Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Osservatorio legislativo e parlamentare
Titolo: Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in materia di protezione civile e di commissariamento delle province - D.L. 93/2013 / A.C. 1540 -Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge
Riferimenti:
DL N. 93 DEL 14-AGO-13   AC N. 1540/XVII
Serie: Note per il Comitato per la legislazione    Numero: 17
Data: 10/09/2013
Descrittori:
COMMISSARIO STRAORDINARIO   DECRETO LEGGE 2013 0093
DONNE   LESIONI PERSONALI
PROTEZIONE CIVILE   PROVINCE
PUBBLICA SICUREZZA   REATI SESSUALI
Organi della Camera: Comitato per la legislazione


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Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in materia di protezione civile e di commissariamento delle province

10 settembre 2013
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge



Indice

Contenuto|Tipologia del provvedimento|Precedenti decreti-legge sulla stessa materia|Collegamento con lavori legislativi in corso|Specificità ed omogeneità delle disposizioni|Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione|Chiarezza e proprietà della formulazione del testo|



Contenuto

 

Il decreto-legge in titolo si compone di 4 capi, dedicati, rispettivamente:

  • alla prevenzione ed al contrasto della violenza di genere (capo I: articoli 1-5);
  • alla sicurezza per lo sviluppo, alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica ed alla prevenzione ed al contrasto di fenomeni di allarme sociale (capo II: articoli 6-9);
  • alla protezione civile (capo III: articoli 10 e 11);
  • alla gestione commissariale delle province (articolo 12). Nel medesimo capo IV √® compreso anche l'articolo 13, relativo all'entrata in vigore del provvedimento.


Tipologia del provvedimento

 

Il disegno di legge presentato in prima lettura alla Camera  è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN); manca, invece, la relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

L'ATN dà conto dell'impatto normativo e della qualità redazionale dei testi sottoposti dal Governo al Parlamento; l'AIR consiste nella preventiva valutazione degli effetti della regolazione sull'ordinamento. Le due relazioni sono disciplinate, rispettivamente, dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 settembre 2008 e dal regolamento approvato con   DPCM (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri) 11 settembre 2008, n. 170.

 

In calce alla relazione illustrativa è allegata l'esenzione disposta dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio, a norma dell'articolo 9, comma 1, del citato regolamento. In base a tale disposizione, l'esenzione stessa può essere disposta, in particolare, in casi di straordinaria necessità ed urgenza. L'esenzione è qui tautologicamente motivata con la considerazione che lo schema di decreto-legge riveste carattere di necessità ed urgenza.



Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

 

Gli articoli 1 e 3, in materia di maltrattamenti, violenza sessuale, atti persecutori e violenza domestica, modificano ‚Äď rispettivamente in maniera testuale e non testuale -¬† gli articoli 8 e 11 del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonch√© in tema di atti persecutori.

L'articolo 12, relativo alle gestioni commissariali delle province, fa seguito a tre decreti-legge recanti disposizioni volte ad un una complessiva riforma delle province stesse in tema di funzioni, organi di governo e legislazione elettorale, e ad una recente sentenza della Corte costituzionale che le ha dichiarate costituzionalmente illegittime. In particolare:

 

  • l'articolo 23, commi da 14 a 20 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, riduceva le funzioni delle province, trasformava i consigli provinciali in organi di secondo grado, riducendone i componenti, e prevedeva l'elezione del presidente della provincia da parte del consiglio provinciale e non pi√Ļ l'elezione diretta. Con riguardo a tale profilo, nel parere espresso nella seduta del 7 dicembre 2011, il Comitato per la legislazione aveva formulato la seguente condizione, volta a "demandare alla legge dello Stato, prevista dal comma 16, il compito di individuare le funzioni, la composizione e il relativo sistema elettorale degli organi di governo delle province, al fine di evitare che le disposizioni di cui ai commi 15, 16 e 17, come attualmente formulate, si pongano in contrasto con il limite di contenuto dei decreti legge posto dall'articolo 15, comma 2, lettera b), della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non pu√≤, mediante decreto-legge, provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione (tra cui figurano anche i disegni di legge in materia elettorale);
  • gli articoli 17 e 18 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, prevedevano un complessivo riordino delle circoscrizioni provinciali, finalizzato ad un loro accorpamento, nonch√© l'istituzione delle citt√† metropolitane e la soppressione delle province del relativo territorio;
  • infine, il decreto-legge¬† 5 novembre 2012, n. 188, non convertito in legge, dando seguito ad una previsione contenuta nell'articolo 17, comma 4 del citato decreto-legge n. 95/2012, definiva il nuovo quadro delle circoscrizioni provinciali, procedendo a numerosi accorpamenti di quelle esistenti.

 

La recente sentenza della Corte costituzionale n. 220, del 19 luglio 2013, ha dichiarato l'illegittimit√† costituzionale dell'articolo 23, commi da 14 a 20, del decreto-legge n. 201/2011 nonch√© degli articoli 17 e 18 del decreto-legge n. 95/2012 (il decreto-legge n. 188/2012, non convertito in legge, non costituiva oggetto del ricorso e comunque poggiava su una previsione ‚Äď il comma 4 dell'articolo 17 del citato decreto-legge n. 95 ‚Äď dichiarata costituzionalmente illegittima). La Corte ha tra l'altro argomentato che lo strumento del decreto-legge, configurato dall'articolo 77 della Costituzione come "atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessit√† e urgenza", non √® "utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate".

 



Collegamento con lavori legislativi in corso

 

La relazione illustrativa afferma che l'articolo 12, riguardante le gestioni commissariali delle province, √® stato elaborato "tenuto conto dell'avviato percorso di riforma delle province ‚Äď che si articola sia nell'avvenuta approvazione del disegno di legge costituzionale di soppressione espressa delle province, sia nella decisione del Consiglio dei ministri di adottare un provvedimento ordinario che introduca, nelle more, una disciplina transitoria". Il disegno di legge costituzionale √® stato approvato nella riunione del Consiglio dei ministri del 2 agosto ed √® stato presentato alla camera il 20 agosto (A. C. 1543); il disegno di legge ordinario recante disposizioni su Citt√† metropolitane, Province ed Unioni di Comuni, che tra l'altro prevede "il riordino delle funzioni delle province in attesa che venga approvato il disegno di legge costituzionale che le abolisce" (cos√¨ nel comunicato stampa della Presidenza del Consiglio) √® stato esaminato dal Consiglio dei ministri nella riunione del¬† 26 luglio 2013 ma non risulta approvato.¬†

La relazione per l'analisi tecnico-normativa segnala talune proposte di legge di iniziativa parlamentare in materia di prevenzione e contrasto della violenza di genere e domestica (alla Camera risultano presentate le proposte di legge nn. 459, 719, 951 e 1241; al Senato le proposte nn. 638 e 724).



Specificità ed omogeneità delle disposizioni

 

Il provvedimento reca un complesso di interventi volti ad incidere su quattro distinti settori dell'ordinamento (giustizia e tutela dell'ordine pubblico, mediante l'introduzione, tra l'altro, di disposizioni per la prevenzione e il contrasto della violenza di genere e di alcuni fenomeni criminosi di particolare allarme sociale; protezione civile e ordinamento delle province), opportunamente raggruppati in altrettanti Capi; ancorché i suddetti interventi non risultino avvinti da alcun nesso né di carattere oggettivo o materiale, né di carattere funzionale o finalistico, del complesso delle misure si dà comunque conto sia nell'intestazione del decreto, che, in modo analitico, nel preambolo.

 



Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

 

Sovrapposizione normativa

L'articolo 9, comma 3, lettera b) introduce, nell'ambito dell'articolo 30-sexies del decreto legislativo n. 141/2010, una disposizione (comma 3) di identico contenuto a quella (comma 2-bis) recentemente aggiunta dall'articolo 16-bis, comma 1, lettera b) del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.

 

 

Modifiche non testuali

Nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, il provvedimento in esame ricorre generalmente alla tecnica della novellazione; in alcuni casi, si registra tuttavia un insufficiente coordinamento con le preesistenti fonti normative, in ragione del fatto che talune disposizioni intervengono su di esse mediante modifiche non testuali. A titolo esemplificativo:

all'articolo 3:

- il comma 3 integra in maniera non testuale i contenuti della relazione annuale al Parlamento del Ministro dell'interno sull'attivit√† delle forze di polizia e sullo stato del'ordine della sicurezza pubblica prevista dall'articolo 113 della legge 1¬į aprile 1981, n. 121;

- il comma 5 estende anche alle vittime di violenza sessuale  e di violenza domestica le misure già previste in materia di stalking, ampliando in maniera non testuale l'ambito di applicazione dell'articolo 11, comma 1 del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11;

l'articolo 6, comma 2 esclude le forze di polizia e le forze armate dall'ambito di applicazione dell'articolo 9, comma 2-bis del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, che dispone una riduzione delle risorse destinate annualmente asl trattamento accessorio del personale delle amministrazioni pubbliche per il triennio 2011-2013;

all'articolo 12:

- il comma 3 proroga in via non testuale dal 31 dicembre 2013 al 30 giugno 2014 la durata delle gestioni commissariali previste dall'articolo 1, comma 115, terzo periodo, della legge n. 228/2012;

- il comma 4 estende in via non testuale i presupposti applicativi delle ipotesi di commissariamento previste dal medesimo articolo 1, comma 115, terzo periodo.

 

 

Richiami normativi

Talune disposizioni contengono richiami normativi effettuati in forma imprecisa, per le quali sarebbe invece opportuno, ove possibile, specificare la normativa oggetto del rinvio; al riguardo, si segnalano i seguenti articoli, relativi all'applicazione di determinate disposizioni "in quanto compatibili": 2, comma 1, lettera d), capoverso 2; 3, comma 2; 4, comma 1, capoverso Art. 18-bis.5.

 

Ulteriori profili di coordinamento

L'articolo 5 prevede l'adozione, da parte del Ministro delegato per le pari opportunità, di un "Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere. Analogo piano era stato previsto dall'articolo 1, comma 1261 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007). L'articolo 2, comma 463 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008) aveva istituito un fondo con una dotazione di 20 milioni di euro per la predisposizione del piano. Con decreto del Ministro per le pari opportunità in data 11 novembre 2010 è stato quindi approvato il "Piano nazionale contro la violenza di genere e lo stalking". La disposizione in esame, a differenza di quelle citate, definisce nel dettaglio i contenuti del piano.



Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

 

Limiti di contenuto dei decreti-legge

Come già accennato nel paragrafo relativo ai precedenti decreti-legge, l'articolo 12 fa seguito a tre provvedimenti d'urgenza volti ad un complessivo riordino delle province e ad una sentenza della Corte costituzionale, che ha dichiarato costituzionalmente illegittime le disposizioni di due di tali decreti (il terzo non è stato convertito in legge).

Come gi√† accennato nel paragrafo relativo al collegamento con lavori legislativi in corso, la relazione illustrativa¬† afferma che tale articolo √® stato elaborato "tenuto conto dell'avviato percorso di riforma delle province ‚Äď che si articola sia nell'avvenuta approvazione del disegno di legge costituzionale di soppressione espressa delle province, sia nella decisione del Consiglio dei ministri di adottare un provvedimento ordinario che introduca, nelle more, una disciplina transitoria".

In particolare:

 

  • il comma 1 dispone la salvezza dei provvedimenti di scioglimento delle province e dei conseguenti atti di nomina dei commissari adottati in applicazione dell'articolo 23, comma 20, del decreto-legge n. 201 del 2011, dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 220 del 2013 assieme ai commi 4, 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20-bis del medesimo articolo 23 in considerazione del fatto che lo strumento del decreto-legge, configurato dall'art. 77 della Costituzione come "atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessit√† e urgenza", non √® "utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate";
  • i commi 2 e 3 dispongono, rispettivamente, la salvezza degli atti posti in essere dai commissari e la proroga della durata delle gestioni commissariali dal 31 dicembre 2013 al 30 giugno 2014.

 

Andrebbe valutata l'opportunità di verificare le disposizioni in oggetto alla luce del limite posto dall'articolo 15, comma 2, lettera e) della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, "ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento", tenuto conto che esse concorrono a conferire una sostanziale continuità di effetti e a disporre un'ulteriore efficacia, con lo strumento del decreto-legge, ad una riforma le cui disposizioni cardine sono state dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale proprio in quanto adottate con decreto-legge.

 

Disposizioni con efficacia retroattiva

L'articolo 7, comma 1 differisce dal 30 giugno 2013 al 30 giugno 2016 la data ultima di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1-ter ed 1-quater dell'articolo 8 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, i quali, disciplinano specifici effetti e presupposti per l'arresto in flagranza in relazione ai reati commessi durante o in occasione di manifestazioni sportive.

Le disposizioni confermano la natura meramente transitoria della normativa in oggetto, che in realtà è vigente, per effetto di un complesso di proroghe disposte mediante una catena di decreti-legge (originata con il decreto-legge n. 28 del 2003), sin dall'anno 2003; la stessa durata della proroga per un periodo pari a tre anni sembrerebbe sottendere l'esigenza che la disciplina sia introdotta in via stabile e a regime.

 

Coordinamento interno del testo

L'articolo 3, comma 1 considera la segnalazione risulta elemento necessario per l'avvio del procedimento di ammonimento degli autori di atti di violenza domestica; il comma 4 prevede invece che la segnalazione sia soltanto eventuale, disponendo che in ogni atto del procedimento di ammonimento devono essere omesse le generalità dell'eventuale segnalante.