Camera dei deputati Dossier GI0483

Dati identificativi

*Numero del progetto di legge*	4540
*Titolo*	Delega al Governo per la revisione delle sanzioni disciplinari e dei relativi procedimenti nei confronti del personale del Corpo di polizia penitenziaria
*Iniziativa*	Parlamentare
*Settore d’intervento*	Pubblico impiego
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	3
*Date*
§ presentazione	4 dicembre 2003
§ annuncio	9 dicembre 2003
§ assegnazione	14 gennaio 2004
*Commissione competente*	2ª Commissione (Giustizia)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	1ª (Affari costituzionali); 11ª (Lavoro pubblico e privato)

*Numero del progetto di legge*	4864
*Titolo*	Modifiche al decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449, in materia di determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria
*Iniziativa*	Parlamentare
*Settore d’intervento*	Pubblico impiego
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	8
*Date*
§ presentazione	30 marzo 2004
§ annuncio	31 marzo 2004
§ assegnazione	4 maggio 2004
*Commissione competente*	2ª Commissione (Giustizia)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	1ª (Affari costituzionali); 11ª (Lavoro pubblico e privato)

Struttura e oggetto

Contenuto

Entrambi i provvedimenti in esame sono relativi al regime delle sanzioni e dei procedimenti disciplinari concernenti il personale di polizia penitenziaria, la cui attuale disciplina è contenuta nel D.Lgs n.449 del 1992. Mentre la proposta di legge A.C. 4540 interviene sulla materia mediante lo strumento della delega al Governo per una riorganizzazione complessiva della disciplina, l’ A.C. 4864 novella alcuni articoli del D.Lgs n.449, anche alla luce della necessità di introdurre precise garanzie a difesa dell’interessato, nell’ambito di un procedimento disciplinare caratterizzato ancora da elementi di natura inquisitoria.

L’articolo 1 della proposta A.C.4540 contiene la suddetta norma di delega, provvedendo ad indicare i termini entro cui essa deve essere esercitata e ad individuare i relativi principi e criteri direttivi.

L’articolo 2, abrogando gli articoli da 44 a 49 del D.Lgs n. 443/1992[1] sull’Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, sopprime l’intera disciplina dei cd. rapporti informativi.

L’articolo 3 concede il condono delle sanzioni disciplinari della censura, della pena pecuniaria e della deplorazione inflitte prima del 16 aprile 1999.

Gli articoli 1 e 2 della proposta A.C. 4864 provvedono, rispettivamente, alla soppressione delle sanzioni della deplorazione e della censura, previste al D.Lgs n.443/1992.

L’articolo 3 integra il novero dei comportamenti che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, del D.Lgs n.449, costituiscono infrazioni disciplinari punibili con pena pecuniaria.

L’articolo 4 interviene in materia di provvedimenti cautelari emanati in pendenza di procedimento penale a carico del dipendente, riformulando il comma 2 e modificando il comma 6 dell’art. 7 del D.Lgs n. 449/1992.

Gli articoli 5, 6 e 7 intervengono sui principi generali del procedimento disciplinare, con disposizioni dirette a rafforzare le garanzie ed i diritti di difesa.

L’articolo 8, infine, apporta numerose modifiche alla fase dell’istruttoria per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari diverse dalla censura, di cui all’articolo 15 del D.Lgs n. 449.

Relazioni allegate

Trattandosi di proposte di legge di iniziativa parlamentare, le stesse sono corredate soltanto della relazione illustrativa.

Elementi per l’istruttoria legislativa

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge A.C.4540, all’articolo 1, contiene una norma di delega al Governo, finalizzata ad una complessiva riforma del regime delle sanzioni disciplinari concernenti gli appartenenti al Corpo della polizia penitenziaria: si giustifica pertanto, ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione, l’intervento con legge.

La proposta A.C. 4864, invece, è diretta a modificare direttamente norme di rango primario, contenute in un decreto legislativo: anche in tal caso, pertanto, si rende necessario intervenire mediante legge.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Entrambi i provvedimenti riguardano la materia delle sanzioni e del procedimento disciplinare riguardanti gli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria, materia che, ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettere d) (Difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi) e g) (Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali) della Costituzione, sono di legislazione esclusiva dello Stato.

Attribuzione di poteri normativi

L’articolo 1 della proposta di legge A.C.4540 contiene una delega al Governo per la adozione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di un decreto legislativo fondato sui principi e criteri direttivi di cui alle lettere da a) a h) del medesimo articolo 1.

Prima della emanazione del suddetto decreto devono essere ascoltate le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative della categoria interessata.

Formulazione del testo

Per le osservazioni sulla formulazione del testo si rinvia alle schede di lettura.

Il quadro normativo

La materia delle sanzioni disciplinari (e del relativo procedimento) concernente gli appartenenti al Corpo della polizia penitenziaria trova una compiuta disciplina nel decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449, (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art.21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990,n.395); tale categoria di lavoratori pubblici, stanti le peculiari caratteristiche che la contraddistinguono e le particolari mansioni che le sono affidate, non è assoggettata al regime contrattuale introdotto dal D.Lgs n. 29/1993 e successivamente confermato dal D.Lgs 30 febbraio 2001, n.165 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo Statuto degli impiegati civili dello Stato), in virtù del quale anche la materia disciplinare (individuazione della tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni) è definita dai contratti collettivi (cfr.art.55 D.Lgs.n.165): l’articolo 3 del Testo unico, infatti, esclude dalla applicazione del regime privatistico, disponendone la sottoposizione ai rispettivi ordinamenti, alcune categorie di dipendenti pubblici, come le Forze di polizia alle quali gli agenti di custodia appartengono (si vedano il comma 2 dell’articolo 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121 ed il comma 3 dell’articolo 1 della legge 15 dicembre 1990, n.395 che così dispone: “ferme restando le proprie attribuzioni, il Corpo (della polizia penitenziaria n.d.r.) fa parte delle forze di polizia”).

Il regime sanzionatorio in esame è, a differenza di quanto previsto, ad esempio, in materia disciplinare dall’ordinamento giudiziario, ispirato al principio di tipicità, in virtù del quale sono specificamente individuati, per ogni tipologia di sanzione, i relativi illeciti.

Le sanzioni previste sono, in ordine crescente di gravità: la censura, la pena pecuniaria, la deplorazione, la sospensione dal servizio, la destituzione.

§ La censura consiste in una dichiarazione scritta di biasimo e trova applicazione nelle seguenti ipotesi: lievi trasgressioni, negligenza in servizio, mancanza di correttezza nel comportamento, disordine della divisa, contegno scorretto (cfr. articolo 2);

§ la pena pecuniaria, che comporta una riduzione dello stipendio non superiore ai cinque trentesimi, è inflitta in numerose ipotesi tra cui: la grave negligenza in servizio, il ritardo o la negligenza nell’esecuzione di un ordine, la trascuratezza nel sorvegliare i detenuti o gli internati, etc. (cfr.lettere da a) a ff) del comma 2 dell’articolo 3);

§ la deplorazione è, invece, una di dichiarazione scritta di formale riprovazione con la quale vengono sanzionate le infrazioni elencate alle lettere da a) ad o) del comma 1 dell’articolo 4 (es: prove manifeste di negligenza nel comando o nel mantenere la disciplina, frequentazione di luoghi, persone o compagnie sconvenienti, alterco con i colleghi o con altri operatori penitenziari in presenza di detenuti);

§ la sospensione dal servizio, consistente in un allontanamento dal servizio per un periodo da uno a sei mesi (da cui discendono anche la privazione della retribuzione mensile, la deduzione dal computo della anzianità di un periodo di eguale durata ed il ritardo di due o tre anni nella promozione e nell’aumento periodico di stipendio), può essere inflitta nelle ipotesi contemplate alle lettere da a) a p) del comma 3, dell’articolo 5 (es: condanna definitiva per delitto non colposo, uso di sostanze stupefacenti o psicotrope, assidua frequenza di persone dedite ad attività illecite o di pregiudicati);

§ la destituzione è la più grave tra le sanzioni disciplinari e comporta la cancellazione dai ruoli della Polizia penitenziaria e la conseguente cessazione dall’impiego del soggetto cui viene inflitta. Le ipotesi in cui essa trova applicazione sono: il compimento di atti che rivelino la mancanza del senso dell’onore o del senso morale, ovvero che siano in grave contrasto con i doveri assunti con il giuramento; il grave abuso di autorità o di fiducia; la dolosa violazione dei doveri da cui sia derivato grave pregiudizio allo Stato, alla Amministrazione penitenziaria, ad enti pubblici o a privati, etc. (lettere da a) a g) del comma 2 dell’articolo 6).

La sanzione della destituzione trova applicazione anche nei casi di condanna definitiva per i delitti di cui alla lettera a) del comma 3 dell’articolo 6 (delitti contro la P.A., contro la personalità dello Stato, contro l’Amministrazione della giustizia, rapina, estorsione, furto, truffa, etc.), nonché nei casi di condanna che importi interdizione perpetua dai pubblici uffici. In tali ipotesi, conformemente a quanto statuito dalla Corte Costituzionale, l’irrogazione della sanzione non discende automaticamente dalla condanna in sede penale, ma viene disposta all’esito di un procedimento diretto all’accertamento della rilevanza disciplinare dell’illecito penale (in relazione ai termini di tale procedimento, che deve essere iniziato entro 180 giorni dalla data in cui l’Amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile e concluso nei successivi novanta giorni, si vedano la sentenza n.197/1999 e l’ordinanza n.366/2000 della Consulta).

Le norme che disciplinano più specificamente il procedimento si articolano in disposizioni che enunciano una serie di principi (articoli da 10 a 14) e disposizioni che regolano i singoli procedimenti diretti alla irrogazione delle varie sanzioni previste dalla legge (articoli da 18 a 23).

In base a quanto disposto dalle norme che individuano i principi generali, l’infrazione deve essere rilevata dal superiore gerarchico del trasgressore mediante contestazione e astenendosi, di massima, dal richiamarlo in presenza di altre persone; il rapporto sui fatti, che deve indicare chiaramente e concisamente tutti gli elementi utili a configurare l’illecito disciplinare, deve essere inoltrato all’organo competente alla irrogazione della sanzione.

Quest’ultimo, dopo aver contestato per iscritto l’addebito e concesso un termine all’incolpato per la presentazione di giustificazioni scritte o per la richiesta di audizione di testimoni, provvede ad infliggere la sanzione:

§ tenendo conto di tutte le circostanze attenuanti, dei precedenti disciplinari, del carattere dell’età, della qualifica, della anzianità di servizio del trasgressore;

§ sanzionando con maggior rigore le infrazioni commesse in servizio, in presenza o in concorso con inferiori, indicanti scarso senso morale, nonché quelle recidive o abituali;

§ garantendo il contraddittorio.

In relazione ai procedimenti finalizzati alla irrogazione delle singole tipologie di sanzione, si può osservare che, mentre quello diretto alla applicazione della censura appare molto semplificato, gli altri (quelli relativi cioè alla pena pecuniaria, alla deplorazione, alla sospensione ed alla destituzione), sono dettagliatamente disciplinati, sia nella fase istruttoria, che in quella decisoria.

In particolare, le fasi in cui tali procedimenti si articolano sono:

§ comunicazione relativa alla avvenuta infrazione, da parte del superiore gerarchico dell’incolpato al provveditore regionale o alla autorità centrale (a seconda della gravità dell’illecito);

§ nomina da parte delle suddette autorità di un funzionario istruttore, che si deve astenere e può essere ricusato nei casi previsti dalla legge;

§ contestazione scritta degli addebiti –entro dieci giorni- da parte del funzionario istruttore al trasgressore;

§ acquisizione delle giustificazioni scritte dell’interessato e svolgimento di tutti gli accertamenti ritenuti necessari o richiesti da quest’ultimo;

§ conclusione dell’inchiesta entro quarantacinque giorni (prorogabili una sola volta di quindici giorni);

§ formazione del fascicolo e della relazione da parte del funzionario istruttore; trasmissione degli stessi alla autorità che ha disposto l’inchiesta;

§ archiviazione da parte di tale autorità, ovvero trasmissione della documentazione all’organo competente ad irrogare la sanzione, in particolare al Provveditore regionale (in caso di pena pecuniaria e di deplorazione) o al Direttore generale del DAP (nelle ipotesi di sospensione dal servizio e di destituzione). Le sanzioni devono essere emanate previo giudizio del consiglio regionale o centrale di disciplina (a seconda della gravità dell’illecito disciplinare), emanato sulla base di uno specifico procedimento, nell’ambito del quale l’inquisito ed il suo difensore possono, anche oralmente, far valere le proprie ragioni.

Altre previsioni del decreto legislativo riguardano la possibilità di emettere provvedimenti cautelari (come la sospensione dell’incolpato dal servizio), i ricorsi amministrativi avverso i provvedimenti sanzionatori, la riapertura del procedimento disciplinare.

Il contenuto delle proposte di legge

La proposta di legge A.C. 4540 (Carboni ed altri)

Il provvedimento contiene una delega al Governo finalizzata all’introduzione di un nuovo regime delle sanzioni disciplinari e dei relativi procedimenti riguardanti il personale del Corpo di polizia penitenziaria.

Tale delega (articolo 1), da attuare entro sei dopo aver sentito le maggiori organizzazioni sindacali, dovrà rispettare i seguenti principi e criteri direttivi:

a) rideterminazione delle fattispecie sanzionate ed esclusione della rilevanza disciplinare di quelle maggiormente in contrasto con i principi di tipicità dell’illecito e di democraticità (illeciti di opinione ovvero connessi a manifestazioni del pensiero e di giudizio sull’ organizzazione del lavoro penitenziario; illeciti relativi a qualità morali o pregiudizievoli della attività sindacale del dipendente);

b) eliminazione del rilievo disciplinare di specifiche condotte previste dal D.Lgs n. 449/1992, la cui punizione appare ormai anacronistica:

§ nell’ambito di quelle punite con la deplorazione, la soppressione della previsione delle indebite osservazioni in servizio, del censurare l’operato dei superiori e del seminare malcontento tra i colleghi (art. 4, comma 1, lett. n) del D.Lgs n.449/1992);

§ tra quelle punite con la sospensione dal servizio, la soppressione della previsione della denigrazione dell’amministrazione e dei superiori nonché del comportamento che turba la regolarità del servizio (art. 5, comma 3, lettere g) e h));

§ tra quelle punite con la destituzione, la soppressione della previsione relativa alla punizione di atti che rivelino mancanza di senso dell’onore o del senso morale e di atti in grave contrasto con i doveri assunti con il giuramento (art. 6, comma 2, lett. a) e b);

c) previsione di un termine di venti giorni per la contestazione scritta dell’addebito al dipendente (con decorrenza dal momento della conoscenza della condotta ritenuta disciplinarmente rilevante).

Attualmente, infatti, l’art. 12 del D.Lgs n.449 non prevede alcun termine in tal senso;

d) garanzia del contraddittorio in ogni fase del procedimento;

e) garanzie in ordine all’assunzione delle testimonianze (escussione di testimoni a discarico e controinterrogatorio di quelli a carico) ed all’accesso ai documenti probatori;

f) previsione di un termine di estinzione del procedimento pari a centoventi giorni dalla contestazione dell’addebito;

g) sospensione della sanzione disciplinare in pendenza di ricorsi amministrativi proposti dall’interessato (art. 18-21, D.Lgs n.449/1992). Si tratta dei seguenti casi:

§ richiesta di riesame della sanzione della censura (ricorso gerarchico all’organo immediatamente superiore);

§ istanza di riesame delle sanzioni della pena pecuniaria e della deplorazione (ricorso al direttore del DAP);

§ istanza di riesame delle sanzioni della sospensione dal servizio e della destituzione (ricorso al Ministro della giustizia).

L’articolo 2, abrogando gli articoli da 44 a 49 del D.Lgs n. 443/1992 sull’Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, sopprime l’intera disciplina dei cd. rapporti informativi.

Il rapporto informativo è una valutazione annuale di professionalità degli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria (in servizio sia presso il DAP che presso le sue articolazioni centrali e territoriali), la cui redazione, che deve avvenire entro il mese di gennaio, è affidata dalla legge agli organi superiori competenti (cfr. artt.46-49 del D.Lgs n.443). Il rapporto si fonda su diversi parametri di valutazione del soggetto: competenza professionale, capacità di risoluzione ed organizzativa, qualità dell’attività svolta etc.; per ognuno di parametri è previsto un punteggio da 1 a 3. Il giudizio complessivo finale può essere di ottimo, distinto, buono, mediocre o insufficiente.

Particolare rilievo assume l’art. 44, comma 7 del D.Lgs n. 443/1992, in base al quale sulle questioni relative allo stato giuridico, alla progressione di carriera, alle assegnazioni, ai trasferimenti ed al rapporto di impiego deve essere fatto riferimento esclusivamente ai contenuti dei rapporti informativi.

L’art. 2 della proposta di legge aggiunge, inoltre, una norma transitoria: si prevede che per i concorsi interni e le promozioni non si tenga conto dei rapporti informativi redatti prima della data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

L’articolo 3 concede il condono delle sanzioni disciplinari della censura, della pena pecuniaria e della deplorazione inflitte prima del 16 aprile 1999, data di entrata in vigore del regolamento di servizio del Corpo di polizia penitenziaria (DPR 82/1999)[2]; le sanzioni condonate vanno eliminate dal foglio matricolare. Sono, però, escluse dal condono le sanzioni connesse a procedimenti penali relativi a rapporti con i detenuti.

Una ulteriore norma transitoria stabilisce l’estinzione dei procedimenti disciplinari pendenti alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, se relativi ad infrazioni punibili con censura, pena pecuniaria e deplorazione. Viene, tuttavia, precisato che restano fermi gli effetti giuridico-economici prodottisi a seguito delle sanzioni già inflitte.

Le modalità di applicazione del condono disciplinare dovranno essere stabilite con apposito decreto del Ministro della giustizia.

La proposta di legge A.C. 4864 (Mazzoni)

Il progetto è finalizzato ad una ampia riforma del D.Lgs n. 449/1992, diretta ad adeguarne sia le disposizioni di carattere sostanziale, che quelle di natura procedimentale ai principi di garanzia e di difesa tipici del processo accusatorio.

Gli articoli 1 e 2 della proposta provvedono, rispettivamente, alla soppressione delle sanzioni della deplorazione e della censura, in quanto ritenute ormai anacronistiche.

L’articolo 1, in relazione alla sanzione della deplorazione, dispone l’ abrogazione della lettera c) del comma 1, dell’art. 1 del D.Lgs n.449/1992 e, conseguentemente, dell’art. 4 del medesimo decreto legislativo.

L’articolo 2 sopprime, invece, la sanzione della censura abrogando a tal fine gli artt. 2, 14 e 19 del D.Lgs n.449.

Si osserva che, per esigenze di coordinamento formale, occorrerebbe prevedere la abrogazione, anche della lettera a) del comma 1 dell’articolo 1 dello stesso decreto legislativo (relativa alla censura). Analoghe esigenze di coordinamento ricorrono in relazione agli artt. 19 e 20 relativi al procedimento di riesame delle sanzioni: il primo dovrebbe essere abrogato; dal secondo, invece, andrebbe espunto il riferimento alla soppressa deplorazione.

L’articolo 3 integra il novero dei comportamenti che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, del D.Lgs n.449, costituiscono infrazioni disciplinari punibili con pena pecuniaria.

Si prevedono, pertanto, come nuovi illeciti disciplinari la negligenza nel governo o nella cura delle condizioni di vita e benessere del personale o nel controllo della disciplina dei dipendenti (lettera ff-bis), nonché una serie di comportamenti che costituiscano, in qualche modo, violazione delle norme sull’impiego del personale e dei mezzi o di quelle relative all’uso e conservazione di armi, mezzi, materiali, documenti etc. ( lettera ff-ter).

L’articolo 4 interviene in materia di provvedimenti cautelari emanati, in pendenza di procedimento penale, nei confronti del dipendente: viene riformulato il comma 2 e modificato il comma 6 dell’art. 7 del D.Lgs n. 449/1992.

L’articolo 7, comma 2, del D.Lgs n. 449 prevede che, al di fuori dei casi in cui sia sottoposto a misure coercitive personali, l'appartenente ai ruoli del Corpo di polizia penitenziaria sottoposto a procedimento penale, quando la natura del reato sia particolarmente grave, possa essere sospeso dal servizio con provvedimento del Ministro, su proposta del Direttore generale dell'Amministrazione penitenziaria.

Il nuovo comma 2 dell’art. 7, differisce, per evidenti finalità di garanzia, all’eventuale momento del rinvio a giudizio l’applicazione della misura cautelare che, peraltro, non consiste più nella sospensione dal servizio, bensì nel trasferimento d’ufficio nell’ambito della regione di servizio, ovvero nel collocamento in aspettativa. Entrambe le misure devono essere adottate con provvedimento del Ministro, su proposta del direttore del DAP.

La disposizione si ispira alla disciplina generale applicabile ai pubblici dipendenti di cui all’articolo 3 della legge 27 marzo 2001, n. 97.

Occorre osservare che la possibile diversa natura dei provvedimenti cautelari adottabili nei confronti dell’incolpato suggerirebbe una modifica anche della rubrica dell’art. 7 del D.Lgs n.449 attualmente recante “Sospensione cautelare in pendenza di procedimento penale”.

L’ulteriore modifica introdotta dall’art. 4 della proposta riguarda, come già detto, il comma 6 dell’art. 7 del D.Lgs n.449, in cui si precisano i termini entro cui il dipendente (relativamente al quale emergano, in un procedimento penale ormai definito, elementi a carico) debba essere sottoposto a procedimento disciplinare; tali termini sono attualmente di 120 giorni dalla data di pubblicazione della sentenza, ovvero di 40 giorni dalla data di notificazione della stessa all'Amministrazione penitenziaria.

L’art. 4 della proposta di legge stabilisce, invece, che il procedimento disciplinare debba essere avviato entro 120 giorni “dalla sentenza”, eliminando così, sempre con finalità di garanzia, il termine più breve di 40 giorni.

Si osserva, tuttavia, che tale formulazione non sembrerebbe consentire di individuare con precisione il dies a quo da cui decorrerebbe il termine di 120 giorni: tale decorrenza potrebbe, infatti, operare dal momento della lettura della sentenza in udienza (nelle ipotesi in cui venga data lettura sia al dispositivo che alla motivazione), dal deposito ovvero dalla notificazione del provvedimento giurisdizionale.

I successivi articoli 5, 6 e 7 della proposta di legge intervengono sui principi generali del procedimento disciplinare, con disposizioni dirette a rafforzare le garanzie ed i diritti di difesa.

L’articolo 5 introduce nell’ambito dell’ articolo 10 del D.Lgs n.449 un comma aggiuntivo (il 3-bis) che:

§ individua un termine certo per la conclusione del procedimento disciplinare (20 giorni prorogabili a 30);

§ dispone che il procedimento sia avviato solo a seguito della verifica, da parte dell’organo competente ad irrogare la sanzione, della completezza e veridicità dei fatti oggetto del rapporto (di cui al comma 3 dell’articolo 10) redatto dal soggetto che rileva l’infrazione disciplinare.

La constatazione dell’infondatezza o incompletezza del rapporto comporta, per l’estensore, conseguenze disciplinari (v. ultra, nuovo comma 7-bis dell’art. 15 del D.Lgs n.449).

La modifica del comma 1 dell’art. 12 del D.Lgs n. 499 si renderebbe necessaria a causa della mancata previsione di un termine certo per la contestazione scritta dell’addebito disciplinare all’incolpato. Tale termine è ora fissato, all’articolo 6 della proposta, in quarantotto ore dal rilevamento dell’infrazione.

L’articolo 15, comma 4, del D.Lgs. n. 449, tuttavia, nel disciplinare dettagliatamente il procedimento per l’irrogazione delle sanzioni diverse dalla censura, stabilisce che il funzionario istruttore del procedimento disciplinare “provvede, entro 10 giorni, a contestare gli addebiti al trasgressore”.

L’articolo 7 della proposta di legge, intervenendo sul comma 1 dell’art. 13 del D.Lgs n.449/1992, modifica, integrandola, la composizione del consiglio centrale di disciplina.

Il consiglio centrale di disciplina è l’organo competente per il giudizio relativo alla irrogazione della sanzioni disciplinari più gravi: ha competenza generale sui giudizi di sospensione e destituzione dal servizio nonché - per agli appartenenti ai ruoli direttivi dell’amministrazione penitenziaria -su quelli relativi all’irrogazione della pena pecuniaria e della deplorazione.

Si prevede la partecipazione al consiglio centrale anche di un funzionario del Corpo di polizia penitenziaria.

L’articolo 8 della proposta, infine, apporta numerose modifiche alla fase dell’istruttoria per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari diverse dalla censura, di cui all’articolo 15 del D.Lgs n. 449.

Le modifiche introdotte al comma 1 ed alla rubrica del suddetto articolo 15 dalle lettere a) ed f) del comma 1, dell’articolo 8 del progetto in esame, rivestono natura di coordinamento formale e derivano dalla soppressione della sanzione della deplorazione.

La seconda innovazione riguarda il ruolo del funzionario istruttore, organo cui è affidata l’istruttoria disciplinare e che, in base al disposto del citato articolo 15 del D.Lgs. n.449, provvede alla contestazione degli addebiti al trasgressore e svolge tutti gli altri accertamenti ritenuti necessari o richiesti dall'inquisito.

L’art. 8 aggiunge un comma , il 4-bis, all’art. 15 in cui si prevede l’ obbligo per il funzionario istruttore di disporre l’assunzione di prove a discarico dell’incolpato; l’eventuale diniego sul punto deve essere motivato (lettera b).

Altra modifica (lettera c) riguarda il comma 5 dell’articolo 15 e mira alla riduzione dei termini per la conclusione dell’inchiesta disciplinare.

Il termine ordinario risulta, infatti, ridotto dagli attuali 45 a 20 giorni, mentre l’eventuale proroga da 20 è portata a 10 giorni.

Il vigente comma 6 dell’articolo 15 prevede l’ipotesi del supplemento di istruttoria che il consiglio di disciplina (centrale o regionale) può chiedere quando ritenga di non disporre di elementi sufficienti per poter esprimere un giudizio. A tale comma è aggiunta una ulteriore disposizione, in cui si prevede la possibilità di trasmissione al consiglio, da parte dell’incolpato, di una relazione difensiva che permetta di meglio valutare l’opportunità del supplemento di istruttoria (lettera d).

L’introduzione di un nuovo comma, il 7-bis, nell’ambito dell’articolo 15 è da ricollegare a quanto stabilito all’articolo 5 della proposta di legge in esame (v. supra): nelle ipotesi in cui il rapporto (redatto dal soggetto che rileva l’infrazione) risulti incompleto o infondato, si prevede che il funzionario istruttore avvii il procedimento disciplinare per l’irrogazione della pena pecuniaria nei confronti dell’estensore del rapporto (lettera e).

proposta di legge

¾¾¾

Art. 1.

(Delega al Governo).

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, e sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative del personale, un decreto legislativo per la modifica del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449, concernente la determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti sulla base dei seguenti criteri e princìpi direttivi:

a) rideterminazione delle fattispecie delle infrazioni e delle condotte sanzionabili, con esclusione di quelle connesse alla manifestazione di pensiero e di giudizio sulla organizzazione del lavoro dell'Amministrazione penitenziaria e comunque di formulazione generica, ovvero attinenti alle qualità morali o pregiudizievoli dell'esercizio della attività sindacale del dipendente;

b) soppressione della lettera n) del comma 1 dell'articolo 4, delle lettere g) e h) del comma 3 dell'articolo 5, e delle lettere a) e b) del comma 2 dell'articolo 6 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449;

c) previsione del termine di venti giorni per la contestazione scritta dell'addebito dal momento in cui l'Amministrazione sia venuta a conoscenza dei fatti che possono costituire infrazione;

d) garanzia del contraddittorio in ogni fase del procedimento e della ricognizione dei fatti;

e) obbligo di escussione dei testimoni a discarico citati dal dipendente e facoltà del dipendente o del proprio assistente di interrogare i testimoni citati a carico e di accedere alla documentazione probatoria dei fatti e delle circostanze attinenti al procedimento;

f) estinzione del procedimento disciplinare decorsi centoventi giorni dalla contestazione dell'addebito;

g) riattivazione del procedimento disciplinare, qualora connesso a procedimento penale, entro centottanta giorni dalla data in cui l'Amministrazione ha avuto notizia della sentenza definitiva;

h) sospensione della sanzione disciplinare in pendenza dei ricorsi amministrativi previsti dagli articoli 18, 19, 20 e 21 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449.

Art. 2.

(Soppressione dei rapporti informativi).

1. Gli articoli 44, 45, 46, 47, 48 e 49 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, sono abrogati.

2. Nei concorsi interni e nelle procedure di progressione alle qualifiche superiori non si tiene conto dei rapporti informativi redatti anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge.

Art. 3.

(Condono disciplinare).

1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge sono condonate le sanzioni della censura, della pena pecuniaria e della deplorazione inflitte fino alla data di entrata in vigore del regolamento di servizio del Corpo di polizia penitenziaria, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 1999, n. 82.

2. Il condono di cui al comma 1 non si applica alle sanzioni connesse con procedimenti penali relative a infrazioni concernenti i rapporti con i detenuti e gli internati.

3. I procedimenti disciplinari pendenti alla data di entrata in vigore del regolamento di cui comma 1, relativi alle infrazioni punibili con una delle sanzioni indicate al medesimo comma, sono estinti.

4. Con decreto del Ministro della giustizia sono stabilite le modalità di applicazione del presente articolo.

5. Sono fatti salvi gli effetti giuridici ed economici prodotti dalle sanzioni disciplinari inflitte anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge.

6. Delle sanzioni disciplinari condonate deve essere eliminata ogni traccia nel foglio matricolare degli interessati.

Onorevoli Colleghi! - Il decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449, sui procedimenti disciplinari relativi al Corpo di polizia penitenziaria, necessita di un adeguamento sia dal punto di vista procedurale che sostanziale.

Il procedimento disciplinare in questione è ancora un procedimento prettamente inquisitorio, in cui l'obbligo del contraddittorio assume natura esclusivamente formale, eludendo la garanzia del diritto alla difesa dell'interessato e dei princìpi del «giusto procedimento» di cui alla legge n. 241 del 1990.

Tale procedimento amministrativo presenta profonde analogie con il procedimento penale. Ciò avrebbe dovuto far riflettere sulla possibile introduzione, almeno per le sanzioni più gravi, delle garanzie del sistema accusatorio, proprie del sistema penale, atte a controbilanciare una larga discrezionalità.

Le innovazioni che, negli ultimi anni, hanno interessato il diritto costituzionale alla difesa, nel sistema procedurale penale, o lo stesso procedimento amministrativo «tout court», non hanno inciso sul decreto legislativo n. 449 del 1992 che, ormai, anche a causa del richiamo all'antiquato testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, manifesta profonde inadeguatezze.

Al fine di porre in essere un processo di semplificazione e di razionalizzazione della normativa in questione, è necessario anzitutto procedere all'abrogazione delle sanzioni della censura e della deplorazione, strumenti ormai obsoleti, e a includere alcune tipologie attualmente assimilate alla deplorazione tra quelle soggette alla pena pecuniaria.

Il procedimento disciplinare inizia sempre con la contestazione all'interessato da parte del direttore o del funzionario istruttore che, ai sensi del combinato disposto degli articoli 12 del decreto legislativo n. 449 del 1992 e 103 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957, deve essere mossa «subito».

Tale locuzione vaga è stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nel senso che il legislatore non ha inteso vincolare l'amministrazione al rispetto di un termine rigido e predeterminato ma solo a codificare una regola di ragionevole prontezza e tempestività.

La maggior parte dei ricorsi giurisdizionali proposti, avverso l'irrogazione di una sanzione disciplinare, lamenta proprio il mancato rispetto dei requisiti della tempestività e della immediatezza della contestazione con conseguente violazione del diritto di difesa.

Dunque, l'introduzione di un termine certo e perentorio entro cui effettuare la contestazione, tenendo in considerazione naturalmente l'ordinamento peculiare dei Corpi di polizia, è la seconda importante modifica che fornirebbe più ampia tutela del diritto alla difesa, e, contestualmente, ridurrebbe in modo significativo il ricorso al contenzioso giudiziario.

La fase istruttoria del procedimento disciplinare si diversifica a seconda che sia rilevata un'infrazione ascrivibile nel novero della sanzione più lieve della censura o, viceversa, si rientri nel campo dell'eventuale irrogazione della pena pecuniaria, della deplorazione, della sospensione dal servizio o della destituzione.

n questi ultimi casi entra in gioco la figura del funzionario istruttore che, ricevuto l'incarico dall'organo competente di attivare un'inchiesta disciplinare, entro dieci giorni deve contestare gli addebiti al trasgressore, invitandolo a presentare le giustificazioni nei termini e con le modalità previsti nel procedimento, dopodiché svolge tutti gli accertamenti ritenuti da lui necessari o richiesti dall'inquisito.

È stato evidenziato come la figura del funzionario istruttore, nel procedimento disciplinare, presenta particolari analogie con la figura del pubblico ministero nel procedimento penale. Esso si avvale, infatti, degli stessi mezzi di prova del procedimento penale: può procedere all'interrogatorio dell'indagato, sentire, senza vincolo di giuramento, testimoni, compresi quelli indicati dall'indagato, richiedere informazioni ad altri uffici.

Dunque, analogamente a quanto previsto dall'articolo 415-bis del codice di procedura penale per il pubblico ministero, dovrebbe essere imposto al funzionario istruttore l'obbligo, e non una mera facoltà, di svolgere gli atti di indagine richiesti dal soggetto sottoposto a procedimento se pertinenti e utili nell'accertamento della verità ovvero di motivare rigorosamente in merito alla non pertinenza della richiesta l'eventuale diniego all'assunzione di tali mezzi di prova.

I termini previsti per la conclusione dell'istruttoria devono essere ridotti e ritenuti di natura perentoria al fine di non aggravare la procedura e di permettere una celere definizione del procedimento a garanzia dell'indagato, che non può subire le conseguenze della inerzia o dei ritardi dell'amministrazione.

Per quanto riguarda la composizione del collegio è da rimarcare come, nel caso delle sanzioni più gravi, sia totalmente assente una rappresentanza del Corpo di polizia penitenziaria, cosa che contraddittoriamente è prevista per le sanzioni di più lieve entità.

Non è chi non veda come ciò sia del tutto irrazionale dal momento che la decisione del consiglio centrale di disciplina può comportare una sanzione maggiormente afflittiva e, proprio per questo, necessiterebbe di una rappresentanza del Corpo, naturalmente di qualifica superiore a quella dell'indagato, per apportare anche il punto di vista di chi svolge la stessa attività del soggetto.

L'articolo 7 del decreto legislativo n. 449 del 1992 prevede ai primi suoi due commi che:

«1. L'appartenente al Corpo di polizia penitenziaria, in stato di arresto o di fermo o che si trovi, comunque, in stato di custodia cautelare, deve essere sospeso dal servizio con provvedimento del Direttore generale dell'Amministrazione penitenziaria (sospensione obbligatoria).

2. Fuori dei casi previsti nel comma 1, l'appartenente ai ruoli del Corpo di polizia penitenziaria sottoposto a procedimento penale, quando la natura del reato sia particolarmente grave, può essere sospeso dal servizio con provvedimento del Ministro, su proposta del Direttore generale dell'Amministrazione penitenziaria (sospensione facoltativa)».

Analogamente a quanto previsto dalla legge n. 97 del 2001, per i provvedimenti cautelari adottabili nei confronti del pubblico dipendente, è necessario applicare anche al personale della polizia penitenziaria la possibilità di trasferimento d'ufficio ad altra sede o di messa in aspettativa, lasciando ai vertici del Corpo la decisione discrezionale in relLa presente proposta di legge affronta le questioni citate, recando, nell'ordine, agli articoli 1 e 2 l'abolizione della censura, all'articolo 3 la previsione di ulteriori casi di applicazione della pena pecuniaria, all'articolo 4 la modifica dei casi di sospensione cautelare, agli articoli 5 e 6 l'imposizione di un termine preciso per la elevazione della contestazione e per l'avvio del procedimento disciplinare, all'articolo 7 l'integrazione del consiglio centrale di disciplina, all'articolo 8 la modifica del ruolo del funzionario istruttore.

[1] D.Lgs 30 ottobre 1992, n. 443, Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della L. 15 dicembre 1990, n. 395

[2] D.P.R. 15 febbraio-1999 n. 82, Regolamento di servizio del Corpo di polizia penitenziaria.

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati CARBONI, BONITO, FINOCCHIARO, GRILLINI, KESSLER, LUCIDI, MAGNOLFI, MANCINI, SINISCALCHI, MASCIA ¾
Delega al Governo per la revisione delle sanzioni disciplinari e dei relativi procedimenti nei confronti del personale del Corpo di polizia penitenziaria

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa del deputato MAZZONI ¾
Modifiche al decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449, in materia di determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria