Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore

25 luglio 2013
Elementi di valutazione sulla qualità del testo

Indice

Contenuto

Il disegno di legge in titolo è organizzato in 4 capi. In particolare:

 

il capo I (composto del solo articolo 1) abolisce il finanziamento pubblico diretto ai partiti e movimenti politici, prevedendo al suo posto "le modalità per l'accesso a forme di contribuzione volontaria fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondate sulle scelte espresse dai cittadini e a benefìci di natura non monetaria in favore dei partiti politici che rispettano i requisiti di trasparenza e democraticità" stabiliti dal disegno di legge stesso (articolo 1, comma 2).

 

Il capo II (articoli da 2 a 7) reca disposizioni riguardanti la democrazia interna dei partiti, la trasparenza e di controlli.

 

Il capo III (articoli da 8 a 13) disciplina la contribuzione volontaria e la contribuzione indiretta.

 

Il capo IV (articoli da 14 a 17) contiene le disposizioni transitorie e finali.

Tipologia del provvedimento

Il disegno di legge presentato in prima lettura alla Camera non  è corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

L'ATN dà conto dell'impatto normativo e della qualità redazionale dei testi sottoposti dal Governo al Parlamento; l'AIR consiste nella preventiva valutazione degli effetti della regolazione sull'ordinamento. Le due relazioni sono disciplinate, rispettivamente, dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 settembre 2008 e dal regolamento approvato con   DPCM (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri) 11 settembre 2008, n. 170.

 

In calce alla relazione illustrativa è allegata l'esenzione disposta dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio, che fa riferimento all'articolo 9, comma 1, del citato regolamento, segnalando la "necessità di provvedere con urgenza". Si osserva in proposito che tale richiamo non sembra congruo nel caso di specie, dal momento che la citata disposizione regolamentare si riferisce chiaramente ai disegni di legge di conversione di decreti-legge mentre per i disegni di legge ordinari consente l'esenzione "nelle ipotesi di peculiare complessità e ampiezza dell'intervento normativo". Si riporta il testo integrale del comma 1 dell'articolo 9:

"Il DAGL, su motivata richiesta dell'amministrazione interessata, può consentire l'esenzione dall'AIR, in particolare, in casi straordinari di necessità ed urgenza, nonché nelle ipotesi di peculiare complessità e ampiezza dell'intervento normativo e dei suoi possibili effetti".

Omogeneità delle disposizioni

Il disegno di legge reca un contenuto omogeneo, essendo volto - mediante l'introduzione di una organica disciplina - ad abolire i contributi pubblici ai partiti come attualmente disciplinati, sostituendoli con forme di contribuzione volontaria fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondata sulle scelte espresse dai cittadini nonché con benefici di natura non monetaria. L'accesso a tali forme di benefici è condizionato al rispetto dei requisiti di trasparenza e democrazia interna indicati dal provvedimento, che prevede tra l'altro l'istituzione di un registro pubblico dei partiti politici e un regime di controllo dei loro rendiconti; alla disciplina direttamente cogente si accompagnano due deleghe al Governo finalizzate – rispettivamente – all'introduzione di ulteriori forme di sostegno indiretto alle organizzazioni politiche e all'adozione di un testo unico delle disposizioni legislative in materia di disciplina dell'attività politica e svolgimento delle campagne elettorali, agevolazioni, attività di controllo e disciplina sanzionatoria.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Il provvedimento in esame innova completamente la disciplina della contribuzione e del finanziamento ai partiti politici, eliminando il finanziamento pubblico diretto ed introducendo un nuovo regime delle contribuzioni private e della contribuzione pubblica indiretta. Esso pertanto supera il regime atttuale, senza procedere alla novellazione della normativa vigente, che viene frequentemente richiamata e spesso "adattata" al nuovo regime, non sempre operando gli opportuni coordinamenti, soprattutto con la legge n. 96/2012, alla quale il disegno di legge in titolo talora si sovrappone o che modifica in maniera non testuale.

Tali difetti di coordinamento sembrano soltanto in parte superati dalle abrogazioni operate dall'articolo 14 nonché dalla delega alla redazione di un testo unico prevista dall'articolo 16, che riguarda soltanto i seguenti aspetti:

"a) disciplina dell'attività politica e dello svolgimento delle campagne elettorali, anche in relazione alla regolamentazione della comunicazione politica;

 b) agevolazioni in favore di candidati alle elezioni, di partiti, movimenti politici e gruppi politici organizzati e rendicontazione delle spese sostenute in occasione delle consultazioni elettorali e referendarie;

 c) attività di controllo e disciplina sanzionatoria".

 

Andrebbe piuttosto valutata l'opportunità di verificare le abrogazioni disposte dall'articolo 14 e di delegare il Governo alla redazione di un testo unico che raccolga anche le disposizioni riguardanti la contribuzione volontaria ed indiretta ai partiti politici, al fine di superare i problemi di coordinamento di seguito indicati.

 

Coordinamento con la legge n. 96/2012

Come già accennato, il disegno di legge in titolo supera la normativa vigente, ed in particolare la legge n. 96/2012, che viene frequentemente "adattata" al nuovo regime senza gli opportuni coordinamenti.

A titolo esemplificativo, all'articolo 9 della citata legge n. 96/2012 si sovrappongono diverse disposizioni del disegno di legge in esame che, all'articolo 14, comma  4, lettera f) ne abroga esclusivamente i commi da 8 a 21. Andrebbe piuttosto valutata l'opportunità di dettare una organica disciplina in materia di trasparenza e controlli di rendiconti dei partiti politici nel provvedimento in esame, contestualmente abrogando tale articolo, cui si sovrappongono, con problemi di coordinamento, le seguenti disposizioni del disegno di legge in titolo:

l'articolo 4, comma 1, che modifica la denominazione della Commissione prevista dall'articolo 9, comma 3 della legge n. 96/2012 (che diventa "Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici"), senza novellare tale disposizione;

l'articolo 5, comma 2 che, nel disciplinare la pubblicazione nei siti internet dei partiti e nel portale internet del Parlamento italiano di atti riferibili ai partiti stessi, include "la relazione del revisore o della società di revisione", mentre l'articolo 9 della legge n. 96 del 2012 non menziona la facoltà dei partiti e movimenti politici di rivolgersi a revisori costituiti da persone fisiche, ma solo a società di revisione;

l'articolo 6, che sembrerebbe limitare l'ambito di applicazione dell'articolo 9, commi 1 e 2 della legge n. 96/2012 (obbligo di avvalersi di una società di revisione): a norma dell'articolo 9, comma 1 della citata legge n. 96/2012 tale obbligo ricade infatti sui "partiti e i movimenti politici, ivi incluse le liste di candidati che non siano diretta espressione degli stessi, che abbiano conseguito almeno il 2 per cento dei voti validi espressi nelle elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati ovvero che abbiano almeno un rappresentante eletto alla Camera medesima, al Senato della Repubblica o al Parlamento europeo o in un consiglio regionale o nei consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano,"; a norma della disposizione in esame, l'obbligo viene escluso per i partiti e movimenti politici che abbiano almeno un rappresentante in un consiglio regionale o nei consigli delle province autonome;

l'articolo 7, comma 1, che:

ribadisce la competenza della Commissione prevista dall'articolo 9, comma 3 della legge n. 96/2012 in ordine ai controlli sulla regolarità e sulla conformità alla legge del rendiconto dei partiti e dei relativi allegati, già attribuiti alla medesima Commissione dall'articolo 9, comma 4 della citata legge n. 96/2012;

richiama l'articolo 9, comma 7 della legge n. 96/2012, il quale, in materia di inottemperanza all'obbligo di pubblicazione nel sito internet dei partiti del rendiconto e dei relativi allegati rimanda al comma 20, che disciplina tale obbligo fissando anche il termine entro il quale deve essere assolto (e che rientra tra le disposizioni abrogate dall'articolo 14, comma 4, lettera f) );

l'articolo 7, comma 2, che fa sistema con il citato articolo 9 della legge n. 96/2012, ribadendo quanto già previsto dal comma 8 di tale articolo in ordine alla possibilità di sanare eventuali inottemperanze agli obblighi previsti dal medesimo articolo 9 entro la data del 31 ottobre di ciascun anno.

 

Modifiche non testuali

Ulteriori disposizioni modificano in maniera non testuale la normativa vigente. Si segnalano, a titolo esemplificativo:

l'articolo 5, comma 3, il quale modifica in maniera non testuale l'articolo 4, terzo comma della legge 18 novembre 1981, n. 659, in materia di pubblicità dei finanziamenti e contributi ai partiti politici;

l'articolo 9, che disciplina, con decorrenza dal 1° gennaio 2014, le detrazioni per le erogazioni liberali in denaro in favore di partiti politici. Andrebbe valutata l'opportunità di riformulare tale disposizione in termini di novella all'articolo 15, comma 1-bis ed all'articolo 78 del testo unico delle imposte sui redditi di cui al DPR n. 917/1986, al fine di mantenere i caratteri di unitarietà ed organicità del medesimo testo unico, piuttosto che dettare una disciplina fiscale avulsa da tale contesto normativo e procedere all'abrogazione della disciplina ora recata dal citato articolo 15, comma 1-bis e, in parte qua, dall'articolo 78 (con la medesima decorrenza del 1° gennaio 2014), come disposto dall'articolo 14, comma 5.

 

Richiami normativi imprecisi o generici

L'articolo 3, comma 4 recita: "Per quanto non espressamente previsto dalla presente legge e dallo statuto, si applicano ai partiti politici le disposizioni del codice civile e le norme di legge vigenti in materia". Andrebbe valutata l'opportunità di specificare a quali norme si intenda fare riferimento.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Termini per l'esercizio delle deleghe

Gli articoli 13 e 16 stabiliscono i medesimi termini (quattro mesi, prorogabili di sessanta giorni, dalla data di entrata in vigore della legge) per l'esercizio sia della delega relativa al sostegno indiretto dello Stato alle attività politiche, sia della delega relativa all'adozione di un testo unico.

Andrebbe valutata l'opportunità di distanziare l'adozione del testo unico rispetto al decreto legislativo riguardante il sostegno indiretto, al fine di tenere conto di quest'ultimo nell'opera di coordinamento.

Come già accennato, i termini per l'esercizio delle deleghe previste dagli articoli 13 e 16 sono fissati nel breve termine di quattro mesi, con possibilità di proroga di sessanta giorni qualora il termine per l'espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari (stabilito in trenta giorni) scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine finale per l'esercizio della delega.

Con riguardo alla tecnica, qui utilizzata, di prevedere uno "scorrimento" dei termini di delega per garantire i tempi di espressione dei pareri da parte delle competenti Commissioni parlamentari, il Comitato per la legislazione, nella precedente legislatura, aveva maturato un indirizzo volto al suo superamento, prevedendo termini certi per l'espressione dei pareri parlamentari ed eventualmente termini più ampi per l'esercizio della delega. In particolare, nei pareri sul disegno di legge C. 4299, recante proroga dei termini per l'esercizio della delega di cui alla legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale, espresso nella seduta del 3 maggio 2011, e sul testo unificato in materia di filiazione naturale (A. C. 2519 ed abb., poi legge n. 219/2012), espresso nella seduta del 15 giugno 2011, il Comitato aveva formulato analoghe osservazioni. Si riporta quella espressa sul testo unificato in materia di filiazione naturale:

"all'articolo 2, commi 1 e 3 – dal cui combinato disposto si ricava che il termine per l'esercizio della delega è fissato in dodici mesi con contestuale prorogabilità per ulteriori sei mesi nel caso in cui il termine per l'acquisizione del parere parlamentare su uno schema di decreto legislativo attuativo della delega stessa scada negli ultimi trenta giorni precedenti alla scadenza della delega o successivamente - anche al fine di individuare con certezza il termine ultimo per l'esercizio della delega, valuti la Commissione l'opportunità di modificare il succitato comma 1, introducendo un termine adeguato per l'esercizio della delega, definendo anche un termine per la trasmissione degli schemi dei decreti legislativi alle Camere da parte del Governo, congruamente distanziato rispetto a quello per l'esercizio della delega, e contestualmente espungendo, al comma 3, l'ultimo periodo, che disciplina il così detto "scorrimento automatico".".

 

Si segnala infine che una delega analoga – che avrebbe dovuto essere esercitata entro il breve termine di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti – era prevista dal'articolo 15 della legge n. 96/2012al fine di riunire "con le sole modificazioni necessarie al coordinamento normativo", "le disposizioni della presente legge e le altre disposizioni legislative vigenti in materia di contributi ai candidati alle elezioni e ai partiti e ai movimenti politici, nonché di rimborso delle spese per le consultazioni elettorali e referendarie".

 

Principi e criteri direttivi di delega

All'articolo 13, comma 1, i principi e criteri direttivi della delega per l'introduzione di ulteriori forme di sostegno indiretto alle attività politiche, pur coincidendo sostanzialmente con l'oggetto della delega, appaiono comunque sufficientemente circoscritti.

 

Coordinamento interno del testo

Andrebbe valutata l'opportunità di verificare il coordinamento interno del testo con specifico riguardo al tema dell'iscrizione dei partiti e movimenti politici al registro previsto dall'articolo 4, chiarendo se l'iscrizione stessa sia una condizione per accedere ai benefici – come sembrerebbe dal combinato disposto dell'articolo 4, comma 7 e dell'articolo 17, comma 1 - o sia conseguente al loro conseguimento. Infatti:

l'articolo 17, comma 1 definisce – esclusivamente ai fini della legge in titolo – i partiti politici come "i partiti, movimenti e gruppi politici organizzati che abbiano presentato candidati sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo di uno degli organi indicati dall'articolo 8, comma 1, lettera a)" (le due Camere del Parlamento nazionale, il Parlamento europeo, i Consigli regionali e delle province autonome); 

a norma dell'articolo 4, comma 7, l'iscrizione e la permanenza nel registro "sono condizioni necessarie per l'ammissione dei partiti politici ai benefici ad essi eventualmente spettanti". Sembrerebbe doversi leggere il riferimento ai "partiti politici" alla luce della definizione data dall'articolo 17;

a norma del comma 8 e del successivo articolo 8, comma 1 del registro fanno parte esclusivamente i partiti politici che soddisfino determinati requisiti di rappresentatività e siano quindi beneficiari della contribuzione volontaria agevolata, della contribuzione indiretta e dei benefici non monetari.

 

Inoltre, visto che l'articolo 17, comma 1 definisce i partiti politici, andrebbe valutata l'opportunità di collocare tale definizione – effettuando gli opportuni coordinamenti – nello stesso contesto dell'articolo 2, rubricato genericamente "Partiti", che al comma 1 ne dà altra definizione di carattere più generale.

 

Come già accennato nel paragrafo relativo al coordinamento con la legge n. 96/2012, l'articolo 6 esclude i partiti e movimenti politici che abbiano almeno un rappresentante in un consiglio regionale dall'obbligo di avvalersi di una società di revisione. Andrebbe valutata l'opportunità di verificare come tale esclusione si coordini con l'articolo 8, comma 1, lettera a), che prevede per i partiti che abbiano conseguito un consigliere regionale gli stessi benefici previsti per i partiti che abbiano conseguito un seggio nel Parlamento italiano o nel Parlamento europeo e sono quindi soggetti all'obbligo di avvalersi di una società di revisione.

Si rammenta che l'articolo 5, comma 2 fa riferimento non soltanto alla società di revisione di cui all'articolo 9 della legge n. 96/2012 ma anche alla figura del singolo revisore.