DOC:	46
Natura dell’atto:	Schema di decreto legislativo
Titolo breve:	Attuazione della direttiva 2004/38/CE concernente il diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
Riferimento normativo:	Legge n. 62 del 2005 (Legge Comunitaria 2004)
Relatore per la Commissione di merito:	Fadda
Gruppo:	Ulivo
Relazione tecnica:	presente

 

 

 

Alla I Commissione	ai sensi dell'articolo 143, comma 4
	(termine per l’esame: 30 novembre 2006 )

 

 

 

 

 

 

 

INDICE

 

 

 

 

 

ARTICOLI da 1 a 19 e 24. 2

Modifiche alla disciplina in materia di diritto di soggiorno.. 2

ARTICOLO 24. 9

Copertura finanziaria.. 9

 

 

 

PREMESSA

 

Lo schema di decreto legislativo in esame, emanato ai sensi dell’articolo 1, commi 1 e 3 della legge 18 aprile 2005, n. 62[1], reca l’attuazione della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e soggiornare nel territorio degli Stati membri.

Il provvedimento risulta corredato di relazione tecnica.

 

PROSPETTO DEGLI ONERI RECATI DAL PROVVEDIMENTO

 

(*) Si riporta il valore indicato nel quadro riepilogativo allegato alla relazione tecnica, sul quale, peraltro, si rinvia alla specifica osservazione concernente l’articolo 11.

 

VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI

 

ARTICOLI da 1 a 19 e 24

Modifiche alla disciplina in materia di diritto di soggiorno

Le norme disciplinano le modalità di esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno sul territorio dello Stato da parte dei cittadini dell’Unione europea (UE) e dei loro familiari. Lo schema precisa quali persone debbano essere intese come familiari (articolo 2) e indica, altresì, gli altri parenti aventi diritto all’accesso ed al soggiorno nel territorio nazionale (articolo 3). A tale ultima categoria appartengono, oltre al partner[2] del cittadino, i familiari diversi dagli ascendenti o discendenti che siano conviventi o carico del cittadino dell’UE, ovvero si trovino in particolari condizioni di salute.

Il diritto di ingresso nel territorio nazionale è previsto in favore del cittadino dell’Unione e dei suoi familiari, qualunque sia la loro cittadinanza (articolo 5).

Il cittadino comunitario ed i suoi familiari hanno diritto di soggiornare nel territorio dello Stato per un periodo non superiore a tre mesi sulla base del solo possesso del documento d’identità valido ovvero, per il familiare non europeo, sulla base del passaporto valido (articolo 6).

È altresì previsto il diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi: tale diritto è riconosciuto al cittadino dell’Unione che espleta una attività di lavoro subordinato o autonomo nello Stato, ovvero quando l’interessato dispone per sé e per i propri familiari di risorse economiche sufficienti per il periodo del soggiorno per non diventare un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato, nonché di una assicurazione sanitaria o di altro titolo idoneo che copra  tutti i rischi.

Lo stesso diritto di soggiorno è, altresì, riconosciuto al familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, che accompagna o raggiunge il cittadino dell’Unione cui è riconosciuto il diritto di soggiorno. Il cittadino comunitario conserva il diritto di soggiorno in caso d’inabilità temporanea al lavoro o di disoccupazione involontaria dopo aver esercitato attività lavorativa nello Stato per oltre un anno. Nell’eventualità che la condizione di disoccupato intervenga durante i primi dodici mesi di soggiorno, il cittadino dell’Unione conserva il diritto di soggiorno per  un solo anno (articolo 7).

Nel caso di decesso o partenza dallo Stato del cittadino dell’Unione, è garantita la conservazione del diritto di soggiorno a favore dei suoi familiari, cittadini di Stati membri dell’Unione europea, purché questi abbiano acquisito il “diritto di soggiorno permanente” oppure siano in possesso dei requisiti che consentono il riconoscimento di un diritto di soggiorno autonomo come previsto all’articolo 7. Per i familiari non cittadini dell’Unione, la conservazione del diritto di soggiorno richiede anche il soggiorno nel territorio nazionale per almeno un anno prima del decesso o della partenza. In caso di decesso o partenza, i figli iscritti ad un istituto scolastico ed il genitore affidatario, indipendentemente dalla cittadinanza, conservano il diritto di soggiorno per la sola durata del corso di studio purché residenti nel territorio dello Stato (articolo 11).

Anche in caso di divorzio o annullamento del matrimonio del cittadino dell’Unione, i familiari cittadini di uno Stato membro della UE conservano il diritto di soggiorno a patto che abbiano acquisito il diritto di soggiorno permanente oppure siano in possesso dei requisiti che consentono il riconoscimento di un diritto di soggiorno autonomo come previsto all’articolo 7. Per i familiari cittadini extracomunitari la conservazione del diritto di soggiorno è subordinata, in assenza del diritto di soggiorno permanente, al verificarsi di particolari condizioni, congiuntamente all’esercizio di una attività lavorativa ovvero  al possesso di disponibilità di risorse economiche sufficienti (articolo 12).

Il diritto di soggiorno sino a tre mesi è conservato finché gli interessati hanno le risorse economiche necessarie per non diventare un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante. Parimenti il diritto di soggiorno si perde al venir meno delle altre condizioni che hanno determinato la concessione del beneficio in base a norme di cui al presente schema di decreto[3] (articolo 13).

Si prevede che al cittadino dell’Unione europea ed al familiare extracomunitario che ha soggiornato legalmente e in via continuativa per cinque anni nello Stato sia riconosciuto il diritto di soggiorno permanente.

In determinate condizioni, esplicitamente definite, il permesso di soggiorno permanente è riconosciuto prima della maturazione dei cinque anni (articolo 15).

Tale diritto si perde in caso di assenze dallo Stato superiori a due anni consecutivi (articolo 14).

Infine per i primi tre mesi di soggiorno i cittadini comunitari e i loro familiari non godono del diritto a prestazioni d’assistenza sociale, salvo che tale diritto non discenda autonomamente dall’attività esercitata (articolo 19).

All’onere recato dal provvedimento, valutato in 14,5 milioni di euro a decorrere dal 2007, si provvede a carico delle disponibilità del Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie di cui all’articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183 (articolo 24).

 

La relazione tecnica indica preliminarmente i dati e parametri sulla base dei quali sono state effettuate alcune delle quantificazioni. I dati ed i parametri individuati sono i seguenti:

numero dei cittadini comunitari soggiornanti con titolo autonomo o come familiari stimato pari a 224.975 unità;

numero dei nuclei familiari di cittadini comunitari stimato pari a 100.000 assumendo che ciascun nucleo familiare si componga, in media, di circa 2,2 cittadini;

spesa media assistenziale pro capite annua pari a 513[4] euro arrotondati prudenzialmente a 600;

percentuale dei nuovi beneficiari diretti del sistema di assistenza sociale stimata pari al 33 per cento di coloro che conserveranno il diritto al soggiorno in base alla disciplina introdotta dallo schema in esame;

spesa sanitaria pro capite annua rideterminata in 1.100 euro a fronte di una quota capitaria di 1.700[5] euro. La riduzione tiene conto del minor accesso degli stranieri ai servizi sanitari in genere ed alla assistenza ospedaliera in particolare. 

Ciò premesso la relazione tecnica effettua le quantificazioni che seguono.

 

Ampliamento dei titolari del diritto di soggiorno in base alle norme di cui agli articoli 2 e 3

La relazione tecnica afferma che le disposizioni inseriscono nel novero degli aventi diritto i seguenti soggetti:

partner che abbia una unione registrata sulla base della legislazione di uno Stato membro (articolo 2);

familiari a carico o conviventi (articolo 3);

convivente del cittadino dell’Unione (articolo 3);

parente che si trovi in particolari condizioni di salute (articolo 3).

In relazione a dette norme si stima l’ingresso di una persona ogni quattro famiglie residenti, ossia di 25.000 familiari, non già rientranti nelle categorie dei familiari per il quale il soggiorno è consentito in base alla legislazione vigente.

In relazione a dette 25.000 unità non si stimano oneri di natura sanitaria mentre l’onere di assistenza è così determinato:

25.000 persone x 33% aventi diritto alla assistenza x 600 euro di spesa pro capite = 4.950.000 arrotondato a 5.000.000

Conservazione del diritto di soggiorno nonostante la temporanea inabilità al lavoro o il sopravvenuto stato di disoccupazione (articolo 7, comma 3)

Attualmente la normativa richiede, per la conservazione del diritto di soggiorno in capo al cittadino comunitario divenuto privo di lavoro ed ai familiari, che le persone in questione dispongano di mezzi economici sufficienti e di assicurazione sanitaria. Si ipotizza che l’introduzione delle norme previste dallo schema di decreto consentano la permanenza in Italia di 5.625 persone, ossia del 2,5 per cento dei 224.975 attuali residenti comunitari, che, diversamente, avrebbero dovuto lasciare il territorio.

In base a tale ipotesi si stimano oneri di natura sanitaria nella seguente misura:

5.625 persone x 1.100 euro di onere sanitario pro capite = 6.187.500;

mentre l’onere di assistenza è così determinato:

5.625 persone x 33% aventi diritto alla assistenza x 600 euro di spesa pro capite = 1.125.000

Conservazione del diritto di soggiorno dei familiari in caso di decesso o partenza del cittadino (articolo 11, comma 4)

Si prevede che i figli del cittadino ed il genitore affidatario non perdano il diritto di soggiorno, in caso di decesso o partenza del cittadino, per la durata degli studi a cui sono iscritti, indipendentemente da ogni altro requisito. La platea degli interessati è ipotizzata pari a 500 unità. In base a tale ipotesi si stimano oneri di assistenza nella seguente misura:

500 persone x 33% aventi diritto alla assistenza x 600 euro di spesa pro capite = 100.000

Acquisizione del diritto di soggiorno permanente (articolo 14)

I titolari del diritto di soggiorno permanente non sono sottoposti al possesso di ulteriori requisiti per continuare la loro permanenza nel territorio nazionale, diversamente da quanto previsto in base agli articoli 4 e 6 del vigente DPR n. 54/2002. La platea degli interessati è ipotizzata pari a 10.000 unità. In base a tale ipotesi si stimano oneri di assistenza nella seguente misura:

10.000 persone x 33% aventi diritto alla assistenza x 600 euro di spesa pro capite = 2.000.000

Acquisizione del diritto di soggiorno permanente in termini abbreviati (articolo 15)

Come già detto al punto precedente, i titolari del diritto di soggiorno permanente non sono sottoposti al possesso di ulteriori requisiti per continuare la loro permanenza nel territorio nazionale, diversamente da quanto previsto in base agli articoli 4 e 6 del vigente DPR n. 54/2002. La platea degli interessati è ipotizzata pari a 500 unità. La relazione tecnica quantifica peraltro l’onere considerando una platea di interessati di 1.000 unità in luogo di 500, considerando oneri di assistenza nella seguente misura:

1000 persone x 33% aventi diritto alla assistenza x 600 euro di spesa pro capite = 200.000.

 

Al riguardo, per quanto concerne i parametri utilizzati per le quantificazioni, si rileva che la relazione tecnica valuta in 224.975 unità il numero dei cittadini comunitari soggiornanti con titolo autonomo o come familiari. Tale norma appare in linea con i dati di fonte ISTAT[6].

Il dato medesimo peraltro, concerne la situazione al 2006, relativa ai 25 membri dell’Unione Europea. Esso pertanto non tiene conto dei nuovi ingressi, dal 1° gennaio 2007, della Bulgaria e della Romania, che da tale data diverranno membri dell’Unione. Si tratta di nuovi ingressi che amplieranno, anche consistentemente (ad esempio i predetti dati Istat rilevano la presenza di 297.570 rumeni[7]) la platea degli interessati dal provvedimento in esame, derivandone un corrispondente incremento degli oneri rispetto a quelli stimati dalla relazione tecnica.

Sempre con riferimento al numero dei cittadini comunitari soggiornanti, si rileva che la relazione tecnica assume il dato 2006 senza ipotizzarne possibili incrementi negli anni successivi. L’assenza di ipotesi di incremento dei dati in questione non appare tuttavia condivisibile, considerato che nei predetti dati ISTAT i numeri relativi ai cittadini comunitari residenti in Italia mostrano un trend notevole di crescita, pari a circa il 34 per cento nel periodo 2003-2006[8] qualora, ad esempio, si confronti il dato 2003 (167.124 unità) con quello 2006 (223.537 unità). Se, come appare prevedibile, tale trend di crescita trovasse conferma, benché in misura presumibilmente ridotta[9], negli anni anche immediatamente successivi al 2007 ne conseguirebbe un incremento degli oneri recati dalle norme in esame.

Su tali due profili problematici, che appaiono evidenziare una sottostima dell’onere derivante dal provvedimento, appare necessario un chiarimento.

Per quanto concerne la mancata considerazione degli oneri di natura sanitaria nell’ambito delle quantificazioni effettuate dalla relazione tecnica[10], appare ragionevole presumere che si sia ipotizzato[11] un diritto al rimborso integrale a carico di istituzioni dello Stato membro di provenienza degli stranieri. Ferma restando la necessità che siano fornite indicazioni sul punto in questione, si rileva, qualora tale ipotesi trovi conferma, che in taluni casi potrebbero non sussistere le condizioni per il rimborso medesimo come, ad esempio, in presenza di familiari cittadini extracomunitari di Paesi per i quali non è previsto alcun accordo di rimborso con l’Italia, derivandone, in tal caso, oneri ulteriori rispetto a quelli stimati dalla relazione tecnica.

Si rileva inoltre come con riferimento alle singole quantificazioni la relazione tecnica si limiti ad indicare, di volta in volta, il numero dei soggetti interessati senza fornire indicazioni di dettaglio sui criteri in base ai quali tale platea è stata considerata. Tali indicazioni apparirebbero invece necessarie, al fine di valutare la congruità delle singole quantificazioni. Ciò con riguardo, in particolare, ai casi in cui una particolare categoria di aventi diritto al soggiorno sia suscettibile di determinare un onere di particolare rilievo. Ci si riferisce ad esempio:

·         ai familiari malati gravi anche cittadini extracomunitari che possono raggiungere il cittadino dell’Unione soggiornante a norma dell’articolo 3, comma 2. Va considerato, tra l’altro, che qualora tali malati siano cittadini extracomunitari potrebbe non sussistere il rimborso alle spese sanitarie;

·         a coloro che conservano il diritto di soggiorno anche dopo che il cittadino dell’Unione sia divenuto inabile al lavoro o disoccupato a norma dell’articolo 7, comma 3.

Tale norma, innovando la normativa vigente (come in precedenza illustrato) consente l’accesso a prestazioni di protezione sociale a soggetti che attualmente non godrebbero di tale diritto.

Si rileva, infine, che la relazione tecnica reca alcune imprecisioni materiali in merito alle quali è necessario siano fornite puntualizzazioni, anche al fine di determinare l’esatta misura dell’onere:

·         la quantificazione dell’onere riferito all’articolo 15 considera una platea di 500 unità ed effettua i conteggi utilizzando, invece, un valore pari a mille senza che sia possibile determinare quale sia il valore corretto;

·         la tabella riepilogativa degli oneri, sulla base della quale è disposta la copertura, riporta, per un mero errore materiale, una spesa di 10.000 euro riferita all’articolo 11 mentre la parte descrittiva quantifica una spesa di 100.000 euro.