Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze ambientali e industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree interessate

17 dicembre 2013
Elementi per l'istruttoria legislativa

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Il decreto legge in titolo, che si compone di dieci articoli (inclusa l'entrata in vigore), reca disposizioni concernenti diverse emergenze ambientali ed industriali. Di seguito si fornisce una descrizione sintetica del contenuto del decreto rinviando per un'analisi più approfondita alle schede di lettura contenute nel dossier n. 103.

Un primo gruppo di disposizioni è volto a far fronte alla grave situazione di emergenza ambientale nel territorio compreso tra le province di Napoli e Caserta, interessato dal fenomeno dei roghi di rifiuti tossici, denominato "Terra dei fuochi".

In particolare, l'articolo 1 disciplina lo svolgimento di indagini tecniche per la mappatura, anche mediante strumenti di telerilevamento, dei terreni della regione Campania destinati all'agricoltura (commi 1-4). In esito alle predette indagini, si prevede l'indicazione dei terreni che non possono essere destinati alla produzione agroalimentare, ma esclusivamente a colture diverse, nonché di quelli da destinare solo a particolari produzioni agroalimentari (commi 5-6).

L'articolo 2 disciplina l'istituzione un Comitato Interministeriale e di una Commissione (commi 1 - 2), con l'obiettivo di individuare e potenziare azioni e interventi di monitoraggio e di tutela ambientale per i terreni agricoli della regione Campania che non possono essere destinati alla produzione agroalimentare, ma esclusivamente a colture diverse, nonché di quelli da destinare solo a particolari produzioni agroalimentari. Alla Commissione è affidato il compito di coordinare un programma straordinario e urgente di interventi (comma 4) finalizzati alla tutela della salute, alla sicurezza, alla bonifica dei siti, nonché alla rivitalizzazione economica dei predetti territori.

Il comma 1 dell'articolo 3 introduce nel d.gs 152 del 2006 (cd. Codice ambientale) una specifica figura di reato - relativa alla "combustione illecita di rifiuti" - attualmente assente dall'ordinamento. Il nuovo art. 256-bis prevede per i roghi illeciti la reclusione da 2 a 5 anni, specifiche ipotesi aggravate, la confisca dei mezzi usati per il trasporto dei rifiuti da bruciare nonché la confisca delle aree dove è commesso il reato.

Il comma 2 dell'articolo 3 prevede la possibilità che i prefetti delle province della regione Campania, nell'ambito delle operazioni di sicurezza e di controllo del territorio prioritariamente finalizzate alla prevenzione dei delitti di criminalità organizzata e ambientale e nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili, si avvalgano di personale militare delle forze armate.

L'articolo 4 aggiunge all'art. 129 delle Disposizioni di attuazione del codice di procedura penale un comma 3-ter, che estende anche in relazione ai reati ambientali previsti dal Codice dell'ambiente (D.Lgs 152/2006) e dal codice penale gli obblighi di informazione del PM in sede di esercizio dell'azione penale. In particolare, l'informazione va trasmessa, oltre che al Ministero dell'ambiente, anche alla regione interessata dal reato ambientale (anche per permettere gli interventi di competenza). Se il reato comporta un concreto pericolo alla tutela della salute, il PM deve informare dell'azione penale il Ministero della salute; ove il pericolo riguardi, invece, la sicurezza agroalimentare, l'informazione va trasmessa al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

L'articolo 5, al comma 1, proroga al 31 dicembre 2015 l'operatività dell'Unità Tecnica-Amministrativa (UTA) istituita per l'emergenza rifiuti in Campania. I commi 2 e 3 dettano ulteriori disposizioni concernenti l'UTA, in quanto il comma 2 disciplina la composizione, il funzionamento e il trattamento economico dell'UTA, mentre il comma 3 dispone che gli enti locali della Regione Campania utilizzino le risorse della Sezione enti locali del Fondo anticipazioni liquidità, di cui al D.L. n. 35/2013, per il pagamento dei debiti per oneri di smaltimento dei rifiuti maturati al 31 dicembre 2009 nei confronti dell'Unità Tecnica-Amministrativa, ovvero per il pagamento dei debiti fuori bilancio nei confronti della stessa Unità.

I commi 4 e 5 dell'articolo 5, invece, recano ulteriori disposizioni che riguardano rispettivamente la disciplina dei versamenti contributivi al personale a tempo determinato, per la gestione degli impianti di collettamento e depurazione di Acerra, Marcianise, Napoli nord, Foce Regi Lagni e Cuma, e la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle gestioni commissariali concernenti gli interventi di messa in sicurezza e bonifica nelle aree di Giugliano (Napoli) e dei Laghetti di Castelvolturno (Caserta), nonché la situazione di inquinamento dello stabilimento Stoppani del comune ligure di Cogoleto.

L'articolo 6 reca disposizioni concernenti i commissari straordinari per il dissesto idrogeologico volte, per un verso, a introdurre un termine per l'acquisizione dei pareri sulla richiesta di nomina dei medesimi commissari e, per l'altro, e a consentire la nomina a commissari anche dei presidenti o degli assessori all'ambiente delle regioni interessate. Ulteriori disposizioni consentono ai commissari, nell'espletamento dei propri compiti, di avvalersi degli uffici tecnici e amministrativi dei comuni e delle regioni interessati, nonché dei provveditorati interregionali alle opere pubbliche e dell'ANAS.

L'articolo 7 novella in più punti l'articolo 1 del decreto legge n. 61 del 2013 recante in via generale, e con specifico riguardo allo stabilimento ILVA di Taranto, il commissariamento straordinario di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale la cui attività produttiva comporti pericoli gravi e rilevanti all'ambiente e alla salute a causa dell'inottemperanza alle disposizioni dell'A.I.A. In particolare, il comma 1, alla lettera a) modifica la procedura di approvazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria e interviene anche sulla disciplina di approvazione del c.d. "piano industriale", per il quale viene semplicemente prevista l'approvazione con decreto del Ministro dello sviluppo economico, eliminandosi quindi il termine originariamente previsto per l'approvazione (15 giorni dalla presentazione). La lettera b) del comma 1 dell'articolo 7 incide, invece, sulla portata del piano di tutela ambientale e sanitaria rispetto all'autorizzazione integrata ambientale. Viene infatti disposto, con riferimento al decreto di approvazione del piano, che esso: conclude i procedimenti di riesame dell'A.I.A.; costituisce integrazione dell'A.I.A. medesima; il suo contenuto può essere modificato con le procedure previste dal d.lgs. 152/2006 per il rinnovo, il riesame o l'aggiornamento dell'A.I.A. Ulteriori disposizioni di cui alle lett. c), d) ed f) sono volte a definire i presupposti per la progressiva adozione delle misure dell'A.I.A. da parte del commissario straordinario (prevedendo, alla lett. g, anche una procedura che consente al commissario di utilizzare le somme sequestrate anche per reati diversi da quelli ambientali), nonché a intervenire sull'iter autorizzativo per la realizzazione dei lavori e delle opere prescritti dall'A.I.A. o dai piani ambientale e sanitario attraverso una conferenza di servizi gestita a livello centrale (lett. e).

L'articolo 8 introduce una speciale procedura per l'autorizzazione alla realizzazione degli interventi previsti dall'A.I.A. e dal piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria (disciplinato dall'art. 7 del presente decreto) nell'area dello stabilimento ILVA di Taranto.

L'articolo 9 integra la disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza con un articolo contenente misure per la salvaguardia della continuità aziendale. Nei casi in cui gli atti e i provvedimenti di liquidazione dei beni di tali imprese, siano oggetto di ricorso al tribunale, nelle more della definizione del giudizio, i termini di durata del programma redatto dal Commissario straordinario sono prorogati ed è attribuito al medesimo commissario, il potere di negoziare con l'acquirente modalità gestionali volte a garantire la ordinata prosecuzione dell'attività produttiva.

Relazioni allegate o richieste

Al disegno di legge sono allegate la relazione illustrativa e la relazione tecnica. Relativamente alle relazioni di accompagnamento si segnalano talune imprecisioni in corrispondenza di alcune disposizioni come riportato nel dossier n. 103. La relazione tecnica, inoltre, non fornisce alcun chiarimento con riguardo alle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 5 riguardo ai quali sarebbe opportuno acquisire elementi di informazione relativamente ai limiti di organico e alle risorse giacenti sulle contabilità speciali, nell'ambito dei quali si provvederà a definire la disciplina dell'Unità Tecnica Amministrativa. La relazione tecnica, inoltre, non fornisce elementi di informazione in ordine agli aspetti finanziari inerenti alla bonifica delle aree nella regione Campania e alle attività in corso all'interno dello stabilimento Stoppani dai quali possa evincersi la congruità delle risorse disponibili sulle contabilità speciali a fronte degli oneri derivanti dalla prosecuzione al 31 dicembre 2014 degli effetti delle ordinanze citate nella norma.

Il disegno di legge non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), nè della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR). A quest'ultimo proposito, si segnala che al disegno di legge è allegata una nota del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi con cui, in ragione del carattere di necessità e di urgenza del provvedimento, è disposta l'esenzione dall'AIR ai sensi dell'articolo 9 del D.P.C.M. 11 settembre 2008, n. 170.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Si segnala preliminarmente che in questa legislatura è stato definitivamente approvato il decreto legge 43 del 2013, che reca, tra l'altro, talune disposizioni volte a fronteggiare le emergenze ambientali.

Sul tema dell'emergenza rifiuti in Campania sono stati emanati numerosi provvedimenti d'urgenza, a partire dai decreti-legge nn. 90 e 92 del 2008.

Con specifico riguardo alla possibilità di fare ricorso alle Forze armate per lo svolgimento di compiti di sorveglianza e vigilanza del territorio, con particolare riguardo alle aree di interesse strategico nazionale destinate alla raccolta e al trasporto dei rifiuti nella Regione Campania (articolo 3, comma 2), si segnalano: l'articolo 2 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90; l'articolo 7-bis del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92; l'articolo 2 del decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151; l'articolo 24, comma 74 del decreto-legge 2009, n. 78; l'articolo 55, comma 3 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78; l'articolo 12, comma 11-ter del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16; l'articolo 23, comma 7 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95; l'articolo 7, comma 3 del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93.

Relativamente al comma 4 dell'articolo 5, si fa riferimento all'emergenza ambientale nella gestione degli impianti di collettamento e depurazione di Acerra, Marcianise, Napoli Nord, Foce Regi Lagni, Cuma, i cui effetti delle ordinanze di protezioen civile sono stati prorogati dall'articolo 3 del D.L. 43/2013. Quanto al comma 5 dell'articolo 5, si segnala che le gestioni commissariali ivi menzionate sono state già prorogate fino al 31 dicembre 2013 dall'articolo 2 del decreto legge n. 1 del 2013.

L'articolo 6, in materia di commissari per il dissesto idrogeologico, novella l'articolo 17 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195.

Gli articoli 7 e 8 novellano in più punti il recente decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, concernente il commissariamento straordinario di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale la cui attività produttiva comporti pericoli gravi e rilevanti all'ambiente e alla salute a causa dell'inottemperanza alle disposizioni dell'autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.). In particolare: l'articolo 7 novella l'articolo 1; l'articolo 8 introduce il nuovo articolo 2-quinquies. Tra i precedenti decreti legge che si occupati dell'emergenza ambientale e della vicenda ILVA di Taranto si ricordano i decreti legge n. 129 e n. 207 del 2012.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Le motivazioni di necessità e di urgenza sono elencate nel preambolo del decreto e riprese nelle relazioni di accompagnamento. Tali motivazioni fanno riferimento alla straordinaria necessità e urgenza di intervenire con disposizioni finalizzate a superare le criticità legate alla situazione di estrema gravità ambientale e sanitaria in cui versano alcune aree della regione Campania, nonché per una più incisiva repressione delle condotte di illecita combustione dei rifiuti, per una mappatura dei terreni della regione Campania destinati all'agricoltura e per la bonifica delle medesime aree. Ulteriori motivazioni di necessità e urgenza sono riconducibili all'esigenza di garantire la continuità del funzionamento produttivo di stabilimenti di interesse strategico nazionale, e segnatamente dell'attuazione delle prescrizioni dell'autorizzazione integrata ambientale concernenti lo stabilimento ILVA di Taranto.

Non sono invece rinvenibili nel preambolo del decreto le motivazioni di necessità e urgenza che fanno riferimento alla proroga delle gestioni commissariali di cui al comma 5 dell'articolo 5 e alle disposizioni dell'articolo 6 relative ai commissari per il dissesto idrogeologico. Per quanto riguarda le altre disposizioni di cui all'articolo 5 concernenti la proroga dell'Unità tecnica-amministrativa nell'ambito della gestione dei rifiuti in Campania e le situazioni ad essa connesse, pur non rinvenendosi specifiche motivazioni di necessità e urgenza nel preambolo, si segnala che la relazione illustrativa giustifica tali norme anche al fine di consentire la piena attuazione degli improcrastinabili interventi di natura ambientale e che il preambolo fa genericamente riferimento all'estrema gravità sanitaria, ambientale, economica e della legalità in cui versano alcune aree della regione Campania.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il decreto legge appare prevalentemente riconducibile nel suo complesso alla materia della tutela dell'ambiente che, ai sensi dell'articolo 117, primo comma, lettera s), della Costituzione è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Rileva altresì la materia "giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa", ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, e la materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera g), della Costituzione, anch'esse riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Il comma 2 dell'articolo 3 appare riconducibile alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, lettere d) (difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi) ed h) (ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale), della Costituzione.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge contiene un complesso di misure - che incidono su un omogeneo ambito materiale e trovano puntuale indicazione nel titolo, nonché, nella maggior parte dei casi, anche nel preambolo – volte a garantire la sicurezza agroalimentare in Campania e a tutelare i territori di tale Regione, anche mediante l'introduzione di misure che determinino una più incisiva repressione delle condotte di illecita combustione dei rifiuti; ulteriori misure sono infine destinate agli stabilimenti di interesse strategico nazionale e, in particolare, allo stabilimento Ilva di Taranto. Pur essendo pienamente riconducibili agli ambiti materiali oggetto del provvedimento, non trovano una specifica indicazione nel preambolo né nella relazione illustrativa, né nella rubrica dell'articolo, gli interventi contenuti all'articolo 5, comma 5, che, in deroga all'articolo 3, comma 2, del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, proroga ulteriormente due gestioni commissariali in essere; analogamente, manca una menzione nel preambolo anche dell'intervento di cui all'articolo 6, che reca disposizioni in materia di commissari per il dissesto idrogeologico.

Compatibilità comunitaria

Procedure di contenzioso

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

La Commissione europea ha avviato il 26 settembre 2013 una procedura di infrazione (n. 2177/2013) nei confronti dell'Italia per il mancato rispetto della normativa europea in materia di emissioni industriali e in materia di responsabilità ambientale.

In particolare, ad avviso della Commissione lo stabilimento siderurgico di Taranto è gestito in violazione dell'articolo 14, lettera a), della direttiva 96/61/CE (Integrated Pollution Prevention and Control - IPCC), a norma del quale gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché il gestore rispetti, nel proprio impianto, le condizioni dell'autorizzazione. Infatti, numerose sono le violazione delle prescrizioni previste dall'Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) rilasciata a ottobre 2012, soprattutto in materia di controllo di emissioni di polveri e di emissioni di particolato dagli altoforni nonché di adeguamento delle strutture per il trasporto dei materiali. A fronte di tale situazione, il comportamento dell'Italia, ad avviso della Commissione, è in violazione anche dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della direttiva IPCC, a norma del quale gli Stati membri devono garantire che gli impianti siano gestiti in modo da evitare fenomeni di inquinamento significativo. Infatti, pur essendo a conoscenza delle violazioni (come dimostra l'ampia documentazione in materia), l'Italia non ha adottato le misure necessarie a garantire che il funzionamento dello stabilimento ILVA avvenisse nei limiti prescritti dalla AIA.

Infine, la Commissione ritiene che l'Italia abbia violato anche l'articolo 6, paragrafo 3, e l'articolo 8, paragrafo 2, della direttiva sulla responsabilità ambientale (2004/35/CE). In base a tali norme, infatti, l'operatore responsabile del danno ambientale deve adottare le necessarie misure di riparazione o, quanto meno, sostenere i relativi costi (principio "chi inquina paga"). Secondo la Commissione, non risulta che le autorità italiane abbiano preso provvedimenti in tale senso, dal momento che lo stabilimento ILVA di Taranto continua a inquinare, funzionando in violazione della direttiva IPCC e del'AIA.

Si ricorda, infine, che l'avvio della procedura di infrazione segue la conclusione della procedura EU Pilot (caso 3268/2012 ENVI), avviata dalla Commissione europea sul funzionamento dell'ILVA di Taranto, il 26 maggio 2012, la cui documentazione è disponibile sul sito dell'ISPRA (http://www.isprambiente.gov.it/it/garante_aia_ilva/monitoraggio-della-commissione-europea).

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L'articolo 1 prevede che con una direttiva interministeriale, emanata entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge, dai Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e della salute, d'intesa con il Presidente della regione Campania, sono definiti gli indirizzi comuni e le priorità sulla base dei quali si procederà allo svolgimento delle indagini tecniche per la mappatura dei territori campani.

A conclusione dell'attività di mappatura, il comma 6 del predetto articolo stabilisce che con distinti decreti interministeriali, sono indicati: i terreni della regione Campania che non possono essere destinati alla produzione agroalimentare, ma esclusivamente a colture diversi e quelli, inoltre, che sono destinati solo a particolari produzioni agroalimentari.

Il comma 2 dell'articolo 5 demanda a un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze, la disciplina della composizione, delle attribuzioni, del funzionamento, nonché del trattamento economico e delle procedure operative dell'UTA.

L'articolo 6 consente la nomina a commissari straordinari per il dissesto idrogeologico anche dei presidenti o degli assessori all'ambiente delle regioni interessate.

Coordinamento con la normativa vigente

Si segnala che il terzo periodo del comma 7 dell'articolo 1 del D.L. 61/2013 prevede che l'approvazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria "equivale a modifica dell'A.I.A.., limitatamente alla modulazione dei tempi di attuazione delle relative prescrizioni, che consenta il completamento degli adempimenti previsti nell'A.I.A.." non oltre trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto legge n. 61 del 2013. La norma in commento, diversamente, sembrerebbe estendere la portata della citata norma all'intera A.I.A. atteso che configura il piano come "integrazione alla medesima autorizzazione integrata ambientale". Tale disposizione sembrerebbe pertanto configurare, limitatamente alle fattispecie disciplinate dall'articolo 1 del decreto legge n. 61 del 2013, una disciplina derogatoria rispetto a quanto previsto dal cd. Codice dell'ambiente (d.lgs. 152/2006), attuativo della normativa europea.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si segnala che la Commissione Giustizia della Camera sta esaminando le proposte di legge C. 957 e C. 342, recanti disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente e l'azione di risarcimento del danno ambientale, nonché delega al Governo per il coordinamento delle disposizioni riguardanti gli illeciti in materia ambientale.

Con riguardo alla disposizione di cui al comma 2 dell'articolo 3, si segnala che la Commissione difesa della Camera sta esaminando due proposte di legge (A.C. 833 e A.C. 1806) recanti disposizioni concernenti l'impiego di contingenti di personale militare con funzioni di pubblica sicurezza per il contrasto della criminalità ambientale in Campania.

Relativamente alle disposizioni in materia di commissari per il dissesto idrogeologico, di cui all'articolo 6, si segnala che l'articolo 1, comma 10, del D.L. n. 126/2013, in corso di esame al Senato (A.S. 1149), e l'ultimo periodo del comma 66 dell'articolo unico del disegno di legge di stabilità per il 2014 (A.C. 1865) in corso di esame alla Camera, recano un'identica disposizione al fine di estendere da tre a sei anni il termine entro il quale possono essere nominati i commissari straordinari per la rimozione delle situazioni a più elevato rischio idrogeologico.

Formulazione del testo

Per quanto riguarda l'articolo 2, sarebbe opportuno riformulare la disposizione al fine di specificare che il Presidente della regione Campania partecipa di diritto ai lavori del Comitato interministeriale, e non ne è componente, in ossequio alla natura endogovernativa del Comitato medesimo.

Quanto all'articolo 3, al comma 1, per motivi di chiarezza, dovrebbe essere valutata l'opportunità della seguente riformulazione del comma 5 dell'art. 256-bis : "I mezzi utilizzati per il trasporto dei rifiuti oggetto del reato di cui al comma 1 sono confiscati…".

Al comma 2 del medesimo articolo 3, anche al fine di evitare possibili dubbi interpretativi, andrebbe valutata l'opportunità di stabilire il contingente massimo di personale militare che può essere messo a disposizione dei prefetti per le finalità contemplate dal comma in esame.

Relativamente all'articolo 4, il nuovo comma 3-ter dell'art. 129 delle disposizioni di attuazione del codice processuale penale, introdotto dall'art. 4 del decreto-legge, differisce dall'analogo comma 3-bis del medesimo art. 129, che si riferisce comunque ad imputati e non ad indagati di reati ambientali (si è, infatti, in sede di esercizio dell'azione penale). Tuttavia la formulazione del terzo periodo del comma 3-ter pare presupporre che - oltre che nel corso delle indagini - tale obbligo di indicazione delle norme violate sussista anche al momento dell'esercizio dell'azione penale ("Il PM nell'informazione, indica le norme di legge che si assumono violate anche quando il soggetto sottoposto a indagine….").