Camera dei deputati

XVI Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

 

Appunto 16/2011                                                                          29 settembre 2011

Il principio del “pareggio di bilancio” negli ordinamenti costituzionali di Francia, Germania e Spagna[1]

 

 

Francia

 

In Francia la revisione costituzionale del 23 luglio 2008[2] ha di fatto già inscritto nell’art. 34 della Costituzione del 1958 “l’obiettivo di equilibrio dei conti delle amministrazioni pubbliche”, dichiarando che “gli orientamenti pluriennali delle finanze pubbliche sono definiti dalle leggi di programmazione”[3]. Il Consiglio costituzionale sarebbe pertanto già in grado di censurare eventuali disposizioni legislative contrarie a tale obiettivo. Tuttavia il Rapport Camdessus[4], presentato al Primo Ministro il 21 giugno 2010, ha ritenuto insufficiente tale norma costituzionale, raccomandando di rafforzare le previsioni normative a garanzia dell’equilibrio dei conti pubblici e di renderle ancora più vincolanti, sull’esempio della revisione della Legge fondamentale tedesca del 2009 (seconda riforma del federalismo).

Nel marzo 2011 il Governo ha presentato un progetto di legge costituzionale relativo all’equilibrio delle finanze pubbliche, approvato in termini identici dai due rami del Parlamento francese, da ultimo in terza lettura dall’Assemblea nazionale il 13 luglio 2011 (Texte Adopté n. 722 )[5].

La nuova legge costituzionale approvata dalle Camere non fissa direttamente regole finanziarie, ma modifica l’art. 34 istituendo una nuova categoria di leggi, le «leggi-quadro d’equilibrio delle finanze pubbliche (LCEFP)» che andranno a inserirsi, nella gerarchia delle fonti normative, tra le leggi organiche e le leggi ordinarie, incluse le annuali lois de finances e lois de financement de la sécurité sociale.

Le nuove leggi-quadro (LCEFP) sostituiranno le leggi di programmazione delle finanze pubbliche e dovranno determinare lo sforzo da imporre, su un periodo di tre anni, per un ritorno all’equilibrio dei conti pubblici, nonché il successivo mantenimento di un equilibrio di bilancio duraturo, nel rispetto degli impegni assunti dalla Francia a livello europeo[6].

I progetti di LCEFP e i progetti di lois de finances e di financement de la sécurité sociale dovranno sempre essere presentati in primo luogo all’Assemblea nazionale.

Le LCEFP si imporranno sui testi finanziari ordinari annuali i quali, se non rispetteranno lo sforzo programmato, potranno essere annullati dal Consiglio Costituzionale come contrari alla Costituzione.

Il progetto della legge costituzionale approvato dal Parlamento stabilisce in particolare (nuovo art. 61 Cost., commi 3 e 4) che le leggi finanziarie e le leggi di finanziamento della sicurezza sociale debbano essere sottoposte, prima della loro promulgazione, all’esame del Consiglio costituzionale in merito alla loro conformità alla relativa legge-quadro di equilibrio delle finanze pubbliche e che lo stesso Consiglio costituzionale esamini congiuntamente i due strumenti finanziari annuali prima del 31 dicembre dell’anno nel quale sono state approvate.

Le leggi finanziarie annuali non potranno essere adottate definitivamente in assenza della LCEFP applicabile al relativo esercizio annuale di riferimento e soltanto tali leggi potranno contenere disposizioni relative alla fiscalità (comprese quelle inerenti le imposte delle collettività territoriali) e alle entrate della sicurezza sociale, che non potranno pertanto più essere inserite in modo sparso in differenti testi legislativi[7].

Una volta entrate in vigore le modifiche costituzionali in oggetto, verrà così a configurarsi una piramide normativa in cima alla quale si trova la Costituzione, che fissa un obiettivo di equilibrio; a seguire, una legge organica - conforme alla Costituzione – che determina le modalità di elaborazione delle leggi-quadro di equilibrio delle finanze pubbliche (nuovo art. 34 Cost.), che a loro volta dovranno essere rispettose della Costituzione e delle leggi organiche; infine, le lois de finances e de financement de la sécurité sociale annuali dovranno rispettare Costituzione, leggi organiche e LCEFP. Il Consiglio costituzionale potrà quindi intervenire ad ogni livello della piramide a garantire la conformità costituzionale delle leggi finanziarie.

Nel rispetto dell’obiettivo di equilibrio fissato dalla Costituzione anche un deficit temporaneo dovrà essere accompagnato dalla definizione delle modalità relative al ritorno all’equilibrio.

Il testo approvato introduce, infine, il principio di una trasmissione sistematica all’Assemblea nazionale e al Senato dei programmi di stabilità, prima che siano inviati alla Commissione europea nel quadro della fase preventiva del Patto di stabilità e crescita (nuovo art. 88-8 Cost.).

Prima di entrare in vigore, il “principio” dell’equilibrio di bilancio, così delineato, dovrà tuttavia attendere l’approvazione definitiva del nuovo testo costituzionale, il cui ultimo passaggio è rappresentato o da una eventuale approvazione mediante consultazione referendaria ovvero, su convocazione del Parlamento per iniziativa del Presidente della Repubblica, con l’approvazione delle due Camere riunite in Congresso, che prevede la maggioranza dei tre quinti dei voti espressi (art. 89 Cost.)[8].Il Parlamento francese dovrebbe essere convocato in seduta congiunta a Versailles per il prossimo autunno.

 

La struttura delle leggi delle finanze

L’art. 34 della Costituzione dispone attualmente che “le leggi delle finanze determinano le entrate e le spese dello Stato nelle condizioni stabilite da una legge organica”. Le regole relative alla predisposizione delle leggi finanziarie sono state profondamente modificate nel 2001 con la Loi organique n. 2001-692 relative aux lois de finances du 1° août 2001 (LOLF). La leggeè stata successivamente in parte modificata dalla Loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

La loi de finance è l’ atto giuridico che dispone ed autorizza il bilancio dello Stato per un esercizio annuale. Determina nello specifico la natura, il montante e l’attribuzione delle entrate e delle spese dello Stato, nonché l’equilibrio di bilancio che ne deriva (art. 1 LOLF).

La loi de finance, cui può far seguito l’adozione di lois de finances rectificatives, si compone di due parti (art. 34 LOLF):

La prima parte («Condizioni generali di equilibrio finanziario») è relativa all’autorizzazione alla riscossione delle imposte, al calcolo delle entrate, alla determinazione delle spese, alla fissazione dei dati generali dell’equilibrio di bilancio.

La seconda parte («Mezzi delle politiche pubbliche e disposizioni speciali») stabilisce, per ciascuna missione del bilancio dello Stato, l’ammontare degli stanziamenti finanziari. Nella seconda parte è anche fissato il tetto massimo delle autorizzazioni di impiego delle risorse per ogni ministero.

Il bilancio dello Stato è strutturato su tre livelli: la missione (ministeriale o interministeriale); i programmi; le azioni (art. 7 LOLF).

Una “missione”, che è esclusivamente di iniziativa governativa, comprende un insieme di programmi che concorrono alla realizzazione di una politica pubblica definita, che può prevedere il coinvolgimento di più ministeri. Un “programma” comprende gli stanziamenti necessari per la realizzazione di una o più “azioni” che sono coordinate da uno stesso ministero[9].

L’ultima loi de finance approvata, la loin. 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 , stabilisceper il 2011, per i ministri, a titolo di bilancio generale, la somma di 378.516.018.617 euro per “le autorizzazioni di impegno” e di 368.542.263.048 euro per “i crediti di pagamento” (art. 82). Nell’allegato “Etat B”, riferito all’art. 82 della legge n. 2010-1657, è stabilita la “Ripartizione per missione e programma degli stanziamenti del bilancio generale”.

 

Il contenuto delle “leggi-quadro di equilibrio delle finanze pubbliche”

L’art. 1 del progetto di legge costituzionale relativo all’equilibrio delle finanze pubbliche (TA n.722), recentemente approvato dalle Camere, dispone la modifica dell’art. 34 della Costituzione, introducendo la nuova categoria delle “leggi-quadro di equilibrio delle finanze pubbliche” (LCEFP). In particolare il nuovo art. 34 Cost., previsto nel progetto, stabilisce che le LCEFP, che determinano gli orientamenti delle finanze pubbliche per almeno tre anni, stabiliscano, per ogni anno, un tetto massimo di spese e alcune nuove misure riguardanti le entrate che dovranno essere rispettati dalla legge delle finanze e dalla legge di finanziamento della sicurezza sociale dell’anno di riferimento. Il nuovo art. 34 Cost., previsto nel progetto, stabilisce inoltre che una legge organica avrà il compito di definire il contenuto delle LCEFP. Tale legge organica potrà inoltre stabilire quali altre disposizioni delle LCEFP dovranno essere vincolanti per le leggi delle finanze e di finanziamento della sicurezza sociale. La legge organica definirà inoltre le condizioni nelle quali saranno compensati i differenziali constatati nel corso dell’esecuzione delle leggi delle finanze e di finanziamento della sicurezza sociale.

 

Germania

 

Prima delle due riforme costituzionali federaliste del 2006 e del 2009, il principio del pareggio di bilancio era menzionato nell’art. 110, comma 1, della Legge fondamentale, in cui, semplicemente, si stabiliva che nel bilancio preventivo le entrate e le spese dovessero essere pareggiate. L’effettiva costituzionalizzazione di tale principio è avvenuta con la novella dell’art. 109 (già modificato nella prima fase della riforma), l’introduzione del nuovo art. 109a e la modifica dell’art. 115.

Con la prima riforma del federalismo (Föderalismusreform I), del 28 agosto 2006, il nuovo comma 5 dell’art. 109 [Separazione di competenza tra la Federazione e i Länder; principi in materia di bilancio] ha sancitola responsabilità congiunta della Federazione e dei Länder per il rispetto degli obblighi della Germania in relazione al Patto di stabilità europeo, stabilendo che le sanzioni per la violazione delle disposizioni sulla conformità alla disciplina di bilancio, di cui all’art. 104 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE)[10], siano sostenute, rispettivamente, in misura del 65% dalla Federazione e del 35% dai Länder. Quest’ultima quota è ulteriormente ripartita in due fasce percentuali: è infatti previsto che tutti i Länder rispondano in via solidale del 35% in rapporto alla rispettiva popolazione, mentre il restante 65% ricada sui Länder che hanno causato la sanzione, in proporzione alla rispettiva responsabilità oggettiva.

Tra le successive modifiche dell’art. 109 introdotte con la seconda riforma del federalismo (Föderalismusreform II), del 29 luglio 2009, assume particolare rilevanza il nuovo comma 3, che impone come regola generale, sia alla Federazione sia ai Länder, il pareggio del bilancio senza ricorrere al prestito. Con tale disposizione, che di fatto introduce un freno all’indebitamento (Schuldenbremse)[11], viene superata la c.d. golden rule, ossia la possibilità di ricorrere a forme di indebitamento per finanziare le spese in conto capitale, precedentemente prevista dall'art. 115[12] della Legge fondamentale e nelle Costituzioni di numerosi Länder. Le nuove disposizioni costituzionali stabiliscono infatti che, per rispettare i criteri fissati a livello comunitario, il bilancio della Federazione e dei Länder debba essere in equilibrio, con un ricorso all’indebitamento pubblico - consentito solo alla Federazione e non ai Länder - per un massimo dello 0,35% del PIL. Sono ammesse deroghe al principio generale solo nel caso di calamità naturali o in situazioni eccezionali di emergenza che esulano dal controllo dello Stato e compromettono gravemente la sua capacità finanziaria. In questi casi dovrà essere adottato un piano di rientro nei parametri stabiliti non appena cessino le circostanze eccezionali.

In applicazione dei principi enunciati dalla nuova formulazione dell’art. 109, è stato modificato anche l’art. 115 [Ricorso al credito]. Il nuovo comma 2 ribadisce, con riferimento al solo bilancio federale[13], che le entrate e le uscite, di norma, debbano essere portate in pareggio senza ricorrere al prestito e che tale principio venga salvaguardato se le entrate da prestiti non superino la soglia dello 0,35% del PIL (c.d. freno all’indebitamento). La nuova formulazione è poi particolarmente dettagliata: in presenza di andamenti congiunturali che deviano dalle condizioni di normalità, le nuove disposizioni impongono che si tenga conto in modo simmetrico degli effetti sul bilancio, sia nelle fasi di ripresa che nelle fasi di declino. In particolare, nelle circostanze in cui il bilancio federale richieda il ricorso ad un indebitamento pubblico superiore ai parametri stabiliti, gli scostamenti del ricorso effettivo al credito dalla soglia massima consentita vengono registrati su un apposito conto di controllo; gli addebiti che superano la soglia dell’1,5% rispetto al prodotto interno lordo nominale devono essere quindi ridimensionati, tenuto conto dell'evoluzione del ciclo congiunturale. Nelle situazioni derivanti da disastri naturali o emergenze straordinarie, la deroga dovrà essere autorizzata con una decisione adottata dal Bundestag a maggioranza assoluta. Tale deliberazione deve inoltre essere collegata a un piano di ammortamento e il rimborso dei prestiti accesi deve avvenire entro un lasso di tempo adeguato.

I limiti previsti nelle nuove disposizioni contenute negli articoli 109 e 115 sono accompagnati da un sistema volto a prevenire gli indebitamenti eccessivi, ovvero un meccanismo di early warning cooperativo. È stato infatti introdotto un nuovo art. 109a [Emergenze di bilancio], ai sensi del quale, al fine di evitare un’emergenza di bilancio, possono essere emanate con legge federale bicamerale (c.d. Zustimmungsgesetz, legge che richiede necessariamente anche il consenso da parte del Bundesrat) disposizioni che riguardano: il controllo continuo della gestione di bilancio della Federazione e dei Länder da parte di un organismo comune (Consiglio di stabilità - Stabilitätsrat); le condizioni e le procedure per l’accertamento di un’imminente emergenza di bilancio; i principi regolanti l’elaborazione e l’attuazione di programmi di risanamento intesi a prevenire emergenze di bilancio.

In attuazione dell’art. 109, il 10 agosto 2009 è stata approvata l’apposita legge federale di esecuzione volta ad istituire un Consiglio di stabilità e ad evitare emergenze di bilancio (Gesetz sur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen). in vigore dal 1° gennaio 2010. Il Consiglio di stabilità, costituitosi il 28 aprile 2010, è composto dal Ministro federale delle finanze, dal Ministro federale dell’economia e dell’innovazione tecnologica e dai ministri finanziari dei singoli Länder. Le riunioni del Consiglio si svolgono a seconda delle necessità, ma non meno di due volte l’anno. Il principale compito del Consiglio di stabilità, che ha acquisito anche le competenze del disciolto Consiglio di pianificazione finanziaria (Finanzplanungsrat), consiste nel valutare la situazione economica della Federazione e dei Länder monitorando la loro gestione finanziaria, con particolare riguardo ai progressi compiuti nel risanamento dai cinque Länder (Brema, Berlino, Saarland, Sassonia-Anhalt e Schleswig-Holstein) che, ai sensi dell’art. 143d, comma 2, hanno ottenuto sovvenzioni supplementari[14] a causa del loro particolare dissesto finanziario. Le nuove disposizioni costituzionali prevedono che la concessione degli aiuti sia subordinata al rientro totale dei deficit di finanziamento entro la fine del 2020. A tale scopo il Consiglio elabora rapporti annuali, concordando le misure eccezionali da adottare nei casi di deroga ai parametri di risanamento previsti dalla riforma. Nella prossima riunione, che avrà luogo nel novembre 2011, è infatti previsto che siano concordati programmi di risanamento (Sanierungsprogramme) di durata quinquennale, che il Comitato di valutazione (Evaluationsausschuss) interno al Consiglio sta esaminando e discutendo nel dettaglio con i Länder interessati.

Per quanto riguarda, infine, l’entrata in vigore della nuova disciplina costituzionale di bilancio, il già citato art. 143d, comma 1, stabilisce che il freno sul debito sia applicato a partire dal bilancio per il 2011, ma prevede due periodi transitori di avvicinamento progressivo agli obiettivi, che termineranno nel 2016 per la Federazione e nel 2020 per i Länder.

 

Spagna

 

Il 26 agosto 2011 è stato presentato al Congresso dei deputati un disegno di legge volto a modificare l’art. 135 della Costituzione spagnola, al fine di inserirvi il principio della stabilità di bilancio. Esso è stato approvato il 2 settembre dal Congresso ed il 7 settembre dal Senato. Essendo decorsi quindici giorni dalla sua approvazione, senza che sia stato chiesto un eventuale referendum per ratifica da parte di un decimo dei membri di una delle due Camere, ai sensi dell’art. 167 della Costituzione, la riforma dell’art. 135 è stata pubblicata ed è entrata in vigore il 27 settembre (Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011).

Tale riforma prevede che tutte le amministrazioni pubbliche si adeguino al principio della stabilità di bilancio (estabilidad presupuestaria) (art. 135, comma 1) e che lo Stato e le Comunità autonome non possano incorrere in un deficit strutturale che superi i margini stabiliti dall’Unione europea (comma 2). Una legge organica fisserà il limite massimo del deficit strutturale dello Stato e delle Comunità autonome secondo il rispettivo prodotto interno lordo. Anche gli enti locali dovranno mantenere un equilibrio di bilancio (comma 2). Inoltre lo Stato e le Comunità dovranno essere autorizzati per legge all’emissione di debito pubblico (comma 3). Una legge organica darà attuazione ai principi contenuti nell’art. 135 (comma 5). Ai sensi della disposizione aggiuntiva unica della riforma costituzionale, la legge organica prevista dall’art. 135 della Costituzione dovrà essere approvata entro il 30 giugno 2012, essa prevederà i meccanismi che permettano di adempiere al limite di debito previsto dal comma 3 dell’art. 135, inoltre i limiti di deficit strutturali previsti dal comma 2 entreranno in vigore a decorrere dall’anno 2020.

Prima di tale riforma, la Costituzione spagnola non contemplava espressamente l’obbligo del pareggio di bilancio. L’art. 134, comma 2, della Costituzione[15], prevede che “il Bilancio Generale di previsione dello Stato sarà annuale, comprenderà la totalità delle spese ed entrate del settore pubblico statale, e in esso sarà indicato l’importo delle agevolazioni fiscali che interessino i tributi statali”. Il comma 4 aggiunge che “approvato il Bilancio Generale dello Stato, il Governo potrà introdurre progetti di legge che comportino aumento della spesa pubblica o diminuzione delle entrate relative al medesimo esercizio”; inoltre “ogni proposta o emendamento che comporti aumento dei crediti o diminuzione delle entrate di bilancio richiederà, per aver corso, l’accettazione del Governo” (comma 6), mentre “la Legge di Bilancio non può istituire imposte. Potrà modificarle qualora una legge tributaria sostanziale lo preveda” (comma 7).

Previsioni normative relative alla stabilità dei bilanci sono inoltre presenti a livello di legislazione ordinaria ed organica[16].

In materia di bilancio del settore pubblico[17] vige infatti il Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria[18], il cui art. 3 stabilisce il principio della stabilità di bilancio (estabilidad presupuestaria).L’art. 8 sancisce il perseguimento dell’obiettivo di stabilità di bilancio: nel primo semestre di ogni anno, il Governo, mediante accordo in Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, e previo rapporto del Consiglio di politica fiscale e finanziaria delle Comunità autonome (Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas)[19] e della Commissione nazionale dell’amministrazione locale (Comisión Nacional de Administración Local)[20], fissa l’obiettivo di stabilità di bilancio riferito ai tre esercizi successivi[21].

L’art. 14 disciplina la correzione della situazione di inadempienza dell’obiettivo di stabilità, prevedendo che, per il settore pubblico statale - nel caso di bilanci che presentino un deficit maggiore di quello fissato - il Governo rimetta al Parlamento un piano economico-finanziario di riequilibrio, contenente la definizione di politiche di entrate e di uscite da applicare per correggere la situazione, al massimo entro i tre esercizi di bilancio successivi.

L’art. 20 prevede l’obiettivo di stabilità di bilancio per gli enti locali, la cui proposta spetta al Ministro dell’economia e delle finanze; essa deve essere approvata dal Governo, previo rapporto della Commissione nazionale dell’amministrazione locale. Ai sensi dell’art. 22, gli enti locali che non abbiano rispettato l’obiettivo di stabilità fissato sono obbligati all’approvazione, da parte del rispettivo Consiglio, di un piano finanziario di riequilibrio entro un termine massimo di tre anni. In questo piano devono essere indicate le attività da realizzare e le misure da adottare in relazione alla regolazione, esecuzione e gestione delle spese e delle entrate, che permettano di garantire il ritorno a una situazione di stabilità di bilancio.

Per quanto concerne le Comunità autonome, è vigente inoltre la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

In particolare, l’art. 3 della legge organica è relativo al principio della stabilità di bilancio delle Comunità. Esso prevede che l’elaborazione, l’approvazione e l’esecuzione dei bilanci delle Comunità autonome si realizzi generalmente in equilibrio o in attivo. L’art. 7 prevede che, nel caso di rischio di inadempienza all’obiettivo di stabilità, il Governo possa formulare un’avvertenza alla Comunità autonoma, di cui è informato anche il Consiglio di politica fiscale e finanziaria delle Comunità autonome. L’inadempienza dell’obiettivo comporta la predisposizione di un piano economico-finanziario di riequilibrio entro i tre anni successivi. Ai sensi dell’art. 8, le Comunità autonome che abbiano approvato dei bilanci, con un deficit maggiore rispetto a quello fissato, sono obbligate ad elaborare un piano economico-finanziario di riequilibrio.