Libro verde sul futuro dell’IVA
Dati identificativi
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Titolo |
Libro verde sul futuro dell’IVA – Verso un sistema IVA più semplice, solido ed efficiente (COM(2010) 695) |
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Settori di intervento |
Fiscalità |
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Finalità |
Avviare il dibattito sul futuro del sistema UE dell’IVA |
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Date: Trasmissione al Consiglio e al Parlamento europeo |
1 dicembre 2010 |
Contesto ed obiettivi
Il Libro verde sul futuro dell’IVA, presentato dalla Commissione europea il 1° dicembre 2010, ha avviato un riesame complessivo del sistema vigente dell’imposta in vista di una sua riforma organica volta al conseguimento di cinque principali obiettivi:
· rafforzare la coerenza tra il regime dell’IVA e il mercato unico;
· incrementare il gettito dell’imposta e respingere agli attacchi fraudolenti verificatisi negli ultimi anni, anche al fine di sostenere il processo di risanamento del bilancio negli Stati membri;
· ridurre i costi di conformità alle norme e di riscossione per i contribuenti;
· adattare la disciplina dell’imposta ai cambiamenti dell’ambiente economico e tecnologico;
· contribuire alla realizzazione della strategia “Europa 2020” per la crescita e l’occupazione e, più in generale, al rilancio dell’economia europea dopo la crisi.
La Commissione europea ritiene necessario un riesame complessivo del sistema IVA in quanto gli interventi specifici di semplificazione e modernizzazione operati nell’ultimo, pur producendo risultati positivi, non sono più adeguati a fronte delle varie criticità emerse; sottolinea, inoltre, che la riforma dell’IVA rientra tra le iniziative indicate nell’Atto per il mercato unico (vedi dossier RUE n. 146, del 23 novembre 2010) al fine di creare un ambiente giuridico e fiscale favorevole alle imprese.
Sul Libro verde è aperta una consultazione nell’ambito della quale tutti le parti interessate potranno inviare contributi entro il 31 maggio 2011. Sulla base delle conclusioni che si potranno trarre da questo dibattito, entro la fine del 2011 la Commissione presenterà una comunicazione in cui individuerà i settori prioritari nei quali sarebbero opportune ulteriori misure a livello UE. Altre iniziative successive a detta comunicazione saranno basate su valutazioni d’impatto approfondite.
Questioni sottoposte alla consultazione
Al fine di articolare la consultazione, il Libro verde pone una serie di quesiti con riferimento ai diversi aspetti della disciplina.
tassazione nel luogo di origine o di destinazione
Il Libro verde esamina anzitutto se sia opportuno mantenere il sistema IVA imperniato sul principio del Paese di destinazione ovvero passare ad uno incentrato sul principio della tassazione di beni e servizi nello Stato membro di origine.
La Commissione ricorda che, sin dall’istituzione dell’imposta, gli Stati membri si erano impegnati a realizzare un progressivo passaggio ad un regime basato sul principio del Paese di origine; tutti i tentativi in tal senso, ed in particolare una proposta presentata dalla Commissione nel 1996 e basata sul luogo di stabilimento del fornitore di beni o del prestatore di servizi, sono tuttavia falliti, per tre ragioni:
· sarebbe necessaria una forte armonizzazione delle aliquote IVA per impedire che le differenze di aliquota influiscano sulla decisione del luogo di acquisto;
· sarebbe necessario un sistema di compensazione per garantire che le entrate IVA siano attribuite allo Stato membro di consumo;
· gli Stati membri dovrebbero dipendere gli uni dagli altri per la riscossione di una parte considerevole delle loro entrate IVA.
Nonostante la vigente direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune IVA disponga che il regime vigente per la tassazione degli scambi commerciali fra Stati membri è transitorio e che sarà sostituito da un regime definitivo basato essenzialemente sul principio del Paese d’origine, tutte le più recenti direttive che stabiliscono il luogo di imposizione di alcune operazioni (direttiva 2002/38/CE sui servizi prestati tramite mezzi elettronici da paesi terzi a privati stabiliti nell’UE, direttiva 2003/92/CE sulle cessioni di gas e di energia elettrica e direttiva 2008/8/CE sulle prestazioni di servizi) definiscono come luogo di imposizione il luogo del consumo o quello di stabilimento del destinatario o dell’acquirente.
La Commissione propone pertanto di valutare con attenzione l’ipotesi di rinunciare definitivamente al passaggio al principio del Paese di origine e mantenere l’attuale sistema basato sulla tassazione nello Stato di destinazione, che, attribuendo le entrate IVA direttamente allo Stato membro di consumo secondo le aliquote e le esenzioni nazionali, non presenta le difficoltà sopra richiamate.
Il principale problema posto da un sistema di questo tipo consiste, ad avviso della Commissione, nella difficoltà di garantire un trattamento uniforme delle forniture e delle prestazioni intra-UE e di quelle nazionali. Per assicurare tale uguaglianza di trattamento si possono tassare le prestazioni o le forniture intra-UE oppure eliminare l’imposizione effettiva dell’IVA sulle operazioni nazionali mediante un meccanismo generalizzato di inversione contabile (secondo il quale il soggetto passivo destinatario della prestazione o della fornitura diviene la persona tenuta al pagamento dell’IVA).
La Commissione ritiene tuttavia necessario chiedersi se le due operazioni debbano effettivamente essere trattate nello stesso modo e, in caso negativo, in quale misura un trattamento diverso sia accettabile senza costituire un ostacolo al corretto funzionamento del mercato unico o consentire frodi legate alle operazioni transfrontaliere.
Il Libro verde prospetta tre possibili opzioni nel caso in cui si decida di mantenere il principio del Paese di destinazione, pur non escludendo ulteriori varianti:
· il regime attuale che prevede una distinzione tra le forniture o le prestazioni destinate a soggetti passivi (da impresa a impresa o B2B – business to business) e quelle destinate a consumatori finali (da impresa a consumatore o B2C – business to customer). Per le prime il principio generale è quello dell’imposizione all’aliquota e alle condizioni dello Stato membro di destinazione; è l’acquirente o il destinatario che versa l’IVA all’erario. Ne consegue un trattamento diverso delle forniture di beni e delle prestazioni di servizi a seconda che si tratti di operazioni nazionali o intra-UE.Questa distinzione, ad avviso della Commissione, è fonte di complessità e di vulnerabilità alla frode. Le operazioni B2C sono generalmente tassate nello Stato in cui si effettua la vendita dei beni o in cui è stabilito il prestatore dei servizi. Tuttavia, a causa del rischio di distorsione della concorrenza, si applicano disposizioni specifiche alla tassazione delle forniture o delle prestazioni nel luogo di destinazione, imponendo pesanti obblighi ai fornitori o ai prestatori;
· ad avviso della Commissione, il sistema, tuttavia, ha i suoi meriti. Agli Stati membri garantisce una certa libertà di azione e la sovranità fiscale nella gestione dell’IVA. Alle imprese destinatarie di operazioni transfrontaliere B2B non sembra creare problemi particolari in materia. Il regime attuale potrebbe pertanto essere mantenuto previo un riesame approfondito e un miglioramento della sua applicazione sotto il profilo della certezza del diritto e degli oneri amministrativi gravanti sulle operazioni intra-UE;
· una seconda opzione consiste nell’applicazione generalizzata di un meccanismo di inversione contabile (secondo il quale il soggetto passivo destinatario della prestazione o della fornitura diviene la persona tenuta al pagamento dell’IVA) alle operazioni nazionali da impresa a impresa. Si consentirebbe in tal modo un trattamento uniforme delle operazioni nazionali e di quelle intra-UE, e si rimedierebbe alla vulnerabilità alla frode insita nell’attuale sistema dell’IVA. Il sistema richiederebbe peraltro controlli e obblighi di dichiarazione supplementari per le operazioni nazionali al fine di limitare lo spostamento della frode alla vendita al dettaglio, in quanto comporterebbe l’abbandono del principio del “pagamento frazionato”, che è considerato uno dei vantaggi principali dell’IVA;
· una terza opzione consiste nella tassazione delle forniture di beni e delle prestazioni di servizi intra-UE all’aliquota e alle condizioni dello Stato membro di destinazione. Questa soluzione grantirebbe l’uniformità di trattamento fra le operazioni nazionali e quelle intra-UE ma aumenterebbe sostanzialmente il numero di operazioni per i soggetti passivi. Inoltre, poiché l’IVA sulle forniture e sulle prestazioni intra-UE andrebbe a vantaggio dello Stato membro di destinazione, sarebbe necessario un sistema efficace di sportello unico nello Stato membro di origine per gestire gli obblighi IVA negli Stati membri diversi da quelli in cui è stabilito il fornitore o il prestatore. Tale cambiamento avrebbe conseguenze per le imprese e le amministrazioni fiscali e imporrebbe un riesame completo degli obblighi dichiarativi.
Normativa italiana: la territorialità dei servizi
Il decreto legislativo n. 18 del 2010 ha recepito, con decorrenza 1° gennaio 2010, le disposizioni comunitarie in materia di territorialità IVA e rimborsi dell’imposta nonché degli adempimenti relativi al modello INTRASTAT.
Per quanto concerne, in particolare, la territorialità nelle prestazioni di servizi è stato introdotto il principio generale in base al quale:
- le prestazioni rese nei confronti di soggetti passivi IVA si considerano effettuate nel paese di destinazione e, quindi, l’imposta deve essere assolta nello Stato del committente (business to business- B2B);
- le prestazioni rese nei confronti di soggetti privati si considerano effettuate nel paese di origine, e quindi, la tassazione deve avvenire nello Stato del prestatore del servizio (business to consumer- B2C).
Tuttavia, a fronte della suddetta regola generale, il medesimo decreto legislativo ha previsto numerose deroghe che interessano i servizi: resi per immobili, trasporto di passeggeri, ristorazione e catering, locazione mezzi di trasporto, resi a privati per servizi pubblicitari, di consulenza e assistenza tecnica o legale, bancari, di elaborazione dati e simili, prestazioni culturali, artistiche, educative, sportive, scientifiche, ricreative e simili e prestazioni di intermediazione.
A seguito delle modifiche introdotte dal richiamato decreto legislativo n. 18/2010 alcune categorie – quali quelle esercenti attività di trasporto intracomunitario di beni – hanno segnalato l’emersione di difficoltà di natura finanziaria conseguenti l’applicazione della nuova disciplina. Infatti, a decorrere dal 2010, i servizi resi dagli spedizionieri nei confronti di soggetti passivi appartenenti all’UE sono qualificati, in Italia, come operazioni fuori campo IVA in quanto eseguite, ai fini dell’imposta, nel Paese di destinazione. Pertanto, tali soggetti si trovano in costante situazione di credito dell’imposta nei confronti dell’erario e, conseguentemente, con una minore disponibilità finanziaria. Tale situazione è ulteriormente aggravata per gli spedizionieri che effettuano consegne di beni anche in Paesi extra-UE in quanto le operazioni fuori campo IVA, a differenza di quelle esenti, non concorrono alla formazione del plafond riconosciuto agli esportatori abituali.
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Sulla base di queste osservazioni, la Commissione pone alle parti interessate i seguenti quesiti: · il regime IVA attuale per gli scambi intra-UE è sufficientemente efficace ai fini del mercato unico o costituisce invece un ostacolo a trarne i massimi benefici? · In quest’ultimo caso, quale regime IVA per le forniture e le prestazioni intra-UE è da cosiderarsi più adatto? In particolare, l’imposizione nello Stato membro di origine può essere ancora un obiettivo importante e realizzabile? |
neutralità del sistema dell’IVA
Campo di applicazione dell’imposta
Il Libro verde esamina anzitutto la questione delle norme IVA applicabili agli organismi pubblici, che creano differenze nel trattamento di attività simili in funzione dello status del fornitore o del prestatore. In particolare, la Commissione rileva come, a fronte dello sviluppo di varie forme di partenariato pubblico-privato per fornire infrastrutture e servizi pubblici di importanza strategica, gli organismi pubblici, essendo esenti dall’IVA o al di fuori del suo campo di applicazione, siano incentivati a limitare l’esternalizzazione per evitare di pagare IVA che non possono detrarre. L’IVA diventa quindi un fattore che influenza le decisioni di investimento e di spesa. La Commissione ha di recente avviato uno studio riguardante l’impatto economico e sociale dell’IVA sugli organismi pubblici, individuando due soluzioni possibili:
· includere tutte le attività economiche degli organismi pubblici nel campo di applicazione dell’IVA e redigere un elenco delle attività da escludere;
· chiarire e aggiornare le condizioni in base alle quali gli organismi pubblici non possono più essere considerati al di fuori del campo di applicazione dell’IVA.
Normativa italiana: regime della sospensione d’imposta (IVA differita)
L’articolo 6 del D.P.R. n. 633/1972 disciplina un particolare regime IVA (sospensione d’imposta) relativo alle operazioni attive effettuate nei confronti degli organismi pubblici (quali, ad es. lo Stato, gli organi dello Stato, le CCIAA, gli istituti universitari, gli enti della sanità pubblica). Per tali operazioni, che devono essere separatamente indicate in un apposito registro IVA, il momento impositivo è individuato, in deroga al principio generale, in base al criterio di cassa e, pertanto, l’imposta diviene esigibile all’atto dell’effettivo pagamento della fattura da parte del fornitore.
Il sopra illustrato regime ad esigibilità differita è stato esteso, in presenza di appositi requisiti, anche ad alcune operazioni effettuate tra privati (art. 7 del DL 185/2008). L’intervento, finalizzato ad introdurre agevolazioni sul piano puramente finanziario, interessa le operazioni poste in essere da contribuenti con volume d’affari non superiore a 200.000 euro nei confronti di soggetti IVA che agiscono nell’esercizio di impresa arte o professione.
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A tale riguardo, il Libro verde pone due quesiti: · l’attuale normativa IVA applicabile alle autorità pubbliche e alle società di partecipazione è da ritenersi soddisfacente, soprattutto per quanto riguarda la neutralità dell’imposta, o in caso negativo, per quali motivi? · Quali altri problemi si rilevano in relazione al campo di applicazione dell’IVA, e come possono essere risolti? |
Esenzioni dall’IVA
La Commissione ritiene opportuno riesaminare il regime di esenzioni IVA, riducendone il numero, al fine di migliorare l’efficacia e la neutralità dell’imposta nonché di ampliarne la base imponibile, offrendo un’alternativa valida all’aumento delle aliquote IVA.
In base alla disciplina vigente di cui alla direttiva 2006/112/CE sono previste:
- esenzioni a favore di alcune attività di interesse pubblico (ad esempio, per motivi sociali, didattici e culturali);
- esenzioni a favore di altre attività, ad esempio per problemi tecnici concernenti l’applicazione dell’IVA (servizi finanziari e giochi d’azzardo) o per interferenza con altre imposte (operazioni riguardanti beni immobili);
- esenzioni applicate da ciascuno Stato membro per il fatto che erano già in vigore al momento dell’introduzione del regime comune IVA o al momento della loro adesione all’UE;
- deroghe che autorizzano gli Stati membri a esigere l’IVA su operazioni che sarebbero altrimenti esenti.
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Al riguardo il Libro verde chiede alle parti interessate: · quali delle esenzioni IVA attuali non dovrebbero più essere mantenute e per quali motivi? · L’attuale sistema di tassazione del trasporto passeggeri crea problemi in termini di neutralità dell’imposta o per altri motivi? L’IVA dovrebbe essere applicata al trasporto passeggeri a prescindere dal mezzo di trasporto utilizzato? · Come si potrebbe rimediare a questi problemi? |
Detrazioni
La Commissione, ribadito che il diritto di detrarre l’IVA pagata a monte su beni e servizi utilizzati per attività economiche tassate è fondamentale per assicurare la neutralità dell’imposta, ritiene necessario riesaminare la disciplina delle detrazioni in relazione ai casi in cui i beni o i servizi sono utilizzati per fini diversi (attività soggette a imposta, attività esenti o scopi non professionali) e i cambiamenti di uso intervengono durante la vita economica dei beni o dei servizi. In particolare:
· nei casi in cui sia difficile o impossibile determinare il rapporto tra uso professionale e uso privato di beni o servizi, andrebbe assicurato che il ricorso a restrizioni forfettarie della detrazione rifletta la realtà economica e non rappresenti un mezzo per generare entrate supplementari;
· la previsione per cui il diritto a detrazione nasce nel momento in cui la fornitura o la prestazione è effettuata, a prescindere dal fatto che il destinatario abbia pagato per i beni o i servizi, può creare un vantaggio di tesoreria per chi ritarda i propri pagamenti, mentre l’onere ricade sui fornitori o i prestatori, generalmente le PMI. Ad avviso della Commissione un sistema IVA basato sui pagamenti (contabilità di cassa), in modo che l’imposta diventi esigibile e detraibile all’atto del pagamento della fornitura o della prestazione, sarebbe neutro per tutti in termini di tesoreria e limiterebbe anche le perdite di IVA in caso di insolvenza dell’acquirente o del destinatario.
· i sistemi di rimborso per le imprese stabilite in uno Stato membro diverso complicano e ritardano l’effettiva detrazione dell’IVA. Una soluzione potrebbe essere rappresentata da un sistema di sportello unico, presso cui le imprese potrebbero compensare l’IVA versata a monte in uno Stato membro con l’IVA dovuta nello stesso.
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Sulla scorta di tali considerazioni, la Commissione chiede alle parti interessate di indicare quali cambiamenti ritengono auspicabili per migliorare la neutralità e l’equità delle norme sulla detrazione dell’IVA. |
Servizi internazionali
Il Libro verde rileva l’esigenza di verificare la corretta applicazione dell’IVA sui servizi internazionali, in particolare i servizi da impresa a consumatore prestati tramite mezzi elettronici, come il software per la distribuzione online di musica, per i quali la riscossione dell’imposta dipende in special modo dal rispetto volontario della normativa da parte dei prestatori non UE, creando non poche distorsioni sul piano della neutralità e della concorrenza per i prestatori UE e per i bilanci degli Stati membri. Ad avviso della Commissione una delle possibilità da esplorare consiste nell’incoraggiare le autorità fiscali a collaborare in materia di IVA a livello internazionale. L’alternativa, a prima vista meno interessante ma in corso di studio in alcune giurisdizioni non-UE come il Canada, consiste nell’elaborare modalità di riscossione dell’IVA dai consumatori privati, ad esempio verificando i pagamenti online.
Altre questioni riguardano la neutralità e la trasparenza nel trattamento delle prestazioni di servizi all’interno di gruppi imprenditoriali internazionali, che variano in funzione della struttura scelta (succursale/sede principale o impresa madre/impresa figlia) e non della natura del servizio.
Normativa italiana: il commercio elettronico
Per quanto concerne il commercio elettronico in ambito intracomunitario, la disciplina italiana distingue:
- il commercio elettronico diretto (on line), quando la transazione e il pagamento avvengono per via telematica. Tali operazioni sono assimilate alle prestazioni di servizio pertanto, ai fini IVA, sono considerate effettuate in Italia quando sono rese ad un soggetto passivo IVA stabilito in Italia, indipendentemente dalla residenza del prestatore ovvero sono rese ad un committente privato (non soggetto passivo IVA) da parte di un soggetto passivo IVA in Italia. A titolo esemplificativo, rientrano in questa tipologia le forniture di prodotti digitali (es. software) e quelli relativi a siti o pagine web; non sono invece incluse le cessioni di CD-ROM, CD e audiocassette;
- il commercio elettronico indiretto (off line) quando alla transazione conclusa in via telematica segue una consegna materiale del bene. Tali operazioni rientrano nell’ambito delle cessioni (in particolare le vendite a distanza) o delle intermediazioni.
Normativa italiana: i gruppi societari
In materia di gruppi societari l’ordinamento italiano non prevede espressamente il riconoscimento di un soggetto economico unico ai fini dell’imposta sul valore aggiunto. Tuttavia, l’articolo 73 del DPR n. 633/1972, nel disciplinare la c.d. IVA di gruppo, prevede la possibilità, per le società appartenenti al gruppo, di effettuare la liquidazione cumulata dell’IVA nonché il relativo versamento.
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A tale riguardo, la Commissione sollecita le parti interessate ad indicare quali siano i problemi principali posti dall’attuale normativa IVA applicabile ai servizi internazionali sotto il profilo della concorrenza e della neutralità fiscale, e come si potrebbe ad essi rimediare. |
Grado di armonizzazione del mercato unico
Strumenti e procedure decisionali
La Commissione rileva che ai fini della riforma del sistema IVA occorre in via propedeutica determinare, da un lato, il grado di armonizzazione ulteriore necessario per migliorare il funzionamento del mercato unico e ridurre i costi di conformità per le imprese e, dall’altro, il grado di flessibilità richiesto agli Stati membri compatibile con questi obiettivi.
A questo scopo, il Libro verde esamina diverse questioni relativa alla tipologia degli atti normativi europei utilizzati per l’armonizzazione dell’IVA;
· con riferimento alle misure di carattere legislativo, la Commissione sottolinea come l’art. 113 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), che costituisce la base giuridica per l’armonizzazione dell’IVA, richieda la deliberazione all’unanimità in seno al Consiglio, ma non specifica lo strumento giuridico da utilizzare a tale scopo. Il ricorso a direttive – sinora predominante - offre agli Stati membri una certa libertà per quanto riguarda il recepimento della normativa UE, permettendo di tener conto delle specificità degli ordinamenti giuridici ma determinano una mancanza di uniformità delle normativa IVA nazionali. Andrebbe pertanto valutato il ricorso a regolamenti, chepermetterebbe di conseguire una maggiore armonizzazione, consentendo in particolare all’UE di evitare la doppia imposizione o la non imposizione o di stabilire gli obblighi in materia di IVA a carico delle imprese non stabilite;
· con riferimento alle misure UE di attuazione della direttiva 2006/112/CE – che devono essere adottate all’unanimità mediante un regolamento del Consiglio – la Commissione rileva che tale strumento ad avviso della Commissione non si è rivelato tuttavia efficace, per cui le imprese non dispongono di orientamenti sull’applicazione pratica delle nuove norme. Una soluzione potrebbe consistere nell’autorizzare la Commissione ad adottare decisioni di attuazione con il consenso della maggioranza degli Stati membri. In alternativa il problema potrebbe essere risolto, anche se in modo imperfetto, stabilendo che la Commissione fornisca a titolo informativo spiegazioni su come devono essere interpretate le modifiche della normativa IVA.
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Il Libro verde chiede dunque alle parti interessate di esprimersi sulle seguenti questioni: · quali disposizioni della normativa UE in materia di IVA dovrebbero eventualmente essere stabilite da un regolamento, anziché da una direttiva, del Consiglio? · Le modalità di attuazione dovrebbero essere fissate in una decisione della Commissione? · Se questo non è possibile, sarebbe utile disporre di orientamenti sulla nuova normativa UE in materia di IVA, anche se questi non sono giuridicamente vincolanti per gli Stati membri? · Più in generale, che cosa si potrebbe fare per migliorare il processo legislativo, potenziarne la trasparenza e rafforzare il ruolo delle parti interessate, dalla fase iniziale (redazione della proposta) alla fase finale (attuazione nazionale)? |
Deroghe
Il Libro verde ricorda che gli Stati membri possono chiedere deroghe individuali per semplificare la procedura di riscossione dell’IVA o prevenire talune forme di evasione o elusione fiscale mediante misure specifiche di natura temporanea e adattate alla loro particolare situazione nazionale.
Ne risulta tuttavia un mosaico di norme specifiche e mutevoli negli Stati membri che rende ancora più complesso il sistema dell’IVA, soprattutto per le imprese che operano in più di uno Stato membro. Inoltre, la procedura per la concessione di deroghe non è sempre sufficientemente flessibile da garantire una reazione pronta e adeguata. Questa difficoltà potrebbe essere superata conferendo alla Commissione maggiori poteri per decidere in tempi rapidi, su richiesta debitamente motivata di uno Stato membro, in merito a deroghe temporanee intese a proteggere gli interessi di detto Stato e a combattere la frode.
Normativa italiana: il regime dell’inversione contabile (reverse charge)
Il meccanismo del reverse charge, introdotto nel nostro ordinamento con la finalità di contrastare i fenomeni di evasione fiscale, identifica – nell’ambito delle operazioni effettuate tra soggetti passivi IVA – il debitore d’imposta nell’acquirente in luogo del cedente. Pertanto, il cessionario è tenuto ad emettere autofattura ovvero ad integrare la fattura emessa dal cedente indicando l’ammontare dell’IVA dovuta in merito all’operazione effettuata. L’autofattura emessa ovvero la fattura integrata devono quindi essere annotate dal cessionario sia sul registro delle fatture emesse che su quello degli acquisti: tale meccanismo consente di garantire al cessionario la stessa neutralità dell’imposta che si ottiene con l’applicazione della ordinaria disciplina (liquidazione periodica IVA). Infatti, attraverso la doppia registrazione l’IVA non viene materialmente versata dal cessionario; nella disciplina ordinaria, invece, l’acquirente avrebbe versato l’IVA al cedente, salvo poi recuperare quanto versato a titolo d’imposta nelle autoliquidazioni periodiche IVA.
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Le parti interessate sono inviate ad indicare quali difficoltà hanno incontrato a seguito di deroghe concesse agli Stati membri, e se sia opportuno modificare l’attuale procedura per la concessione di deroghe individuali. |
Aliquote
Il Libro verde osserva, sulla scorta di taluni studi sostengono che l’applicazione di un’aliquota IVA unica a tutti i beni e servizi rappresenterebbe una soluzione ideale per massimizzare l’efficienza economica dell’imposta. Viene sottolineato, in particolare, che nell’UE l’aliquota ordinaria copre attualmente soltanto i due terzi circa dei consumi complessivi, mentre il terzo rimanente è oggetto di diverse esenzioni o aliquote ridotte; negli Stati membri dell’UE che fanno anche parte dell’OCSE il gettito IVA rappresenta in media solo il 55% di quanto potrebbe essere teoricamente riscosso se tutti i consumi finali fossero tassati all’aliquota ordinaria. Altri Paesi OCSE, come Giappone, Corea del Sud o Svizzera, hanno un sistema dell’IVA più efficiente che permette di raggiungere una percentuale del 73% circa.
Allo stesso tempo, la Commissione riconosce che l’attuale variazione dell’aliquota ordinaria nell’UE e il ricorso ad aliquote ridotte - giustificato dalla opportunità di di fornire un accesso più agevole ed equo a contenuti didattici e culturali e offrire incentivi per l’innovazione ecologica - non sembrano perturbare il mercato unico. Tuttavia, le operazioni transfrontaliere che riguardano beni e servizi soggetti a un’aliquota ridotta comportano tuttavia costi di conformità e incertezza giuridica per le imprese; inoltre esistono tuttora incoerenze nelle aliquote IVA applicate a prodotti o servizi comparabili. Ad esempio, gli Stati membri possono applicare un’aliquota IVA ridotta a determinati prodotti culturali, ma devono applicare l’aliquota ordinaria ai servizi online concorrenti, come i libri e i giornali elettronici.
Normativa italiana: le aliquote vigenti
In Italia l’aliquota ordinaria IVA è fissata al 20% . Tuttavia, la normativa in vigore prevede anche:
- un’aliquota ridotta fissata in misura pari al 10% alla quale sono assoggettati tutti i beni e servizi elencati nella Tabella A, parte III, allegata al D.P.R. n. 633/1972. Tale elenco può essere integrato con ulteriori beni e servizi da assoggettare ad aliquota ridotta purchè le voci da inserire siano incluse tra quelle autorizzate dall’Unione europea e tassativamente indicate nell’allegato III della direttiva n. 2006/112/CE;
- un’aliquota ridotta fissata in misura pari al 4% alla quale sono assoggettati tutti i beni e servizi elencati nella Tabella A, parte II, allegata al D.P.R. n. 633/1972. Tale elenco non può essere integrato in quanto la misura dell’imposta è inferiore al limite minimo consentito dalla direttiva n. 2006/112/CE (5%).
Si fa presente, inoltre, che l’ordinamento prevede anche alcuni specifici regimi agevolati e forfetari di applicazione dell’IVA.
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Sulla scorta di queste considerazioni, la Commissione pone i seguenti quesiti: · la struttura attuale delle aliquote crea seri ostacoli al corretto funzionamento del mercato unico e un trattamento diseguale di prodotti comparabili o comporta ingenti costi di conformità per le imprese? In caso affermativo, in quali situazioni? · Sarebbe preferibile che non esistessero le aliquote ridotte (o fossero un elenco molto breve), in modo che gli Stati membri possano applicare un’aliquota IVA ordinaria inferiore? O sarebbe auspicabile un elenco di aliquote IVA ridotte obbligatorio e uniformemente applicato nell’UE per tener conto degli obiettivi politici specifici fissati in particolare nella strategia “Europa 2020”? |
Ridurre le formalità burocratiche
La Commissione ricorda che secondo i dati riportati nel Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi, pubblicato dalla Commissione nell’ottobre 2009, la gestione dell’IVA rappresenta quasi il 60% dell’onere totale in tredici principali settori economici. Questi oneri eccessivi diminuiscono, inoltre, l’interesse degli investitori per l’UE.
Alla base di questa complessità si pone secondo la Commissione la libertà riconosciuta dalla disciplina vigente agli Stati membri nel decidere come applicare le previsioni da essa contenute; ne discende una ampia varietà di obblighi nazionali in materia di IVA e, in particolare, di dichiarazioni IVA che richiedono tipi e quantità di informazioni diversi nei vari Stati membri. Una soluzione per ridurre i costi di conformità consisterebbe nell’elaborare un modulo UE standard di dichiarazione IVA disponibile in tutte le lingue, che le imprese potrebbero scegliere di utilizzare ma che tutti gli Stati membri sarebbero tenuti ad accettare. Ciò comporterebbe tuttavia un costo sia per le amministrazioni fiscali che per le imprese, comprese quelle che sono tenute a rispettare tali obblighi in un solo Stato membro. In alternativa, si potrebbero limitare le differenze definendo a livello UE un elenco esaustivo di obblighi standardizzati in materia di IVA che possono essere imposti dagli Stati membri.
Normativa italiana: gli adempimenti per i soggetti passivi IVA
Nonostante l’IVA sia un’imposta a carico del consumatore finale del bene, il meccanismo previsto dalla normativa vigente prevede una serie di adempimenti a carico di tutti i soggetti IVA che intervengono nei passaggi dal produttore al consumatore, quali l’indicazione dell’imposta nelle fatture, la liquidazione e il versamento periodico, la dichiarazione annuale, la tenuta di appositi registri contabili.
Specifici adempimenti sono previsti in presenza di operazioni effettuate con soggetti passivi di altri Stati membri dell’UE.
Sul piano degli adempimenti contabili, le fatture di acquisto intracomunitarie devono essere integrate con l’indicazione della relativa IVA ovvero dell’eventuale titolo di esenzione, di non imponibilità o di non soggezione ad imposta indicandone la norma di riferimento e devono essere annotate, oltre che nel registro degli acquisti, anche nel registro delle fatture emesse in modo da neutralizzare gli effetti finanziari dell’imposta sul soggetto passivo IVA. Nel caso di cessioni intracomunitarie la fattura emessa, numerata secondo l’ordinaria disciplina, deve contenere l’indicazione, in luogo dell’ammontare dell’imposta, che trattasi di operazione “non imponibile ai sensi dell’articolo 41 del D.L. n. 331/1993”.
Sul piano degli adempimenti dichiarativi, si segnala, in primo luogo, che l’ammontare delle operazione intracomunitarie deve essere distintamente indicato nei quadri IVA della dichiarazione annuale. Inoltre, i soggetti passivi IVA che effettuano operazioni intracomunitarie devono presentare, in via telematica all’Agenzia delle dogane, gli elenchi riepilogativi (Modelli Intrastat) delle cessioni e degli acquisti intracomunitari di beni nonché delle prestazioni di servizio in ambito comunitario effettuati nel mese o nel trimestre precedente
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La Commissione invita le parti interessate ad esprimersi sui principali problemi incontrati con le norme vigenti in materia di obblighi IVA e sulle possibili soluzioni, ed in particolare sulla fattibilità e la pertinenza delle misure proposte nel piano di riduzione degli oneri amministrativi relativo all’IVA. |
PMI
Il Libro verde ricorda che tanto lo Small business act quanto la Strategia per la crescita e l’occupazione UE 2020 auspicano un regime speciale a favore delle PMI atto a ridurre gli oneri amministrativi risultanti dall’applicazione delle normali disposizioni in materia di IVA: le imprese aventi un fatturato annuo inferiore a una determinata soglia possono beneficiare dell’esenzione IVA. Tuttavia, questi regimi costituiscono una risposta frammentaria al fatto che i costi di conformità dell’IVA sono proporzionalmente più elevati per le piccole imprese che per quelle grandi, soprattutto se esercitano la loro attività in tutta l’UE.
La soluzione più ovvia, ad avviso della Commissione consisterebbe nell’istituire un regime esteso a tutta l’UE, caratterizzato da una soglia comune.
Oltre ai regimi per le piccole imprese, un regime speciale è stato introdotto negli anni Settanta per gli agricoltori. Sembra dunque opportuno riesaminare la ragione per mantenere tale regime, in quanto gli approcci miranti ad aiutare le piccole imprese potrebbero soddisfare anche le esigenze di semplificazione espresse dagli agricoltori.
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La Commissione rivolge alle parti interessate i seguenti quesiti: · È opportuno il riesame dell’attuale regime di esenzione a favore delle piccole imprese e, in tal caso, quali ne sarebbero gli elementi principali? · dovrebbero essere considerate ulteriori semplificazioni e, in tal caso, quali dovrebbero esserne gli elementi principali? · i regimi a favore delle PMI rispondono sufficientemente alle esigenze dei piccoli agricoltori? |
Sportello unico
La Commissione, rilevato che per i fornitori o i prestatori che effettuano operazioni da impresa a consumatore soggette all’IVA in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stabiliti non è sempre facile rispettare le norme specifiche di tale Stato membro, rilancia la proposta di istituire un sistema di sportello unico, già contenuto in una proposta di direttiva del 2004 (COM(2004)728), ancora all’esame del Consiglio.
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A tal riguardo, la Commissione chiede alle parti interessate se il sistema dello sportello unico possa essere considerato una misura di semplificazione utile, e quali caratteristiche debba avere. |
Grandi imprese e imprese paneuropee
Il Libro verde rileva che la struttura giuridica (impresa madre/impresa figlia o sede centrale/succursale) delle imprese che esercitano attività economiche in diversi Stati membri ha un’influenza fondamentale sul trattamento ai fini IVA di tali attività. Considerare le operazioni fra società apparentate o le forniture di beni tra succursali al di fuori del campo di applicazione dell’IVA o ampliare l’estensione geografica dei raggruppamenti IVA potrebbe ridurre i costi di conformità per numerose operazioni all’interno dell’UE.
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In particolare, le parti interessate sono invitate ad espirmersi sulle eventuali difficoltà che le vigenti norme IVA determinano nelle operazioni transfrontaliere intrasocietarie o intragruppo, e sulle modalità per risolverle. Inoltre, considerata la coerenza tra la normativa IVA e altre normative fiscali, in particolare le accise, inqualisettori della normativa IVA è necessario promuovere sinergie con altre normative fiscali o doganali? |
Riscossione
La Commissione sottolinea che modalità di riscossione dell’IVA sono rimaste pressoché invariate da quando l’imposta è stata introdotta nell’UE; esse dipendono ancora principalmente dalla autodichiarazione del contribuente, cui fanno seguito i controlli dell’amministrazione fiscale.
Secondo uno studio effettuato per conto della Commissione europea, la differenza tra l’IVA effettivamente riscossa (nel 2008 circa 862 miliardi di euro) e quella che gli Stati membri dovrebbero in teoria percepire sulla base delle rispettive economie è pari al 12% delle entrate IVA teoriche del 2006 e raggiunge valori superiori al 20% in diversi Stati membri. Ad avviso della Commissione, oltre all’elusione fiscale e alle perdite dovute ai casi di insolvenza, tale divario è anche attribuibile alle frodi risultanti in parte dalle debolezze insite nelle disposizioni vigenti, con particolare riferimento a quelle che autorizzano gli acquisti transfrontalieri di beni e servizi in esenzione IVA.
Nell’ambito del dibattito in corso sulla strategia di lotta contro la frode dell’IVA, la Commissione ha avviato nel 2009 uno studio di fattibilità sui modi per migliorare e semplificare la riscossione dell’IVA, individuando i quattro modelli seguenti.
· l’acquirente o il destinatario incarica la propria banca di pagare i beni o i servizi e la banca scinde il pagamento tra l’importo imponibile, che viene versato al fornitore o al prestatore, e l’importo dell’IVA, che viene trasferito direttamente all’autorità fiscale;
· tutti i dati di fatturazione sono inviati in tempo reale a una banca dati centrale di controllo dell’IVA;
· il soggetto passivo inserisce dati prefissati relativi alle operazioni, presentati in un formato convenuto, in un deposito di dati (data warehouse) IVA sicuro, gestito dal soggetto passivo stesso e accessibile all’autorità fiscale direttamente o su richiesta con brevissimo preavviso;
· la procedura attuata dal soggetto passivo per assolvere i propri obblighi in materia di IVA e i suoi controlli interni sono certificati.
La Commissione osserva che i quattro modelli presentano tutti un rapporto costi/benefici positivo. Variano però i costi degli investimenti iniziali richiesti, in funzione dei quali l’erario nazionale riceve un beneficio netto dopo un periodo più o meno lungo. Secondo la Commissione, una combinazione dei diversi modelli potrebbe dunque rappresentare una soluzione più efficiente.
Normativa italiana: contrasto alle frodi
In materia di evasione fiscale particolare rilievo assumono le frodi all’IVA intracomunitaria (frodi carosello) realizzate da entità spesso prive di effettiva organizzazione o consistenza economica (cd. missing trader), anche interposte (c.d. imprese "cuscinetto" o buffer), talora create ad hoc e successivamente chiuse ovvero costituite in Stati caratterizzati da sistemi normativi carenti dal punto di vista della regolamentazione e dei controlli.
Tali soggetti effettuano un acquisto intracomunitario (senza pagamento dell’IVA al fornitore in applicazione della disciplina comunitaria) e una cessione del medesimo bene nel proprio Stato membro (riscuotendo l’IVA dal cliente in applicazione della normativa nazionale). L’evasione si realizza quando, in fase di liquidazione periodica dell’IVA, non conteggiano l’imposta indicata nella fattura emessa e riscossa per conto dello Stato. Tale meccanismo, oltre a sottrarre ingenti risorse finanziarie all’erario, consente agli evasori di praticare dei prezzi di vendita inferiori a quelli medi di mercato.
Le operazioni sopra descritte possono interessare anche più passaggi tra soggetti appartenenti a diversi Stati membri dell’UE e, in taluni casi, possono concludersi con il riacquisto del bene da parte del primo soggetto cedente seguendo uno schema circolare (frodi carosello).
La metodologia sopra indicata, finalizzata all’evasione IVA, è maggiormente contrastata laddove risultano più sviluppate le procedure di scambi di informazioni tra gli Stati membri.
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La Commissione chiede alle parti interessate quale di questi modelli appare più promettente, e le eventuali alternative da proporre. In particolare, con riferimento al primo modello si chiede di valutare la fattibilità e la pertinenza di un sistema di scissione facoltativa dei pagamenti. |
Gestione del sistema IVA
Il Libro verde ricorda che nella comunicazione del dicembre 2008 “Una strategia coordinata per migliorare la lotta contro le frodi a danno dell’IVA nell’Unione europea”(COM(2008)807), la Commissione proponeva di elaborare un nuovo approccio basato sul rispetto volontario delle norme, sulla valutazione dei rischi e sul controllo al fine di ridurre l’intervento delle autorità fiscali e gli oneri amministrativi delle imprese. Fra le misure che potrebbero essere previste figurano le seguenti:
· rafforzare il dialogo fra le autorità fiscali e le altre parti interessate, ad esempio istituendo un forum permanente di discussione che consenta uno scambio di opinioni tra le autorità fiscali e i rappresentanti delle imprese a livello UE;
· mettere in comune le migliori pratiche negli Stati membri, ad esempio elaborando orientamenti per la semplificazione delle pratiche amministrative;
· elaborare una politica UE sul rispetto volontario delle norme adattata al sistema UE dell’IVA mediante accordi specifici con le parti interessate, ad esempio sviluppando l’idea di “partenariati” tra le amministrazioni fiscali e i contribuenti.
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La Commissione sottopone queste diverse opzioni alla valutazione delle parti interessate, chiedendo di proporre eventuali alternative. |
XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’UE, n. 78, 20 aprile 2010
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)
Le note sulla NORMATIVA NAZIONALE, inserite nei paragrafi evidenziati in grigio, sono state curate dal Servizio Studi, DIP. FINANZE('9496)