Abolizione del finanziamento pubblico diretto, trasparenza e democraticità dei partiti e regolamentazione della contribuzione a loro favore

24 settembre 2013
Elementi per l'esame in Assemblea

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 Il provvedimento all'esame dell'Assemblea, disegno di legge A.C. 1154-A, è suddiviso in 4 capi.

 

Il capo I (composto del solo articolo 1) indica la finalità dell'intervento normativo, individuata nell'abolizione dei contributi pubblici ai partiti come attualmente disciplinati e la loro sostituzione con "forme di contribuzione volontaria fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondate sulle scelte espresse dai cittadini", di cui all'articolo 9 (detrazioni per le erogazioni liberali) e all'articolo 10 (destinazione volontaria del 2 per mille IRPEF).

L'accesso a queste forme di contribuzione è condizionata al rispetto dei requisiti di trasparenza e democraticità indicati nel capo II del disegno di legge, in cui si prevede tra l'altro l'istituzione di un registro dei partiti politici, ai fini dell'accesso ai benefici (artt. 3 e 4).

 

Il capo II (articoli da 2 a 7) reca disposizioni riguardanti la democrazia interna dei partiti, la trasparenza e i controlli.

L'articolo 2 (comma 1) definisce i partiti come libere associazioni (non conferendo dunque ad essi personalità giuridica) attraverso le quali i cittadini concorrono, con metodo democratico, a determinare la politica nazionale. Il comma 2 pone una espressa relazione tra l'osservanza delle disposizioni contenute nel disegno di legge e il rispetto del metodo democratico che, ai sensi dell'art. 49 Cost., deve presiedere al concorso alla determinazione della politica nazionale.

L'articolo 3 prevede che per fruire dei benefici previsti dal  disegno di legge i partiti si dotino di uno   statuto nella forma dell'atto pubblico, al quale è allegato il simbolo. Gli elementi necessari dello statuto riguardano: la rappresentanza legale, gli organi, le procedure deliberative,  i diritti e i doveri degli iscritti, le misure disciplinari e i procedimenti ad esse relativi, le modalità di selezione delle candidature per le competizioni elettorali, l'indicazione del responsabile della gestione economico–finanziaria e patrimoniale e del rendiconto di esercizio, le procedure per lo scioglimento e per altre cause che incidano sull'attività del partito, nonché quelle per la modificazione dello statuto, del simbolo e della denominazione, la tutela delle minoranze e l'equilibrio di genere. Nel corso dell'esame in sede referente sono stati introdotti due nuovi elementi che devono essere obbligatoriamente presenti negli statuti: la cadenza temporale dei congressi nazionali e i criteri per la destinazione di risorse alle eventuali articolazioni territoriali del partito.

Il comma 4, dispone l'applicazione ai partiti delle "disposizioni del codice civile" e delle "norme di legge vigenti in materia" per quanto non espressamente disciplinato dal testo del disegno di legge.

L'articolo 4 istituisce il   registro nazionale  dei partiti politici che accedono ai benefici previsti dalla legge, consultabile dal portale internet del Parlamento. I partiti politici che intendono avvalersi dei benefici di legge devono trasmettere copia autentica del proprio statuto, sottoscritta dal legale rappresentante, al Presidente del Senato e al Presidente della Camera. Gli statuti vengono inoltrati alla Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici che, previa verifica della conformità dello statuto alle disposizioni dell'articolo 3, provvede all'iscrizione nel registro. Nel registro sono evidenziate due sezioni, l'una relativa ai partiti che soddisfano i requisiti per essere ammessi al finanziamento privato agevolato, l'altra relativa ai partiti politici ammessi alla ripartizione delle risorse del due per mille dell'IRPEF.

L'articolo 5 prescrive ai partiti politici la realizzazione di un   sito internet dal quale devono risultare le informazioni relative all'assetto statutario, agli organi associativi, al funzionamento interno e ai bilanci. Le informazioni relative a statuti e bilanci sono pubblicate (entro il 15 luglio di ogni anno, come precisato in sede referene) nel sito del partito e nel portale internet del Parlamento dove deve essere resa nota, inoltre, la situazione reddituale e patrimoniale dei titolari di cariche di Governo e dei parlamentari, nonché - a seguito di una modifica apportata in Commissione - dei parlamentari europei. Si prevede la non applicabilità dell'obbligo di presentare alla Presidenza della Camera la dichiarazione congiunta, da parte del finanziatore e del ricevente, prevista dall'articolo 4 della L. 659/1981, purché le erogazioni siano effettuate con mezzi di pagamento diversi dal contante che consentano di garantire la tracciabilità dell'operazione e l'esatta identità dell'autore. Tuttavia, se le erogazioni superano nell'anno i 5.000 euro, i rappresentanti legali dei partiti che ne hanno beneficiato devono trasmettere alla Presidenza della Camera, entro tre mesi dalla percezione, l'elenco degli erogatori con la relativa documentazione contabile. In mancanza, o in caso di dichiarazioni mendaci, si applica la sanzione penale della multa da due a sei volte l'ammontare non dichiarato e la pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici. Tali finanziamenti sono soggetti ad obblighi di pubblicità, le cui modalità sono fissate dall'Uffico di Presidenza della Camera (e non dal Presidente, come previsto nel testo originario del disegno di legge).

L'articolo 6 riguarda l'obbligo, per i partiti iscritti nella seconda sezione del registro, ossia per i partiti che accedono alla ripartizione del due per mille, di avvalersi di una società di revisione esterna per il controllo della gestione contabile e finanziaria.

L'articolo 7 del disegno di legge ribadisce le funzioni di controllo della Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti sulla regolarità e sulla conformità alla legge del rendiconto dei partiti politici e dei relativi allegati, già previste dall'art. 8 della legge 2/1997. Per ciò che attiene all'apparato sanzionatorio, esso prevede che in caso di inottemperanza dell'obbligo di certificazione esterna di cui all'articolo 6 e dell'obbligo di presentare il rendiconto ed il relativo verbale di approvazione la Commissione dispone la cancellazione del partito politico dalla seconda sezione del registro, cui consegue la perdita del diritto di accedere alla ripartizione del 2 per mille dell'IRPEF.

 

Il capo III (articoli da 8 a 10) disciplina la contribuzione volontaria ai partiti politici.

Ai sensi dell'articolo 8 per poter accedere al finanziamento privato agevolato di cui all'articolo 9 i partiti devono aver ottenuto almeno un candidato eletto nelle elezioni della Camera, del Senato, del Parlamento europeo o di un consiglio regionale; in mancanza di eletti, è sufficiente aver presentato candidati in almeno 3 circoscrizioni per le elezioni della Camera o in 3 regioni per le elezioni del Senato o in una circoscrizione per le europee o in un consiglio regionale. Per l'accesso al 2 per mille sono invece ammessi solamente i partiti che hanno almeno un candidato eletto alle elezioni politiche od europee. L'accesso ai benefici è subordinato alla presentazione di una richiesta formale.

L'articolo 9 modifica il regime vigente in materia di  detrazioni fiscali per le erogazioni liberali in denaro in favore dei partiti politici. La detrazione spetta alle erogazioni liberali effettuate, a partire dal 2014, ai partiti iscritti nella prima sezione del registro di cui all'articolo 4. Per quanto riguarda le persone fisiche, per le erogazioni liberali da 50 e 5.000 euro annui la detrazione spettante è del 52%, mentre rimane al 26% per gli importi superiori fino a 20.000 euro. La detrazione, per un importo pari al 52%, è estesa anche alle quote di iscrizione a scuole o corsi di formazione politica  per un importo massimo di 500 euro per ciascuna annualità. Le società possono detrarre un importo pari al 26% delle erogazioni liberali per gli importi tra 50 a 100.000 euro. Sono esclusi gli enti nei quali vi sia una partecipazione pubblica, gli enti i cui titoli siano negoziati in mercati regolamentati italiani o esteri; le società ed enti che controllano, direttamente o indirettamente, i soggetti di cui sopra, ovvero ne siano controllati o siano controllati dalla stessa società o ente che controlla i soggetti medesimi. I versamenti sono eseguiti mediante modalità idonee a garantire la tracciabilità dell'operazione e l'identificabilità dell'autore. Nel corso dell'esame in sede referente è stata prevista la detraibilità anche delle quote associative, oltre che delle erogazioni liberali; inoltre, è stato posto un limite massimo, pari allo 0,15% dell'importo trasferito, sulle commissioni bancarie per le erogazioni liberali ai partiti effettuate con carte di credito e carte di debito.

L'onere derivante dal minor gettito dovuto alle detrazioni è valutato in 20,9 milioni per il 2015 e in 11,9 milioni dal 2016. La copertura è garantita dai risparmi di spesa disponibili con l'abrogazione graduale dei contributi ai partiti politici disposta dall'articolo 14. In caso di insufficienza delle risorse, si provvede alla riduzione del tetto massimo relativo al 2 per mille, viceversa - come stabilito con l'approvazione di un emendamento in Commissione - in caso risulti un onere inferiore, la differenza va ad integrare le risorse del 2 per mille.

L'articolo 10 introduce un meccanismo volontario di contribuzione ai partiti, riconoscendo a ciascun contribuente la facoltà di destinare il 2 per mille della propria imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) in favore di un partito politico. Per beneficiare di tale forma di finanziamento i partiti devono essere iscritti nella seconda sezione del registro nazionale.

Il limite massimo di spesa per la destinazione del 2 per mille, ridotto di 10 milioni di euro annui nel corso dell'esame in sede referente, è di 31,4 mln per il 2014, 9,6 per il 2015, 27,7 mln per il 2016 e di 45,1 dal 2017.

 

Nel corso dell'esame in sede referente sono stati soppressi gli articoli 11, 12 e 13 che disponevano in ordine a benefici non monetari in favore dei partiti (rispettivamente concessione  di locali di proprietà pubblica, accesso a titolo gratuito al servizio pubblico radiotelevisivo per la trasmissione di messaggi di propaganda politica e introduzione di ulteriori forme di contribuzione non monetaria con un successivo decreto legislativo).

 

Il capo IV (articoli da 14 a 17) contiene le disposizioni transitorie e finali.

L'articolo 14 prevede la riduzione graduale dei contributi pubblici ai partiti politici dall'esercizio finanziario successivo a quello in corso (rispettivamente, del 40%, 50% e 60% nel primo, secondo e terzo esercizio) fino alla cessazione integrale dal quarto esercizio finanziario successivo e reca l'abrogazione di alcune disposizioni.

L'articolo 14-bis, introdotto nel corso dell'esame in sedere referente, estende ai partiti politici, purché iscritti  nel registro nazionale, il trattamento straordinario di integrazione salariale (compresi i relativi obblighi contributivi) e i contratti di solidarietà.

L'articolo 15 dispone la destinazione delle economie di spesa derivanti dalla legge al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.

L'articolo 16 delega il Governo all'adozione di un testo unico per riunire le disposizioni del testo in esame e le altre disposizioni legislative in materia di partiti politici vigenti

L'articolo 17 al comma 1 individua i destinatari delle disposizioni del disegno di legge nei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati che abbiano presentato candidati sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo di Senato, Camera, Parlamento europeo o consigli regionali e province autonome. Il comma 2 dispone l'entrata in vigore della legge il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

La I Commissione ha esaminato il disegno di legge del Governo A.C. 1154, e nove proposte di legge abbinate, di cui una di iniziativa popolare, riguardanti la materia del finanziamento e della disciplina dei partiti.

La Commissione ha svolto un'indagine conoscitiva sul tema, procedendo ad audizioni di esperti della materia nella seduta del 27 giugno 2013.

Dopo la scelta del disegno di legge del Governo come testo base, effettuata dalla Commissione l'11 luglio 2013, e la presentazione di emendamenti a tale testo entro il termine del 16 luglio, la Commissione, nella seduta del 2 agosto, ha preso atto dell'assenza delle condizioni per esaminare e votare gli emendamenti, deliberando di incaricare il suo Presidente di riferire sul lavoro svolto all'Assemblea, convocata per iniziare l'esame del provvedimento in questione nello stesso giorno.

Nella seduta del 2 agosto si è svolta la discussione generale in Assenmblea e in quella del 12 settembre, su proposta del Presidente della Commissione, l'Assemblea ha deliberato il rinvio in Commissione per consentire il conferimento del mandato ai relatori precedentemente nominati di riferire in Assemblea.

Nella seduta del 16 settembre, la Commissione ha nuovamente adottato come testo base il disegno di legge del Governo n. 1154 e nelle sedute del 17, 18, 19 e 23 settembre ha esaminato la maggior parte degli emendamenti presentati, procedendo all'accantonamento di oltre 50 proposte emendative, tra cui quelle relative all'introduzione di un tetto per il finanziamento dei partiti politici da parte dei privati e la previsione di una disciplina penale. Il 24 settembre, preso atto dell'impossibilità di procedere all'esame degli emendamenti accantonati a causa dell'assenza di un accordo dei gruppi di maggioranza, la Commissione ha conferito ai relatori il mandato a riferire favorevolmente all'Assemblea sul testo come risultante dalle modifiche approvate. Il gruppo Movimento 5 Stelle ha designato un proprio relatore di minoranza.

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Prima del rinvio in Commissione, si erano espressi il Comitato per la legislazione e la Commissione bilancio.

Il   Comitato per la legislazione ha reso il proprio parere sul testo base adottato dalla Commissione il 26 luglio 2013 con alcune osservazioni e le seguenti condizioni:

• integrare, previa verifica delle abrogazioni disposte dall'articolo 14, la delega al Governo per la redazione di un testo unico di cui all'articolo 16 con la previsione che esso includa anche l'intera disciplina riguardante la contribuzione volontaria ed indiretta ai partiti politici
• individuare un termine di esercizio delle deleghe di cui agli articoli 13 e 16 più congruo di quello attualmente fissato (4 mesi), che appare eccessivamente ristretto
• chiarire se l'iscrizione dei partiti politici nel registro prevista dall'articolo 4 sia una condizione per accedere ai benefici – come sembrerebbe dal combinato disposto dell'articolo 4, comma 7, e dell'articolo 17, comma 1 – o discenda dal loro conseguimento, come l'articolo 4, comma 8, e l'articolo 8, comma 1, consentono al contempo di ipotizzare.

La   Commissione Bilancio ha espresso parere favorevole all'Assemblea l'11 settembre, ponendo due condizioni riferite all'articolo 10, che disciplina la destinazione volontaria del due per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, che riguardano:

• l'esigenza di precisare, al comma 1, che la destinazione del 2 per mille in ciascun anno avviene sulla base delle dichiarazioni dei redditi delle persone fisiche relativi al precedente periodo d'imposta; a tale condizione la Commissione affari costituzionali si è adeguata nel corso dell'esame in sede referente successivo al rinvio;
• la necessità di limitare, al comma 6, la possibilità di conservare i residui all'esercizio finanziario successivo, come previsto per altre fattispecie dalla vigente disciplina contabile.

 

Dopo il rinvio in Commissione si sono espresse le   Commissioni Giustizia e Difesa che hanno reso, rispettivamente, parere favorevole e nulla osta, senza condizioni o osservazioni.