Camera dei deputati Dossier AP0161

Dati identificativi

*Numero dello schema di decreto legislativo*	N. 417
*Titolo*	Attuazione della direttiva comunitaria 2003/33/CE, in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco
*Norma di delega*	Art. 1, all. B, legge 31 ottobre 2003, n. 306
*Settore d’intervento*	Commercio, Concorrenza, Tutela dei consumatori
*Numero di articoli*	6
*Date*
§ presentazione	22 ottobre 2004
§ assegnazione	26 ottobre 2004
§ termine per l’espressione del parere	5 dicembre 2004
§ scadenza della delega	31 maggio 2005
*Commissione competente*	X Commissione (Attività produttive), ai sensi dell’art. 143 del regolamento XIV Commissione (Politiche dell’Unione europea), ai sensi dell’art. 126, co. 2 del regolamento

Struttura e oggetto

Contenuto

Il decreto legislativo sottoposto all’esame parlamentare è diretto a dare attuazione alla direttiva 2003/33/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003 sul "Ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco", in base alla delega conferita dall’articolo 1 della legge comunitaria 2003 [1].

La direttiva 2003/33/CE, oggetto di recepimento, è diretta all'armonizzazione delle normative nazionali in materia di pubblicità e sponsorizzazione in favore dei prodotti del tabacco, al fine di evitare ostacoli alla libera circolazione nel mercato comunitario dei "prodotti o dei servizi che costituiscono il supporto materiale delle suddette attività di pubblicità e di sponsorizzazione".

La direttiva disciplina pertanto la pubblicità a favore dei prodotti del tabacco nei media diversi dalla televisione, ossia attraverso la stampa e in altre pubblicazioni, nelle trasmissioni radiofoniche e nei servizi della società dell'informazione, regolamentando altresì la sponsorizzazione, da parte delle industrie del tabacco, di programmi radiofonici e di manifestazioni o attività che coinvolgono più Stati membri, o che hanno luogo in più di uno di essi o che hanno in altro modo effetti transfrontalieri, inclusa la distribuzione gratuita di prodotti del tabacco, ciò al fine di rimuovere le distorsioni della concorrenza e i rischi di ostacoli alla libera circolazione di merci e servizi che possono derivare dalla presenza negli ordinamenti nazionali di normative, di diverso tenore, che vietano o regolamentano la pubblicità a favore del tabacco.

Lo schema di decreto legislativo, che consta di 6 articoli, riproduce i divieti delle diverse forme di pubblicità e sponsorizzazione contenuti nella direttiva, recando altresì disposizioni di carattere sanzionatorio.

In particolare, l'articolo 1 reca le definizioni di prodotti del tabacco, pubblicità, sponsorizzazione e servizi della società dell'informazione.

L'articolo 2 impone il divieto di pubblicità in favore dei prodotti del tabacco a mezzo dei servizi della società dell'informazione e ribadisce il divieto di identica pubblicità a mezzo stampa e con altre pubblicazioni stampate, ad eccezione delle pubblicazioni specialistiche destinate esclusivamente ai professionisti del commercio del tabacco e di quelle stampate ed edite in Paesi non appartenenti alla Comunità europea, che non siano principalmente destinate al mercato comunitario.

L'articolo 3 vieta la pubblicità radiofonica in favore dei prodotti del tabacco e la sponsorizzazione dei programmi radiofonici da parte di soggetti la cui principale attività sia la fabbricazione o la vendita di prodotti del tabacco.

L'articolo 4 vieta la sponsorizzazione, diretta a promuovere prodotti del tabacco, di eventi od attività che si svolgono contemporaneamente in più di uno Stato membro della Comunità europea, o che vengano organizzati da soggetti residenti in più di uno Stato della Comunità o che producano direttamente effetti transfrontalieri, ad eccezione (comma 3) della sponsorizzazione a livello meramente nazionale. Il medesimo articolo vieta altresì la distribuzione gratuita dei prodotti del tabacco nel contesto degli eventi sopra citati.

L'articolo 5 disciplina le sanzioni per le violazioni dei divieti di pubblicità e sponsorizzazione introdotti dallo schema di decreto, mentre l'articolo 6 attribuisce alle associazioni dei consumatori e degli utenti la legittimazione ad agire contro le violazioni ai medesimi divieti.

Relazioni e pareri allegati

Nulla da segnalare

Elementi per l’istruttoria legislativa

Conformità con la norma di delega

Lo schema di decreto legislativo in esame trova il suo presupposto normativo nell’articolo 1, comma 1, della legge n.306/03 (legge comunitaria 2003), che ha delegato il Governo ad adottare, entro il termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, i decreti legislativi recanti le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive comprese negli elenchi di cui agli allegati A e B.

Nel citato allegato B è contemplata la direttiva, oggetto di recepimento, 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, recante il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco

Lo schema di decreto è sottoposto al parere parlamentare ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della citata legge comunitaria, il quale prevede che gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle direttive comprese nell'elenco di cui all'allegato B siano trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica perché su di essi sia espresso, entro quaranta giorni dalla data di trasmissione, il parere dei competenti organi parlamentari.

Per quanto concerne profili di conformità alla norma di delega si osserva come l’articolo 2, comma 1, della legge comunitaria 2003, recante i principi e criteri direttivi generali della delega legislativa, disponga, alla lettera c), che, salva l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. La medesima lettera c) dispone, inoltre, che le sanzioni penali dell’ammenda e dell’arresto, entro alcuni limiti, sono previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui “le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti”, disponendo altresì che in tali casi siano previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che rechino un danno di particolare gravità.

La sanzione amministrativa pecuniaria, entro taluni limiti, è prevista invece per le infrazioni che ledano o espongano a pericolo interessi diversi da quelli costituzionalmente protetti.

L’ultimo criterio direttivo di cui alla richiamata lettera c) dispone, infine, che “in ogni caso sono previste sanzioni identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le violazioni omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi”.

Ciò premesso, si osserva come in base alla relazione illustrativa, in osservanza a tale ultimo criterio direttivo, l’articolo 5 dello schema di decreto abbia previsto, in caso di violazione dei divieti di cui agli articoli 2, 3 e 4, commi 1 e 2, una sanzione amministrativa pecuniaria identica a quella contemplata nell’articolo unico della legge n.165 del 1962, il quale vieta, in via generale, la propaganda pubblicitaria di qualsiasi prodotto da fumo, nazionale od estero.

In base alla medesima relazione, le condotte sanzionabili introdotte dallo schema di decreto sembrerebbero pertanto potersi considerare come “omogenee e di pari offensività” rispetto al divieto più generale di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo previsto dalla citata legge n.165/62.

Si osserva, in proposito, come, in linea di principio, essendo le fattispecie vietate dallo schema di decreto suscettibili di ledere o esporre a pericolo l’interesse, costituzionalmente protetto, della tutela della salute, i principi direttivi richiamati sembrerebbero consentire anche l’introduzione di sanzioni di natura penale, posto che l’ultimo periodo della citata lettera c) sembra potersi interpretare nel senso che debbono essere comunque previste sanzioni identiche a quelle eventualmente già contemplate dall’ordinamento per violazioni omogenee e di pari offensività, salva la possibilità per il legislatore delegato di determinare, nell'àmbito dei limiti minimi e massimi previsti, l’entità delle sanzioni medesime, tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, così come enunciato negli stessi criteri di delega[2].

Va inoltre rilevato come, dal tenore letterale della disposizione di cui all’articolo 5, comma 2, dello schema di decreto, il divieto di cui al precedente articolo 4, comma 4, concernente la “distribuzione gratuita di prodotti del tabacco nel contesto di sponsorizzazione di eventi” di carattere transfrontaliero che abbia l’effetto di promuovere tali prodotti, non sembrerebbe essere soggetto ad una autonoma sanzione amministrativa, benché tale condotta e la sua offensività possano presentare dei tratti del tutto peculiari rispetto ad una attività di mera sponsorizzazione, considerati anche gli effetti di assuefazione derivanti dal consumo di prodotti del tabacco, esplicitamente richiamati nel settimo considerando della direttiva oggetto di recepimento.[3]

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Lo schema di decreto in esame, delineando una serie di divieti, sanzionati in via amministrativa, in materia di pubblicità e sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco, è riconducibile alla materia “ordinamento civile e penale”, che l’articolo 117, comma 2, lettera f), della Costituzione, riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Va peraltro tenuto presente come la direttiva oggetto di recepimento sia diretta a rimuovere i rischi di ostacoli al funzionamento del mercato interno e, in particolare, alla libera circolazione di merci e servizi, che possono derivare dalla presenza negli ordinamenti nazionali di normative, di diverso tenore, che vietano o regolamentano la pubblicità a favore del tabacco; in tal senso, il provvedimento appare riconducibile anche alla materia della “tutela della concorrenza”, anch’essa riservata, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Va infine considerato come, sul piano sostanziale, l’interesse costituzionalmente protetto sotteso alla disciplina proposta in tema di pubblicità dei prodotti del tabacco possa essere rinvenuto nella “tutela della salute”, materia questa contemplata nell’articolo 32, comma 1, della Costituzione e riservata, ai sensi dell’articolo 117, comma terzo, della Costituzione, alla legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

In tema di pubblicità e sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco va segnalato come la direttiva oggetto di recepimento sostituisca la precedente direttiva 98/43/CE del 6 luglio 1998 sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco, la quale è stata annullata dalla Corte di Giustizia con la sentenza del 5 ottobre 2000, causa C-376/98, a causa dell’eccessiva ampiezza del divieto di pubblicità e di sponsorizzazione in favore dei prodotti del tabacco, incoerente rispetto ai parametri normativi di riferimento individuati come base giuridica, ossia gli articoli artt. 47.2, 55 e 95 del trattato CE.

Come evidenziato anche nella relazione illustrativa dello schema di decreto, la nuova direttiva 2003/33/CE è propriamente intesa all'armonizzazione delle normative nazionali in materia di pubblicità e sponsorizzazione in favore dei prodotti del tabacco, al fine dichiarato di evitare ostacoli alla libera circolazione nel mercato comunitario dei "prodotti o dei servizi che costituiscono il supporto materiale delle suddette attività di pubblicità e di sponsorizzazione".

In altri termini, la direttiva intende rimuovere i rischi di ostacoli alla libera circolazione di merci e servizi che possono derivare dalla presenza negli ordinamenti nazionali di normative, di diverse tenore ed estensione, che vietano o regolamentano la pubblicità a favore del tabacco.

In via secondaria, la direttiva, come evidenziato dal terzo considerando, intende anche assicurare la tutela della salute pubblica, regolamentando la promozione del tabacco, fermo restando che tale finalità è propria delle normative nazionali che si intendono armonizzare.

E’ opportuno segnalare, preliminarmente, come la direttiva in oggetto non consenta agli Stati membri margini di discrezionalità, ovvero di imporre norme più rigorose, ma sancisca, viceversa, all’articolo 8, il principio che gli Stati membri non possano vietare o limitare la libera circolazione di prodotti o servizi conformi alla direttiva.

Segnatamente, la nuova direttiva 2003/33, in combinato disposto con la direttiva 89/552,[4] stabilisce:

- un divieto generale di pubblicità e sponsorizzazione del tabacco nei programmi radiofonici e televisivi;

- un divieto generale, con alcune eccezioni tassative, di pubblicità per i prodotti del tabacco su riviste, periodici e quotidiani (articolo 3), e mediante i servizi della società dell’informazione;

- il divieto di sponsorizzazione di eventi o attività che presentino uno dei tre requisiti di i) partecipazione di più Stati membri, ii) svolgimento in più di uno stato membro o iii) produzione di effetti transfrontalieri (art.5).

In ordine ai citati divieti, la relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo sottolinea come esso si limiti alla sostanziale ripetizione delle statuizioni della direttiva.

Con specifico riferimento al divieto di sponsorizzazione di cui all’articolo 5 della direttiva, si osserva che la ratio principale della disposizione, come evidenziato dal quinto considerando della medesima direttiva, risiede nella necessità, in conformità con la citata sentenza della Corte di Giustizia, di limitare la portata del divieto di sponsorizzazione esclusivamente ai casi in cui, in ragione del carattere transfrontaliero dell’evento, l’assenza di una disciplina minima uniforme potrebbe determinare ostacoli al corretto funzionamento del mercato interno.

L'attenzione della normativa comunitaria si rivolge, infatti, a quella pubblicità ed a quelle sponsorizzazioni che hanno effetti anche al di fuori del territorio del singolo Stato membro, perché in tale ambito l’esistenza di diverse legislazioni nazionali potrebbe limitare la circolazione di prodotti o la libera prestazione di servizi connessi alle attività o agli eventi in parola[5].

Proprio sulla base della crescente eterogeneità delle legislazioni nazionali in materia, il combinato disposto degli articoli 13 e 17 della direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989 vieta in ogni caso –come riconosciuto dalla Corte di Giustizia - i programmi televisivi sponsorizzati da persone fisiche o giuridiche la cui attività principale consiste nella fabbricazione o vendita delle sigarette e degli altri prodotti del tabacco. Analoga disposizione è contenuta dall’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2003/33 in esame.

E’ inoltre significativo rilevare, proprio con riferimento ai casi in questione, che, in coerenza con la base giuridica della direttive richiamate, non è la potenziale diffusione transnazionale dei programmi ma, appunto, il rischio potenziale di alterazione del funzionamento del mercato a giustificare le misure in questione.

A questo proposito, si osserva, infine, come in base alla relazione illustrativa, il secondo comma dell'art. 4 dello schema di decreto legislativo, nel limitare il divieto di sponsorizzazione agli eventi la cui organizzazione produca direttamente effetti transfrontalieri, interpreti la direttiva nel senso di comprendere nell'inibizione la sponsorizzazione di eventi che devono l'effetto transfrontaliero ad una risultanza tipica del loro svolgimento e non invece alla mera amplificazione mediatica degli stessi dovuta, ad esempio, alla diffusione televisiva delle immagini, trasmissione, questa sì, direttamente ed autonomamente produttiva di effetti transfrontalieri, ma già regolata dalle disposizioni in materia di pubblicità televisiva in favore dei prodotti del tabacco, di cui alla legge n.223/90.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Nell’ordinamento vigente la pubblicità in favore dei prodotti del tabacco è già vietata ai sensi dell’articolo unico della legge n.165 del 1962, il quale dispone, in via generale, il divieto di “propaganda pubblicitaria” di qualsiasi prodotto da fumo, nazionale od estero.

In tal senso, come evidenziato nella relazione illustrativa, la direttiva oggetto di recepimento appare, con specifico riferimento alle eccezioni poste al divieto di pubblicità sulla stampa, persino “più indulgente” della normativa interna, posto che l’articolo 3 della direttiva, puntualmente recepito nell’articolo 2 dello schema di decreto, consente la pubblicità a mezzo stampa e mediante altre pubblicazioni stampate nelle pubblicazioni destinate esclusivamente ai professionisti del commercio del tabacco, nonché nelle pubblicazioni stampate ed edite in paesi terzi, che non siano principalmente destinate al mercato comunitario, previsione rafforzata dal successivo articolo 8 della direttiva, laddove si dispone che gli Stati membri non possono vietare né limitare la libera circolazione dei prodotti o dei servizi conformi alla direttiva medesima.

Con specifico riferimento alle attività di sponsorizzazione, si ricorda altresì come l’articolo 8, comma 14, della legge n.223 del 1990, recante la disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, vieti espressamente la sponsorizzazione di programmi da parte di persone fisiche o giuridiche la cui attività principale consista nella fabbricazione o vendita di sigarette o di altri prodotti del tabacco. Ulteriori disposizioni dirette a vietare la pubblicità dei prodotti del tabacco sono inoltre rinvenibili nel D.M. 30 novembre 1991, n. 425, recante il regolamento concernente l’attuazione degli articoli 13, 15 e 16 della direttiva del Consiglio delle Comunità europee del 3 ottobre 1989 (89/552/CEE), relativi alla pubblicità televisiva dei prodotti del tabacco e delle bevande alcooliche ed alla tutela dei minorenni, il quale dispone il divieto di pubblicità televisiva delle sigarette e di ogni altro prodotto del tabacco, anche se effettuata in forma indiretta mediante utilizzazione di nomi, marchi, simboli o di altri elementi caratteristici di prodotti del tabacco o di aziende la cui attività principale consiste nella produzione o nella vendita di tali prodotti.

Alla luce della disciplina vigente, lo specifico divieto di sponsorizzazione di attività ed eventi con carattere di transnazionalità diretti a promuovere un prodotto del tabacco, costituisce, secondo quanto affermato nella relazione illustrativa dello schema di decreto, un elemento di novità per l’ordinamento giuridico.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nulla da segnalare.

Impatto sui destinatari delle norme

Lo schema di decreto in esame, produce un impatto nei confronti dei produttori e dei distributori dei prodotti del tabacco, i quali, in caso di violazione dei divieti prescritti, sono assoggettati al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria. Lo schema di decreto reca tuttavia anche degli effetti diretti a garantire la libera circolazione tra gli Stati membri dei prodotti o dei servizi che costituiscono il supporto materiale delle attività di pubblicità, laddove consente esplicitamente la pubblicità a mezzo stampa nelle riviste specializzate, ossia nelle pubblicazioni destinate esclusivamente ai professionisti del commercio del tabacco, nonché nelle pubblicazioni stampate e edite in paesi terzi, che non siano principalmente destinate al mercato comunitario (art. 3, comma 1).

La vicenda delle direttive 98/43/CE e 2003/33/CE: sindacato giurisdizionale sulla base giuridica e sulla motivazione

1. La sentenza della Corte di giustizia del 5 ottobre 2000, causa C-376/98.

In via preliminare, si ricorda che la direttiva 2003/33/CE, oggetto di recepimento, è stata adottata in seguito all’annullamento della “Direttiva 98/43/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco”.

Tale annullamento è stato disposto dalla Corte di Giustizia con sentenza del 5 ottobre 2000 (causa c-376/98), per l’inidoneità del contenuto della direttiva rispetto agli articoli del Trattato individuati come base giuridica, ossia gli articoli 47.2, 55 e 95 del trattato CE.

La Corte, nella sentenza citata, ha accertato, in primo luogo, che la direttiva 98/43 aveva per oggetto il ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di pubblicità e sponsorizzazione dei prodotti del tabacco, al fine di conseguire essenzialmente obiettivi di sanità pubblica (paragrafo 76 della sentenza).

La Corte, al riguardo, ha osservato che:

- l'articolo 152, par. 4, lett. c (ex articolo 129) del Trattato CE, esclude l'armonizzazione a fini di protezione della salute umana [6], pur tuttavia le misure adottate sulla base di altre norme del Trattato possono avere un'incidenza sulla protezione sanitaria, visto che l'articolo 152, par. 1 prevede che le considerazioni sanitarie debbano essere parte integrante delle altre politiche della Comunità;

- non può farsi ricorso ad altri articoli del Trattato, quale nel caso di specie l’articolo 95, come fondamento giuridico al fine di aggirare l'espressa esclusione di ogni armonizzazione sancita all'art. 152.4 (paragrafi 77-79 della sentenza).

Le misure fondate sull’articolo 95 devono avere quale vero oggetto e scopo quello di migliorare le condizioni per l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno. La semplice constatazione di disparità tra le normative nazionali e del rischio di ostacoli alle libertà fondamentali o di distorsioni della concorrenza che ne potrebbero derivare non basta, in quanto ciò potrebbe precludere il controllo giurisdizionale (paragrafi 83 e 84 della sentenza).

Secondo la Corte, il ricorso all'articolo 95 è possibile se la sua finalità è quella di prevenire l'emergere di futuri ostacoli al commercio dovuti all'evoluzione eterogenea delle legislazioni nazionali, sempre che tale eventualità sia concreta e le misure siano volte a prevenire detti ostacoli (paragrafo 86).

Le stesse considerazioni si applicano agli articoli 47.2 e 55, relativi alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.

Sulla base di queste considerazioni, la Corte ha dichiarato illegittima la direttiva impugnata, in quanto il carattere generale del divieto della pubblicità e della sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco da essa sancito non appariva idoneo alla luce delle basi giuridiche utilizzate.

Più in particolare, la Corte ha rilevato che la previsione di un divieto generale di pubblicità per i prodotti del tabacco su riviste, periodici e quotidiani, sarebbe stato giustificato sulla base dell'articolo 95, in analogia con l'articolo 13 della direttiva 89/552 , in quanto, stante la tendenza in atto negli Stati membri di imporre maggiori restrizioni sulla pubblicità del tabacco, sarebbe stata probabile la creazione in futuro di ostacoli al libero scambio (paragrafi 97 e 98).

Al contrario, il divieto della pubblicità su manifesti, ombrelloni, portacenere e altri oggetti utilizzati negli alberghi, nei ristoranti e nei caffè, nonché Il divieto di messaggi pubblicitari al cinema, non potevano, secondo la Corte, essere giustificati con la necessità di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei mezzi pubblicitari o alla prestazione di servizi pubblicitari, in quanto tali divieti non contribuivano affatto a facilitarne il commercio.

La Corte, inoltre, non ha ravvisato apprezzabili distorsioni di concorrenza nel fatto che le imprese degli Stati membri soggette a minori restrizioni in fatto di pubblicità sul tabacco beneficiano di economie di scala e profitti più elevati (paragrafi 107, 108 e 109), osservando che, anche qualora il divieto di sponsorizzazioni, ad esempio, avesse generato distorsioni di concorrenza, queste non avrebbero potuto giustificare il ricorso all'articolo 95 per imporre un divieto generale della pubblicità come quello formulato dalla direttiva. Infine, la Corte ha statuito che la direttiva non era idonea ad eliminare eventuali significative distorsioni di concorrenza. In particolare, il fatto che i produttori e i venditori dei prodotti del tabacco dovessero ricorrere alla concorrenza di prezzo per influire sulla loro posizione di mercato negli Stati membri con una normativa restrittiva non avrebbe costituito una distorsione della concorrenza, bensì una restrizione delle modalità di concorrenza applicabile allo stesso modo a tutti gli operatori economici in tali Stati membri.

Con un esteso divieto della pubblicità dei prodotti del tabacco, la direttiva generalizzava una simile restrizione, limitando in tutti gli Stati membri i mezzi di cui gli operatori economici dispongono per accedere al mercato o per rimanervi (paragrafi 112 e 113).

2. La Direttiva 2003/33/CE

In considerazione dell’annullamento della direttiva citata, la nuova direttiva 2003/33/CE è stata adottata sulla base dei seguenti articoli del trattato CE (di seguito TCE):

- 47, paragrafo 2, relativo al coordinamento delle normative nazionali relative all’accesso alle attività non salariate (libertà di stabilimento);

- 55, che estende l’applicazione dell’articolo 47 alla libera prestazione dei servizi;

- 95, che consente, al paragrafo 1, l’adozione secondo la procedura di codecisione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno.

Tali articoli costituiscono il fondamento giuridico della direttiva, la quale, come evidenziato dall’articolo 1 e dal preambolo (in particolare i considerando 1-5), intende riavvicinare le discipline nazionali relative alla pubblicità a favore dei prodotti del tabacco e alla loro promozione al fine di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione tra gli Stati membri dei prodotti e dei servizi che costituiscono il supporto materiale delle suddette attività di pubblicità e sponsorizzazione. In altri termini, la direttiva intende rimuovere i rischi di ostacoli alla libera circolazione di merci e servizi che possono derivare dalla presenza negli ordinamenti nazionali di normative, di diverso tenore, che vietano o regolamentano la pubblicità a favore del tabacco.

In via secondaria, la direttiva, come evidenziato dal terzo considerando, intende anche assicurare la tutela della salute pubblica regolamentando la promozione del tabacco - prodotto che induce assuefazione responsabile ogni anno di oltre un milione e mezzo di decessi nella comunità - in coerenza con la previsione di cui al paragrafo 3 dell’articolo 95 del TCE. Tale ultima disposizione prevede che nell’adozione delle proposte legislative per l’attuazione e il funzionamento del mercato interno in materia di salute, la Commissione su basi su “un livello di protezione elevato”. A tale ultimo riguardo, si ricorda che l’articolo 152, paragrafo 4, dispone che ai fini della realizzazione degli obiettivi dell’azione comunitaria in materia di protezione della salute umana, stabiliti dal medesimo articolo, possono essere adottate, secondo la procedura di codecisione, “misure di incentivazione destinate a proteggere e a migliorare la salute umana, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”.

L’articolo 1 indica l’oggetto e l’ambito di applicazione della direttiva, che consiste, come accennato, nel ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla pubblicità a favore dei prodotti del tabacco e alla loro promozione, attraverso:

a) la stampa e le altre pubblicazioni stampate;

b) le trasmissioni radiofoniche,

c) i servizi della società dell’informazione;

d) la sponsorizzazione connessa al tabacco, inclusa la distribuzione gratuita di prodotti del tabacco.

A tal fine, nell’articolo 2 sono contenute le seguenti definizioni:

a) “prodotti del tabacco”: tutti i prodotti destinati ad essere fumati, fiutati, succhiati o masticati, se costituiti anche parzialmente, di tabacco;

b) “pubblicità”: ogni forma di comunicazione commerciale che abbia lo scopo o l’effetto, diretto o indiretto, di promuovere un prodotto del tabacco;

c) “sponsorizzazione”: qualsiasi forma di contributo pubblico o privato, ad un evento, un’attività o una persona, che abbia lo scopo o l'effetto, diretto o indiretto, di promuovere un prodotto del tabacco;

d) “servizi della società dell’informazione”: i servizi di cui all’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 98/34/CE del 22 giugno 1998[7], ossia qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi.

L’articolo 3 reca il divieto, esteso ai servizi della società dell’informazione, di qualsiasi pubblicità a mezzo stampa e mediante altre pubblicazioni stampate, consentendo tuttavia la pubblicità del tabacco nelle riviste specializzate e nei periodici non destinati al pubblico in genere, come le pubblicazioni destinate ai professionisti del commercio del tabacco, nonché nelle pubblicazioni edite e stampate in paesi terzi e non destinate principalmente al mercato comunitario.

La direttiva vieta poi tutte le forme di pubblicità radiofonica a favore dei prodotti del tabacco, nonché la sponsorizzazione di programmi radiofonici da parte di imprese la cui principale attività sia la fabbricazione o la vendita dei prodotti del tabacco (articolo 4).

E’ altresì vietata la distribuzione gratuita di prodotti del tabacco, che abbia lo scopo o l’effetto diretto od indiretto di promuovere tali prodotti nel contesto della sponsorizzazione di eventi o attività che coinvolgano o abbiano luogo in vari Stati membri o che producono in altro modo effetti transfrontalieri (articolo 5).

La ratio principale di tale ultima disposizione, come emerge nel quinto considerando della direttiva in esame, risiede nella necessità, evidenziata tra l’altro anche nella sopra citata sentenza del 5 ottobre 2000 della Corte di Giustizia, di limitare la portata del divieto di sponsorizzazione esclusivamente ai casi in cui, in ragione del carattere transfrontaliero dell’evento, l’assenza di una disciplina minima uniforme potrebbe determinare ostacoli al corretto funzionamento del mercato interno.

L’esistenza di diverse legislazioni nazionali in materia, infatti, potrebbe in questo caso limitare la circolazione di prodotti o la libera prestazione di servizi connessi alle attività o agli eventi in parola.[8]

Sempre con riferimento all’articolo 5, si rileva che, mentre nella definizione generale di sponsorizzazione, di cui all’articolo 2, è incluso “qualsiasi tipo di contributo pubblico o privato ad una manifestazione, attività o individuo”, l’articolo in oggetto si riferisce invece esclusivamente alla sponsorizzazione di “eventi o attività”, dato testuale, questo, che potrebbe consentire di argomentare che la sponsorizzazione di un individuo resti esclusa dal divieto.

La direttiva in commento (considerando n. 14) fa salva la direttiva 89/552/CEE del Consiglio del 3 ottobre 1989, che già vieta tutte le forme di pubblicità televisiva a favore delle sigarette ed altri prodotti del tabacco, nonché la sponsorizzazione dei programmi televisivi da parte di imprese la cui principale attività sia la lavorazione o la vendita di sigarette o altri prodotti del tabacco e i tele acquisti dei prodotti del tabacco.

Entro il 20 giugno 2008, la Commissione presenta al Parlamento europeo, al Consiglio ed al Comitato economico e sociale europeo una relazione sull’attuazione della direttiva 2003/33/CE, con le proposte di modifica che la stessa Commissione ritenga eventualmente necessarie (articolo 6).

Gli Stati membri debbono altresì definire le sanzioni da irrogare nell’ipotesi di violazione delle disposizioni nazionali adottate a norma della direttiva in esame e debbono adottare tutti i provvedimenti necessari per garantirne l’esecuzione. Tali norme e le loro eventuali modifiche devono essere notificate alla Commissione entro il 31 luglio 2005, data entro la quale gli stessi Stati sono tenuti a dare attuazione alla direttiva (artt. 7 e 10).

La direttiva prevede, inoltre, la facoltà di agire in giudizio, ovvero di adire gli organismi amministrativi competenti, nei confronti dei soggetti responsabili delle pubblicità o delle sponsorizzazioni vietate, a favore delle persone e delle organizzazioni titolari di un interesse legittimo alla soppressione di tali pubblicità o sponsorizzazioni in virtù delle disposizioni nazionali (articolo 7, secondo paragrafo).

In via generale, va rilevato come la direttiva in esame non consenta agli Stati membri di imporre norme più rigorose, prevedendo viceversa che gli Stati membri non vietino né limitino la libera circolazione dei servizi conformi alla normativa in esame (articolo 8).

Ogni riferimento alla direttiva 98/43/CE relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco, annullata dalla Corte di giustizia con sentenza pronunciata il 5 ottobre 2000 nella causa C-376/98, deve intendersi fatto alla direttiva in commento (articolo 9).

3. Lo schema di decreto legislativo

Definizioni (art.1)

L’articolo 1, riproducendo in sostanza il contenuto dell’articolo 2 della direttiva, reca le definizioni di:

a)“prodotti del tabacco” :tutti i prodotti destinati ad essere fumati, fiutati, succhiati o masticati se costituiti, anche parzialmente, di tabacco;

b) “pubblicità”: ogni forma di comunicazione commerciale che abbia lo scopo o l'effetto, diretto od indiretto, di promuovere un prodotto del tabacco;

c) “sponsorizzazione”: qualsiasi forma di contributo pubblico o privato ad un evento, un'attività o una persona che abbia lo scopo o l'effetto, diretto od indiretto, di promuovere un prodotto del tabacco.

d) “servizi della società dell'informazione”: i servizi di cui all'articolo 1, comma 1 lettera b), della legge 21 giugno 1986, n. 317, e successive modificazioni.

Ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lett. b) della legge 21 giugno 1986, n. 317[9]è definito “servizio della società dell'informazione”, qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi.

In particolare, è definito “servizio a distanza”, un servizio fornito senza la presenza simultanea delle parti; “servizio per via elettronica”, un servizio inviato all'origine e ricevuto a destinazione mediante attrezzature elettroniche di trattamento, compresa la compressione digitale e di memorizzazione di dati e che è interamente trasmesso, inoltrato e ricevuto mediante fili, radio, mezzi ottici od altri mezzi elettromagnetici; “servizio a richiesta individuale di un destinatario di servizi”, un servizio fornito mediante trasmissione di dati su richiesta individuale.

Pubblicità a mezzo stampa e mediante i servizi della società dell'informazione (art. 2)

L’articolo 2, riproducendo in modo sostanzialmente identico l’articolo 3 della direttiva, vieta la pubblicità in favore dei prodotti del tabacco a mezzo dei servizi della società dell’informazione (comma 3), nonché quella effettuata a mezzo stampa e mediante altre pubblicazioni stampate (comma 1), ad eccezione della pubblicità, esplicitamente consentita, effettuata nelle pubblicazioni destinate ai professionisti del commercio del tabacco e nelle pubblicazioni stampate ed edite in Paesi non appartenenti alla Comunità europea e non principalmente destinate al mercato comunitario (comma 2).

Il comma 1 dell’articolo in oggetto specifica che resta fermo il divieto generale di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo di cui all’articolo unico della legge n.165 del 1962

Si ricorda che l’articolo unico della legge n. 165 del 10 aprile 1962, recante “Divieto della propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo”, come sostituito dall'art. 8, D.L. 10 gennaio 1983, n. 4, vieta, in via generale, la propaganda pubblicitaria di qualsiasi prodotto da fumo, nazionale od estero, prevedendo, per chi trasgredisce tale divieto, la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da lire 5 milioni (2.582,25 euro) a lire 50 milioni (25.822,80 euro). Il medesimo articolo dispone, inoltre, che i proventi delle sanzioni amministrative, compresi quelli derivanti dal pagamento in misura ridotta previsto dall'articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689 [10], sono devoluti ad un apposito capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero della sanità per essere destinati all'informazione ed all'educazione sanitaria, nonché a studi e ricerche finalizzati alla prevenzione della patologia da fumo.

Con specifico riferimento alle eccezioni poste al divieto di pubblicità sulla stampa dei prodotti da fumo, si rileva come la relazione illustrativa dello schema di decreto affermi che la direttiva comunitaria appare, in tale ambito, perfino più indulgente di quella interna, posto che quest’ultima, come accennato, pone un divieto generale di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo.

Pubblicità radiofonica (art. 3)

L’articolo 3, recependo il disposto dell’articolo 4 della direttiva, vieta, al comma 1, la pubblicità radiofonica a favore dei prodotti del tabacco, disponendo altresì, al comma 2, che i programmi radiofonici non possono essere sponsorizzati da persone fisiche o giuridiche la cui principale attività consista nella fabbricazione o vendita di prodotti del tabacco.

Nella relazione illustrativa, si specifica come in relazione alla sponsorizzazione, si sia ripetuto il divieto di contribuzione riferito ai programmi radiofonici da parte di imprese la cui principale attività sia la fabbricazione o la vendita dei prodotti del tabacco, introdotto dall'articolo 8, comma 14, della legge 6 agosto 1990, n. 223.

Sponsorizzazione di eventi e di attività (art. 4)

L’articolo 4, diretto a dare attuazione all’articolo 5 della direttiva, vieta, al comma 1, la sponsorizzazione di un evento o di un'attività qualora gli stessi si svolgano contemporaneamente in più di uno Stato appartenente alla Comunità europea, ovvero il cui organizzatore sia costituito da più soggetti residenti in più di uno Stato della Comunità.

Il comma 2 vieta altresì la sponsorizzazione di un evento che, per quanto attiene la sua organizzazione, produca direttamente effetti transfrontalieri.

Con riferimento ai suddetti divieti, si osserva che la relazione illustrativa specifica che “nell'attuazione dell'art. 5 della direttiva si è inteso attribuire un preciso significato a locuzioni un po’ ambigue, quale quella che si riferiva al "coinvolgimento" di più Stati membri - impossibile da interpretare nel senso che l'evento o l'attività la cui sponsorizzazione è vietata fossero direttamente organizzati dagli Stati, atteso che in quel caso è difficile ipotizzare un problema di distorsione di concorrenza da eliminare attraverso l'armonizzazione delle normative nazionali - e quella che accennava alla produzione, da parte di un evento o di un'attività, "in altro modo" di effetti transfrontalieri.” In questo senso, sempre secondo la relazione illustrativa, “il secondo comma dell'art. 4 dello schema di decreto legislativo, nel limitare il divieto di sponsorizzazione agli eventi la cui organizzazione produca direttamente effetti transfrontalieri, interpreta la direttiva nell'unico modo sensato, ovvero quello di comprendere nell'inibizione la sponsorizzazione di eventi che devono l'effetto transfrontaliero ad una risultanza tipica del loro svolgimento e non invece alla mera amplificazione mediatica degli stessi dovuta, ad esempio, alla diffusione televisiva delle immagini, trasmissione, questa sì, direttamente ed autonomamente produttiva di effetti transfrontalieri, ma già regolata dalle disposizioni in materia di pubblicità televisiva in favore dei prodotti del tabacco”.

Il comma 3 dispone che i divieti di cui ai commi precedenti non si applicano alla sponsorizzazione di un evento, o di attività praticate nel suo ambito, quando questo si svolga esclusivamente nel territorio dello Stato.

In relazione all’eccezione dal divieto nelle ipotesi di sponsorizzazione meramente nazionale, si osserva che nel quinto considerando della direttiva 2003/33/CE, dopo la constatazione del notevole rischio di distorsione delle condizioni di concorrenza nell'ambito del mercato interno derivanti dalle normative degli Stati membri concernenti taluni tipi di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco con effetti transfrontalieri, si afferma che al fine di eliminare tali distorsioni occorre vietare la sponsorizzazione solo per le attività o le manifestazioni che producono effetti oltre le frontiere, che altrimenti potrebbe costituire un mezzo per eludere le restrizioni imposte alle forme dirette di pubblicità, senza regolamentare la sponsorizzazione a livello meramente nazionale. Nel dodicesimo considerando della direttiva, si afferma, inoltre, che la sponsorizzazione di manifestazioni o attività prive di effetti transfrontalieri esula dall'ambito d'applicazione della direttiva medesima.

Il comma 4, riproducendo il contenuto dell’articolo 5, paragrafo 2 della direttiva, vieta la distribuzione gratuita di prodotti del tabacco nel contesto della sponsorizzazione degli eventi di cui ai commi 1 e 2, che abbia lo scopo o l'effetto diretto od indiretto di promuovere tali prodotti.

Si osserva, in proposito, come il settimo considerando della direttiva sottolinei l’alto rischio di creare dipendenza derivante dalla distribuzione gratuita di prodotti del tabacco, la quale, essendosi verificata nel contesto della sponsorizzazione di manifestazioni con effetti oltre le frontiere, deve essere pertanto vietata.

Sanzioni (art. 5)

L’articolo 5, recependo il disposto di cui all’articolo 7 della direttiva, prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.582,25 a 25.822,80 euro per :

§ chiunque effettui pubblicità a mezzo stampa o nei servizi della società dell'informazione, in violazione dei divieti stabiliti all'articolo 2 (comma 1);

§ chiunque effettui pubblicità radiofonica vietata ai sensi dell'articolo 3 ;

§ chiunque contravvenga al divieto di sponsorizzazione degli eventi o delle attività, di cui all'articolo 4, commi 1 e 2 (comma 2).

In ordine alle sanzioni, per le quali la direttiva attribuisce agli Stati membri ampia discrezionalità, salvo la previsioni che le stesse siano effettive, proporzionate e dissuasive, si osserva come nella relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo si evidenzi che, “in osservanza dei principi e criteri direttivi generali della delega legislativa di cui all’art. 2, della citata legge n. 306 del 31 ottobre 2003, sono state previste sanzioni identiche a quelle già comminate da leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensività, ed in particolare quelle previste dalla legge 10 aprile 1962, n. 165”, recante, come accennato, il divieto generale di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo.

A tale ultimo riguardo, si ricorda che l’articolo 2, comma 1, lett. c),della legge 306/2003 prevede specifici principi e criteri direttivi per l’introduzione nei decreti legislativi di recepimento delle direttive comunitarie di sanzioni penali e amministrative.

Segnatamente, la citata lettera c), dispone che, salva l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. La medesima lettera c) dispone, inoltre, che le sanzioni penali dell’ammenda e dell’arresto, entro alcuni limiti, sono previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui “le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti”, disponendo altresì che in tali casi siano previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che rechino un danno di particolare gravità. La sanzione amministrativa pecuniaria, entro taluni limiti, è prevista invece per le infrazioni che ledano o espongano a pericolo interessi diversi da quelli costituzionalmente protetti.

L’ultimo criterio direttivo di cui alla richiamata lettera c) dispone, infine, che “in ogni caso sono previste sanzioni identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le violazioni omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi”.

Ciò premesso, la relazione illustrativa, come accennato, precisa che in osservanza a tale ultimo criterio direttivo, l’articolo 5 dello schema di decreto ha previsto, in caso di violazione dei divieti di cui agli articoli 2, 3 e 4, commi 1 e 2, una sanzione amministrativa pecuniaria identica a quella contemplata nel citato articolo unico della legge n.165 del 1962. In base alla medesima relazione, le condotte sanzionabili introdotte dallo schema di decreto sembrerebbero pertanto potersi considerare come “omogenee e di pari offensività” rispetto al divieto più generale di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo previsto dalla citata legge n.165/62.

Va inoltre rilevato come, dal tenore letterale della disposizione di cui all’articolo 5, comma 2, dello schema di decreto, il divieto di cui al precedente articolo 4, comma 4, concernente la “distribuzione gratuita di prodotti del tabacco nel contesto di sponsorizzazione di eventi” di carattere transfrontaliero che abbia l’effetto di promuovere tali prodotti, non sembrerebbe essere soggetto ad una autonoma sanzione amministrativa, benché tale condotta e la sua offensività possano presentare dei tratti del tutto peculiari rispetto ad una attività di mera sponsorizzazione, considerati anche gli effetti di assuefazione derivanti dal consumo di prodotti del tabacco, esplicitamente richiamati nel settimo considerando della direttiva oggetto di recepimento[12].

Art. 6 (Legittimazione ad agire contro le violazioni)

L’articolo 6, conformemente a quanto disposto dall’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 33/2003/CE, legittima le associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, iscritte nell'elenco previsto dall'articolo 5 della legge 30 luglio 1998, n. 281, all’azione in giudizio contro le violazioni ai divieti previsti dallo schema di decreto legislativo.

Si ricorda che l'articolo 5 della legge 281 del 1998, ha istituito presso il Ministero delle attività produttive l’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, fissandone i relativi requisiti di iscrizione:

a) avvenuta costituzione, per atto pubblico, da almeno tre anni e possesso di uno statuto che sancisca un ordinamento a base democratica e preveda come scopo esclusivo la tutela dei consumatori e degli utenti, senza fine di lucro;

b) tenuta di un elenco degli iscritti, aggiornato annualmente con l’indicazione delle quote versate direttamente all’associazione per gli scopi statutari;

c) numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille della popolazione nazionale e presenza sul territorio di almeno cinque regioni o province autonome, con un numero di iscritti non inferiore allo 0,2 per mille degli abitanti di ciascuna di esse;

d) elaborazione di un bilancio annuale delle entrate e delle uscite con indicazione delle quote versate dagli associati e tenuta dei libri contabili, conformemente alle norme vigenti in materia di contabilità delle associazioni non riconosciute;

e) svolgimento di un'attività continuativa nei tre anni precedenti;

f) assenza di condanne, passate in giudicato, subite dai suoi rappresentanti legali in relazione all’attività dell’associazione medesima.

Il Ministro delle attività produttive provvede annualmente all’aggiornamento dell’elenco ed a comunicarlo alla Commissione europea.

Ai sensi dell’articolo 3 della medesima legge n. 281/1998, possono agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori soltanto le associazioni dei consumatori e degli utenti “ufficiali” cioè quelle che, in possesso dei requisiti previsti dall'articolo 5 della legge n. 281, siano state inserite nel relativo sopra citato elenco presso il Ministero delle attività produttive [13].

L’azione a tutela degli interessi collettivi può comunque essere proposta solo dopo che siano trascorsi 15 giorni dalla richiesta - da parte delle associazioni, a mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento - di cessazione del comportamento lesivo al soggetto ritenuto responsabile (comma 5).

Peraltro, con chiaro intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale, è previsto un tentativo di conciliazione che le associazioni legittimate possono esperire presso la camera di commercio. Questo procedimento deve comunque definirsi entro sessanta giorni (comma 2)[14].

Per quanto riguarda le azioni esperibili dalle associazioni dei consumatori, esclusa la possibilità di avviare un’azione risarcitoria, la legge n. 281 ha inteso estendere la procedura inibitoria già delineata dall’art. 1469 sexies del codice civile.

In base all’articolo 3, la tutela non viene concessa soltanto per specifiche violazioni, ma ogni qual volta i diritti fondamentali, specificati all’articolo 1, comma 2 (alla cui lett. a) figura la “tutela della salute”) vengano violati, o semplicemente se ne teme la violazione. L’articolo in commento consente, infatti, inoltre, qualora ricorrano motivi di urgenza, la possibilità di esperire l’azione inibitoria a norma degli artt.669 bis e seguenti c.p.c.

L’articolo tipizza i rimedi che possono essere chiesti al giudice:

a) l’azione inibitoria viene ammessa in linea generale e non soltanto nei confronti di atti, ma anche di comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti;

b) il giudice può anche adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate;

c) il giudice - nei casi in cui tale pubblicità possa contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate - può quindi ordinare la pubblicazione del provvedimento.

RELAZIONE ILLUSTRATIVA

Il presente decreto legislativo costituisce attuazione della direttiva 2003/33/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003 sul "ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco".

La legge comunitaria 2003 (legge 31 ottobre 2003, n. 306 pubblicata nella G.U. 17 novembre 2003, n. 266) conferisce al Governo la delega all'adozione del decreto legislativo di attuazione della citata direttiva comunitaria entro il termine di diciotto mesi dall'entrata in vigore della stessa legge delega.

La direttiva 2003/33/CEE trova la sua ragione nell'accertata sussistenza di divergenze nella disciplina della pubblicità e delle sponsorizzazioni in favore dei prodotti del tabacco da parte dei diversi Stati membri della Comunità europea.

L'attenzione della normativa comunitaria si rivolge in particolare a quella pubblicità ed a quelle sponsorizzazioni che hanno effetti anche al di fuori del territorio del singolo Stato membro, perché in quell’ambito la diversa disciplina da parte degli Stati membri è idonea a creare, come. asseritamene verificato nel settore della pubblicità a mezzo stampa, ostacoli alla libera circolazione nel mercato interno comunitario di prodotti o servizi connessi all'attività di pubblicità ovvero, nel caso della sponsorizzazione, sensibili distorsioni delle condizioni di concorrenza.

Esulano invece dall'ambito di applicazione della disciplina comunitaria quelle attività di pubblicità o sponsorizzazione di ambito meramente nazionale, nei confronti delle quali la discrezionalità del legislatore nazionale deve trovare il solo limite di un'adeguata protezione della salute umana (quinto e dodicesimo considerando della direttiva).

La direttiva 2003/33/CE, sostitutiva della 98/43/CE -annullata dalla Corte di giustizia con sentenza del 5 ottobre 2000 (causa C-376/98) a causa dell’eccessiva ampiezza del divieto di pubblicità e di sponsorizzazione in favore dei prodotti del tabacco, incoerente rispetto ai parametri normativi di riferimento dell'atto, trova dunque il suo fondamento giuridico negli articoli 47, paragrafo 2, 55 e 95 del Trattato CE ed è propriamente intesa all'armonizzazione delle normative nazionali in materia di pubblicità e sponsorizzazione in favore dei prodotti del tabacco al dichiarato fine di evitare ostacoli alla libera circolazione nel mercato comunitario dei "prodotti o dei servizi che costituiscono il supporto materiale delle suddette attività di pubblicità e di sponsorizzazione" ed altresì di eliminare le distorsioni delle condizioni di concorrenza determinate dalla disparità di disciplina nelle normative interne dei Paesi appartenenti alla Comunità Europea in materia di attività di sponsorizzazione in favore dei prodotti del tabacco.

Sfugge pertanto, per incompetenza, una finalità di tutela della salute umana, pur doverosamente rammentata nel terzo considerando della direttiva, perché invece propria delle normative nazionali che si intendono armonizzare.

Nello specifico, la direttiva disciplina, a completamento di quanto già disposto dalla direttiva del Consiglio 89/552/CEE del 3 ottobre 1989, già attuata in Italia, con riferimento alla pubblicità televisiva degli stessi prodotti (articolo 13: "E' vietata qualsiasi, forma di pubblicità televisiva e di televendita di sigarette e di altri prodotti a basi di tabacco"), la pubblicità e la promozione dei prodotti del tabacco a mezzo stampa, nelle trasmissioni radiofoniche, nei servizi della società dell'informazione e mediante sponsorizzazione (articolo i). I primi due, infatti, sono, insieme a quello televisivo, i veicoli di pubblicità cui più facilmente accedono i giovani consumatori e hanno, per loro stessa natura, la caratteristica di superare le frontiere dello Stato, sicché devono trovare la dovuta attenzione da parte della normativa comunitaria (sesto considerando della direttiva).

Nello specifico, agli articoli 3, 4 e 5 la direttiva stabilisce i seguenti divieti di pubblicità e promozione dei prodotti del tabacco:

· È vietata la pubblicità a mezzo stampa e mediante altre pubblicazioni stampate o nei servizi della società dell'informazione, con l'unica eccezione delle pubblicazioni di settore per i commercianti di tabacco ed altresì delle pubblicazioni stampate ed edite in paesi terzi che non siano principalmente destinate al mercato comunitario.

· Sono vietate tutte le forme di pubblicità radiofonica e la sponsorizzazione di programmi radiofonici da parte delle imprese produttrici o distributrici dei prodotti del tabacco.

· E' vietata la sponsorizzazione di eventi o attività qualora coinvolgano o abbiano luogo in vari Stati membri o che producano in altro modo effetti transfrontalieri.

· E' vietata la distribuzione gratuita dei prodotti del tabacco nel contesto degli eventi con le caratteristiche indicate al punto precedente.

Agli Stati membri non è attribuito un margine di discrezionalità nell'attuazione, con riferimento agli elencati divieti.

Lo schema di decreto legislativo di attuazione si limita, pertanto, alla sostanziale ripetizione delle statuizioni della direttiva.

In effetti, nell'ordinamento italiano la pubblicità in favore dei prodotti del tabacco è già vietata, in tutte le sue forme, dalla generale disposizione dell'articolo unico, comma 1, della legge 10 aprile 1962, n. 165 ("fa propaganda pubblicitaria di qualsiasi prodotto da fumo, nazionale od estero, è vietata"), sicché la direttiva comunitaria appare in tale ambito, e con specifico riferimento alle eccezioni poste al divieto di pubblicità sulla stampa, perfino più indulgente di quella interna.

Quanto alla sponsorizzazione, si è invece ripetuto il divieto di contribuzione riferito ai programmi radiofonici da parte di imprese la cui principale attività sia la fabbricazione o la vendita dei_. prodotti del tabacco, introdotto dall'articolo 8, comma 14, della legge 6 agosto 1990, n. 223.

Il divieto di sponsorizzazione di eventi ed attività è invece un elemento di novità nell'ordinamento giuridico italiano ed è inteso a proibire la sponsorizzazione, atta a promuovere un prodotto dei tabacco, laddove rivolta ad eventi ed attività con elementi di transnazionalità, sia perché svolti contemporaneamente in più Stati membri, sia perché organizzati da soggetti appartenenti a più Stati membri, sia, infine, perché transfrontalieri quanto agli effetti diretti della loro organizzazione.

Nell'attuazione dell'art. 5 della direttiva si è infatti inteso attribuire un preciso significato a locuzioni un po’ ambigue, quale quella che si riferiva al "coinvolgimento" di più Stati membri - impossibile da interpretare nel senso che l'evento o l'attività la cui sponsorizzazione è vietata fossero direttamente organizzati dagli Stati, atteso che in quel caso è difficile ipotizzare un problema di distorsione di concorrenza da eliminare attraverso l'armonizzazione delle normative nazionali - e quella che accennava alla produzione, da parte di un evento o di un'attività, "in altro modo" di effetti transfrontalieri.

In questo senso, il secondo comma dell'art. 4 dello schema di decreto legislativo, nel limitare il divieto di sponsorizzazione agli eventi la cui organizzazione produca direttamente effetti transfrontalieri, interpreta la direttiva nell'unico modo sensato, ovvero quello di comprendere nell'inibizione la sponsorizzazione di eventi che devono l'effetto transfrontaliero ad una risultanza tipica del loro svolgimento e non invece alla mera amplificazione mediatica degli stessi dovuta, ad esempio, alla diffusione televisiva delle immagini, trasmissione, questa sì, direttamente ed autonomamente produttiva di effetti transfrontalieri, ma già regolata dalle disposizioni in materia di pubblicità televisiva in favore dei prodotti del tabacco.

Il terzo comma dell'art. 4 dello schema di decreto legislativo intende invece riferirsi, eccettuandole dal divieto, a quelle ipotesi di sponsorizzazione meramente nazionale cui fanno esplicito riferimento il quinto ed il dodicesimo considerando della direttiva.

La direttiva attribuisce, inoltre, agli Stati membri ampia discrezionalità in ordine al trattamento sanzionatorio conseguente alla violazione delle disposizioni del presente decreto legislativo, sicché, in osservanza dei principi e criteri direttivi generali della delega legislativa di cui all'art. 2 della citata legge 31 ottobre 2003, n. 306 (lettera e), sono state previste sanzioni identiche a quelle già comminate da leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensività, ed in particolare a quelle previste dal citato articolo unico della legge 10 aprile 1962, n. 165.

In attuazione del dettato dell'articolo 7, comma 2, della direttiva, si è inoltre attribuita alle associazioni dei consumatori e degli utenti iscritte nell'elenco istituito dall'articolo 5 della legge 30 luglio 1998, n. 281, la legittimazione ad agire contro le violazioni ai divieti di pubblicità e sponsorizzazione contenuti nel decreto legislativo. Si tratta infatti di associazioni già legittimate ad agire a tutela di interessi collettivi dei consumatori in materia di tutela della salute e del diritto ad una adeguata informazione e a una corretta pubblicità, anche derivanti da direttive europee.

Il presente provvedimento non comporta oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.

L'articolo 1 del presente schema di decreto legislativo chiarisce quello che il provvedimento intende per prodotti del tabacco, pubblicità, sponsorizzazione e servizi della società dell'informazione.

L'articolo 2 impone il divieto di pubblicità in favore dei prodotti del tabacco a mezzo dei servizi della società dell'informazione e ribadisce il divieto di identica pubblicità a mezzo stampa e con altre pubblicazioni stampate, eccezion fatta per le pubblicazioni specialistiche destinate esclusivamente ai professionisti del commercio del tabacco e per quelle stampate ed edite in Paesi non appartenenti alla Comunità europea, che non siano principalmente destinate al mercato comunitario.

L'articolo 3 vieta la pubblicità radiofonica in favore dei prodotti del tabacco e la sponsorizzazione dei programmi radiofonici da parte di soggetti la cui principale attività sia la fabbricazione o la vendita di prodotti del tabacco.

L'articolo 4 vieta la sponsorizzazione, diretta a promuovere prodotti dei tabacco, di eventi od attività che si svolgono contemporaneamente in più di uno Stato membro della Comunità europea, o che vengano organizzati da soggetti residenti in più di uno Stato della Comunità o che producano direttamente effetti transfrontalieri, eccezion fatta (comma 3) per la sponsorizzazione a livello meramente nazionale.

L'articolo 4 vieta altresì la distribuzione gratuita dei prodotti del tabacco nel contesto degli eventi menzionati nei commi precedenti.

L'articolo 5 prevede le sanzioni per le violazioni dei divieti imposti dal decreto legislativo.

L'art. 6 attribuisce alle associazioni dei consumatori e degli utenti, iscritte ne11'elenco istituito dall'articolo 5 della legge 30 luglio 1998, n. 281, la legittimazione ad agire contro le violazioni ai divieti di pubblicità e sponsorizzazione contenuti nel decreto legislativo.

[1] Legge 31 ottobre 2003, n. 306. pubblicata nella G.U. 17 novembre 2003, n. 266.

[2] In particolare, i principi di delega in oggetto precisano che, nell'àmbito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni sono determinate nella loro entità, tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonché del vantaggio patrimoniale che l'infrazione può recare al colpevole o alla persona o ente nel cui interesse egli agisce.

Si ricorda, inoltre, come l’articolo 7 della direttiva 2003/33/CE. oggetto di recepimento, preveda che gli Stati membri siano tenuti a stabilire le norme sulle sanzioni da irrogare in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate a norma della direttiva medesima, specificando che tali le sanzioni debbano essere effettive, proporzionate e dissuasive.

[3] In ordine alla distribuzione gratuita dei prodotti del tabacco, si osserva come possa valutarsi la possibilità di applicare alla fattispecie in oggetto la sanzione amministrativa pecuniaria già prevista per le violazioni del più generale divieto di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo, di cui all’articolo 1 della legge n. 165 del 1962.

[4] Direttiva del Consiglio 89/552/CEE, del 3 ottobre 1989, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (nota come "Televisione senza frontiere"), GU 1989 L 289, p. 23.

[5] Per quanto concerne il concetto di attività o di effetto “transfrontaliero”, si osserva come lo stesso non sia definito in via generale dai trattati o da disposizioni di diritto derivato e debba, pertanto, essere considerato con riferimento ai settori di volta in volta rilevanti ( Cfr. articolo 65 del TUE, in materia di cooperazione giudiziaria; l’articolo 265 del TCE, relativo al Comitato delle regioni; la direttiva 97/5/CE sui bonifici transfrontalieri; il regolamento (CE) n. 1546/2003, sui movimenti transfrontalieri degli OGM).

[6] Si ricorda che l’art.152, par.4 prevede che, ai fini della realizzazione degli obiettivi dell’azione comunitaria in materia di protezione della salute umana, stabiliti dal medesimo articolo, possono essere adottate, secondo la procedura di codecisione, “misure di incentivazione destinate a proteggere e a migliorare la salute umana, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”.

[7] Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione.

[8] Per quanto concerne il concetto di attività o di effetto “transfrontaliero”, si osserva come esso non sia definito in via generale dai trattati o da disposizioni di diritto derivato e debba, pertanto, essere considerato con riferimento ai settori di volta in volta rilevanti (Cfr. articolo 65 del TUE, in materia di cooperazione giudiziaria; l’articolo 265 del TCE, relativo al Comitato delle regioni; la direttiva 97/5/CE sui bonifici transfrontalieri; il regolamento (CE) n. 1546/2003, sui movimenti transfrontalieri degli OGM) .

[9] Legge 317/1986, recante “Procedura d'informazione nel settore delle norme e regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione in attuazione della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998, modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998”.

[10] La legge n.689 del 24 novembre 1981, recante “Modifiche al sistema penale” all’articolo 16, comma 1, ammette il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa, o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione.

[11] In particolare, i principi di delega in oggetto precisano che, nell'àmbito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni sono determinate nella loro entità, tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonché del vantaggio patrimoniale che l'infrazione può recare al colpevole o alla persona o ente nel cui interesse egli agisce

[12] In ordine alla distribuzione gratuita dei prodotti del tabacco, si osserva come possa comunque valutarsi la possibilità di applicare alla fattispecie in oggetto la sanzione amministrativa pecuniaria già prevista per le violazioni del più generale divieto di propaganda pubblicitaria dei prodotti da fumo, di cui all’articolo 1 della legge n. 165 del 1962.

[13] Si rileva, peraltro, che il comma 7 dell'articolo 3 della legge in oggetto specifica che non viene precluso il diritto ad azioni individuali dei consumatori. Al fine soprattutto di evitare contrasti di giudicati, la norma in esame fa salve, e quindi implicitamente richiama, le norme sulla litispendenza, sulla continenza, sulla connessione e sulla riunione dei procedimenti: tenendo presente la miriade di soggetti che possono trovarsi nella medesima situazione, tale richiamo serve ad evitare che, almeno in concomitanza, possano venirsi a creare opposti precedenti nelle identiche questioni. Inoltre, il comma 1-bis dell’articolo 3 (aggiunto con il D. lgs. 23 aprile 2001, n. 224) consente l’azione a tutela degli interessi collettivi anche agli organismi pubblici indipendenti e alle organizzazioni riconosciute in un altro Stato dell’Unione europea.

[14] Ove la conciliazione riesca, il relativo verbale, con le sottoscrizioni di cui al comma 3 dell'articolo 3, sarà esecutivo dopo l'omologazione da parte del tribunale in composizione monocratica.