Il disegno di legge di bilancio per il 2014 e per il triennio 2014-2016

2 dicembre 2013
Elementi per l'istruttoria legislativaProfili di interesse della XIII Commissione agricoltura

Indice

Contenuto

A seguito dell'approvazione del disegno di legge di stabilità 2014 da parte del Senato, la Nota di variazioni al bilancio evidenzia, al lordo delle regolazioni debitorie, un aumento delle spese finali del 2014, in termini di competenza, di oltre 10 miliardi di euro, come riportato nella tabella che segue, con conseguente peggioramento del saldo netto da finanziare, che sale da 39,7 a 44,1 miliardi nel 2014:

(valori in milioni di euro)

Anche al lordo delle regolazioni debitorie, il disegno di legge di bilancio, come integrato dalla Nota di variazioni, evidenzia, in termini di competenza un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziare nel triennio rispetto alla legislazione vigente, fino al raggiungimento di un valore positivo nel 2016.

Aspetti generali

Il disegno di legge di approvazione del bilancio dello Stato per il triennio 2014-2016, in coerenza con le disposizioni contenute nella legge di contabilità e finanza pubblica (L. n. 196/2009), contiene le previsioni di entrata e di spesa predisposte seguendo il criterio della legislazione vigente ai sensi dell'articolo 21, comma 1.

Il disegno di legge tiene conto dei parametri economici utilizzati nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2013 nonché delle indicazioni fornite con la circolare del 17 luglio 2013, n. 32, concernente la predisposizione delle previsioni di bilancio per il 2014 e per il triennio 2014-2016.

Il bilancio è articolato in missioni e programmi, ai sensi degli articoli 21 e 25 della legge di contabilità e finanza pubblica, in quanto ciò consente l'allocazione delle risorse di bilancio in rapporto alle funzioni e agli scopi che si prefigge la spesa pubblica.

Rispetto a quella del 2013 la conformazione del disegno di legge di bilancio 2014-2016 presenta alcuni cambiamenti. In particolare, la riorganizzazione operata si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due livelli di aggregazione: 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, a loro volta articolate, nel disegno di legge di bilancio 2014, in 174 programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all'interno di ogni singolo Ministero e costituiscono le unità di voto parlamentare. Nel confermare il numero delle missioni e quello dei programmi, due di questi ultimi vengono ridenominati. Si tratta del programma 8.2 che, da "Organizzazione e gestione del sistema nazionale di difesa civile", diventa "Gestione del sistema nazionale di difesa civile"; e del programma 9.6 (di particolare interesse per la Commissione Agricoltura) che da "Politiche competitive, della qualità agroalimentare, della pesca e mezzi tecnici di produzione" diventa "Politiche competitive, della qualità agroalimentare, della pesca, dell'ippica e mezzi tecnici di produzione" a causa del passaggio delle competenze della soppressa ASSI direttamente al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

In base alla vigente disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

1. per le entrate, con riferimento alla tipologia;
2. per le spese, con riferimento ai programmi.

Per quanto concerne i contenuti dell'unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare:

1. l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;
2. l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delleentrate che si prevede di incassare e delle speseche si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;
3. le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Ai sensi dell'articolo 22 della legge di contabilità, anche il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (e non più solo in termini di competenza come nel passato).

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa è presentata:

1. distinta in spese correnti e spese d'investimento;
2. ripartita in spesa "rimodulabile" e spesa "non rimodulabile" ossia spese definite come "oneri inderogabili", costituiti esclusivamente dalle spese obbligatorie, (pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse).Le spese rimodulabili sono individuate: nelle spese derivanti da fattori legislativi e nelle spese di adeguamento al fabbisogno.

Con riferimento ai programmi di spesa, la legge di contabilità dispone l'affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

L'ecobilancio

Il disegno di legge di bilancio contiene anche una sorta di bilancio ambientale dello Stato (o Ecobilancio). L'aggregato di spesa a cui si fa riferimento è la spesa primaria per la protezione dell'ambiente e l'uso e gestione delle risorse naturali effettuate a beneficio della collettività.
In base a quanto riportato nell'Ecobilancio allegato al disegno di legge di bilancio per l'anno finanziario 2014 (pag. 46 e seguenti) le risorse stanziate dallo Stato per la spesa primaria per la protezione dell'ambiente e l'uso e gestione delle risorse naturali, secondo il disegno di legge in esame, ammontano a circa 1,6 miliardi di euro nel 2014, pari allo 0,32 per cento della spesa primaria complessiva del bilancio dello Stato. Esse rimangono sostanzialmente stabili anche nel 2015 e nel 2016.
Rispetto agli stanziamenti iniziali destinati alle stesse finalità nel 2013, pari a oltre 1,6 miliardi di euro, si registra un decremento del 4 per cento circa nel 2014. Si evidenzia, inoltre, come la spesa ambientale sia caratterizzata da una significativa quota di residui passivi provenienti dagli esercizi precedenti.
La maggior parte delle risorse destinate a finalità ambientali sono assegnate al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (32 per cento nel 2014) e al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (30 per cento), che insieme rappresentano oltre la metà del totale degli stanziamenti iniziali. Inoltre, complessivamente il 38 per cento delle risorse iniziali è attribuito: al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (18 per cento), al Ministero dell'economia e delle finanze (5 per cento), al Ministero dell'interno (12 per cento), e la Ministero per lo sviluppo economico (3 per cento).

Aspetti di competenza della XIII Commissione

Stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l'esercizio 2014 (AC 1866) al termine dell'esame avvenuto in Senato prevede per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (tabella 12) una spesa complessiva in termini di competenza pari a 1.252 milioni di euro per il 2014, mentre per il 2015 e 2016 le previsioni rispettive sono circa di 1.131 milioni e di 1.117 milioni di euro.

La tabella 12 prevede spese di parte corrente pari a circa 932 milioni di euro e spese in conto capitale, pari a circa 320 milioni di euro, cui va aggiunta la previsione di circa 17,5 milioni di euro per rimborso di passività finanziarie.

Nell'ambito degli stanziamenti dello stato di previsione del Dicastero per il 2014, la maggior parte delle risorse riguarda la missione "Agricoltura politiche agroalimentari e pesca", alla quale vengono assegnati circa 592 milioni di euro, che rappresentano il 56 per cento dell'intera dotazione del Ministero. Al suo interno, uno stanziamento cospicuo (circa 293 milioni di euro), è destinato al programma "Politiche competitive, della qualità agroalimentare, della pesca, dell'ippica e mezzi tecnici di produzione".

La missione suddetta comprende inoltre stanziamenti per i programmi "Politiche europee ed internazionali e dello sviluppo rurale", incrementati fino a circa 378 milioni di euro a seguito del rifinanziamento di 120 milioni di euro del Fondo di solidarietà nazionale contenuto nella Tabella E della legge di stabilità per il 2014, e "Vigilanza, prevenzione e repressione frodi nel settore agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale". Nell'ambito del primo programma è stato incrementato il capitolo 2084 (Spese di natura obbligatoria da assegnare al Consiglio per la ricerca e sperimentazione in agricoltura) per una somma di circa 10,9 milioni di euro da inserire nel disegno di legge di bilancio per ciascuno degli anni 2014-16, in termini di competenza e di cassa per assicurare la copertura degli stipendi del personale ex INRAN, ex INCA ed ex ENSE, ora confluito nel CRA. Tale richiesta è stata soddisfatta soltanto per circa il 70 per cento.

Quanto agli stanziamenti per il 2014 relativi alle altre missioni di competenza del Ministero, per la missione "Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente" è stabilita una previsione di 195,3 milioni di euro da impiegare per la realizzazione del solo programma 18.7 gestito dal Corpo forestale dello Stato con la finalità di tutelare l'ambiente e la salvaguardia della biodiversità, inclusa l'applicazione della Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora minacciate di estinzione (CITES) e la realizzazione del protocollo di Kyoto.

Per la missione "Ordine pubblico e sicurezza" è stabilita una previsione di circa 156 milioni di euro, che viene concentrata nel solo programma 7.6, con la finalità di permettere al Corpo forestale di svolgere il compito istituzionale di controllo del territorio rurale e montano. Nell'ambito di tale compito sono previsti: la lotta ai crimini a danno dei prodotti agroalimentari, il controllo sul traffico dei rifiuti, l'esame delle cause degli incendi boschivi e la lotta al maltrattamento degli animali.

Per la missione "Soccorso civile", anch'essa interamente affidata al Corpo forestale, cui spetta il compito di monitorare e controllare il territorio al fine di prevenire il dissesto idrogeologico e la diffusione degli incendi boschivi, lo stanziamento è di 145,7 milioni di euro.

Per la missione "Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche" l'importo previsto è di 19,5 milioni di euro, nell'ambito dei programmi contenuti in questa missione (in particolare 8,5 milioni al programma 32.2 - Indirizzo politico, nel quale si realizza l'attività di supporto al ministro da parte del gabinetto e degli altri uffici) il Ministero si avvale dell'istituto della gestione unificata delle spese a carattere strumentale comuni a più centri di responsabilità amministrativa; le previsioni sono state formulate tenendo conto dei contratti stipulati tramite CONSIP sulla base di quanto previsto dal DL 95/2012 in tema di spending review.

Infine per la missione "Fondi da ripartire" la somma prevista è di 40,9 milioni di euro, dopo il rifinanziamento di 30 milioni di euro previsto nella Tabella E della legge di stabilità relativo alle attività di competenza del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali previste dall'articolo 4 della legge n. 499/1999. Riguardo quest'ultima missione si segnala anche che la dotazione è stata integrata di circa 3 milioni di euro rispetto ai precedenti esercizi a seguito di alcune richieste richieste avanzate dall'Amministrazione del Ministero, tale somma sarà destinata al Fondo per la ricerca nel settore biologico in agricoltura.

Gli effetti del disegno di legge di stabilità

Tabelle A e B

Come già per gli esercizi scorsi, le Tabelle A e B della legge di stabilità riguardano le voci da includere nei Fondi speciali, di parte corrente il primo e di conto capitale il secondo, sulla base della nuova disciplina recata dall'art. 18 della legge 196/09 che sostanzialmente riproduce il precedente art. 11-bis della legge n. 468/78 abrogata. Come in precedenza, le quantificazioni di tali voci non hanno effetti immediati sullo stato di previsione dei ministeri, in quanto si limitano a predeterminare gli stanziamenti necessari alla copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi che si prevede possano essere approvati nel corso dell'esercizio finanziario che si esamina. Le voci incluse nelle Tabelle A e B saranno iscritte nello stato di previsione dei Ministeri interessati soltanto dopo l'eventuale approvazione dei pertinenti provvedimenti legislativi, comparendo pertanto in sede di assestamento o di rendicontazione del bilancio.

Nel disegno di legge di stabilità per il 2014 a favore del Ministero delle politiche agricole è previsto in Tabella A l'accantonamento di 3 milioni di euro per interventi vari.

Per quanto riguarda invece i fondi speciali di conto capitale all'interno della Tabella B non è previsto alcun accantonamento per il Ministero delle politiche agricole.

Tabella C

La tabella C reca gli stanziamenti autorizzati in relazione a disposizioni di legge la cui quantificazione annua è demandata alla legge di stabilità.

La Tabella C del disegno di legge di stabilità per il 2014-2016 presentato dal Governo (A.C. ) prevede per quanto attiene al Mipaaf un ammontare complessivo di stanziamenti pari a 135,3 milioni di euro per il 2014, a circa 129 milioni di euro per il 2015 e a 129,2 milioni di euro per il 2016.

(importi in migliaia di euro)

Tabella E

Nella Tabella E sono riportati gli importi da iscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa previste da leggi pluriennali. Pertanto vengono quantificate le spese in conto capitale definendo in modo analitico le variazioni (sia positive che negative) e le eventuali rimodulazioni. Per l'esercizio 2014 sono previsti due interventi di rifinanziamento che riguardano direttamente il MIPAAF ed un terzo che lo riguarda indirettamente in quanto rifinanzia un capitolo del Ministero dell'economia.

La tabella E dispone un rifinanziamento per il 2014 di 120 milioni di euro del Fondo di solidarietà nazionale - incentivi assicurativi. Nel BLV 2014 non sono presenti stanziamenti.

Il Fondo di solidarietà nazionale, destinato a far fronte ai danni alle produzioni agricole e zootecniche a seguito di calamità naturali o eventi eccezionali, prevede interventi volti a incentivare la stipula di contratti assicurativi (interventi ex ante) e - per i rischi non inseriti in un Piano Assicurativo agricolo annuale - interventi finalizzati alla ripresa economica e produttiva dell'impresa (interventi compensativi o ex post), nonché interventi di ripristino delle infrastrutture connesse all'attività agricola, tra cui quelle irrigue e di bonifica.

Con il D.Lgs. n. 102/2004, che ha sostituito la precedente legislazione di soccorso delle aziende agricole colpite da calamità decretandone l'abrogazione, il Fondo ha mantenuto la veste di conto infruttifero aperto presso la Tesoreria ed intestato al Ministero delle politiche agricole (art. 15), ma la dotazione del fondo deve essere riversata in due distinti capitoli, l'uno iscritto nello stato di previsione del dicastero agricolo, denominato Fondo di solidarietà nazionale - incentivi assicurativi, l'altro iscritto nella tabella del dicastero dell'economia, e denominato Fondo di solidarietà nazionale – interventi indennizzatori. Il MIPAAF pertanto gestisce le risorse stanziate sul cap. 7439 destinate ad incentivare la stipula dei contratti assicurativi che sono classificate come interventi di sostegno dell'economia (dal comma 84 della legge 311/2004 Finanziaria 2005); il Ministero dell'economia invece gestisce le risorse destinate agli interventi di compensazione dei danni sofferti dai produttori e agli interventi di ripristino delle infrastrutture, cap. 7411. Le disponibilità destinate agli interventi indennizzatori sono individuate "a valere sulle risorse del Fondo di protezione civile", che continua ad essere – in parte - annualmente determinato in tabella C.

La Tabella E rifinanzia inoltre l'art. 4 della legge n.499/1999, relativo alle attività di competenza del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. L'importo stanziato è pari a 30 mln di euro per il 2014, 15 mln per il 2015 e 2016. Nel bilancio a legislazione vigente è previsto uno stanziamento pari a 5 mln di euro.

In particolare, l'articolo 4 della Legge n.499/1999 autorizzava, per il periodo 1999-2002, la spesa di 250 miliardi di lire per l'attività di competenza del Mipaaf, con particolare riguardo, alla ricerca e sperimentazione in campo agricolo, svolta da enti, istituti e laboratori nazionali, la raccolta, elaborazione e diffusione di informazioni e dati, compreso il sistema informativo agricolo nazionale, il sostegno delle associazioni ed unioni nazionali di produttori agricoli, il miglioramento genetico vegetale e del bestiame, svolto dalle associazioni nazionali ed unioni nazionali di produttori agricoli, il miglioramento genetico vegetale e del bestiame, svolto dalle associazioni nazionali, la tutela e valorizzazione della qualità dei prodotti agricoli e la prevenzione e repressione frodi, nonché il sostegno delle politiche forestali nazionali.

Con l'art. 46-bis del decreto-legge n.69 del 2013 è stato previsto un rifinanziamento della legge n.499/1999 per un importo pari a 5 milioni (importo che infatti è registrato nel bilancio a legislazione vigente) per ciascuno degli anni 2013 e 2014 al fine di favorire il rilancio del settore agricolo e di assicurare la realizzazione delle iniziative in campo agroalimentare connesse all'evento Expo Milano 2015.

La tabella E dispone anche un rifinanziamento di 140 milioni di euro, per ciascuno degli anni del triennio 2014-2016, degli interventi di cui all'art. 3, comma 9, del D.L. 148/1993, concernente un contributo da destinare alla Regione Calabria per interventi nei settori della manutenzione idrica e forestale, limitatamente ai lavoratori occupati in tale settore.

Il decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, con il menzionato art. 3 comma 9, aveva concesso un contributo speciale alla regione Calabria per le spese da sostenersi per il perseguimento delle finalità previste dall'art. 1 della L. 664/1984 ("Misure straordinarie per la continuazione di iniziative in corso nel territorio della regione Calabria").

L'articolo 1 citato richiedeva che per l'attuazione di un intervento idrogeologico e forestale, volto anche al potenziamento dei comparti agricolo e turistico, venisse approvato dai competenti organi regionali un programma esecutivo entro il termine di trenta giorni dall'entrata in vigore della legge. Occorre notare che il citato art. 3 del D.L. n. 148 si applica limitatamente ai lavoratori già occupati nel precedente triennio.

Nel corso degli anni diverse leggi finanziarie hanno provveduto a rifinanziare tale intervento: da ultimo la Tabella D della legge finanziaria per il 2010 (legge n. 191/2009) ha disposto un finanziamento di 160,1 milioni di euro per ciascuno degli anni del triennio 2010-2012 a titolo di contributo speciale alla regione Calabria per l'attuazione degli interventi straordinari di competenza regionale in diversi settori attinenti la tutela del patrimonio forestale e delle connesse infrastrutture civili, ai fini del potenziamento dei comparti agricolo e turistico. La tabella E della legge di stabilità 2013 (L. 228/2012) ha previsto un rifinanziamento di 160 milioni di euro per il 2013.