Partecipazione dei cittadini all’iniziativa legislativa europea
Proposta di regolamento (COM(2010)119)
Dati identificativi
Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, introduce la possibilità dell’iniziativa legislativa popolare: l’ articolo 11 del Trattato sull’Unione europea stabilisce, infatti, che un milione di cittadini europei, provenienti da un significativo numero di Stati membri possano invitare la Commissione a presentare, nell’ambito delle sue attribuzioni, una proposta su materie per le quali ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati.
L’articolo 24 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede che le condizioni e le procedure per l’esercizio dell’iniziativa popolare, incluso il numero minimo di Stati membri cui devono appartenere i cittadini promotori, dovranno essere disciplinate da regolamenti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, secondo la procedura legislativa ordinaria.
La Commissione europea, ai fini della redazione della proposta di regolamento, ha presentato l’11 novembre 2009 un libro verde sul diritto di iniziativa dei cittadini europei, con il quale ha avviato una consultazione delle parti interessate terminata il 31 gennaio 2010.
A seguito della consultazione, la Commissione europea ha presentato il 31 marzo 2010 una proposta di regolamento (COM (2010) 119) volta a disciplinare il diritto dei cittadini europei ad attivare l’iniziativa legislativa. La Commissione ritiene importante che i cittadini europei debbano poter beneficiare di questo nuovo diritto al più presto dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e auspica che il regolamento possa esser adottato entro la fine del 2010.
Contenuto della proposta della commissione
Ø Numero minimo di Stati membri e di cittadini per Stato membro
La proposta prevede che il milione di cittadini necessari debba provenire da almeno un terzo degli Stati membri dell’UE (attualmente 9 Stati membri). Tale soglia è analoga a quella prevista dai Trattati per l’avvio di una cooperazione rafforzata e per attivare la procedura di riesame da parte della Commissione nell’ambito del controllo di sussidiarietà.
È previsto un numero minimo di firme necessario per ogni Stato membro. Tale numero è stato determinato moltiplicando per 750 il rispettivo numero dei deputati al Parlamento(per l’Italia il numero minimo di firme è pari a 54750). Rispetto al’opzione di stabile una percentuale dei cittadini valida per ogni Stato membro, tale sistema - basandosi sula ripartizione dei seggi al PE secondo un criterio degressivamente proporzionale - è volto a consentire un numero proporzionalmente inferiore di firmatari per gli Stati membri più popolati e un numero proporzionalmente superiore per gli Stati con una popolazione meno numerosa.
Ø Organizzatore e firmatari
L’organizzatore, responsabile della preparazione di una iniziativa dei cittadini e della sua presentazione alla Commissione europea se persona fisica deve essere cittadino dell’Unione europea e avere raggiunto l’età per il diritto di voto alle elezioni europee, se persona giuridica o organizzazione deve avere sede in uno Stato membro.
I firmatari dovranno essere cittadini dell’UE ed avere almeno l'età minima richiesta per votare alle elezioni per il Parlamento europeo (che corrisponde a 18 anni per tutti gli Stati membri ad eccezione dell’Austria che prevede il diritto di voto a 16 anni).
Ø Registrazione delle proposte d'iniziativa
È previsto un sistema obbligatorio di registrazione delle proposte d'iniziativa in un registro elettronico reso disponibile dalla Commissione e aperto al pubblico. Prima di iniziare la raccolta delle dichiarazioni di sostegno di una iniziativa, l’organizzatore ne deve chiedere la registrazione fornendo – in una delle lingue ufficiali dell’UE - una serie di informazioni minime riguardanti: titolo (100 battute), oggetto (200 battute), obiettivi (500 battute), base giuridica dei Trattati e fonti di finanziamento e sostegno dell’iniziativa. Gli organizzatori possono anche trasmettere la bozza di un testo legislativo. La Commissione può rifiutare la registrazione di proposte che siano manifestamente contrarie ai valori dell’UE o che possano essere ritenute inopportune in quanto abusive o non serie.
Ø Procedure e condizioni per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno
È previsto un termine di 12 mesi per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno. Non sono previste restrizioni riguardo alle modalità di raccolta delle dichiarazioni di sostegno, che devono essere conformi ad un modello allegato alla proposta di regolamento.
Le dichiarazioni di sostegno possono essere raccolta su carta o per via elettronica.
I sistema di raccolta delle dichiarazioni di sostegno per via elettronica dovranno garantire il rispetto di adeguati dispositivi di sicurezza volti ad assicurare che: soltanto le persone fisiche possano presentare una dichiarazione di sostegno in formato elettronico; sia possibile verificare l’identità della persona; i dati immessi in via elettronica siano salvaguardati in modo da impedire che possano essere modificati od utilizzati per scopi diversi.
Spetterà alle competenti autorità degli Stati membri certificare che tali sistemi rispettino tali dispositivi di sicurezza. Gli Stati membri dovranno comunicare alla Commissione europea la denominazione e l’indirizzo delle autorità competenti entro tre mesi dall’entrata in vigore del regolamento.
Poiché ai fini dell'attuazione di queste disposizioni sono necessarie specifiche tecniche, si propone che la Commissione stabilisca entro 12 mesi dall’entrata in vigore del regolamento tali specifiche mediante misure di esecuzione, per la cui applicazione la Commissione sarà poi assistita da un comitato.
Ø Decisione sull'ammissibilità delle proposte d'iniziativa dei cittadini
Una volta raccolte 300.000 dichiarazioni di sostegno di firmatari di almeno tre diversi Stati membri, la Commissione europea verificherà, entro due mesi, l'ammissibilità dell'iniziativa ed in particolare se essa rientra nell'ambito delle sue attribuzioni e se riguarda una materia in merito alla quale è possibile legiferare a livello dell'UE. In tal modo l'ammissibilità legale di un'iniziativa sarà valutata in uno stadio precoce, prima che siano state raccolte tutte le dichiarazioni di sostegno e prima che gli Stati membri debbano procedere alla loro verifica.
Ø Verifica e certificazione delle dichiarazioni di sostegno da parte degli Stati membri e presentazione di una iniziativa dei cittadini alla Commissione europea
Dopo aver raccolto le necessarie dichiarazioni di sostegno e purché la Commissione abbia deciso che la proposta di iniziativa dei cittadini sia ammissibile, l’organizzatore presenta per verifica e certificazione le dichiarazioni di sostengo in formato cartaceo o elettronico alle autorità competenti degli Stati membri che hanno rilasciato i documenti di identità indicati nelle dichiarazioni di sostegno. Spetterà a tali autorità verificare e certificare, entro tre mesi dalla loro presentazione, ledichiarazioni di sostegno, il numero di dichiarazioni di sostegno valide per il loro Stato membro.
Ø Esame di un'iniziativa dei cittadini da parte della Commissione
La Commissione avrà un termine di quattro mesi per esaminare un'iniziativa dei cittadini. Le conclusioni della Commissione sull'iniziativa e sull'azione che essa intende intraprendere saranno poi presentate in una comunicazione che sarà notificata all'organizzatore, al Parlamento europeo e al Consiglio e sarà resa pubblica.
Ø Protezione dei dati personali
La proposta intende garantire la piena applicazione della protezione dei dati, nell'organizzazione e nello svolgimento di un'iniziativa dei cittadini, da parte di tutti gli attori interessati.
Ø Responsabilità
Gli Stati membri dispongono che gli organizzatori siano responsabili a titolo civile è penale in caso di violazione delle disposizioni del regolamento, in particolare in caso di false dichiarazioni, non ottemperanza delle prescrizioni per i sistemi di raccolta per via elettronica ed utilizzo fraudolento dei dati.
Ø Modificazione degli allegati e clausola di revisione
La proposta prevede una clausola di revisione secondo la quale la Commissione presenterà dopo cinque anni una relazione sull'attuazione del regolamento. Inoltre, considerato potrà essere necessario apportare adeguamenti tecnici agli allegati del regolamento, si prevede la possibilità che la Commissione modifichi gli allegati mediante atti delegati, ai sensi dell'articolo 290 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Attività del Consiglio dell’UE
Il Consiglio Affari generali del 14 giugno 2010 ha raggiunto una accordo sulla base di una proposta di compromesso presentata dalla Presidenza spagnola, che introduce alcune modifiche alla proposta della Commissione europea, in particolare per quanto riguarda i seguenti profili:
Filtri di ammissibilità
La Presidenza spagnola propone che la decisione sull'ammissibilità delle proposte d'iniziativa dei cittadini da parte della Commissione europea abbia luogo una volta raccolte 100.000 dichiarazioni di sostegno di firmatari di almeno tre diversi Stati membri, e non 300.000 come proposto dalla Commissione europea.
Sul controllo di ammissibilità si registra il maggior dissenso tra il Consiglio e la Commissione. Non si è, infatti, ancora raggiunto l’accordo sul momento in cui dovranno essere effettuati, da parte della Commissione, i controlli di ammissibilità sulle adesioni. La proposta di regolamento della Commissione prevede due tipi di controllo: uno all‘atto della registrazione dell‘iniziativa e l’altro successivamente al momento della raccolta delle firme. In sede di Consiglio molti Stati membri, tra cui l’Italia, preferirebbero piuttosto che i controlli di ammissibilità fossero anticipati al momento della registrazione dell’iniziativa popolare, proponendo la fusione dei filtri di ammissibilità. La Commissione ha evidenziato i rischi derivanti dall’anticipazione dei controlli al momento della registrazione in termini di quantità di lavoro per l’istituzione e di reazioni negative da parte dei promotori le cui proposte fossero respinte.
Verifica delle dichiarazioni di adesione da parte degli Stati membri
La questione è complessa, a causa delle differenti modalità di accertamento delle identità personali previste dagli ordinamenti nazionali. Per ovviare a tale difficoltà la Presidenza ha suggerito una riformulazione delle disposizioni previste dalla proposta della Commissione europea secondo le seguenti linee:
· le dichiarazione di sostegno verranno computate dallo Stato membro che ne è responsabile per la verifica;
· le dichiarazioni di sostegno verranno indirizzate dagli organizzatori per le verifiche allo Stato membro, che ha emesso il documento di identificazione, salvo che per il Regno Unito e la Danimarca e per quei Paesi che non richiedono un documento identificativo, per i quali l’attribuzione della manifestazione di sostegno segue il criterio della residenza;
· i documenti di identificazione saranno la carta di identità ed il passaporto, salvo quanto espressamente previsto da Lussemburgo e Francia, che potranno richiedere anche il numero di sicurezza sociale ed in aggiunta il certificato elettorale per la sola Francia.
Responsabilità e sanzioni
La proposta di compromesso della Presidenza spagnola precisa la responsabilità dell’organizzatore e il conseguente obbligo per gli Stati membri di prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per la violazione delle disposizioni del futuro regolamento.
Raccolta delle dichiarazioni di sostegno online
La proposta di compromesso della Presidenza spagnola prevede: a) la definizione da parte della Commissione (entro 12 mesi dall’entrata in vigore del regolamento) di specifiche tecniche per i sistemi di raccolta di adesione online; b) di subordinare l’avvio della raccolta delle dichiarazione di sostegno online, al momento in cui il sistema di raccolta abbia ottenuto il certificato di conformità da parte dell’autorità competente dello Stato membro.
Trasparenza finanziamenti
La Presidenza spagnola propone di obbligare l’organizzatore a fornire informazioni su tutte le forme di finanziamento o di altro supporto ricevute per la presentazione di una iniziativa dei cittadini.
Adeguamento del numero di firme minimo per Stato membro
Si prevede che la Commissione europea possa, attraverso atti delegati, adottare modifiche all’allegato relativo al numero minimo di firme di cittadini per ogni Stato membro, volte ad adeguare tali cifre per tener conto di eventuali future modifiche alla ripartizione dei seggi del Parlamento europeo (tali cifre sono infatti ottenute moltiplicando per 750 il numero dei seggi attribuiti a ciascuno Stato membro).
Entrata in vigore del regolamento
La Presidenza spagnola, sulla base di un’ampia convergenza sulla necessità di allungare il termine per l’applicazione del regolamento, propone il termine di 12 mesi dopo la sua entrata in vigore.
Attività del Parlamento europeo
La Commissione affari costituzionali ha avviato l’esame della proposta di regolamento, nominando il 3 maggio 2010 relatori gli onn. Alain Lamassure (PPE, FR) e Gurmai Zita (S&D, HU). Il Parlamento europeo dovrebbe esprimersi sulla proposta della Commissione in prima lettura, in procedura di codecisione, nell’ambito della sessione delle plenaria prevista dal 13 al 16 dicembre 2010 (i relatori dovrebbero presentare il progetto di relazione l’8 novembre 2010 che dovrebbe essere adottato dalla Commissione Affari costituzionali a fine novembre 2010).
I relatori hanno presentato il 22 giugno 2010 un documento di lavoro nel quale avanzano le seguenti proposte:
Iniziative preliminari degli organizzatori
Sarebbe opportuno attribuire la facoltà di organizzare un'iniziativa dei cittadini unicamente alle persone fisiche. Le persone giuridiche avrebbero comunque la facoltà di sostenere gli organizzatori. Gli organizzatori dovrebbero riunirsi in un "comitato dei cittadini" composto da un minimo di sette persone provenienti da almeno un quarto degli Stati membri.
Registrazione di un'ICE
Gli organizzatori dovrebbero sempre specificare la base giuridica dell’iniziativa e avere l'obbligo di fornire informazioni, in ogni fase della procedura, sui tipi di sostegno che ricevono da persone fisiche o giuridiche.
Verifica dell'ammissibilità
Potrebbe essere opportuno procedere a una prima verifica dell'ammissibilità già dopo la raccolta delle prime 5.000 firme. In ogni caso i relatori sono contrari all'idea di effettuare la verifica in questione una volta raccolte 100.000 o 300.000 firme, in quanto tale ipotesi comporta il rischio di una giustificata frustrazione degli organizzatori.
La verifica sull’ammissibilità potrebbe essere affidata ad un "gruppo di saggi" ad hoc formato da esperti, studiosi e/o giuristi. Commissione, Consiglio e PE avrebbero la facoltà di nominare nove membri di tale gruppo. Dovrebbero inoltrefigurare in tale gruppo anche rappresentanti della Commissione (il commissario responsabile degli Affari istituzionali o chi ne fa le veci) della Presidenza di turno del Consiglio e dieci/dodici eurodeputati.
La verifica dell’ammissibilità dovrebbe basarsi sui seguenti criteri: base giuridica; rispetto dei valori dell'UE; un controllo preliminare della sussidiarietà.
Successivamente se l’iniziativa è dichiarata ammissibile, viene registrata ufficialmente e pubblicata su un apposito sito Internet che la Commissione metterà a disposizione. Se invece è dichiarata non ammissibile e gli organizzatori dovrebbero avere la possibilità di presentare ricorso alla Commissione che avrà la facoltà di convalidare o annullare la decisione del gruppo ad hoc. In caso di convalida da parte della Commissione, gli organizzatori potranno impugnare la decisione dinanzi alla Corte di giustizia.
Raccolta delle firme
Può essere realizzata sia su carta che per via elettronica, prevedendo nel secondo caso lo sviluppo, da parte della Commissione, di un programma informatico comune da mettere a disposizione degli organizzatori. Per il periodo di raccolta si potrebbe ipotizzare una durata di dodici mesi. La verifica delle firme rimane di competenza degli Stati membri e dovrebbe essere effettuata entro un termine di tre mesi, attraverso controlli a campione.
Dopo la raccolta di un milione di firme
La Commissione avvierà un processo suddiviso in due fasi comprendente anche un'audizione degli organizzatori e consistente in: una decisione sugli aspetti giuridici dell'iniziativa entro due mesi; una decisione politica sul seguito da dare, o non dare, all'iniziativa stessa.
Decisione di presentare una proposta da parte della Commissione
La proposta dovrebbe essere formulata entro un termine prestabilito che potrebbe essere lo stesso per tutte le iniziative oppure essere oggetto di una decisione caso per caso.
Decisione di non presentare alcuna proposta da parte della Commissione
La Commissione potrebbe conservare la facoltà di presentare una proposta anche su una iniziativa che, pur non avendo ottenuto il sostegno necessario, solleva una questione di sicuro interesse. Il Consiglio e il PE potrebbero prendere spunto da una iniziativa che non ha avuto esito positivo per esercitare il proprio diritto di iniziativa. In particolare il Parlamento europeo potrebbe tenere audizioni con gli organizzatori e approvare una risoluzione.
Ove ricorrano le condizioni previste dal regolamento del PE, gli organizzatori avranno la facoltà di convertire l’iniziativa in una petizione al Parlamento europeo.
La decisione della Commissione è impugnabile dinanzi la Corte di giustizia.
Altre disposizioni
Potrebbe essere importante precisare che non è possibile lanciare una iniziativa volta ad annullare un atto normativo adottato di recente.
Non appare probabile l'attribuzione ai Parlamenti nazionali di un ruolo formale; tuttavia essi potrebbero comunque fornire sostegno e visibilità alle ICE di loro scelta.
I relatori ritengono che, al fine di agevolare il più possibile l'applicazione della procedura, sia opportuno elaborare un "Manuale d'istruzioni dell'iniziativa dei cittadini europei".
Attività della Camera dei deputati
La Commissione politiche dell’Unione europea - a conclusione dell’esame della proposta di regolamento - haapprovato, il 9 giugno 2010, un documento finale nel quale esprime valutazione positiva sulla propostacon le seguenti osservazioni:
a) invita il Governo ad adoperarsi affinché nel corso degli ulteriori negoziati sulla proposta di regolamento si adoperi per una stesura della stessa che sia chiara nei contenuti delle norme, al fine di evitare difficoltà nell'interpretazione e nella sua concreta applicazione;
b) invita il Governo a tenere costantemente informato il Parlamento sui successivi esiti del negoziato;
c) sottolinea l'importanza che le procedure e le condizioni necessarie per la raccolta delle adesioni sia su carta, sia per via elettronica siano garantite da adeguati dispositivi di sicurezza e di controllo;
d) in particolare, per quanto riguarda la raccolta delle dichiarazioni di sostegno in via elettronica, attesa la sussistenza di una soglia di rischio di comportamenti fraudolenti è fondamentale che, nella definizione delle specifiche tecniche, la Commissione europea adotti, secondo quanto previsto dall'articolo 6, par 4, standard della massima sicurezza;
e) invita il Governo a individuare con la massima tempestività l'Autorità nazionale competente, ai sensi dell'articolo 6, par. 2, della proposta di regolamento, a certificare che i sistemi di raccolta on line siano conformi agli standard adottati dalla Commissione europea;
f) sottolinea l'opportunità che, nel corso del negoziato, si insista sulla necessità che la Commissione europea decida contestualmente sia sulla registrabilità delle proposte presentate (corredate del numero richiesto di firme), sia riguardo allo loro ammissibilità, fondendo in un unico momento la delibazione della Commissione sulla proposta;
g) considera fondamentale che gli organizzatori dell'iniziativa forniscano tutte le informazioni, corredate delle opportune certificazioni, sulle fonti di finanziamento dell'iniziativa stessa. A questo riguardo si considera negativamente che, all'articolo 10 della proposta di regolamento sia stata soppressa la previsione che la Commissione europea possa richiedere gli originali della certificazione di finanziamento;
h) invita il Governo a verificare che le norme civili e penali vigenti in Italia prevedano sanzioni adeguate e dissuasive per violazioni del regolamento, ed in particolare per false dichiarazioni e uso fraudolento dei dati.
XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Attività dell’UE, n. 129, 16 settembre 2010
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)