Camera dei deputati Dossier GI0484

Dati identificativi

*Numero del progetto di legge*	A.C. 3532
*Titolo*	Modifica all' articolo 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di visite agli istituti penitenziari
*Iniziativa*	on. E. Realacci ed altri
*Settore d’intervento*	Ordinamento penitenziario
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	1
*Date*
§ presentazione	13 gennaio 2003
§ annuncio	14 gennaio 2003
§ assegnazione	10 marzo 2003
*Commissione competente*	II Commissione (Giustizia)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	I Commissione (Affari costituzionali)

Struttura e oggetto

Contenuto

L’articolo unico del provvedimento in esame mira ad estendere ad ulteriori categorie di soggetti la disciplina delle visite alle carceri di cui all’art. 67, primo comma, della legge 354 del 1975 sull’ordinamento penitenziario.

In virtù dell’integrazione apportata a tale norma (mediante l’inserimento della lett. l-bis) anche il presidente della provincia ed il sindaco del comune ove si trova il carcere possono visitare gli istituti penitenziari senza bisogno di autorizzazione.

Relazioni allegate

Si tratta di progetto di legge di iniziativa parlamentare, corredato, pertanto, della sola relazione illustrativa.

Elementi per l’istruttoria legislativa

Necessità dell’intervento con legge

Il progetto di legge novella l'art. 67 dell’Ordinamento penitenziario, di cui alla legge 354 del 1975: si giustifica pertanto l’intervento con legge.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il progetto di legge interviene in materia di visite ed accessi agli istituti penitenziari in cui, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera g) (ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici) e lettera h) (ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale)della Costituzione, lo Stato ha legislazione esclusiva.

Quadro normativo

Il regime delle visite agli istituti penitenziari è disciplinato dall’art. 67 dell’Ordinamento penitenziario, di cui alla legge 354 del 1975.Tale disposizione ha inteso attribuire a determinate persone o categoria di persone, che esplicano funzioni o ricoprono cariche pubbliche di particolare rilievo, la facoltà di visitare gli istituti carcerari senza richiedere l’autorizzazione all’accesso prevista dal regolamento di esecuzione dell’ordinamento penitenziario (DPR 230/2000, art. 117, v. ultra).

La norma stabilisce che gli istituti penitenziari possono essere visitati senza autorizzazione da parte di una serie di soggetti specificamente indicati:

a) il Presidente del Consiglio dei Ministri e il presidente della Corte costituzionale;

b) i ministri, i giudici della Corte costituzionale, i Sottosegretari di Stato, i membri del Parlamento e i componenti del C.S.M.;

c) il presidente della corte d'appello, il procuratore generale della Repubblica presso la corte d'appello, il presidente del tribunale e il procuratore della Repubblica presso il tribunale, i magistrati di sorveglianza, nell'ambito delle rispettive giurisdizioni; ogni altro magistrato per l'esercizio delle sue funzioni;

d) i consiglieri regionali e il commissario di Governo per la regione, nell'ambito della loro circoscrizione;

e) l'ordinario diocesano per l'esercizio del suo ministero;

f) il prefetto e il questore della provincia; il medico provinciale;

g) il direttore generale per gli istituti di prevenzione e di pena e i magistrati e i funzionari da lui delegati;

h) gli ispettori generali dell'amministrazione penitenziaria;

i) l'ispettore dei cappellani;

l) gli ufficiali del corpo degli agenti di custodia.

L'autorizzazione non è necessaria neanche per coloro che accompagnano le persone sopraindicate per ragioni del loro ufficio e per il personale della DIA, dei servizi centrali e interprovinciali della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza.

Altre categorie di soggetti, per l’accesso agli istituti per ragioni del loro ufficio, hanno invece bisogno di specifica autorizzazione:

1) gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria su autorizzazione dell'autorità giudiziaria.

2) i ministri del culto cattolico e di altri culti, previa autorizzazione del direttore, che, ai sensi dell’art. 116 del DPR 230/2000, ne accerta l’identità;

La norma, pur non dettando ulteriori prescrizioni sulle modalità, i contenuti e i limiti che l'effettuazione della visita importano, va comunque coordinata con le previsioni di rango secondario del citato art. 117 del regolamento esecutivo della legge 354/1975 (DPR 30 giugno 2000, n. 230) che riconduce la disciplina delle visite nell'ambito della disciplina ordinaria delle visite alle carceri.

L’art. 117 del Regolamento penitenziario stabilisce, per ogni tipo di visita, che:

§ le visite debbano svolgersi nel rispetto della personalità dei detenuti e degli internati;

§ siano rivolte, in particolare, alla verifica delle condizioni di vita dei detenuti, compresi quelli in isolamento;

§ non siano consentite, in presenza dei detenuti, osservazioni sulla vita dell’istituto;

§ non sia consentito trattare con imputati argomenti relativi al procedimento penale in corso;

§ i visitatori siano accompagnati dal direttore o da persone da questi delegate.

Il secondo comma della norma prevede, in ogni caso, che persone diverse da quelle indicate nell'art. 67 O.P. possano essere ammesse alla visita, previa autorizzazione del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria che, in tal caso, fissa le modalità della visita.

La stessa disposizione stabilisce che, in via generale, possano essere autorizzate visite di persone “appartenenti a categorie analoghe a quelle previste dal’art. 67 della legge”.

Va ricordato, inoltre, che, in materia di accesso agli istituti carcerari, l'art. 16 dell’ordinamento penitenziario dispone che sia il regolamento interno degli istituti penitenziari a disciplinare i controlli “cui devono sottoporsi tutti coloro che, a qualsiasi titolo accedono all'istituto o ne escono”.

Il successivo art. 17 prevedendo la cd. partecipazione della comunità esterna all’attività di rieducazione prevede la possibile frequentazione degli istituti carcerari da parte di privati, istituzioni o associazioni pubbliche o private. Tali soggetti, per la gran parte facenti parte del mondo del volontariato, sono autorizzati all’ingresso in carcere dal magistrato di sorveglianza, di cui debbono osservare le direttive. E’, comunque, necessario il parere favorevole del direttore dell’istituto, cui spetta il controllo del loro operato.

La disciplina applicativa delle disposizioni relative all'accesso alle carceri va rinvenuta nelle circolari del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia.

In materia di diritto e modalità di accesso, oggetto e limiti delle visite si ricordano:

§ la circolare n. 2498/4951 del 13 febbraio 1978, che, con riferimento espresso alle visite dei parlamentari agli istituti penitenziari, precisa che le “facoltà esercitabili nel corso della visita delle persone”, indicate dall'art. 67 Ord. Pen. “non sono desumibili dall'articolo in questione, perchè esse non derivano direttamente dal diritto di visitare senza autorizzazione, bensì dalla natura delle funzioni di cui le persone stesse sono investite”; pertanto la circolare afferma che è indubbia la facoltà dei parlamentari “non solo di visitare l'istituto e, in particolare, ogni ambiente dello stesso, compresi quelli in cui siano ristretti i detenuti, ma anche, in occasione della visita e in funzione degli scopi che la informano, di rivolgere la parola ai detenuti, ovviamente nel rispetto dei limiti posti dall'art. 104 del Regolamento penitenziario”, escludendo che i contatti con i detenuti assumano il carattere di colloqui per il cui svolgimento è necessaria una specifica autorizzazione;

§ la circolare n. 2570/5023 del 15 dicembre 1978, che in tema di controlli sulle persone che accedono a qualunque titolo negli istituti penitenziari, ha precisato che l'obbligo di sottoporsi al controllo deve essere osservato anche dalle persone indicate dall'art. 67 Ord. Pen. in considerazione dell'esigenza -espressamente considerata dalla legge- di garantire l'ordine, la sicurezza e la disciplina degli istituti.

§ la circolare n. 3003/5453 del 5 dicembre 1983 riguardante in generale l'accesso agli istituti penitenziari; per quanto riguarda i parlamentari si afferma (lett. b) n. 2) che le persone indicate nell'art. 67 possono, durante le visite, ispezionare ogni ambiente dell'istituto carcerario, compresi quelli in cui sono ristretti i detenuti e possono, in funzione degli scopi che informano la visita, rivolgere la parola ai detenuti “ovviamente nel rispetto dei limiti posti dall'art. 104 del Regolamento penitenziario”. La circolare precisa che tali contatti con i detenuti non assumono “il carattere ed il contenuto dei colloqui, il cui svolgimento - oltre a presupporre una specifica autorizzazione demandata alla competenza di autorità diverse in relazione alle posizioni giuridiche dei soggetti - è disciplinata da specifiche norme legislative-regolamentari che non sono certamente riferibili alle situazioni in esame”. Circa le modalità della visita la lett. b) n. 4 afferma che il controllo “è sempre comunque necessario ma che non sono previste, al di fuori di eventuali disposizioni dei regolamenti interni, modalità rigide e predeterminate, sicché è necessario ma anche sufficiente che nel caso concreto vi sia certezza che chi entra od esce non porti con sè nulla di illecito o di vietato”.

§ la circolare n. 139656/5-9 del 21 aprile 1997 che, in attesa di una compiuta regolamentazione normativa (ancora inesistente), ha stabilito che l’accesso degli europarlamentari agli istituti è ammesso solo previa autorizzazione del D.A.P.

Circa l'accesso degli accompagnatori dei parlamentari, si ricordano, in particolare:

§ la circolare n. 2813/5263 del 14 novembre 1981, che afferma che gli accompagnatori debbano essere partecipi del pubblico ufficio ricoperto dai visitatori. Nel caso di parlamentari, l'accompagnatore potrà essere un collaboratore permanente il cui nominativo sia stato precedentemente comunicato alla Direzione Generale Istituti Penitenziari, con dichiarazione scritta attestante l'anzidetta qualifica.

§ la circolare n. 45979/2-3 del 4 febbraio 1992 concerne specificamente l'accesso degli accompagnatori dei parlamentari, stabilendo che possano accedere solo coloro che abbiano un rapporto di collaborazione professionale, stabile e continuativo e non meramente occasionale;

§ la circolare n. 118751/5-9 del 28 settembre 1993 che, confermando integralmente il contenuto della circolare ultima citata, ha ribadito che i soggetti autorizzati ad effettuare visite nelle carceri sono soltanto quelli indicati dall'art. 67 Ord. Pen., senza alcuna possibilità di interpretazione estensiva, e che, per gli accompagnatori, “le ragioni d'ufficio rilevanti sono quelle espresse da un rapporto di diretta collaborazione, anche di fatto, purchè professionale, stabile e continuativo”; la circolare ha precisato inoltre che le dichiarazioni che attestano la qualità di accompagnatore per ragioni di ufficio siano rese prima dell'inizio della visita, che gli accompagnatori rilascino dichiarazione di non svolgere, nell'occasione, attività di giornalista e che “la visita dei soggetti legittimati ex art. 67 Ord. Pen. sia diretta ad accertare le condizioni generali della detenzione e non può avere per oggetto alcuna forma di indagine sui contenuti della posizione processuale dei singoli”;

Il contenuto della proposta di legge

Onorevoli Colleghi! - La legge 26 luglio, 1975, n. 354, recante "Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà" stabilisce, con l'articolo 67, e successive modificazioni, quali figure istituzionali, religiose e ispettive possono visitare gli istituti penitenziari senza autorizzazione.

Tra queste non sono individuate le figure dei presidenti delle province e dei sindaci dei comuni nel cui territorio sono situati gli istituti penitenziari.

Con la proposta di legge si vuole porre rimedio a questa dimenticanza normativa, anche alla luce delle ragioni e degli scopi di tali visite, ben specificati dal regolamento di esecuzione dell'ordinamento penitenziario, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 230 del 2000, tra i quali, in particolare, la verifica delle condizioni di vita dei detenuti.

Se partiamo proprio dalle finalità, indicate dal citato regolamento, il riconoscimento del ruolo dei presidenti delle province e dei sindaci appare come una esigenza funzionale, se non addirittura una necessità. Come si può parlare, infatti, delle condizioni di un istituto penitenziario prescindendo dai problemi sanitari, per i quali la massima autorità sul territorio è il sindaco, o dalle relazioni con la provincia e il comune sugli aspetti urbanistici e edilizi?

Inoltre vi sono anche le questioni degli affidamenti esterni e delle iniziative di formazione e di inserimento lavorativo che coinvolgono a pieno le amministrazioni penitenziarie, le province e i comuni.

Il nostro Paese è pieno di casi in cui gli enti locali, le cooperative e le associazioni del terzo settore interagiscono con le case circondariali per attivare iniziative e progetti tesi al recupero e al pieno reintegro nella società dei detenuti. Possiamo portare ad esempio la collaborazione fra le amministrazioni locali pisane e il direttore della casa circondariale "Don Bosco", che ha permesso l'attivazione di molte iniziative volte all'inserimento in strutture di accoglienza per chi esce dal carcere.

Questi esempi sono al dimostrazione concreta dell'utilità di prevedere un impegno e una responsabilità maggiori da parte dei presidenti delle province e dei sindaci dei comuni verso la realtà carceraria presente sui rispettivi territori.

SEDE REFERENTE

Mercoledì 22 settembre 2004. - Presidenza del presidente Gaetano PECORELLA. - Interviene il Sottosegretario di Stato per la Giustizia Jole Santelli.

La seduta comincia alle 14.55.

Modifica delle disposizioni in materia di visita agli istituti penitenziari.

C. 3532 Realacci

(Esame e rinvio).

La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

Enrico BUEMI (Misto-SDI), relatore, osserva che la legge 26 luglio, 1975, n. 354, recante «Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà» stabilisce, con l'articolo 67, e successive modificazioni, quali figure istituzionali, religiose e ispettive possono visitare gli istituti penitenziari senza autorizzazione. Tra queste non sono individuate le figure dei presidenti delle province e dei sindaci dei comuni nel cui territorio sono situati gli istituti penitenziari. Con la proposta di legge si vuole porre rimedio a questa dimenticanza normativa, anche alla luce delle ragioni e degli scopi di tali visite, ben specificati dal regolamento di esecuzione dell'ordinamento penitenziario, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 230 del 2000, tra i quali, in particolare, la verifica delle condizioni di vita dei detenuti. Se si parte proprio dalle finalità indicate dal citato regolamento, il riconoscimento del ruolo dei presidenti delle province e dei sindaci appare come una esigenza funzionale, se non addirittura una necessità. Si pensi che per i problemi sanitari la massima autorità sul territorio è il sindaco o che le competenze della provincia e del comune sugli aspetti urbanistici e edilizi praticamente condizionano la possibilità di edificare o ristrutturare le strutture carcerarie. Inoltre vi sono anche le questioni degli affidamenti esterni e delle iniziative di formazione e di inserimento lavorativo che coinvolgono a pieno le amministrazioni penitenziarie, le province e i comuni. Il nostro Paese è pieno di casi in cui gli enti locali, le cooperative e le associazioni del terzo settore interagiscono con le case circondariali per attivare iniziative e progetti tesi al recupero e al pieno reintegro nella società dei detenuti.

Ritiene che questi esempi sono la dimostrazione concreta dell'utilità di prevedere un impegno e una responsabilità maggiori da parte dei presidenti delle province e dei sindaci dei comuni verso la realtà carceraria presente sui rispettivi territori.

Pertanto la proposta di legge, che è costituita da un unico articolo, aggiunge una ulteriore lettera all'articolo 67, in modo da includere i presidenti delle province e i sindaci dei comuni tra i soggetti che possono visitare gli istituti senza autorizzazione. Rispetto alla formulazione della proposta suggerisce di estendere la possibilità di accesso agli istituti penitenziari anche all'assessore delegato dal sindaco e al garante dei detenuti istituito presso alcune regioni.

Ermete REALACCI (MARGH-U) evidenzia che la proposta di legge è volta a porre rimedio alla situazione per cui i sindaci, pur essendo competenti in molte materia relative alle condizioni del detenuti, quali la sanità e l'edilizia, non possono accedere agli istituti se non previa apposita autorizzazione del magistrato di sorveglianza su parere del direttore del carcere.

Marcella LUCIDI (DS-U) condivide l'opportunità di estendere il potere di accesso al garante dei detenuti istituito presso le regioni, che ricopre un ruolo istituzionale per la garanzia delle condizioni di trattamento dei detenuti. Succede infatti che i garanti non riescano tempestivamente ad accedere agli istituti a causa delle lungaggini e delle difficoltà per ottenere l'autorizzazione dagli organi preposti.

Sergio COLA (AN) ritiene che all'articolo 67 dell'ordinamento penitenziario andrebbe evidenziato che il potere di accesso viene meno nel caso in cui i soggetti elencati siano coindagati per lo stesso reato rispetto a detenuti che intendono visitare.

Inoltre esprime perplessità sull'estensione del potere di accesso ai presidenti delle province, non rivestendo un ruolo istituzionale che presenta connessioni con le condizioni dei detenuti.

Gaetano PECORELLA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 15.25.

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa del deputato REALACCI, PAOLETTI TANGHERONI, ADDUCE, ARRIGHI, BELLINI, BENVENUTO, GIOVANNI BIANCHI, BIELLI, BIMBI, BIONDI, BOATO, BOLOGNESI, BOVA, BRUSCO, BUFFO, CALZOLAIO, CAMO, CARBONI, CARLI, CASTAGNETTI, CENNAMO, CENTO, CHIAROMONTE, CIMA, CORDONI, MAURA COSSUTTA, CRISCI, D'AGRO', D'ALIA, DE BRASI, DE FRANCISCIS, DELMASTRO DELLE VEDOVE, DI SERIO D'ANTONA, FANFANI, FOLENA, FONTANA, FOTI, FUMAGALLI, GASPERONI, GIACCO, GRANDI, GROTTO, IANNUZZI, LETTIERI, LUCA', LUCCHESE, LUCIDI, LUMIA, MACCANICO, MANCINI, MANTINI, MAZZUCA, MILANESE, MOLINARI, OSVALDO NAPOLI, NIGRA, OLIVERIO, ONNIS, PAROLO, RUGGERI, VEN ¾
Modifica all'articolo 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di visite agli istituti penitenziari