5 novembre 2012		n. 718/0
Ratifica ed esecuzione degli Emendamenti alla Convenzione sulla protezione fisica dei materiali nucleari del 3 marzo 1980, adottati a Vienna l’8 luglio 2005, nonché norme di adeguamento A.C. 5485 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto dell’accordo

L’A.C. 5485 in esame reca l’autorizzazione alla ratifica degli Emendamenti, adottati  l’8 luglio 2005, alla Convenzione sulla protezione fisica dei materiali nucleari del 1980. Il Senato, che ha approvato il provvedimento il 26 settembre 2012, ha apportato modifiche alle nome di adeguamento dell’ordinamento interno in esso contenute.

La Convenzione, firmata a Vienna e New York il 3 marzo 1980, è l’unico strumento internazionale vincolante sulla protezione fisica del materiale nucleare e fissa misure relative alla prevenzione, alla detenzione e alla sanzione delle violazioni in tale campo. La Convenzione è in vigore internazionale dall’8 febbraio 1987, mentre è in vigore per l’Italia, che ne ha autorizzato la ratifica con legge 7 agosto 1982, n. 704.

Gli Emendamenti oggetto del provvedimento in esame, furono approvati da una Conferenza diplomatica convocata nel luglio 2005 allo scopo di modificare la Convenzione e rafforzarne le disposizioni, una necessità via via più sentita dopo gli avvenimenti dell’11 settembre 2001.

Gli Emendamenti approvati – non ancora in vigore – sono 14. In base all’articolo 20 della Convenzione, essi entreranno in vigore per ciascuno Stato contraente che deposita il proprio strumento di ratifica, accettazione o approvazione, il trentesimo giorno successivo alla data nella quale i due terzi degli Stati contraenti avranno depositato i rispettivi strumenti di ratifica, accettazione o approvazione presso il depositario (il Direttore generale dell’AIEA).

Gli Emendamenti hanno lo scopo di estendere l’ambito della Convenzione prevedendo la protezione fisica del materiale nucleare usato per scopi pacifici, durante l'utilizzo, l’immagazzinamento o il trasporto, nonché la prevenzione e la punizione dei reati riguardanti detto materiale e i relativi impianti[1], come precisato nel nuovo articolo 1A introdotto nella Convenzione dopo l’articolo 1 .

Per includere nella protezione, oltre alle materie, anche le installazioni nucleari, è stato innanzitutto modificato il titolo della Convezione ed è stato aggiunto, all’articolo 1, che contiene le definizioni, anche quella di “installazione nucleare”. E’ inoltre stata introdotta anche la definizione di “sabotaggio”.

Gli Stati contraenti hanno l’obbligo di elaborare e attuare misure volte a garantire in modo efficace l’attuazione della Convenzione per prevenire, in particolare, il furto o la sparizione delle materie nucleari di cui sono responsabili, così come il sabotaggio degli impianti nucleari che si trovano sul loro territorio. Gli Stati parte sono interamente responsabili dell’elaborazione, dell’applicazione e della manutenzione di un sistema di protezione fisica sul proprio territorio.

Per adempiere agli obblighi previsti dalla Convenzione, gli Stati parte devono rispettare un certo numero di Principi di protezione, introdotti con il nuovo articolo 2A, fra i quali si menzionano quelli della responsabilità dello Stato e dei titolari di licenze e della riservatezza. Tra gli altri Principi, vi è quello della Autorità competente, istituita da ogni Stato parte per attuare il quadro giuridico e normativo, alla quale sono conferite la facoltà, le competenze e le risorse finanziarie per garantire lo svolgimento delle sue funzioni.

E’ naturalmente prevista la cooperazione tra gli Stati parte in caso di furto o sabotaggio o di rischio di tali evenienze. La cooperazione avviene in forma di scambio di informazioni con la garanzia della riservatezza delle stesse in rapporto a terzi.

I reati previsti dalla Convenzione possono dare luogo a procedure di estradizione tra gli Stati membri. I motivi politici dell'infrazione non possono essere causa di rifiuto dell'estradizione o dell'aiuto giudiziario.

Contenuto del disegno di legge di ratifica

Il disegno di legge in esame, approvato dall’altro ramo del Parlamento il 26 settembre, si compone di nove articoli. I primi due recano, rispettivamente, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione degli emendamenti alla Convenzione sulla protezione fisica dei materiali nucleari del 3 marzo 1980, adottati a Vienna l’8 luglio 2005.

L’articolo 3 reca alcune definizioni, in aggiunta a quelle già contenute nella Convenzione. In particolare, la “protezione fisica attiva” è la protezione fornita dalle forze dell’ordine per proteggere le materie nucleari da atti di sottrazione illecita e le materie e le installazioni da atti di sabotaggio.

L’articolo 4 individua le autorità competenti, in ottemperanza all’articolo 2A della Convenzione. Le autorità competenti sono: il Ministero degli esteri, che funge anche da punto di contatto, ed esplica i compiti descritti nell’articolo 5 della Convenzione; il Ministero degli interni, che collabora con il Ministero degli esteri ed è competente per la protezione fisica attiva. Tra le autorità competenti sono elencati anche il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell’ambiente. Quest’ultima istituzione è stata introdotta grazie ad un emendamento durante l’esame il Senato che ha altresì soppresso il precedente riferimento all'Agenzia per la sicurezza nucleare, soppressa dall'articolo 21 del decreto-legge n. 201 del 2011.

L’articolo 5 assegna al Ministero dell’interno il compito di definire gli scenari di riferimento della minaccia alle materie e alle installazioni nucleari al fine di predisporre i piani di protezione fisica. Tali piani devono essere comunicati al Ministero dello sviluppo economico e – a seguito dell’approvazione di un emendamento al Senato – al Ministero dell’ambiente.

Il comma 2 dell’articolo 5, prevede l’emanazione di un decreto dei Ministri dello sviluppo economico e dell’interno entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, ai sensi dell’art, 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988[2]. Tale decreto dovrà indicare i requisiti di protezione fisica passiva e le modalità di redazione dei relativi piani, predisposti in base agli scenari di riferimento definiti dal Ministero dell’interno, previa comunicazione al Ministero dello sviluppo economico.

L’articolo 6 sancisce la necessità per l’esercente di installazioni nucleari di ottenere un’autorizzazione (nulla osta) per la protezione fisica delle materie e delle istallazioni nucleari, e definisce i termini per il suo rilascio. Analoghe disposizioni (il rilascio di un’attestato) sono previste per il vettore che deve trasportare materiale nucleare. Competente per il rilascio di tali autorizzazioni è il Ministero dello sviluppo economico.

 L’articolo 7 affida al Ministero dell’interno il coordinamento degli interventi di recupero e messa in sicurezza delle materie nucleari, anche a seguito delle comunicazioni previste dall’art. 25 del DLgs. n. 230/1995[3].

L’art. 25  del DLgs. n. 230/1995, reca disposizioni in merito a smarrimento, perdita, ritrovamento di materie radioattive.

In base al comma 3 di tale articolo, il ritrovamento di materiale radioattivo, deve essere comunicato immediatamente alla più vicina autorità di pubblica sicurezza.

A seguito dell’approvazione di un emendamento nel corso dell’esame presso il Senato, il coordinamento degli interventi deve essere concertato con il Ministero dell’ambiente.

Gli articoli 8 e 9 definiscono il regime sanzionatorio per le fattispecie contemplate dalla Convenzione e non del tutto previste dall’attuale normativa.

L’articolo 8 integra il contenuto dell’art. 433 del codice penale relativo ad attentati alla sicurezza di impianti industriali relativi a servizi pubblici essenziali.

Il vigente art. 433 c.p. prevede due distinte fattispecie di reato di pericolo, entrambe punite con la reclusione da 1 a 5 anni, che differiscono in relazione all’oggetto dell’attentato:

§          l’attentato alla sicurezza delle officine, delle opere, degli apparecchi o di altri mezzi destinati alla produzione o alla trasmissione di energia elettrica o di gas, per l'illuminazione o per le industrie (primo comma);

§                   l’attentato alla sicurezza delle pubbliche comunicazioni telegrafiche o telefoniche (secondo comma).

Elemento comune ai due delitti - punibili a titolo di tentativo (non è quindi necessario aver provocato un danno effettivo) - è costituito dal fatto che “dall’azione illecita derivi un pericolo per la pubblica incolumità”. Requisito ulteriore delle fattispecie dell’art. 433 è l’idoneità degli atti a determinare tale pericolo

Se il reato si concretizza nel solo danno agli impianti, questo sarà punito a titolo di danneggiamento ex art. 635 c.p.; tuttavia, mentre nel danneggiamento il bene tutelato è il patrimonio; nel reato di cui all’art. 433 è la pubblica incolumità. È ravvisabile il concorso formale tra il reato di attentato alla sicurezza degli impianti di energia elettrica e del gas ed il reato di tentato danneggiamento sia in relazione al diverso bene tutelato dalle due norme (l'incolumità pubblica nel primo e il patrimonio nel secondo) sia in relazione al fatto che nel delitto di attentato, che ha natura di reato di pericolo, non è necessaria la produzione di un effettivo danneggiamento (v.. Cass.. III sez., sentenza n. 12418 del 2008).

Ricorre un’aggravante speciale della pena (reclusione da 3 a 10 anni) se, come conseguenza degli attentati di cui ai primi due commi, derivi un disastro (terzo comma).

Poiché la disciplina di cui all’art. 433 c.p. ha carattere di specialità rispetto a quella di cui all’art. 420 c.p. (Attentato ad impianti di pubblica utilità) reato di pericolo punito (nella fattispecie base) con la reclusione da 1 a 4 anni, rientrano nel concetto di impianti di pubblica utilità tutti quelli diversi da quelli di cui all’art. 433.

L’art. 8 del disegno di legge aggiunge alle fattispecie dell’art. 433 c.p. – di cui è conseguentemente integrata la rubrica - un comma, dopo il secondo, che introduce il delitto di attentato alla sicurezza delle installazioni nucleari ovvero degli impianti e dei luoghi adibiti alla produzione, conservazione e trasporto di materiale nucleare. Il delitto è punito con la reclusione da 2 a 8 anni, fermo restando, anche in tal caso, la necessità che l’azione dell’autore del reato abbia costituito pericolo per la pubblica incolumità..

Si ricorda che disposizione parzialmente analoga è contenuta nell’art. 4 (cfr nuovo art. 280-ter, secondo comma, lett. b), del codice penale) del disegno di legge AC 5486, di ratifica ed esecuzione della Convenzione internazionale per la repressione di atti di terrorismo nucleare, adottata dalle Nazioni Unite a New York il 13 aprile 2005, nonché norme di adeguamento dell’ordinamento interno.

L’articolo 9 stabilisce una griglia di sanzioni per numerosi comportamenti illeciti - di natura penale e amministrativa - relativi all’uso di materiale nucleare e le loro, eventuali conseguenze.

Tali comportamenti sono attualmente sanzionati dall’art. 3 della legge n. 704/1982 (di ratifica della precedente Convenzione di New York del 1980 sulla protezione fisica dei materiali nucleari) - ora abrogato per esigenze di coordinamento. Detta norma prevede che chiunque, senza autorizzazione, riceve, possiede, usa, trasferisce, trasforma, aliena o disperde materiale nucleare in modo da cagionare a una o più persone la morte o lesioni personali gravi o gravissime ovvero da determinare il pericolo dei detti eventi, ferme restando le disposizioni degli articoli 589 e 590 del codice penale, è punito con la reclusione fino a due anni. Quando è cagionato solo un danno alle cose di particolare gravità o si determina il pericolo di detto evento, si applica la pena della reclusione fino ad un anno.

Rispetto alle previsioni del citato art. 3 della legge n. 704 del 1982 , l’art. 9 in esame:

§         prevede solo fattispecie di reato di pericolo (l’art. 3 contempla fattispecie sia di danno che di pericolo);

§         eliminando incertezze interpretative, introduce la specificazione per cui il materiale nucleare può essere di qualsiasi tipo;

§         sanziona esplicitamente l’acquisto, l’utilizzo, il trasporto, l’importazione-esportazione e la trasformazione del materiale nucleare;

§         introduce la previsione del danno ambientale;

§         estende la punibilità del reato a titolo di lesioni personali;

§         prevede un regime di sanzionabilità per via amministrativa delle violazioni dei regimi autorizzatori introdotti dalla nuova Convenzione;

§         incrementa in misura rilevante le sanzioni edittali, anche per danni alle sole cose.

In particolare, si rileva come l'innalzamento della pena massima per tali delitti mira a consentire l'effettuazione di intercettazioni telefoniche in relazione a condotte che spesso si sostanziano nel traffico internazionale di materiale nucleare.

L’articolo 9 del progetto di legge prevede, infatti:

-                 la pena della reclusione da 2 a 6 anni e la multa da 5.000 a 20.000 euro per acquisto, detenzione, utilizzo, trasporto, importazione-esportazione, trasformazione, vendita o dispersione nell’ambiente di materiale nucleare idoneo a cagionare la morte o lesioni personali di una o più persone o rilevanti danni a cose o all’ambiente, senza autorizzazione dell’autorità competente;

Si segnala che l’art. 4 del citato AC 5486 (cfr nuovo art. 280-ter, primo comma, del codice penale), di ratifica ed esecuzione della Convenzione internazionale del 2005  per la repressione di atti di terrorismo nucleare, punisce con la reclusione da 5 a 10 anni chiunque, allo scopo di causare morte o gravi lesioni personali ovvero di recare danni rilevanti a beni o all’ambiente: a) procura a sé o ad altri materiale radioattivo; b) crea un congegno radiologico o nucleare o ne viene altrimenti in possesso. Lo stesso art. 280-ter, al secondo comma, sanziona con la reclusione da sette a quindici anni chiunque, allo scopo di causare morte o gravi lesioni personali, di recare danni rilevanti a beni o all’ambiente ovvero di costringere una persona fisica o giuridica, un’organizzazione internazionale o uno Stato a compiere, o astenersi dal compiere, un atto: a) utilizza in qualsiasi modo materiale radioattivo o un congegno nucleare.

-                 la pena della reclusione da 3 a 7 anni e la multa da 50.000 a 250.000 se dagli indicati comportamenti deriva un pericolo concreto di una rilevante e durevole compromissione dell’ambiente;

-                 la sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 a 15.000 per il mancato rispetto, da parte dei titolari, delle prescrizioni contenute nei nulla osta di protezione fisica passiva e nelle autorizzazioni al trasporto di materiali nucleari (vedi art. 6 del d.d.l.).

La fattispecie aggravata di cui al comma 3 si riferisce alla durevole o rilevante compromissione ambientale derivata dal reato (compromissione “delle originarie o preesistenti qualità del suolo o del sottosuolo, delle acque o dell’aria, ovvero per la flora o per la fauna selvatica”). Essendo sufficiente anche solo una delle due condizioni per l’applicazione dell’aumento di pena, sembra debba essere chiarita la differenza tra la rilevante compromissione ambientale di cui allo stesso comma 3 ed i rilevanti (ma generici) “danni all’ambiente” causati dal reato-base di cui al comma 2.

Viene, infine, introdotta dall’art. 9 la pena accessoria della revoca dell'autorizzazione, del nulla osta e dell'attestato ai titolari che siano stati condannati (o cui siano state irrogate sanzioni amministrative) in via definitiva per violazione delle prescrizioni applicabili agli esercenti delle installazioni nucleari.

La relazione tecnica allegata al disegno di legge di ratifica esclude nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato a seguito della ratifica degli Emendamenti in questione.

Oltre alla relazione introduttiva e alla relazione tecnica, il ddl originario (v. A.S. 2942) è corredato di un’analisi tecnico-normativa (ATN), che ripercorre il quadro normativo nazionale nel settore dell’impiego di materie radioattive. L’ATN rileva inoltre che l’intervento normativo – necessario ai sensi degli articoli 80 e 87 della Costituzione – comporta, oltre alla modifica dell’art. 433 del c.p., anche la modifica delle attuali procedure di autorizzazione per i piani di protezione fisica passiva (v. art. 6).

 

 

 

 

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