Proposta di modifica dell’art. 136 del Trattato sul funzionamento dell’UE

Il Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011 procederà all'adozione della decisione definitiva sulla modifica dell'art. 136 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)^{^[1]} per consentire l'istituzione di un meccanismo europeo permanente di stabilità dell’area euro, in sostituzione di quello transitorio, introdotto per tre anni, a fronte dell’acuirsi della crisi greca, dal Consiglio ECOFIN del 9 maggio 2010.

Il testo del progetto di modifica dell’articolo 136 era già stato concordato dal Consiglio europeo di dicembre che aveva stabilito di avviare immediatamente la procedura semplificata di revisione di cui all'articolo 48, paragrafo 6 del TUE.

La proposta di adottare tale modifica del Trattato sul funzionamento dell’UE era stata avanzata dalla relazione finale della Task force sulla governance economica, presieduta dal Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy,[2] accogliendo peraltro una richiesta del Governo tedesco.

La Germania ha infatti ritenuto necessario – anche alla luce del suo assetto costituzionale e, soprattutto, dei principi enunciati dalla sentenza del Tribunale costituzionale tedesco del 30 giugno 2009 sulla ratifica del Trattato di Lisbona – introdurre un’apposita base giuridica nei trattati per consentire agli Stati membri di assumere in via permanente l’impegno a contribuire alla stabilità finanziaria dell’area euro.

Il contenuto della modifica

Il progetto di modifica prevede di aggiungere all’art. 136 il seguente testo (come lettera c) del primo paragrafo, o come terzo paragrafo): “Gli Stati membri la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità."

La base giuridica così introdotta autorizzerebbe gli Stati membri ad istituire un meccanismo di stabilità su base interamente intergovernativa. Non è previsto, infatti, alcun potere di proposta e/o di consultazione per la Commissione europea e per il Parlamento europeo, nè alcun ruolo del Consiglio dell’UE. Inoltre, non è previsto alcun intervento diretto del bilancio dell’UE, risolvendosi l’assistenza finanziaria in contributi degli Stati membri sotto forma di prestiti e garanzie.

Il Consiglio europeo di dicembre 2010 ha invitato i ministri delle finanze della zona euro e la Commissione a integrare nel futuro meccanismo di stabilizzazione le caratteristiche generali contenute in una dichiarazione approvata dai Ministri dell'Eurogruppo il 28 novembre 2010.

La dichiarazione - ribadita la necessità di introdurre il meccanismo di stabilizzazione permanente (ESM) come parte integrante del nuovo sistema di governance economica dell’UE – individua alcuni elementi chiave del nuovo meccanismo, senza indicarne peraltro l’ammontare massimo:

· l’assistenza sarebbe erogata allo stato interessato con decisione unanime dell’Eurogruppo, sulla base di un programma di aggiustamento economico and fiscale vincolante e di una rigorosa analisi della sostenibilità del debito condotta dalla Commissione e dal FMI, in cooperazione con la BCE;

· le regole dell’ESM verranno adattate caso per caso al fine di prevedere - a partire da metà 2013 (alla scadenza del meccanismo temporaneo esistente) - il coinvolgimento dei creditori del settore privato, in piena coerenza con le politiche del FMI. In ogni caso, al fine di tutelare i contribuenti e di inviare un chiaro segnale ai creditori privati che le loro richieste sono subordinate a quelle del settore pubblico, i prestiti erogati nel quadro del ESM acquisiranno lo status di crediti privilegiati, inferiori solo ai prestiti del FMI. Tali previsioni fanno seguito ad una richiesta avanzata dal Governo tedesco in diverse sedi e motivata alla luce dell'opportunità di coinvolgere nel meccanismo di stabilizzazione gli istituti finanziari che, talvolta, attraverso la speculazione, determinano le turbolenze dei mercati e le conseguenti difficoltà dei Paesi con un debito elevato;

· per i Paesi considerati solventi, sulla base di un’analisi sulla sostenibilità del debito condotta dalla Commissione e dal FMI, in collaborazione con la Banca centrale europea, i creditori del settore privato verrebbero incoraggiati a mantenere la loro esposizione, in linea con e prassi del FMI. Nel caso in cui un Paese apparisse insolvente, dovrebbe negoziare un piano di ristrutturazione del debito con i suoi creditori del settore privato. I prestiti a titolo del ESM sarebbero concessi solo se tali misure assicurassero la sostenibilità del debito;

· al fine di agevolare questo processo, verrebbero incluse nei termini e condizioni dei titoli pubblici emessi a partire da giugno 2013 anche delle clausole standard di azione collettiva, in modo tale da preservare la liquidità dei mercati. Queste clausole, conformi anche a quelle previste dalla legislazione del Regno Unito e degli USA , dovrebbero consentire ai creditori di concordare, con una decisione assunta a maggioranza qualificata, modifiche giuridicamente vincolanti ai termini di pagamento (congelamento dei termini, estensione della scadenza, taglio del tasso di interesse), nel caso in cui il debitore sia insolvente;

· gli Stati membri dovrebbero impegnarsi ad allungare le scadenze di emissione dei loro titoli nel medio termine, in modo da evitare i picchi di rifinanziamento;

· l’efficacia di questo nuovo sistema verrebbe valutata dalla Commissione europea, in collaborazione con la BCE, nel 2016.

Il Consiglio europeo di dicembre ha altresì stabilito che gli Stati membri la cui moneta non è l'euro saranno associati ai lavori, se lo desiderano, e potranno decidere di partecipare caso per caso alle operazioni condotte secondo il meccanismo.

Il meccanismo transitorio di stabilizzazione

Il meccanismo permanente sostituirà il meccanismo transitorio di stabilizzazione finanziaria istituito per tre anni (fino al giugno 2013), in seguito alla crisi finanziaria della Grecia, dal Consiglio ECOFIN del 9 maggio scorso.

Tale meccanismo si articola in misure volte a mobilizzare risorse di ammontare complessivo massimo pari a 500 miliardi di euro, mediante:

un fondo europeo – conuna dotazione massima di 60 miliardi di euro – la cui attivazione è soggetta a termini e condizioni simili a quelle dell'assistenza finanziaria erogata dal Fondo monetario internazionale (FMI);
una Società veicolo speciale (special purpose vehicle), garantita dagli Stati dell’area euro sulla base delle quote nel capitale della BCE e in conformità ai rispettivi ordinamenti costituzionali. La società veicolo potrà mettere a disposizione fino a 440 miliardi di euro, ed è prevista la partecipazione del Fondo monetario internazionale (FMI) con una quota pari ad almeno la metà del contributo europeo (quindi intorno ai 220 miliardi di euro).

A tale riguardo, si ricorda che il 26 dicembre 2010 il Consiglio dei Governatori della BCE, al fine di preservare la stabilità finanziaria, ha deciso di raddoppiare le quote di partecipazione nel capitale della BCE, che, per i Paesi dell’Eurozona, risultano dunque le seguenti:

Paese membro	Quota (in euro)
Belgio	261.010.384,68
Germania	2.037.777.027,43
Irlanda	119.518.566,24
Grecia	211.436.059,06
Spagna	893.564.575,51
Francia	1.530.293.899,48
Italia	1.344.715.688,14
Cipro	14.731.333,14
Lussemburgo	18.798.859,75
Malta	6.800.732,32
Paesi Bassi	429.156.339,12
Austria	208.939.587,70
Portogallo	188.354.459,65
Slovenia	35.381.025,10
Slovacchia	74.614.363,76
Finlandia	134.927.820,48
Totale	*7.510.020.721,55*

Fonte: Banca centrale europea

Il 28 novembre 2010 i Ministri dell’ECOFIN hanno unanimemente concordato di attivare i meccanismi sopra richiamati per concedere l’assistenza finanziaria richiesta dal Governo irlandese il 22 novembre, sulla base di un programma congiunto UE/FMI, di importo complessivo pari a 85 miliardi di euro, di cui 67,5 miliardi finanziati in tre parti eguali dal fondo europeo, dalla società veicolo e da prestiti bilaterali negoziati con il Regno Unito, la Danimarca e la Svezia; Fondo monetario internazionale.

La procedura di revisione semplificata dei Trattati

La procedura semplificata di revisione semplificata, di cui all'articolo 48, paragrafo 6 del TUE, si applica alle sole disposizioni della parte terza del TFUE relativa alle politiche interne dell’Unione ed a condizione che le modifiche non comportino ampliamento delle competenze attribuite all’Unione.

La procedura semplificata prevede la delibera all’unanimità del Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione europea, senza la convocazione di una Conferenza intergovernativa, ma con la previsione della successiva “approvazione" da parte di tutti gli Stati membri, secondo le rispettive procedure costituzionali.

Alcuni Stati membri hanno già definito o sono in fase avanzata di definizione delle modalità per “l’approvazione” delle modifiche adottate secondo la procedura di revisione semplificata.

In particolare, in gran parte degli Stati membri in questione è stato stabilito, per espressa previsione costituzionale o in via interpretativa, il ricorso a tal fine alla procedura parlamentare di ratifica, analogamente a quanto previsto in caso di revisione ordinaria dei trattati (Repubblica ceca, Danimarca, Francia, Spagna, Lituania, Portogallo, Svezia, Slovenia, Regno Unito). In Belgio si sta valutando l’introduzione di una procedura legislativa di ratifica o approvazione semplificata; in Germania è previsto il ricorso alla legge costituzionale, approvata dalla maggioranza dei due terzi dei membri di ciascuna Camera.

Pareri della Commissione europea e del Parlamento europeo

La Commissione europea ha adottato un parere favorevole il 15 febbraio 2011 nel quale indica che la modifica del Trattato proposta non accresce o riduce le competenze dell'Unione e deve essere valutata anche nell'ambito delle proposte legislative della Commissione per potenziare la governance economica e la sorveglianza di bilancio degli Stati membri che appartengono all'area dell'euro. La Commissione opererà attivamente, per garantire la coerenza tra il futuro meccanismo di stabilità e l’attuale quadro di governance economica dell’area dell’euro, nel rispetto delle competenze conferite all’Unione ed alle sue istituzioni dai Trattati.

La commissione affari costituzionali del Parlamento europeo nella riunione del 17 febbraio 2011 ha svolto una prima discussione su uno schema di relazione sulla modifica dell’articolo 136, presentato dagli onn. Elmar Brok (PPE, DE) e Roberto Gualtieri (S&D, IT).

Il termine per la presentazione degli emendamenti è attualmente fissato al 1° marzo; la Commissione affari costituzionali dovrebbe approvare la relazione nella riunione del 7 marzo e l’Assemblea del PE dovrebbe esaminare e votare sulla proposta di risoluzione il 9 marzo. Tali termini sono suscettibili di uno slittamento a secondo dei negoziati con il Consiglio dell’UE. In ogni caso il Parlamento europeo è chiamato ad esprimersi prima della riunione del Consiglio europeo del 24 e 25 marzo che dovrebbe adottare la decisione. L’ultima sessione utile dell’Assemblea plenaria per rispettare tale termine è quella del 23 e 24 marzo 2011.

Nello schema di relazione, i due relatori formulano alcuni rilievi preliminari di metodo e di procedura.

In primo luogo, rilevano che l’istituzione ed il funzionamento del meccanismo permanente di stabilità dovrebbe - per quanto possibile - essere ricondotto nel quadro istituzionale dell’Unione europea.

In secondo luogo, lo schema di relazione sottolinea come - anziché modificare il TFUE – si sarebbe potuto far ricorso, ai fini dell’istituzione del meccanismo permanente di stabilizzazione, ai poteri attribuiti al Consiglio dall’articolo 352 del TFUE in congiunzione con quelli già previsti all’art. 136 del TFUE.

L’articolo 352 (cosiddetta clausola di flessibilità o sull’attribuzione sussidiaria di poteri), paragrafo 1 prevede che nel caso in cui un'azione dell'Unione appaia necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi dei trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti, il Consiglio possa adottare le disposizioni appropriate, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.

In coerenza con tali rilievi preliminari, i relatori propongono di condizionare il sostegno del Parlamento europeo o ad una modifica della proposta di decisione del Consiglio europeo, (secondo le diverse opzioni indicate nell’allegato allo schema di relazione) o, in alternativa, allegando una dichiarazione del Consiglio europeo.

Con riguardo alla prima ipotesi, lo schema di relazione prospetta tre diverse ipotesi di integrazione del nuovo capoverso da inserire nell’articolo 136:

Conseguentemente, lo schema di relazione prospetta tre opzioni alternative per l’istituzione del meccanismo di stabilità:

· in base alla prima opzione, proposta dai relatori Brok e Gualtieri, la cui formulazione non appare peraltro coordinata con il primo capoverso del comma 1 dell’art. 136, gli Stati membri istituirebbero il meccanismo sulla base di una raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo. I criteri di condizionalità a cui subordinare l’assistenza sarebbero stabiliti secondo la procedura legislativa ordinaria dal Parlamento europeo e dal Consiglio;

· la seconda opzione, proposta dall’on. Verhofstadt (ALDE) prevede che il meccanismo sia istituito – anziché dagli Stati membri - da parte del Consiglio, con il voto dei soli Stati membri dell’area euro, su raccomandazione della Commissione. Inoltre, si propone di inserire nell’articolo 136 due ulteriori capoversi volti a recepire nel trattato la regola – prospettata dalle proposte legislative sulla riforma della governance economica presentate dalla commissione europea il 30 settembre 2009 – per cui le raccomandazioni della Commissione relative alla non coerenza delle politiche degli Stati membri con gli indirizzi di massima, ai sensi art. 121, paragrafo 4 del TFUE, e le proposte relative all’esistenza di disavanzi eccessivi, ai sensi dell’art. 126, paragrafo 6, del TFUE dovrebbero considerarsi adottate a meno che non vengano respinte dal Consiglio (maggioranza invertita);

· la terza opzione, proposta nel parere della Commissione per gli affari economici del Parlamento europeo, demanda anch’essa l’istituzione del meccanismo di stabilizzazione al Consiglio, precisando che gli stati non membri dell’area euro possono decidere di partecipare e che i criteri di condizionalità devono essere coerenti con i principi e gli obiettivi dell’UE, quali delineati dai Trattati, e contribuire alla stabilità a lungo termine delle finanze pubbliche.

La dichiarazione che il Consiglio europeo dovrebbe adottare, in alternativa agli emendamenti sopra richiamati, sarebbe volta ad assicurare che:

· le modalità operative del meccanismo permanente di stabilità e le misure di condizionalità siano decise sulla base di una proposta della Commissione europea e del parere del Parlamento europeo;

· la Commissione europea eserciti tutti i compiti necessari per l’applicazione ed il monitoraggio del meccanismo permanente di stabilità, con obbligo di relazione al Parlamento europeo;

· il segretariato del meccanismo di stabilità venga posto presso la Commissione europea.

[1] L’art.136 del TFUE prevede che, per contribuire al buon funzionamento dell'unione economica e monetaria e in conformità delle pertinenti disposizioni dei Trattati, il Consiglio adotta, a maggioranza qualificata, misure concernenti gli Stati membri la cui moneta è l'euro, al fine di:

a) rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio;

b) elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l'insieme dell'Unione, e garantirne la sorveglianza.

Solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri la cui moneta è l'euro prendono parte al voto.

[2] LaTask force, presieduta dal Presidente del Consiglio europeo, Van Rompuy, e costituita daiMinistri dell’economia dei Paesi membri dell’UE, dal Presidente dell’Eurogruppo, Juncker, dal Commissario per gli affari economici e monetari, Rehn, e dal Presidente della Banca centrale europea, Trichet, ha presentato la sua relazione finale al Consiglio europeo del 28-29 ottobre.