forme di partecipazione alla produzione dei beni o servizi acquistati attraverso unità produttive aventi sede nel territorio nazionale ovvero mediante accordi di co-produzione, conferimento di licenze per la produzione o stipulazione di contratti di sub-fornitura con imprese nazionali;

Ø da impegni vincolanti di acquisto di beni e di servizi, definiti d'intesa tra le parti contraenti e con l'eventuale partecipazione di soggetti terzi, presso imprese nazionali.

In ogni caso, il valore delle compensazioni industriali, per ciascun contratto, non può essere inferiore all'onere risultante dal medesimo contratto, a carico del bilancio dello Stato, per l'acquisizione dei beni o servizi che ne costituiscono l'oggetto ((art. 537- quinquies, comma 2).

Sempre in tema di compensazioni il nuovo articolo 537- quinquies attribuisce al Ministro della difesa, il compito di determinare gli obblighi di compensazione da applicare in relazione a ciascun contratto, mentre spetta al Consiglio dei ministri stabilire i parametri per la determinazione della rilevanza degli obblighi di compensazione ai fini della sottoscrizione del contratto.

A sua volta il successivo nuovo articolo 537- septies reca una articolata procedura da applicarsi nel caso in cui, successivamente alla conclusione dei contratti richiamati dalla proposta di legge, i costi di esecuzione del contratto registrino un aumento eccedente complessivamente il 25 per cento dell'importo originariamente previsto.

Si tratta, in particolare, dei contratti stipulati con controparti estere per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma da parte delle Forze armate e i contratti per l'acquisizione o l'ammodernamento di sistemi d'arma stipulati con controparti nazionali.

Al riguardo, la nuova procedura delineata 537- septies vede coinvolti sia l’istituenda Autorità per la vigilanza sull’acquisizione dei sistemi d’arma e sulle compensazioni, sia le competenti commissioni parlamentari.

Nello specifico, qualora ricorra il richiamato aumento dei costi di esecuzione del contratto, il Ministro della difesa, in primo luogo, trasmette all'Autorità per la vigilanza sull'acquisizione dei sistemi d'arma e sulle compensazioni una relazione contenente i dati e le informazioni necessari per la valutazione dell'onere aggiuntivo, e, in particolare:

a) il contratto e l'eventuale piano delle compensazioni originariamente stipulati, comprendenti l'indicazione dei costi e dei termini di esecuzione contrattualmente stabiliti;

b) lo stato di attuazione del programma e delle iniziative ad esso correlate;

c) lo stato di avanzamento dell'acquisto, della realizzazione o dell'ammodernamento dei sistemi d'arma interessati e l'indicazione dei pagamenti già eseguiti;

d) le richieste di adeguamento dei corrispettivi, con l'indicazione dei soggetti che le hanno formulate e delle motivazioni addotte;

e) le misure proposte per l'adeguamento dell'importo delle compensazioni nei casi di cui all'articolo 537-quinquies;

f) la valutazione dell'Amministrazione della difesa su ciascuna richiesta di cui alla lettera di adeguamento dei corrispettivi, con l'indicazione dei soggetti che le hanno formulate e delle motivazioni addotte.

A seguito della trasmissione della richiamata relazione l'Autorità per la vigilanza sull'acquisizione dei sistemi d'arma e sulle compensazioni, entro quaranta giorni dalla data della trasmissione esprime parere obbligatorio sulle richieste di adeguamento dei corrispettivi contrattuali e sulle correlative misure di compensazione proposte.

Successivamente il Ministro della difesa trasmette alle Camere, per l'espressione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, la relazione corredata del parere dell'Autorità, di cui al comma 2, con le proprie eventuali osservazioni.

Al riguardo, la disposizione di cui al nuovo articolo 537-septies reca una procedura di esame parlamentare analoga a quella recata dall’articolo 536, comma 4, lettera b) del Codice dell’ordinamento militare a sua volta richiamato da comma 2 del nuovo articolo 537- quinquies.

In particolare, si prevede che:

Ø le Commissioni parlamentari competenti, entro quaranta giorni dalla trasmissione, esprimono parere vincolante sulla richiesta di adeguamento;

Ø il parere può essere favorevole all'accettazione della richiesta di adeguamento, eventualmente in misura ridotta o subordinatamente a condizioni specificamente indicate, ovvero contrario;

Ø il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti ovvero al parere contrario espresso dalle stesse Commissioni, trasmette alle Camere un documento, corredato delle necessarie controdeduzioni, per il parere definitivo, da esprimere entro trenta giorni.

Ø decorsi inutilmente i termini di cui al presente comma, il Ministro della difesa può comunque adottare gli atti conseguenti.

In relazione alla procedura in esame, al fine di evitare possibili dubbi interpretativi appare necessario definire il successivo iter procedimentale nel caso in cui il parere definitivo espresso delle Commissioni parlamentari a seguito delle controdeduzioni fornite dal Governo sia nuovamente contrario o condizionato. Al riguardo, si segnala che ai sensi dell’articolo 536 lettera b) del Codice “Il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmette nuovamente alle Camere gli schemi di decreto corredati delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Commissioni competenti da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sugli schemi di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con il piano di impiego pluriennale di cui al comma 1, il programma non può essere adottato. In ogni altro caso, il Governo può procedere all'adozione dei decreti”.

Il successivo comma 5 dell’articolo 537-septies regola la facoltà di recesso da parte del contraente nel caso di mancata, parziale o condizionata accettazione della richiesta di adeguamento dei corrispettivi contrattuali.

In tal caso è dovuto dall'Amministrazione della difesa, alle condizioni originariamente stabilite, il pagamento dei soli beni consegnati o che il contraente si impegni a consegnare entro il termine concordato con l'amministrazione medesima e dei soli servizi prestati o in corso di esecuzione.

Al riguardo, si osserva cha la disposizione in esame non sembra prevedere la possibilità di inserimento di clausole penali nel caso di recesso dal contratto.

Infine, il comma 6 del nuovo articolo 537-septies prevede che
per i contratti di cui all'articolo 537-quinquies (contratti conclusi con la controparte estera), l'adeguamento dei corrispettivi eccedente la misura del 25 per cento del costo complessivo non può comunque avere luogo senza il corrispondente adeguamento dell'importo delle compensazioni.

Da ultimo, il nuovo articolo 537- octies prevede che il Ministro della difesa, entro il 28 febbraio di ciascun anno, trasmette alle Camere e all'Autorità per la vigilanza sull'acquisizione dei sistemi d'arma e sulle compensazioni, una relazione contenente l'elenco dei contratti di cui all'articolo 537-quinquies, con i relativi piani di compensazione, e degli altri contratti relativi all'acquisto o all'ammodernamento di sistemi d'arma stipulati nell'anno precedente, specificando i costi, i termini di acquisto o di realizzazione, i settori industriali in favore dei quali sono previste le compensazioni, lo stato di avanzamento dell'acquisto o della realizzazione, con l'indicazione degli eventuali ritardi e delle relative motivazioni, nonché delle richieste di aumento dei corrispettivi contrattuali presentate nell'anno».

In relazione alla disposizione in esame si osserva che con riferimento alla pianificazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale l'articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare che disciplina questa materia è stato profondamente modificato dalla recente legge n. 244 del 2012 al fine di prevedere la presentazione, entro il 30 aprile 2012, di un "piano di impiego pluriennale" finalizzato a riassumere:

- il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive;

- l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali;

- le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.

Ai sensi del richiamato articolo 536 il piano di impiego programmatico della Difesa, si inserisce nell'ambito della nota aggiuntiva allo stato di previsione della spesa di cui agli articoli 12 e 548 del Codice dell'ordinamento militare.

Ai sensi dell'articolo 12 del Codice, in materia di relazioni al Parlamento, il Ministro della difesa, in sede di presentazione annuale dello stato di previsione del Ministero, illustra al Parlamento:

a) l'evoluzione del quadro strategico e le implicazioni militari della situazione delle alleanze;

b) l'evoluzione degli impegni operativi interforze, con riguardo alla capacità operativa e alla preparazione delle Forze armate e al loro necessario adeguamento;

c) la nota aggiuntiva allo stato di previsione della spesa;

d) gli altri elementi di cui all'articolo 548.

Inoltre, il Ministro della difesa presenta annualmente, entro il 31 gennaio, una relazione al Parlamento sullo stato di avanzamento del processo di ristrutturazione, nonché sulla necessità di apportarvi correttivi nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle dotazioni organiche di personale previste dalle vigenti disposizioni. Il Ministro della difesa evidenzia altresì, nella medesima relazione, le modalità attraverso le quali il processo di ristrutturazione attua il principio del coordinamento tra le Forze armate.

Ai sensi del successivo articolo 548 del Codice in materia di relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo trasmette al Parlamento relazioni illustrative:

a) sulla spesa complessiva prevista per il personale militare, con indicazione degli oneri riferiti al personale in servizio permanente e a quello in servizio non permanente, distinguendo, altresì, i dati per grado e per stato giuridico, nell'ambito delle aree tecnico-operativa e tecnico-amministrativa della Difesa;

b) sullo stato di attuazione dei programmi di costruzione, acquisizione e ammodernamento di mezzi, impianti e sistemi, di cui ai pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa. Per ciascun programma sono indicati l'esigenza operativa, l'oggetto, la quantità, l'onere globale, lo sviluppo pluriennale e la percentuale di realizzazione; sono, altresì, fornite indicazioni sui rapporti tra acquisti compiuti all'estero e in Italia e sulla quota di questi effettuata nel Mezzogiorno;

c) sull'attività contrattuale concernente la manutenzione straordinaria e il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, che si espleta secondo programmi aventi di norma durata annuale, in relazione alle quote da impegnare sugli appositi capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa;

d) sullo stato di attuazione del programma di potenziamento e ammodernamento delle infrastrutture, con particolare riguardo agli alloggi dei militari di truppa, ai locali adibiti a cucine, mense e ad attività del tempo libero, e idoneo a garantire attività di promozione sociale e sportiva, al quale si fa fronte mediante gli ordinari stanziamenti di bilancio, specificando, nell'ambito dei pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa, le quote da destinare alla realizzazione del programma medesimo;

e) sui programmi, di competenza del Ministero della difesa, attuati ai sensi della legge 11 novembre 1986, n. 770.

Il documento programmatico pluriennale per la Difesa

Per quanto attiene agli strumenti conoscitivi, la legge n. 244 del 2012 ha previsto un nuovo strumento nell’ambito delle relazioni che il Ministero della Difesa presenta al Parlamento sulle materie di propria competenza: Il documento programmatico pluriennale per la Difesa.

Il Documento, chiamato a fornire una lettura di sintesi e al contempo una visione strategica e di prospettiva nel contemperamento delle diverse esigenze in campo definisce gli aspetti strategici, politico-militari e operativi, mettendo in luce le priorità stabilite per il personale, le esigenze di operatività delle singole forze armate e, in particolare, i programmi di investimento, nonché le previsioni di spesa di tutto il Dicastero.

Come evidenziato anche nel documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sui sistemi d’arma, svolta dalla Commissione difesa della Camera nel corso di questa legislatura, il Documento di programmazione pluriennale della Difesa accresce il livello di trasparenza del bilancio di questo dicastero, già definito minuziosamente da apposite norme di legge ed interviene, altresì, in un ambito dove “il livello di interazione e di scambio informativo con il Parlamento non ha eguali”.

Analoghe considerazioni erano state ribadite dal Segretario generale della difesa e direttore nazionale degli armamenti, Generale Stefanini, nel corso della sua audizione del 29 ottobre 2013. In tale occasione il Segretario generale ha osservato che “la necessità di fornire ogni elemento utile a conoscere e valutare con efficacia le conseguenze derivanti dalle scelte che si adottano in tema di Difesa è stata sottolineata dalla legge 31 dicembre 2012, n. 244, laddove annualmente sono fornite al Parlamento, attraverso la nota aggiuntiva, la nota integrativa al bilancio, le relazioni allegate, lo stato di previsione della spesa e il conseguente Documento programmatico pluriennale della difesa, il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle loro linee di sviluppo capacitive, nonché l’elenco dei programmi d’armamento e di ricerca svolti, in atto e futuri”.

A livello parlamentare, la previsione di questo nuovo strumento informativo ha riscontrato un giudizio sostanzialmente positivo che si è espresso, in particolare, nel corso dell’esame da parte della Commissione difesa dei Documento programmatici pluriennale per la Difesa relativi ai trienni 2013-2015, 2014-2016.

In quella occasione (esame Documento 2013-2015) la Commissione difesa ha osservato come il Documento apra nuova stagione di collaborazione da porre in relazione con l'entrata in vigore della revisione dello strumento militare prevista dalla legge n. 244 del 2012 “che ha coronato una stagione di impegno parlamentare, sia sul versante legislativo che sul quello conoscitivo, fortemente incentrato sul rafforzamento del ruolo di controllo esercitato dal Parlamento in materia di difesa”

Ad avviso della Commissione il Documento potrebbe, quindi, in futuro validamente contribuire alla promozione di un dibattito pubblico più approfondito e consapevole in materia di difesa ed in questo senso può costituire una importante premessa alla stesura di un Libro bianco della difesa, in una ottica di sempre maggiore collaborazione interistituzionale tra Governo e Parlamento, fondata sul dialogo, sulla trasparenza e sulla responsabilità. Tali considerazioni sono state successivamente ribadite nel corso della richiamata dell’indagine conoscitiva sui sistemi d’arma svolta dalla commissione difesa della Camera in questa legislatura.

Con particolare riferimento al versante dell'ammodernamento, la Commissione ha osservato come il Documento subisce comprensibili limiti che derivano dal fatto di essere redatto in relazione ad un periodo circoscritto a fronte della continua evoluzione che caratterizza la pianificazione degli investimenti.

Inoltre, è stato rilevato che il Documento presenta margini di miglioramento sul piano dell'indicazione delle condizioni contrattuali delle diverse tipologie di programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, con particolare riferimento alle eventuali clausole penali in caso di recesso.

A questo proposito, nel corso dell’esame del Documento, il Governo, nel confermare la disponibilità ad individuare inizialmente anche a titolo sperimentale un percorso che, nei futuri Documenti, porti ad un progressivo approfondimento riferito ai più rilevanti programmi sotto il profilo economico-finanziario o di particolare rilevanza strategica, ha rilevato che la Difesa ha inteso dare una prima risposta riportando le diverse casistiche rilevabili dall'attività amministrativa svolta in precedenza, sia per quanto concerne i contratti nazionali che per i programmi svolti in cooperazione o tramite agenzie internazionali riconducendo a tali tipologie i principali programmi ed ha fatto, altresì, presente che “un approfondimento sistematico dei singoli contratti o programmi è reso difficile dalla mole degli atti e della estrema complessità di tale materia che comportano di fatto l'emersione di specifiche peculiarità quasi in ogni singolo atto adottato dall'amministrazione”.

Il contenuto della proposta di legge A.C. 2853

La proposta di legge Artini A.C. 2853 novella l’articolo 537- bis del Codice dell’ordinamento militare che attualmente disciplina le modalità di espressione dei pareri parlamentari aventi ad oggetto i decreti di utilizzo dei contributi pluriennali per la realizzazione dei programmi di investimento di interesse dell'Amministrazione della difesa.

Scopo del provvedimento è quello di adeguare la procedura attualmente recata da tale disposizione alla nuova e più articolata procedura di esame parlamentare dei programmi di acquisizione dei sistemi d’arma delineata dal comma 3, lettera b) del citato articolo 536, come novellato dalla legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare.

Al riguardo, si ricorda che l'articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare è stato recentemente novellato dalla legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare al fine di assicurare un ancor più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari. In particolare, la norma in esame dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, sono approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria;

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze se tali programmi sono di durata pluriennale. In tal caso, salvo che si tratti di provvedimenti per il mantenimento delle dotazioni o per il ripianamento delle scorte, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari. I pareri sono espressi entro quaranta giorni dalla data di assegnazione. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere, i decreti possono essere adottati.

Il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmette nuovamente alle Camere gli schemi di decreto corredati delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Commissioni competenti da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sugli schemi di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con il piano di impiego pluriennale di cui al comma 1 dell'articolo 536, il programma non può essere adottato. In ogni altro caso, il Governo può procedere all'adozione dei decreti. Gli schemi di decreto sono trasmessi anche alle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.

Si ricorda, inoltre, che l'articolo 537-bis del decreto legislativo n. 66 del 2010 è stato introdotto nel corpo del Codice dell'ordinamento militare dal D.Lgs. 31-12-2012 n. 248 recante modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare). Nel dettaglio tale disposizione specifica che ai fini della semplificazione delle procedure per la realizzazione dei programmi di investimento di interesse dell'Amministrazione della difesa, finanziati mediante contributi puriennali il decreto di cui all'articolo 4, comma 177-bis, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni (si tratta del decreto che, in sede di attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali, ne dispone il relativo utilizzo, ed è adottato dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa verifica dell'assenza di effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente), è adottato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della difesa. Con tale decreto si provvede a: definire le modalità di attuazione dei programmi, in sostituzione delle convenzioni di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 17 giugno 1996, n. 321, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 421; fissare, se necessario, il tasso di interesse massimo; verificare l'assenza di effetti

peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto, rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, ovvero quantificarli per la successiva compensazione.

Decreto legislativo n. 66 del 2010 Articolo 537- bis Semplificazione delle procedure per la realizzazione dei programmi di investimento di interesse dell'Amministrazione della difesa	A.C. 2853 Articolo 1 Modifica dell'articolo 537-bis e introduzione dell'articolo 537-bis.1 del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, in materia di controllo parlamentare sulla realizzazione dei programmi d'investimento d'interesse dell'Amministrazione della difesa
1. Ai fini della semplificazione delle procedure per la realizzazione dei programmi di investimento di interesse dell'Amministrazione della difesa, finanziati mediante contributi pluriennali, il decreto di cui all'articolo 4, comma 177-bis, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni, è adottato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della difesa.	1. Identico
	2. I pareri di cui al comma 1 sono espressi entro quaranta giorni dalla data di assegnazione. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere, i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle competenti Commissioni parlamentari, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmette nuovamente alle Camere gli schemi di decreto corredati delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle competenti Commissioni parlamentari da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le competenti Commissioni parlamentari esprimano sugli schemi di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con il piano di impiego pluriennale di cui al comma 1, il programma non può essere adottato. In ogni altro caso, il Governo può procedere all'adozione dei decreti. Gli schemi di decreto sono trasmessi anche alle competenti Commissioni parlamentari per i profili finanziari.
Con tale decreto si provvede a: a) definire le modalità di attuazione dei programmi, in sostituzione delle convenzioni di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 17 giugno 1996, n. 321, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 421;	3.Con il decreto di cui al comma 1 si provvede a: a) Identica
b) fissare, se necessario, il tasso di interesse massimo secondo le modalità di cui all'articolo 45, comma 32, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e successive modificazioni, che può essere successivamente rideterminato dal Ministero dell'economia e delle finanze, ove occorra;	b) identica
c) verificare l'assenza di effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto, rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, ovvero quantificarli per la successiva compensazione ai sensi dell'articolo 4, comma 177-bis, della legge n. 350 del 2003, e successive modificazioni.	c) identica

Ai fini di una più completa valutazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma, la proposta di legge in esame, attraverso l’inserimento nel Codice dell’ordinamento militare del nuovo articolo 537-bis.1. dispone inoltre che qualora in relazione a un determinato programma di acquisizione di un sistema d’arma la normativa vigente preveda l’applicazione dei richiamati articoli 536, comma 3, lettera b) e 537- bis, il Governo è tenuto a trasmettere alle Camere, ai fini dell’espressione del prescritto parere parlamentare, un unico schema di decreto interministeriale concernente sia i profili economici, sia quelli finanziari adottato dai Ministeri competenti. Tale decreto dovrà essere esaminato dalle competenti Commissioni parlamentari seguendo la procedura prevista dai citati articoli 536, comma 3, lettera b), e 537-bis come modificato dalla proposta in esame.

Al riguardo si osserva che in base alla disciplina vigente recata dagli articoli 536 e 537-bis del Codice dell'ordinamento militare può verificarsi che un medesimo programma pluriennale venga esaminato dalla competente commissione parlamentare in due diverse occasioni e secondo disposizioni procedurali diverse per quanto concerne l'espressione del parere parlamentare. In un primo momento in occasione dell’esame dello schema di decreto del Ministro della Difesa concernente le caratteristiche generali del programma pluriennale (esame ai sensi dell’articolo 536, comma 3, lettera b); in un secondo momento in sede di esame dello schema di decreto del Ministro dello Sviluppo economico che in sede di attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali ne dispone il relativo utilizzo (esame ai sensi dell’articolo 537- bis).

A titolo esemplificativo si ricorda che con riferimento alla legislatura in corso il Ministro della difesa, in data 21 ottobre 2014, ha trasmesso, ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b) del Codice dell'ordinamento militare la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale navale per la tutela della capacità marittima della Difesa A/R n. SMD 01/2014.

Successivamente all’espressione del parere parlamentare da parte della Commissione difesa (4 dicembre 2014) il Ministro dello sviluppo economico, in data 12 dicembre 2014, ha trasmesso ai sensi dell'articolo 537 – bis del Codice dell'ordinamento militare la richiesta di parere parlamentare sullo schema di decreto interministeriale in esame concernente l'utilizzo dei contributi pluriennali previsti dall'articolo 1, comma 37, della legge n. 147 del 2014 (legge di stabilità per l'anno 2014) e relativi alla realizzazione di un programma pluriennale navale per la tutela della capacità marittima della Difesa (programma A/R n. SMD01/2014).

Relazioni allegate

Si tratta di due proposte di legge di iniziativa parlamentare corredate, pertanto, della sola relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Come in precedenza rilevato, le due proposte di legge novellano il decreto legislativo n. 66 del 2010 al fine di inserirvi nuove disposizioni legislative.

Si giustifica, pertanto, l'utilizzo dello strumento legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La base giuridica delle proposte di legge appare riconducibile alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma lettera d) che attribuisce, tra l’altro, allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di difesa e Forze armate.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Il coordinamento con la normativa vigente è realizzato utilizzando la tecnica della "novellazione".

Formulazione del testo

In relazione agli articoli 1, 2 e 4 della proposta di legge che regolano l’istituzione dell'Autorità per la vigilanza sull'acquisizione dei sistemi d'arma e sulle compensazioni andrebbe valutata l’opportunità di costruire tali disposizioni come novelle al decreto legislativo n. 66 del 2010 che attualmente racchiude in un unico corpo normativo le disposizioni di carattere legislativo di interesse della difesa.

(Le ulteriori osservazioni alla proposta di legge sono state inserite nel commento alle singole disposizioni della proposta di legge).

[3] La modifica è dovuta all’approvazione dell’emendamento Scanu 4.04.

[4] Per un approfondimento si veda. Quaderni IAI, Le compensazioni industriali nel mercato italiano, a cura di Ungaro http://www.iai.it/pdf/Quaderni/iaiq_04.pdf