| XIV Legislatura - Dossier di documentazione | |||
|---|---|---|---|
| Autore: | Servizio Bilancio dello Stato | ||
| Altri Autori: | Servizio Commissioni | ||
| Titolo: | Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria | ||
| Serie: | Note di verifica Numero: 453 | ||
| Data: | 18/01/06 | ||
| Organi della Camera: | I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni | ||
| Riferimenti: |
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DOC 578
Natura dell'atto: Schema di decreto legislativo
Titolo breve: Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria
Riferimento normativo: Articolo 1 della legge 27 luglio 2005 n. 154
Relatore per la
Commissione di merito:
Gruppo:
Relazione tecnica: presente
Verificata dalla Ragioneria dello Stato
Alla I Commissione ai sensi dell'art. 143, comma 4, del Reg.
(termine per l'esame: 24 gennaio 2006)
Alla Commissione Bilancio ai sensi dell’art. 96, comma 2, del Reg.
(termine per l'esame: 24 gennaio 2006)
INDICE
Nuovo ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria
Ipotesi di accordo per i rinnovi contrattuali
Fondo per il finanziamento della retribuzione accessoria
PREMESSA
Lo schema di decreto legislativo in esame reca l’ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, a norma della delega disposta dalla legge n. 154/2005.
Si rammenta che la delega ha disposto specificamente che, nell’ambito della nuova disciplina delle carriere, nella qualifica dirigenziale deve essere ricompreso il personale direttivo appartenente a specifici profili professionali (direttore penitenziario, direttore di ospedale psichiatrico giudiziario e direttore di servizio sociale), nonché il personale amministrativo del ruolo ad esaurimento dell’Amministrazione penitenziaria.
Per quanto concerne le risorse per l’attuazione della delega, l’articolo 5 della medesima legge n.154/2005 ha stanziato 4.021.785 euro decorrenti dal
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Risorse stanziate dalla legge di delega |
2005; l’articolo 1, comma 1, lettera c) ha inoltre autorizzato l’utilizzazione delle “risorse di organico” previste dall’articolo 3, comma 3, del D.Lgs. n.146/2000[1], nonché di quelle recate dall’articolo 50, comma 9, della L.n.388/2000, pari a 5.295.000 euro circa annui.
Il provvedimento è corredato di relazione tecnica.
Nuovo ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria
Le norme recano l’ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, disponendo in particolare che:
· la carriera dirigenziale è articolata nei tre ruoli di dirigente di istituto penitenziario, di dirigente dell’esecuzione penale esterna e di dirigente medico, secondo le dotazioni organiche stabilite nella Tabella A allegata allo schema di decreto Ciascun ruolo comprende inoltre la qualifica di dirigente generale (articolo 3);
· l’accesso avviene esclusivamente al grado iniziale e per concorso pubblico, e prevede un corso di formazione iniziale della durata complessiva di 18 mesi, alternati in periodi di formazione teorico-pratica e di tirocinio operativo (articoli 4 e 5 );
Sulla base di quanto attualmente prevede l’articolo 10 della L. n.442/1996[2], la formazione per nuovi assunti ha durata di sei mesi;
· la formazione e l’aggiornamento professionale devono essere effettuati durante l’intero sviluppo della carriera dirigenziale (articolo 6);
· il trattamento economico ha carattere onnicomprensivo e si articola nella componente stipendiale di base, nella retribuzione di posizione e nella retribuzione di risultato (articoli da 15 a 17);
· il comando ed il collocamento fuori ruolo sono consentiti nel limite complessivo di 15 unità: ai dirigenti possono anche essere conferiti incarichi di funzioni dirigenziali presso altre amministrazioni dello Stato, secondo la normativa generale sul personale pubblico, con collocamento in aspettativa senza assegni e con riconoscimento dell’anzianità di servizio (articolo 19);
· nell’ambito del procedimento negoziale per i rinnovi contrattuali l’ipotesi di accordo deve essere corredata dai prospetti contenenti l’individuazione del personale interessato, gli oneri del trattamento economico e la quantificazione complessiva della spesa, con l’indicazione della copertura finanziaria (articolo 23);
· per il finanziamento della retribuzione diversa da quella di base (vale a dire quella di posizione e di risultato), è istituito un apposito fondo nel quale confluiscono le necessarie risorse finanziarie (articolo 25),
Sono inoltre dettate le disposizioni necessarie per l’inquadramento in ruolo per il personale attualmente in possesso della qualifica dirigenziale nonché di quello che vi deve accedere a norma dello schema di decreto in esame, ferma restando la conservazione dell’anzianità finora maturata dagli interessati. Ai fini della copertura degli incarichi dirigenziali superiori, il requisito dell’anzianità è calcolato tenendo conto anche dei periodi maturati nella ex carriera direttiva (articoli 26 e 28).
Il nuovo organico dirigenziale riportato nella Tabella A allegata allo schema di decreto è il seguente:
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Pianta organica dei dirigenti della carriera penitenziaria |
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Dirigenti generali |
25 |
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Dirigenti di istituto penitenziario |
431 |
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Dirigenti dell’esecuzione della pena |
55 |
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Dirigenti di ospedale psichiatrico giudiziario |
15 |
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Totale |
526 |
Né il testo né la relazione tecnica precisano peraltro quale sia l’incremento del numero dei dirigenti che la nuova pianta organica determina rispetto all’attuale assetto dei dirigenti in servizio.
La relazione tecnica, in primo luogo, afferma che la dotazione organica dei dirigenti, di cui alla Tabella A[3] allegata allo schema di decreto, è fissata in relazione alle unità di personale in servizio in determinate qualifiche alla data di entrata in vigore della legge 154/2005 di delega, conformemente con quanto da questa ultima previsto.
La tabella che segue prospetta le unità di personale dei profili da inquadrare nei ruoli dei dirigenti della carriera penitenziaria, costituente la dotazione organica teorica.
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Personale da inquadrare nei ruolo dei dirigenti |
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Dirigenti generali |
25 |
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Personale dirigenziale |
56 |
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Personale in posizione economica C3 |
233 |
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Personale in posizione economica C2 |
212 |
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Totale |
526 |
La distribuzione della dotazione teorica così individuata, disposta a norma dello schema di decreto in esame nei diversi profili della carriera, è quella prevista nella tabella A prima riportata.
L’onere complessivo per retribuzioni da sostenere per la nuova pianta organica, tenuto conto che il trattamento economico deve essere non inferiore a quello della dirigenza statale contrattualizzata, risulta determinato come riepilogato nella prospetto che segue.
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Qualifica |
Unità |
Onere unitario |
Totale |
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Dirigente generale |
25 |
151.726,09 |
3.793.152,25 |
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Dirigente |
501 |
78.251,84 |
39.204.174,13 |
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Totale generale |
42.997.326,38 |
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Le risorse poste a copertura dell’onere provengono:
· dall’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 5, comma 1 della legge 27 luglio 2005, n. 154 pari a 4.021.784 euro, destinata per intero a copertura degli oneri recati dal provvedimento in esame. Si rammenta che lo stanziamento era disposto per pagare i differenziali stipendiali da corrispondere al personale dell’area C destinato ad essere inquadrato come dirigente;
· dalle autorizzazioni di spesa di cui all’articolo 12, comma 5 della legge 28 luglio 1999, n. 266 pari a 60.419.409 euro e di cui all’articolo 50, comma 9, lettera d) della legge 23 dicembre 2000, n. 388 pari a 5.295.000 euro.
Si rammenta, peraltro, che l’articolo 12 della citata legge 266/1999 recava la delega al Governo per la riorganizzazione del personale dell'Amministrazione penitenziaria mentre articolo 50 della legge 388/2000 destinava gli stanziamenti all’adeguamento delle strutture e degli organici dell'Amministrazione penitenziaria e dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonché istituzione dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria. Ne consegue che la somma complessiva disponibile, pari a 60.419.409 euro era solo in parte destinata a retribuire personale oggetto del provvedimento di riordino in esame e dunque solo in parte utilizzabile a copertura, peraltro da utilizzarsi nell’ambito del decreto legislativo n.146/2000, attuativo della predetta delega, come più avanti si preciserà.
La relazione tecnica afferma, comunque, che le autorizzazioni di spesa sopra descritte concorrono a coprire gli oneri del provvedimento nella misura di 27.588.511 euro[4].
Per completare la copertura complessiva sono utilizzabili, come indicato dall’articolo 1, comma 1, lettera c) della legge di delega, le risorse di organico. La relazione tecnica segnala inoltre che per 62 posti di personale dirigenziale la copertura, pari a 30.892.104, viene assicurata dall’abbattimento della dotazione organica dell’area C di 718 posti di cui 640 dell’ex profilo di direttore penitenziario, 23 dell’ex profilo di direttore medico e 55 dell’ex direttore di servizio sanitario.
La relazione tecnica, infine afferma che la disposizione transitoria recata, dall’articolo 28, comma 2, non comporta oneri aggiuntivi in quanto concernente unità di personale che già rivestono le corrispondenti qualifiche
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La relazione non specifica l’onere derivante dal provvedimento |
Al riguardo si rileva che la relazione tecnica, pur evidenziando il costo totale derivante dall’ organico dirigenziale come risultante dal provvedimento e delineando il quadro delle risorse complessivamente previste dalle norme di delega per l’amministrazione penitenziaria – ivi comprese quelle recate dalla L. n.266/1999 – non riporta tuttavia l’onere aggiuntivo dovuto dalle variazioni organiche determinate dal presente provvedimento, né individua, nell’ambito delle risorse predette, la quota destinata a copertura delle variazioni medesime.
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Non risulta precisato quale sia l’incremento di organico |
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Riferimento a risorse che non sono previste dalla legge delega |
Ciò in quanto la relazione: a) riporta la spesa necessaria per la complessiva pianta organica della dirigenza dell’amministrazione in questione, non differenziando la quota di tale spesa imputabile all’attuale organico – che pertanto non necessita di copertura – rispetto alla quota dovuta agli incrementi del numero dei dirigenti disposti dallo schema in esame, che costituiscono l’onere da coprire; b) nell’ambito delle risorse destinate alla copertura del provvedimento considera (oltre a quelle previste dall’articolo 5 della legge.n 154/2005 di delega, e dall’articolo 50, comma 9, della L.n.388/2000[5]), anche quelle destinate dall’articolo 12, comma 5 della L.n. 266/1999 al riordino dell’amministrazione penitenziaria (poi effettuato con il D.Lgs. n.146/2000), benché la norma di delega non rechi alcun riferimento a tali ultime risorse, bensì preveda l’utilizzo delle “risorse di organico” previste dall’articolo 3, comma 3, del D.Lgs. n.146/2000, (che invece la relazione non considera).
Alla luce di tali considerazioni, appare pertanto necessario che vengano fornite le necessarie integrazioni della relazione tecnica, evidenziando distintamente quale sia l’ammontare dei maggiori oneri recato dal provvedimento e quali siano le corrispondenti risorse a copertura, sulla base di quanto dispone l’articolo 1, comma 1, lettera c) della legge delega. Ciò comporta, ovviamente, che sia estremamente precisato quale sia l’incremento del numero delle unità dirigenziali determinato dal provvedimento rispetto a quello vigente[6].
Secondo una prima ricostruzione di questo Servizio, le risorse derivanti dalle autorizzazioni di spesa recate per il provvedimento in esame(e indicate dall’articolo 1, comma 1, lettera c) della legge delega) dalla L.n.388/2000 e dalla legge n.154/2005 ammontano complessivamente a 9.316.784 euro; quanto alle “risorse di organico” – formulazione che, com’è evidente, non ne consente una chiara individuazione -di cui all’articolo 3, comma 3, del D.Lgs. n.146/2000, può segnalarsi che le stesse ammontano a 9.566.087, sulla base della relazione tecnica recata dal decreto medesimo, e risultano quantificate in corrispondenza dell’incremento di 183 unità del numero degli uffici dirigenziali non generali dell’Amministrazione penitenziaria disposto dal medesimo comma 3. Per quanto concerne il numero degli attuali dirigenti, si rileva che l’organico dirigenziale risultante dalla relazione tecnica al D.Lgs. n.146 medesimo è pari a complessive 299 unità, di cui 21 di livello dirigenziale generale.
Si segnala inoltre che la relazione tecnica non considera i possibili oneri derivanti dall’attualità di formazione prevista dall’articolo 5 che deve effettuarsi all’atto dell’ingresso nella carriera dirigenziale. Su tale aspetto appare necessario un chiarimento.
Con riferimento all’articolo 14, che prevede l’istituzione di una commissione di valutazione per il conferimento degli incarichi superiori, si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo in ordine alle ipotesi di riformulare la clausola di invarianza di cui all’ultimo periodo prevedendo espressamente, come in casi precedenti, che per la partecipazione alla Commissione non si dà luogo alla corresponsione di compensi, emolumenti a qualsiasi titolo riconosciuti o rimborsi spese.
Ipotesi di accordo per i rinnovi contrattuali
La norma prevede, tra le altre cose, che l’ipotesi di accordo da definire sulla base della procedura di negoziazione debba essere corredata da prospetti contenenti l’individuazione del personale interessato, i costi unitari e “gli oneri riflessi del trattamento economico, nonché la quantificazione complessiva della spesa diretta e indiretta”, con l’indicazione della relativa copertura finanziaria per l’intero periodo di validità dell’accordo. E’ inoltre stabilita una clausola di invarianza in forza della quale l’ipotesi di accordo non può in ogni caso comportare “impegni di spesa eccedenti rispetto a quanto stabilito dal Dpef, votato dal Parlamento nella legge finanziaria”, nonché nella legge di bilancio. E’ poi previsto che il Consiglio dei ministri, verificati le compatibilità finanziarie dell’accordo approvi lo stesso con un riferimento ad un periodo di durata quadriennale e trasmetta lo schema di DPR di approvazione al controllo della Corte dei conti.
Al riguardo, si segnala che l’articolo 23 appare presentare disposizioni di carattere prevalentemente procedurale di cui tuttavia non risulta chiara la coerenza rispetto al dettato della delega e alla clausola di copertura recata all’articolo 29 dello stesso schema di decreto. In particolare, non sembra direttamente riconducibile alle previsioni della legge delega il rinvio, per finalità di copertura, alle risorse individuate nel DPEF, di cui peraltro impropriamente il testo prevede l’approvazione nella legge finanziaria. La legge delega si limita in proposito a stabilire, alla lettera d) del comma 1 dell’articolo1, il ricorso a un procedimento negoziale con cadenza quadriennale, i cui contenuti dovrebbero essere recepiti con DPR.
Appare quindi necessario che il Governo chiarisca se l’articolo 23 prefiguri il reperimento di ulteriori risorse da destinare a copertura degli oneri derivanti dall’accordo di durata quadriennale rispetto a quelle individuate per la copertura finanziaria del provvedimento e stanziate dalla legge delega. In tal caso, dovrebbe valutarsi l’opportunità di consentire anche una verifica in sede parlamentare della compatibilità finanziaria dell’accordo. Andrebbe inoltre chiarito in che termini si tradurrebbe il controllo della Corte dei conti.
Fondo per il finanziamento della retribuzione accessoria
La norma prevede l’istituzione di un apposito Fondo per il finanziamento della retribuzione accessoria. Nel Fondo di nuova istituzione confluirebbero le risorse finanziarie con finalità retributive, destinate ai funzionari, fatta eccezione per la retribuzione di base.
Al riguardo si segnala in primo luogo che il testo non prevede esplicitamente, sebbene ciò si possa desumere dal complesso delle norme, in quale stato di previsione verrebbe istituito il fondo e la decorrenza della istituzione. In secondo luogo, si rileva che la relazione tecnica non fornisce alcun elemento di tipo quantitativo sulla dotazione iniziale del fondo e alcuna informazione idonea a identificare le risorse con finalità retributive che dovrebbero confluire nel fondo.
Appare quindi necessario che il Governo fornisca chiarimenti in proposito anche al fine di verificare la sostenibilità finanziaria della corresponsione della retribuzione accessoria sulla base delle risorse gia disponibili.
La norma dispone che all’onere derivante dall’attuazione del decreto si provvede a valere sulle risorse finanziarie previste rispettivamente:
a) dall’articolo 5 della legge 27 luglio 2005 n. 154 recante delega al Governo per la disciplina dell’ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria che, in relazione alle differenze stipendiali, connesse ai passaggi di qualifica del personale, autorizza la spesa di euro 4.021.784 annui a decorrere dall’anno 2005 e 1.240.505 euro annui per le maggior prestazioni di lavoro straordinario; complessivamente la norma autorizza la spesa di euro 5.262.289 a decorrere dal 2005, cui devono aggiungersi, per l’attuazione delle disposizioni di delega di cui alla lettera g) del comma 1 dell’articolo 1 della medesima legge, nel limite massimo di 70.711 euro annui a decorrere dal 2005;
b) dall’articolo 12, comma 5 della legge 28 luglio 1999 n. 266 recante delega al Governo per la riorganizzazione del personale dell’Amministrazione penitenziaria che prevede, a decorrere dal 2001, la spesa di euro 60.419.409 (l’importo è espresso in lire 116.988.295.000), fra le altre finalità, anche l’ampliamento delle dotazioni organiche dell’Amministrazione penitenziaria e della giustizia e l’adeguamento dei profili professionali del personale;
c) dall’articolo 50, comma 9 lett. d) della legge 23 dicembre 2000 n. 388 (legge finanziaria per il 2001) come previsto dall’articolo 1, comma 1 lett. c) della citata legge delega n. 154 del 2005 che autorizza la spesa di euro 5.295.000 (l’importo è in realtà espresso in lire pari a 10.254.000.000) per la riorganizzazione degli uffici dell’amministrazione penitenziaria di cui agli articolo 1, commi 1, 2 e 3, dell’articolo 2, comma 1 e dell’articolo 3, comma 3 del decreto legislativo n. 146 del 21 maggio 2000 attuativo della delega soprarichiamata di cui alla legge n. 266 del 1999;
Al riguardo, si segnala che la norma di cui all’articolo 29 dello schema di decreto presenta alcuni profili problematici di carattere finanziario. In particolare:
· come già rilevato nella parte relativa alla verifica della relazione tecnica, non appare chiaro quale sia l’entità complessiva dell’onere direttamente imputabile all’attuazione del provvedimento. In base agli elementi recati dalla relazione tecnica, come rilevato in precedenza, potrebbe dedursi che tale onere sia largamente eccedente la quantificazione e la relativa autorizzazione di spesa prevista all’articolo 5 della legge delega, sebbene la stessa autorizzazione sia formulata in termini di previsione e non di limite massimo di spesa. Un chiarimento del Governo in proposito risulta pregiudiziale ai fini della verifica della coerenza dello schema di decreto legislativo rispetto alle previsioni della delega;
· sul piano formale,la disposizione non appare pienamente conforme al dettato dell’articolo 11-ter, comma 1 della legge n. 468 del 1978, in quanto non indica espressamente né l’onere complessivo derivante dall’attuazione del provvedimento in esame, né distintamente per ciascun intervento oneroso la corrispondente autorizzazione di spesa;
· non sono specificamente indicati gli oneri che gravano su ciascuna autorizzazione di spesa espressamente richiamata dalla norma di copertura;
A tale ultimo proposito si osserva inoltre che la relazione tecnica indica, per ciascuna autorizzazione di spesa citata dalla norma di copertura, la quota di onere che dovrebbe essere posta a carico delle medesime. Sul punto appare necessario acquisire l’avviso del Governo circa l’effettiva disponibilità delle risorse utilizzate a fini di copertura senza che ciò pregiudichi la realizzazione degli interventi già previsti a legislazione vigente.
Sul punto appare opportuno acquisire una conferma da parte del Governo.
[1] Che, in attuazione dell’articolo 12 della legge n.266/1999, ha integrato le dotazioni organiche dell’Amministrazione penitenziaria e dell’Ufficio centrale per la giustizia minorile.
[2] Recante l’istituzione dell’Istituto superiore di studi penitenziari.
[3] Richiamata dall’articolo 3, comma 3.
[4] La relazione tecnica non indica esplicitamente tale importo ma specifica che le autorizzazioni indicate concorrono a coprire gli oneri per 25 posti da dirigente generale e per 304 posti da dirigente. Il montante complessivo, pari a circa 27,6 milioni di euro è ricavato applicando al suddetto numero di posti la misura delle retribuzioni ipotizzate dalla relazione tecnica.
[5] Risorse utilizzabili secondo quanto prevede l’articolo 1, comma 1, lettera c) della legge 154/2005 in questione.
[6] Si segnala che sulla base della relazione tecnica al D.Lgs. n. 146/2000 reca una dotazione organica di 299 unità, di cui 21 di livello dirigenziale generale per l’amministrazione penitenziaria è prevista.