Dati identificativi

*Numero dello schema di decreto legislativo*	468
*Titolo*	Riassetto normativo delle disposizioni vigenti in materia di assicurazioni – Codice delle assicurazioni
*Norma di delega*	Legge 29 luglio 2003, n. 229, art. 4
*Settore d’intervento*	Assicurazioni
*Numero di articoli*	377
*Date*
§ presentazione	18 marzo 2005
§ assegnazione	6 aprile 2005
§ termine per l’espressione del parere	5 giugno 2005
§ scadenza della delega	9 settembre 2005
*Commissione competente*	VI (Finanze)
*Rilievi di altre Commissioni*	V (Bilancio), ai sensi dell’art. 96-ter, co. 2, del regolamento

Contenuto

Lo schema di decreto legislativo è suddiviso in diciotto titoli.

Il titolo I (Disposizioni generali) contiene le definizioni, la classificazione dell’attività assicurativa per rami, l’indicazione dei soggetti competenti e dei princìpi riguardanti la vigilanza e la disciplina relativa al segreto d’ufficio e alla collaborazione fra le autorità.

Il titolo II (Accesso all’attività assicurativa) enunzia la riserva dell’attività assicurativa (capo I) e disciplina le condizioni e le procedure per l’autorizzazione delle imprese aventi sede legale nel territorio della Repubblica (capo II), nonché le regole concernenti l’attività delle imprese aventi sede legale in altro Stato membro dell’Unione europea (capo III) e di quelle aventi sede in altro Stato estero (capo IV).

Il titolo III riguarda l’esercizio dell’attività assicurativa. Il capo I contiene le disposizioni generali relative all’organizzazione dell’impresa e ai compiti dell’attuario. Il capo II enunzia la disciplina relativa alle riserve tecniche per le assicurazioni dei rami vita e danni, il capo III riguarda la determinazione e la valutazione delle attività poste a copertura delle riserve tecniche. Il capo IV ìndica gli elementi che costituiscono il margine di solvibilità disponibile e la quota di garanzia. Il capo V definisce i requisiti prescritti alle imprese aventi sede legale in uno Stato terzo.

Il titolo IV contiene le disposizioni speciali relative alle società di mutua assicurazione.

Il titolo V definisce l’attività di riassicurazione e stabilisce la disciplina per l’accesso ad essa e per il suo esercizio. Il capo I stabilisce i requisiti per l’autorizzazione delle imprese di riassicurazione aventi sede legale nel territorio della Repubblica e ne disciplina l’esercizio. Il capo II regola l’attività svolta da imprese di riassicurazione aventi sede in altro Stato membro dell’Unione europea o in uno Stato terzo, in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi.

Il titolo VI reca la disciplina degli assetti proprietari e dei gruppi assicurativi. Il capo I riguarda la vigilanza sull’acquisizione di partecipazioni rilevanti e di controllo e sugli accordi di voto relativi a imprese di assicurazione e riassicurazione. Il capo II concerne la determinazione dei requisiti di onorabilità, professionalità e indipendenza degli esponenti aziendali e dei requisiti di onorabilità dei titolari di partecipazioni rilevanti. Il capo III contiene le regole di vigilanza informativa e prudenziale attinenti alle partecipazioni assunte da imprese di assicurazione e riassicurazione in altre società. Il capo IV definisce le nozioni rilevanti in materia di gruppi assicurativi e i poteri di vigilanza.

Il titolo VIII riunisce in tre capi la disciplina concernente l’accesso all’attività di intermediazione d’assicurazione e di riassicurazione, il suo esercizio e le regole di comportamento che in esso debbono venire osservate.

Il titolo IX contiene le norme riguardanti l’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e i natanti. Il capo I disciplina le fattispecie soggette all’obbligo di assicurazione, i certificati e la determinazione dei massimali di garanzia. Il capo II regola l’esercizio di questa forma di assicurazione, il capo III le forme di risarcimento del danno (compresa la misura del danno biologico di lieve entità), il capo IV le procedure di liquidazione del risarcimento del danno: le disposizioni specifiche per i danni derivanti da sinistri avvenuti in uno Stato membro diverso da quello di residenza sono contenute nel capo V. Il capo Vi, infine, regola l’esercizio dell’attività di perito assicurativo.

Il titolo X contiene le norme relative alla coassicurazione comunitaria (capo I) e all’assicurazione di tutela legale (capo II).

Il titolo XI contiene le disposizioni, integrative di quelle contenute nel codice civile, riguardanti i contratti di assicurazione, con specifiche norme riguardanti le assicurazioni di tutela legale e di assistenza (capo II), l’assicurazione sulla vita (capo III) e i contratti di capitalizzazione (capo IV). Il capo V, fatte salve le norme di diritto internazionale privato, disciplina la legge applicabile ai contratti di assicurazione sulla vita e contro i danni.

Il titolo XII stabilisce le regole di trasparenza delle operazioni e di protezione dell’assicurato. Nel capo I sono definite le norme generali riguardanti la pubblicità dei contratti e le regole di comportamento degli intermediari, nonché le misure cautelari e interdittive adottabili dall’autorità. Il capo II disciplina gli obblighi d’informazione nei riguardi del contraente.

Il titolo XIII riguarda espressamente le funzioni di vigilanza spettanti all’ISVAP sulle imprese e sugli intermediari. Il capo I definisce i poteri in generale spettanti all’autorità; le norme relative alla vigilanza sulla gestione tecnica, finanziaria e patrimoniale e sulle operazioni straordinarie (trasferimenti di portafoglio, fusioni e scissione) sono contenute rispettivamente nei capi II e III. Il capo IV regola la cooperazione con le autorità di vigilanza degli altri Stati dell’Unione europea e le comunicazioni alla Commissione europea.

Il titolo XV riguarda le misure di salvaguardia in caso di violazione delle norme sulle riserve tecniche, sul margine di solvibilità, sulla quota di garanzia o qualora vi sia rischi di pregiudizio dei diritti degli assicurati (capo I), le misure di risanamento attraverso la gestione commissariale o l’amministrazione straordinaria (capo II), la liquidazione in caso di decadenza o revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa (capo III), la liquidazione coatta amministrativa (capo IV). Il capo V disciplina i rapporti fra l’ISVAP e l’autorità giudiziaria in caso di reato dipendente da illecito amministrativo. Il capo VI regola gli effetti delle misure di risanamento e liquidazione di imprese assicurative adottate da altri Stati membri dell’Unione europea. Il capo VII raccoglie le disposizioni sul risanamento e sulla liquidazione relative alle capigruppo e ai gruppi assicurativi.

Il titolo XVI contiene le disposizioni sui sistemi di indennizzo dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti (capi I, II, III e IV) e dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività venatoria (capo V).

Il titolo XVII riguarda le sanzioni e il procedimento sanzionatorio. Il capo I stabilisce le sanzioni per i casi di abusivismo, il capo II quelle per la violazione delle regole relative all’attività delle imprese di assicurazione e riassicurazione, il capo III quelle riguardanti l’attività delle imprese che esercitano l’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e i natanti, i capi IV e V le sanzioni per violazione, rispettivamente, degli obblighi di trasparenza e dei doveri nei confronti dell’autorità di vigilanza; il capo VI le sanzioni nei riguardi degli intermediari. I capi VII e VIII riguardano rispettivamente destinatari e procedimento per l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie e disciplinari.

Il titolo XVIII contiene, nel capo I, disposizioni tributarie speciali riguardanti l’attività assicurativa, nel capo II la disciplina relativa ai contributi di vigilanza, nel capo III le disposizioni transitorie. Il capo IV raccoglie le disposizioni finali riguardanti, fra l’altro, l’ambito di applicazione del codice, la sua attuazione nelle regioni a statuto speciale, la competenza giurisdizionale per l’impugnazione di taluni provvedimenti dell’ISVAP, modificazioni alle leggi n. 1216 del 1961 (Nuove disposizioni tributarie in materia di assicurazioni private e di contratti vitalizi) e n. 576 del 1982 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni), nonché al decreto legislativo n. 196 del 2003 (Codice per la protezione dei dati personali), abrogazione di norme e disposizioni sull’entrata in vigore.

Relazioni e pareri allegati

Allo schema di decreto legislativo sono allegati:

- la relazione illustrativa del Governo;

- una tavola di raffronto recante i riferimenti alla normativa vigente;

- il parere favorevole espresso dalla Conferenza unificata Stato-regioni-autonomie locali nella riunione del 25 novembre 2004, a norma dell’articolo 20, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59;

- il parere favorevole, con osservazioni, espresso dal Consiglio di Stato - Sezione consultiva per gli atti normativi, nell’adunanza del 14 febbraio 2005, a norma dell’articolo 20, comma 3, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Elementi per l’istruttoria legislativa

Conformità con la norma di delega

I princìpi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega legislativa sono contenuti nell’articolo 4, comma 1, della legge 27 luglio 2003, n. 229, che richiama altresì i criteri generali stabiliti dall’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Rilievi concernenti l’osservanza dei limiti risultanti dai princìpi e criteri direttivi della legge di delegazione sono stati formulati dal Consiglio di Stato nel parere espresso sullo schema. Ne è stato dato conto nelle successive schede di lettura, alle quali pertanto si rinvia.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni proposte vertono nelle materie del risparmio e dei mercati finanziari, dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali e dell’ordinamento civile e penale, rispettivamente attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettere e), g) e l), della Costituzione.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Può essere opportuna la valutazione delle seguenti disposizioni, su cui il Consiglio di Stato, nel parere espresso sullo schema, ha richiamato l’attenzione:

articolo 258 (limitazione della tutela giurisdizionale nei riguardi degli atti dei commissari straordinari), in relazione all’articolo 24 della Costituzione;

articoli 260, comma 2 (impugnazione del progetto di bilancio presentato dai commissari al termine della gestione straordinaria), 278 (opposizione allo stato passivo e impugnazione dei crediti ammessi), 279 (appello e ricorso per cassazione)e 280 (insinuazioni tardive), in relazione all’articolo 25, primo comma, della Costituzione, qualora la modificazione della competenza giurisdizionale non si ritenga poter rientrare nell’ambito dell’attuazione della delega legislativa conferita;

articolo 360 (contributo di vigilanza a carico degli intermediari), in relazione all’articolo 23 della Costituzione, qualora la modificazione della misura del contributo non si ritenga poter rientrare nell’ambito dell’attuazione della delega legislativa conferita.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Procedure di conte nzioso in sede comunitaria
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Procedure di contenzioso

Il 13 dicembre 2004 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora per la mancata attuazione della direttiva 2002/87/CE, relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario[1] (termine per il recepimento: 11 agosto 2004).

Al riguardo, per altro, si segnala che il Governo ha trasmesso lo schema di decreto legislativo recante norme di attuazione della direttiva 2002/87/CE[2] alle competenti Commissioni parlamentari, per l’espressione del relativo parere.

Nel marzo 2005 la Commissione ha altresì inviato una lettera di messa in mora per mancata attuazione della direttiva 2002/92/CE sulla intermediazione assicurativa (termine per il recepimento: 15 gennaio 2005).

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

1. Imprese di riassicurazione

Il 21 aprile 2004 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttivarelativa alla riassicurazione e recante modifica delle direttive 73/239/CEE e 92/49/CEE del Consiglio e delle direttive 98/78/CE e 2002/83/CE (COM(2004)273).

La Commissione propone che le imprese di riassicurazione esercitino la propria attività sotto la vigilanza di autorità competenti nei loro Paesi di origine e che, a tali condizioni, possano operare in tutta l'Unione europea. L'obiettivo della proposta è quello di colmare una lacuna nella legislazione comunitaria, che attualmente non copre le imprese di riassicurazione specializzate a differenza delle attività di riassicurazione esercitate dalle imprese di assicurazione. La proposta contiene inoltre norme prudenziali che prevedono, da un lato, la costituzione di accantonamenti tecnici adeguati (l'ammontare che un'impresa di riassicurazione deve accantonare per poter onorare i propri obblighi contrattuali) e, dall'altro, la disponibilità di attivi a garanzia degli accantonamenti tecnici. Si prevedono, infine, disposizioni riguardanti i margini di solvibilità, i fondi minimi di garanzia e le misure che l'autorità competente deve adottare in caso di difficoltà delle imprese di riassicurazione.

La proposta, che segue la procedura di codecisione, dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo nella sessione di maggio 2005.

2. Assicurazione della responsabilità civile

Il 7 giugno 2002 la Commissione europea ha presentato una proposta sull'assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli[3] (COM(2002)244).

La Commissione propone di modificare le direttive sull'assicurazione autoveicoli, per raggiungere i seguenti obiettivi:

· aggiornare la copertura che l'assicurazione obbligatoria offre alle vittime di incidenti causati da autoveicoli;

· colmare le lacune e chiarire talune norme delle attuali direttive per una maggior convergenza dell'interpretazione e attuazione di tali testi da parte degli Stati membri;

Il 12 gennaio 2005 il Parlamento europeo ha approvato in seconda lettura alcuni emendamenti alla proposta, concordati preventivamente con il Consiglio per evitare la procedura di conciliazione. La proposta, pertanto, è in attesa di formale e definitiva approvazione da parte del Consiglio dell’UE.

3. Conti annuali e consolidati

In tema di revisione legale dei conti annuali e consolidati delle società si segnalano le seguenti proposte;

· proposta che modifica le direttive 78/660/CEE[4] e 83/349/CEE[5] e abroga la direttiva 84/253/CEE[6], presentata dalla Commissione europea il 16 marzo 2004 (COM(2004)177)[7].

La proposta mira a garantire che gli investitori e le altre parti interessate possano avere piena fiducia nell'esattezza dei conti controllati dai revisori, nonché a rafforzare la prevenzione di scandali finanziari come quelli che hanno coinvolto di recente alcune società europee. A tal fine, la proposta lascia in buona parte inalterati i requisiti professionali per l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di revisore previsti dalla normativa vigente, mentre stabilisce nuove disposizioni per assicurare la qualità e l’affidabilità della revisione nonché l’effettività della vigilanza sulla medesima attività.

Il Consiglio ECOFIN del 7 dicembre 2004 ha raggiunto un’impostazione generale sulla proposta, invitando la Presidenza lussemburghese a proseguire i contatti con i rappresentanti del Parlamento europeo per consentire che la medesima proposta sia approvata, secondo la procedura di codecisione, già in prima lettura (prevista per luglio 2005).

· proposta di modifica delle direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE, concernenti, rispettivamente, i conti annuali di taluni tipi di società e i conti consolidati (COM(2004)725)[8].

L’obiettivo prioritario della proposta è quello rendere più affidabili e trasparenti i conti delle società, assicurando una informazione completa e di agevole accesso per gli azionisti e gli altri soggetti interessati. A tal fine la proposta prospetta una serie di modifiche alle direttive vigenti intese a:

§ stabilire, in linea peraltro con la maggior parte degli ordinamenti degli Stati membri, la responsabilità collettiva dei componenti degli organi di amministrazione, gestione e sorveglianza delle società di capitali per le informazioni finanziarie da esse pubblicate;

§ rendere più trasparenti le transazioni della società con le “parti correlate”;

§ rafforzare la trasparenza delle strutture finanziarie fuori bilancio;

§ introdurre l’obbligo per le società quotate di una dichiarazione sulle strutture di corporate governance.

La proposta sarà esaminata dal Consiglio e dal Parlamento europeo secondo la procedura di codecisione.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

È prevista l’attribuzione di poteri regolamentari sia al Governo (segnatamente al Ministro delle attività produttive), sia all’autorità di vigilanza competente per il settore assicurativo (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo - ISVAP).

Collegamento con lavori legislativi in corso

Disposizioni riguardanti il settore assicurativo sono contenute nei seguenti progetti di legge, attualmente all’esame delle Camere:

Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari, approvato dalla Camera in un testo unificato (A. C. 2436 e abb.) e attualmente all’esame del Senato (A. S. 3328);

Lettieri ed altri - Modifiche alla legge 24 dicembre 1969, n. 990, e altre disposizioni in materia di responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti (A. C. 3632), all’esame della Commissione VI (Finanze) in sede referente.

Si ricorda altresì che la Commissione VI (Finanze), nella seduta del 12 maggio 2005, ha espresso il proprio parere sullo schema di decreto legislativo n. 471 - Schema di decreto legislativo recante norme di attuazione della direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2002, relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario, nonché all'istituto della consultazione preliminare in tema di assicurazioni.

Poiché tale provvedimento interviene su atti legislativi destinati a confluire nel presente codice delle assicurazioni, il cui articolo 376 ne dispone pertanto l’abrogazione, occorrerà provvedere al coordinamento dei due interventi normativi.

Formulazione del testo

Nello schema di decreto è dato rilevare come frequentemente, all’interno di commi suddivisi in lettere, dopo queste seguano ulteriori periodi, contenenti enunziati non riferibili all’ultima lettera ma al comma nel suo complesso.

Poiché la pratica è talora causa di ambiguità (si veda, ad esempio, l’articolo 231, comma 1, ultimo periodo, dello schema), sarebbe opportuno rivedere la formulazione in conformità con il disposto della circolare del Presidente della Camera 20 aprile 2001 sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi[9].

Per ulteriori osservazioni sulla formulazione di singole disposizioni si rinvia alle successive schede di lettura e al parere espresso dal Consiglio di Stato.

Introduzione generale

1. L’attuale stato della disciplina in materia assicurativa.

Disciplina nazionale

La disciplina nazionale in materia assicurativa si trova attualmente suddivisa in numerosi atti normativi, di natura sia legislativa, sia regolamentare, dai quali discende la normativa secondaria emanata dall’autorità di vigilanza del settore.

Il contratto di assicurazione è un contratto tipico, la cui disciplina è contenuta nel libro IV, titolo III, capo XX, del codice civile (articoli da 1882 a 1932).

Disposizioni ulteriori, concernenti sia la disciplina dei contratti, sia la tutela dei contraenti, sia – soprattutto – i requisiti, l’organizzazione e la solvibilità delle imprese di assicurazione e le connesse funzioni pubbliche di vigilanza, sono contenuti nella legislazione speciale e, talvolta, nel corpo di altri atti legislativi (anche emanati nella forma di provvedimenti d’urgenza) non riguardanti principalmente la materia assicurativa. Inoltre, nelle disposizioni via via succedutesi non risulta sempre l’espressa abrogazione delle norme incompatibili o superate.

Su questa base sono state emanate le disposizioni regolamentari di attuazione.

La disciplina è stata riunita in un testo unico delle leggi sull'esercizio delle assicurazioni private, emanato con decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 1959, n. 449, che tuttavia non è stato poi oggetto di successivo aggiornamento e che pertanto – a causa del disordinato esercizio dell’attività legislativa – non rispecchia l’effettivo stato della disciplina.

Con l’istituzione dell’apposita autorità di vigilanza di settore, l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), nel 1982[10], e successivamente con provvedimenti di riorganizzazione delle funzioni amministrative adottati nel corso degli anni novanta del secolo passato, sono stati disposti trasferimenti di competenze[11]. Poiché tuttavia essi non sono stati operati mediante la puntuale novellazione dei testi normativi, ma attraverso disposizioni generali riferite a complessi di competenze, la ripartizione da ciò risultante dev’essere ricostruita attraverso l’interpretazione e la lettura diacronica degli atti normativi.

È, in conclusione, manifesta la necessità di un riordinamento complessivo, per restituire chiarezza, conoscibilità e organicità a questo corpus normativo. A quest’operazione, di evidente vantaggio per i soggetti cui è attribuita la funzione amministrativa di vigilanza, degli operatori e dei contraenti, il legislatore ha inteso provvedere con la delega legislativa conferita dall’articolo 4 della legge 27 luglio 2003, n. 229, in attuazione della quale io Governo ha presentato lo schema di decreto legislativo qui illustrato.

Disciplina comunitaria.

Sulla base delle competenze attribuite dal Trattato istitutivo, fatto a Roma il 25 marzo 1957 – il cui articolo 51 (ex articolo 61) richiama espressamente la liberalizzazione dei servizi assicurativi – la Comunità europea ha adottato numerosi atti normativi riguardanti l’organizzazione e l’attività delle imprese di assicurazione nonché la vigilanza pubblica sopra di esse.

I primi interventi della Comunità hanno inteso eliminare le restrizioni che impedissero il libero stabilimento, alle stesse condizioni e con gli stessi diritti dei cittadini nazionali, o che derivassero da una prassi amministrativa avente l'effetto di applicare ai soggetti con sede in altri Stati comunitari un trattamento discriminatorio rispetto a quello applicato ai cittadini nazionali[12].

Si è quindi proceduto a regolare secondo princìpi uniformi l’esercizio delle attività di assicurazione, distintamente secondo la natura del rischio assicurato[13].

In generale, l’accesso all’attività è subordinato all'autorizzazione dello Stato membro sul cui territorio l’impresa ha la sede sociale o, essendo già in possesso di autorizzazione, estende la propria attività ad un intero ramo o ad altri rami. L'autorizzazione è valida per l'intera Comunità e permette all'impresa di esercitarvi attività in regime di libero stabilimento o di libera prestazione di servizi. Sono determinate forme e condizioni per l’autorizzazione e per l’esercizio, con particolare riferimento alle riserve tecniche, ai margini di solvibilità e al fondo di garanzia, restando libera la scelta degli attivi eccedenti. È regolata l’assunzione di partecipazioni qualificate in imprese assicurative; è previsto il trasferimento di portafogli e sono disciplinati i casi di revoca dell’autorizzazione. Sono stabiliti i criteri per determinare la legge applicabile ai contratti e sono disciplinati gli obblighi d’informazione. La vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione, comprese le attività da esercitare tramite succursali e in regime di prestazione di servizi, rientra nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine. Norme speciali sono poste per le agenzie o succursali dipendenti da imprese la cui sede sociale si trova fuori dell’Unione.

Per quanto riguarda le imprese che esercitano l’assicurazione sulla vita, salve le deroghe espressamente previste (per le quali è richiesta la gestione distinta), nessuna impresa può essere autorizzata all’esercizio dell’assicurazione sulla vita e di assicurazioni da essa diverse. Non è ammessa l’imposizione dell'obbligo di cedere una parte delle sottoscrizioni a organismi determinati da disposizioni nazionali. Non è consentito agli Stati sottoporre ad approvazione preventiva o a comunicazione sistematica le condizioni generali e speciali delle polizze, le tariffe, le basi tecniche utilizzate per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, nonché formulari e stampati, salvo quanto necessario per controllare il rispetto delle disposizioni relative ai princìpi attuariali.

Per le imprese che esercitano assicurazioni diverse da quella sulla vita sono regolati, fra l’altro, l’offerta di contratti relativi ad assicurazioni obbligatorie secondo la legislazione degli Stati membri e gli adempimenti relativi allo svolgimento di attività in regime di libera prestazione di servizi[14]. È previsto che i contratti siano sottoposti esclusivamente alle imposte indirette e agli oneri parafiscali gravanti sui premi di assicurazione nello Stato membro in cui il rischio è totalizzato. È vietato l’assoggettamento delle tariffe, delle condizioni generali e speciali di polizza e dei formulari e stampati a previa autorizzazione o comunicazione, salvo quanto necessario per controllare l'osservanza delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari, e salva la facoltà di richiedere la notifica preliminare o l'approvazione delle maggiorazioni di tariffe solo nel quadro di un sistema generale di controllo dei prezzi[15].

Finalità diversa hanno le disposizioni adottate in materia di assicurazione per la responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli: esse tendono infatti a favorire la libera circolazione degli autoveicoli e delle persone all'interno della Comunità, in ragione della sua incidenza diretta sulla creazione e sul funzionamento del mercato comune. In particolare, la direttiva n. 72/166/CEE del 24 aprile 1972 (Direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e di controllo dell'obbligo di assicurare tale responsabilità)[16] ha escluso il controllo sistematico dell’adempimento degli obblighi d’assicurazione sui veicoli transitanti alla frontiera, imponendo a ciascuno Stato membro di prescrivere tale obbligo ai veicoli abitualmente stazionanti sul proprio territorio e di verificarne l’adempimento. La direttiva n. 90/232/CEE del 14 maggio 1990 (Terza direttiva del Consiglio relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli) ha specificato alcune condizioni e garanzie che debbono essere contemplate nell’assicurazione obbligatoria. La direttiva n. 2000/26/CE del 16 maggio 2000 [Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE del Consiglio (Quarta direttiva assicurazione autoveicoli)] ha integrato le disposizioni in materia di liquidazione dei danni per i sinistri e ha previsto l’istituzione di centri d’informazione e di un organismo per l’indennizzo da parte degli Stati membri.

Le norme riguardanti i conti annuali e consolidati delle banche e delle imprese d’assicurazione sono contenute nelle direttive n. 86/635/CEE dell’8 dicembre 1986 (Direttiva del Consiglio relativa ai conti annuali e ai conti consolidati delle banche e degli altri istituti finanziari) e n. 91/674/CEE del 19 dicembre 1991 (Direttiva del Consiglio relativa ai conti annuali e ai conti consolidati delle imprese di assicurazione).

Disposizioni speciali riguardano le forme ulteriori di vigilanza sui gruppi assicurativi e sulle operazioni interne al gruppo nonché la collaborazione fra le autorità nazionali[17], le operazioni di coassicurazione internazionale fra assicuratori di diversi Stati dell’Unione (con prescrizioni sulle riserve tecniche, sulla collaborazione fra le autorità di vigilanza e sull’esecuzione degli impegni in caso di liquidazione)[18], i provvedimenti di risanamento e le procedure di liquidazione nei confronti di un'impresa di assicurazione, con attribuzione della competenza esclusiva, alle autorità dello Stato membro d'origine anche per interventi riguardanti le succursali in altri Stati membri[19], l’intermediazione assicurativa[20] e le statistiche sui servizi d’assicurazione[21].

Attiene sia al settore assicurativo, sia a quello bancario, la direttiva n. 2002/87/CE del 16 dicembre 2002[22]. Essa introduce apposite forme di coordinamento della vigilanza prudenziale a livello di gruppo sugli enti creditizi, sulle imprese di investimento e sulle imprese di assicurazioni facenti parte di gruppi finanziari in grado di offrire servizi e prodotti in vari settori finanziari (cosiddetti conglomerati finanziari), in particolare per quanto riguarda i requisiti di adeguatezza patrimoniale, la concentrazione dei rischi a livello di conglomerato, le operazioni intragruppo, le procedure di gestione del rischio interno complessivo e la competenza e l'onorabilità dei dirigenti.

2. La delega legislativa per il riassetto della disciplina in materia assicurativa.

Lo schema di decreto legislativo in esame è stato adottato in attuazione della delega conferita al Governo dall’articolo 4 della legge 29 luglio 2003, n. 229, recante interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione (Legge di semplificazione 2001), per il riassetto delle disposizioni in materia di assicurazioni.

Il termine per l’esercizio della delega, inizialmente fissato in un anno dalla data di entrata in vigore della legge di delegazione, è stato prolungato di un ulteriore anno dall’articolo 2, comma 7, lettera a), della legge 27 luglio 2004, n. 196 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 28 maggio 2004, n. 136); la scadenza del termine è pertanto stabilita nella data del 9 settembre 2005.

Princìpi e criteri direttivi della legge di delegazione.

I princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega legislativa sono contenuti nell’articolo 4, comma 1, della legge 27 luglio 2003, n. 229.

Esso prescrive, in primo luogo, l’osservanza dei princìpi e criteri direttivi stabiliti in via generale dall'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

La disposizione richiamata prevede, al comma 3, che i decreti legislativi delegati volti alla semplificazione e al riassetto normativo comportino:

a) la definizione del riassetto normativo e la codificazione della normativa primaria regolante la materia, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato, reso nel termine di novanta giorni dal ricevimento della richiesta, con determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente;

b) l’indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva l'applicazione dell'articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile;

c) l’indicazione dei princìpi generali, in particolare per quanto attiene all’informazione, alla partecipazione, al contraddittorio, alla trasparenza e pubblicità che regolano i procedimenti amministrativi, nell'àmbito dei princìpi stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241;

d) l’eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatorî e delle misure di condizionamento della libertà contrattuale, ove non vi contrastino gli interessi pubblici alla difesa nazionale, all'ordine e alla sicurezza pubblica, all'amministrazione della giustizia, alla regolazione dei mercati e alla tutela della concorrenza, alla salvaguardia del patrimonio culturale e dell'ambiente, all'ordinato assetto del territorio, alla tutela dell'igiene e della salute pubblica;

e) la sostituzione degli atti di autorizzazione, licenza, concessione, nulla osta, permesso e consenso, comunque denominati, che non implichino esercizio di discrezionalità amministrativa e il cui rilascio dipenda dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge, con una denunzia d’inizio di attività da presentare da parte dell'interessato all'amministrazione competente corredata dalle attestazioni e dalle certificazioni eventualmente richieste;

f) la determinazione dei casi in cui le domande di rilascio di un atto di consenso, comunque denominato, che non implichi esercizio di discrezionalità amministrativa, corredate dalla documentazione e dalle certificazioni relative alle caratteristiche tecniche o produttive dell'attività da svolgere, eventualmente richieste, si considerano accolte qualora non venga comunicato apposito provvedimento di diniego entro il termine fissato per categorie di atti in relazione alla complessità del procedimento, con esclusione, in ogni caso, dell'equivalenza tra silenzio e diniego o rifiuto;

g) revisione e riduzione delle funzioni amministrative non direttamente rivolte:

1) alla regolazione ai fini dell'incentivazione della concorrenza;

2) all’eliminazione delle rendite e dei diritti di esclusività, anche alla luce della normativa comunitaria;

3) all’eliminazione dei limiti all'accesso e all'esercizio delle attività economiche e lavorative;

4) alla protezione di interessi primari, costituzionalmente rilevanti, per la realizzazione della solidarietà sociale;

5) alla tutela dell'identità e della qualità della produzione tipica e tradizionale e della professionalità;

h) promozione degli interventi di autoregolazione per standard qualitativi e delle certificazioni di conformità da parte delle categorie produttive, sotto la vigilanza pubblica o di organismi indipendenti, anche privati, che accertino e garantiscano la qualità delle fasi delle attività economiche e professionali, nonché dei processi produttivi e dei prodotti o dei servizi;

i) per le ipotesi per le quali sono soppressi i poteri amministrativi autorizzatorî o ridotte le funzioni pubbliche condizionanti l'esercizio delle attività private, previsione dell'autoconformazione degli interessati a modelli di regolazione, definiti dalle amministrazioni competenti, nonché di adeguati strumenti di verifica e controllo successivi;

l) attribuzione delle funzioni amministrative ai comuni, salvo il conferimento di funzioni a province, città metropolitane, regioni e Stato al fine di assicurarne l'esercizio unitario in base ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza; determinazione dei princìpi fondamentali di attribuzione delle funzioni secondo gli stessi criteri da parte delle regioni nelle materie di competenza legislativa concorrente;

m) definizione dei criteri di adeguamento dell'organizzazione amministrativa alle modalità di esercizio delle suddette funzioni;

n) indicazione esplicita dell'autorità competente a ricevere il rapporto relativo alle sanzioni amministrative, ai sensi dell'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689.

Il successivo comma 4 prescrive altresì i seguenti princìpi relativamente alle funzioni amministrative mantenute:

a) semplificazione dei procedimenti amministrativi, e di quelli strettamente connessi o strumentali, in modo da ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti, anche riordinando le competenze degli uffici, accorpando le funzioni per settori omogenei, sopprimendo gli organi che risultino superflui e costituendo centri interservizi;

b) riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti e uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra loro analoghi;

c) regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della medesima amministrazione;

d) riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento di quelli che si riferiscono alla medesima attività;

e) semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili;

f) adeguamento delle procedure alle nuove tecnologie informatiche.

Sono inoltre formulati princìpi e criteri direttivi specifici.

La lettera a) prevede l’adeguamento della normativa alle disposizioni comunitarie e agli accordi internazionali.

Per la disciplina comunitaria in materia di assicurazioni si veda, sopra, l’illustrazione sintetica contenuta nell’apposito paragrafo.

Per quanto riguarda gli accordi internazionali, in particolare ove si tratti di trattati bilaterali, trovano applicazione le norme speciali risultanti dalle rispettive leggi di esecuzione[23].

La lettera b)richiede la tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti più deboli, sotto il profilo della trasparenza, relativamente sia alle condizioni contrattuali vere e proprie, che all'attività informativa genericamente intesa, che può precedere, essere concomitante o seguire il contratto stesso, nonché ai messaggi pubblicitari e agli atti connessi al procedimento di liquidazione del danno, compresi gli aspetti strutturali di questo servizio.

Soprattutto in seguito alla liberalizzazione dei servizi assicurativi, è stata da più parti sottolineata l’importanza di accrescere la trasparenza delle tariffe e delle altre condizioni contrattuali e l’informazione ad esse relativa, per migliorare il funzionamento dei mercati assicurativi e rafforzare la tutela dei consumatori.

Con la legge 5 marzo 2001, n. 57, recante disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati, sono state rafforzate le misure di trasparenza con riguardo all'assicurazione per la responsabilità civile per i veicoli a motore.

Per il generale riassetto delle disposizioni in materia di tutela dei consumatori è stato altresì predisposto, in base alla delega conferita dall’articolo 7 della citata legge n. 229 del 2003, lo schema di decreto legislativo recante il codice del consumo, trasmesso alle Camere il 4 gennaio 2005 (n. 440) per il parere parlamentare, espresso dalla 10^a Commissione (Industria) del Senato il 9 marzo 2005 e dalla Commissione X (Attività produttive) della Camera il 10 marzo 2005.

La lettera c) richiede la salvaguardia dell'effettiva concorrenza tra le imprese autorizzate all'esercizio dell'attività assicurativa in Italia o operanti in regime di libertà di prestazioni di servizi;

Per le regole applicabili alla concorrenza nel mercato assicurativo nell’ordinamento nazionale deve farsi riferimento alla disciplina generale contenuta nella legge 10 ottobre 1990, n. 287, sulla tutela della concorrenza e del mercato, alla cui applicazione è preposta l'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Essa non contiene norme speciali per le imprese di assicurazione, con la sola eccezione, prevista dall'articolo 20, comma 4, per cui l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, per i provvedimenti che coinvolgono le imprese di assicurazione, deve chiedere il parere dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP).

Per quanto riguarda il diritto comunitario, dopo talune incertezze sull'integrale applicabilità al settore assicurativo delle norme di tutela delle libertà di concorrenza, si è chiarito che gli articoli 81 e 82 (ex artt. 85 e 86) del Trattato sono da considerare applicabili anche al settore assicurativo.

In base alla normativa generale, sono quindi vietate le intese tra imprese di assicurazione che abbiano per effetto di impedire, restringere o falsare la concorrenza, rispettivamente all'interno del mercato comune (sulla base del Trattato CEE) o all'interno del mercato italiano (art. 2 della citata legge n. 287 del 1990).

Per altro, la Commissione europea, in base al regolamento (CEE) n. 1534/91 del Consiglio, del 31 maggio 1991, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato a talune categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni, ha adottato un regolamento di esenzione per categoria in funzione delle esigenze e peculiarità del settore assicurativo [Regolamento (CE) n. 358/2003 della Commissione, del 27 febbraio 2003]. In particolare è stata disposta l'esenzione dei divieti nei confronti di accordi, decisioni di associazioni di imprese e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni che abbiano per oggetto: la fissazione in comune di tariffe di premi di rischio, basate su statistiche collettive o sul numero dei sinistri, la fissazione di condizioni-tipo di assicurazione, la copertura in comune di certi tipi di rischi, la fissazione in comune di norme relative alla valutazione ed al riconoscimento di apparecchiature di sicurezza.

Le esenzioni, giustificate in considerazione della specificità del settore e dal potenziale beneficio per i consumatori, sono tuttavia subordinate a condizioni volte a garantire il rispetto dei limiti sui divieti alle intese.

La lettera d) prescrive la previsione di specifici requisiti di accesso e di esercizio per le società di mutua assicurazione esonerate dal pieno rispetto delle norme comunitarie, nonché per le imprese di riassicurazione.

In base al combinato disposto dell’articolo 2 della direttiva 92/49/CEE e dell’articolo 3 della direttiva 73/239/CEE, la disciplina in materia di assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita non si applica alle società di mutua assicurazione che soddisfino le seguenti condizioni:

a) lo statuto preveda la possibilità di esigere contributi supplementari o di ridurre le prestazioni;

b) l’attività non copra i rischi di responsabilità civile – salvo che essi costituiscano una garanzia accessoria – , né rischi di credito e di cauzione;

c) l'importo annuo dei contributi riscossi per le attività di assicurazione contro i danni non superi 5 milioni di euro;

d) almeno la metà dei contributi riscossi per le attività di assicurazione diversa dall’assicurazione sulla vita provenga da soci della mutua.

La lettera e) esige che siano stabilite disposizioni a garanzia della corretta gestione patrimoniale e finanziaria delle imprese autorizzate all'esercizio dell'attività assicurativa, anche nell'ipotesi della loro appartenenza ad un gruppo assicurativo, nonché con riferimento alle partecipazioni di imprese assicurative in soggetti esercenti attività connesse a quella assicurativa e di partecipazione di questi ultimi in imprese assicurative.

La lettera f) dispone l’armonizzazione della disciplina delle diverse figure di intermediari nell'attività di distribuzione dei servizi assicurativi, compresi i soggetti che, per conto di intermediari, svolgono questa attività nei confronti del pubblico.

Le due figure tipiche della intermediazione nel settore assicurativo sono l'agente e il mediatore di assicurazione e riassicurazione (broker), i quali, a norma della vigente disciplina, debbono essere iscritti in appositi albi.

Per quanto riguarda i soggetti che, per conto di intermediari, svolgono l'attività assicurativa nei confronti del pubblico, si ricorda la figura del sub-agente, che di regola non ha alcun rapporto con l'impresa di assicurazione, l’agente essendo responsabile dell’operato di costui nei confronti dell'assicuratore.

Particolare rilievo, a motivo della loro diffusione, stanno assumendo le cosiddette reti alternative, costituite principalmente dai promotori finanziari delle società di intermediazione mobiliare e dagli sportelli bancari.

L'esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi degli intermediari di assicurazione è regolato nella normativa comunitaria dalla direttiva 77/92/CEE del 13 dicembre 1976, che contempla le tre figure professionali sopra menzionate. Per agevolare l'accesso e l'esercizio dell'attività degli intermediari è stabilita l'equiparazione dei titoli di qualificazione professionale.

La lettera g) prescrive che la disciplina sull'esercizio delle attività assicurative e sulla vigilanza delle imprese di assicurazione e degli intermediari assicurativi venga conformata alla normativa comunitaria.

La lettera h) autorizza la riformulazione dell'apparato sanzionatorio secondo i princìpi generali in materia:

1) affiancando alle ipotesi di ricorso alla sanzione amministrativa pecuniaria nei riguardi di imprese e operatori del settore, la previsione di specifiche sanzioni penali, modulate tra limiti minimi e massimi, nei casi di abusivo esercizio di attività assicurativa, agenziale, mediatizia e peritale, di diniego dell’accesso, opposto ai funzionari dell'ISVAP, agli uffici o alla documentazione relativa alle anzidette attività, anche esercitate in via di fatto, nonché di truffa assicurativa;

2) prevedendo la facoltà di difesa in giudizio da parte dell'ISVAP a mezzo dei suoi funzionari nei ricorsi contro i provvedimenti d’irrogazione di sanzioni pecuniarie o disciplinari.

Infine, la lettera i) contempla il riassetto della disciplina dei rapporti tra l'ISVAP e il Governo, in ordine alle procedure di crisi cui sono assoggettate le imprese di assicurazione.

Natura ed estensione del previsto riassetto normativo.

La disposizione delegante richiama innanzitutto la norma-cardine della semplificazione normativa, ossia l’articolo 20 della legge n. 59 del 1997, il quale è stato da ultimo novellato proprio dall’articolo 1, comma 2, della citata legge di semplificazione n. 229 del 2003. Come si è detto, esso prevede il riassetto normativo e la codificazione della normativa primaria nel settore interessato all’intervento di riordinamento legislativo.

Come venne rilevato nel parere reso sullo schema di codice dei diritti della proprietà industriale dall’adunanza generale del Consiglio di Stato il 25 ottobre 2004, n. 10548/04 (n. 1), è in atto una nuova fase del processo di semplificazione e riordino (ora denominato “riassetto”) normativo, dopo quella dei cosiddetti “testi unici misti”, previsti dall’abrogato articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50.

In tema di semplificazione normativa, l’ordinamento italiano è progressivamente passato da un “modello di semplificazione/delegificazione” – che consisteva nell’emanazione di regolamenti ex articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 per la disciplina di singoli procedimenti amministrativi – a un “modello di riordino/riassetto” di intere materie organiche, prima con testi unici e ora con i “codici”.

La codificazione si caratterizza, rispetto agli orientamenti precedenti, per due aspetti fondamentali. Il primo è costituito dall’abbandono del livello regolamentare, che può comportare, in taluni casi, la legificazione o la rilegificazione di alcuni aspetti della disciplina, prima regolati con norme secondarie. Il secondo profilo consiste nella capacità innovativa della previgente disciplina di livello primario, posto che per i decreti legislativi “di riassetto” vi sono, di norma, criteri di delega più ampi e incisivi, che autorizzano il legislatore delegato non soltanto ad apportare modifiche di coordinamento alla disciplina di rango legislativo, ma anche innovazioni di carattere sostanziale, generalmente in base a criteri di semplificazione e di deregolazione.

Anche il parere n. 11603/04, reso sul presente schema di decreto legislativo dalla sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato il 14 febbraio 2005, richiama queste considerazioni con particolare riferimento alle prime realizzazioni del nuovo metodo, riferite al riordino di specifici settori organici dell’ordinamento.

Esso segnala, preliminarmente, alcuni problemi generali posti dal provvedimento:

1) il rapporto con la disciplina del contratto di assicurazione, contenuta nel codice civile, che il Governo ha ritenuto di non poter trasferire nel nuovo testo in difetto di un’espressa previsione contenuta nella legge di delegazione. Rispetto a ciò, l’organo consultivo rileva come, a fronte dell’utilità pratica che potrebbe provenire dalla collocazione unitaria della disciplina in un solo corpus normativo costituito dal presente codice delle assicurazioni, si pongano più complessi problemi di sistematica giuridica, atteso che le disposizioni speciali riferite al contratto assicurativo, pur nella tipicità che lo connota, trovano il loro sostrato interpretativo nella disciplina generale del contratto contenuta nel codice civile medesimo, con tutte le implicazioni di carattere sistematico che ciò comporta, e che avrebbe richiesto comunque l’esplicitazione di appropriate norme di raccordo e di rinvio qualora si fosse addivenuti a mutarne la sedes[24];

Inoltre, il Consiglio di Stato segnala in generale l’opportunità di mantenere nel testo la sola disciplina di fattispecie e profili che costituiscono “elementi di specificazione e di integrazione rispetto al codice civile”, espungendo dallo schema di decreto le disposizioni inutilmente ripetitive da quello desunte[25].

2) la scelta – evidente in talune disposizioni innovative introdotte nello schema di codice – di mutuare istituti e aspetti della disciplina dal testo unico bancario e da quello dell’intermediazione finanziaria. Secondo il Consiglio di Stato, «il riavvicinamento – se non la “regolazione uniforme” – di alcuni profili delle discipline bancaria e assicurativa risponde, in certi casi (...), sia alle esigenze garantistiche di portata sopranazionale (...), che all’esigenza generale di semplificazione e chiarezza normativa» sottesa al principio di delega enunziato nella lettera c) del comma 4 dell'articolo 20 della legge n. 59 del 1997 (regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo)[26];

A questo proposito, si può segnalare come il Consiglio di Stato inviti a valutare la congruità e l’opportunità degli adempimenti, qualificati “più stringenti di quelli previsti in materia di intermediazione finanziaria”, stabiliti innovativamente dagli articoli 143 e 145 dello schema in materia di esercizio dell’intermediazione assicurativa[27].

3) il conferimento di poteri normativi alle autorità indipendenti (in particolare, nel caso di specie, l’ISVAP). Il Consiglio di Stato osserva che tale impostazione, oramai acquisita nell’ordinamento italiano, si fonda sul principio costituzionale di legalità e sulle previsioni dell’ordinamento comunitario, e assume sovente come parametro l’attuazione di princìpi costituzionali. Ne consegue la necessità di un espresso fondamento legislativo – rispettoso delle riserve di legge sancite dalla Costituzione – che enunzii i criteri cui deve conformarsi l’esercizio della funzione normativa secondaria, tra cui vengono individuati i princìpi generali del diritto (in particolare quelli riferiti all’attività amministrativa), i princìpi generali della disciplina della materia e gli obiettivi della vigilanza. È suggerita altresì la previsione di forme procedurali che assicurino l’osservanza del criterio di proporzionalità e l’analisi degli effetti della regolazione, anche attraverso la consultazione dei soggetti interessati[28].

Il Consiglio di Stato ritiene che il testo proposto corrisponda a questi requisiti, proponendo tuttavia alcuni adeguamenti, volti, in particolare, a rendere esplicita la natura, regolamentare o meno, del potere di volta in volta attribuito all’ISVAP[29].

Il recepimento della direttiva 2002/92/CE in materia di intermediazione assicurativa.

Con il presente schema si provvede altresì al recepimento della direttiva 2002/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 dicembre 2002, sull’intermediazione assicurativa.

A questo fine, l’articolo 1 della legge 31 ottobre 2003, n. 306 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2003), nel cui allegato B è indicata la direttiva medesima, aveva conferito delega legislativa da esercitarsi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore (30 maggio 2005), stabilendo tuttavia, al comma 3, che, qualora il termine previsto per il parere dei competenti organi parlamentari scadesse nei trenta giorni precedenti lo spirare del termine per l’esercizio della delega medesima, quest’ultimi fosse prorogato di novanta giorni.

Lo schema di decreto legislativo

Titolo I: Disposizioni generali

Il titolo I, recante le disposizioni generali, contiene le definizioni rilevanti per l’applicazione del codice, la classificazione dell’attività assicurativa per rami, all’interno della partizione generale tra rami vita e rami danni, l’indicazione dei soggetti competenti e dei princìpi riguardanti la vigilanza, nonché la disciplina relativa al segreto d’ufficio e alla collaborazione fra le autorità, sia all’interno sia nei riguardi delle autorità di Stati comunitari ed esteri.

Tra le disposizioni innovative rispetto all’ordinamento vigente si segnala l’articolo 7, concernente la proposizione di reclami all’ISVAP nei confronti delle imprese di assicurazione e riassicurazione e di intermediari e periti. La norma dà attuazione all’articolo 10 della direttiva n. 2002/92/CE sull’intermediazione assicurativa.

Per quanto concerne l’articolo 1, recante le definizioni, il Consiglio di Stato[30] segnala l’opportunità di integrarvi le definizioni di alcune nozioni ed espressioni contenute in articoli successivi (ad esempio quelle di patrimonio libero[31], princìpi contabili internazionali, natante e vettore).

Sulla nozione di veicolo, definita nell’articolo 1, comma 1, lettera hhh), si dovrà tornare anche nell’esame del titolo IX, relativo all’assicurazione obbligatoria per i natanti e i veicoli a motore.

L’articolo 4 riguarda le funzioni del Ministro delle attività produttive, stabilendo che egli adotti i provvedimenti attribuiti alla sua competenza “nell’ambito delle linee di politica assicurativa determinate dal Governo”. Lo stesso riferimento, in relazione all’attività dell’autorità di vigilanza, è contenuto nell’articolo 5. Può rilevarsi a questo proposito che – a differenza di quanto previsto dal testo unico bancario circa l’esercizio delle funzioni governative nella materia da esso disciplinata – non è indicata nel presente schema una specifica sede collegiale governativa per la determinazione degli indirizzi in materia di politica assicurativa[32].

L’articolo 9 disciplina l’emanazione dei regolamenti e degli altri provvedimenti, relativamente ai quali il Consiglio di Stato ha suggerito alcune integrazioni di carattere formale-procedimentale[33].

All’articolo 10, comma 9, secondo periodo, dovrebbe valutarsi se il richiamo del precedente comma 7 sia corretto o – qualora si riferisca ai rapporti con le autorità di Stati terzi rispetto all’Unione europea – debba intendersi riferito al comma 8.

Titolo II: Accesso all’attività assicurativa

Il titolo II disciplina l’accesso all’attività assicurativa.

Nel capo I è enunziata la riserva dell’attività assicurativa alle imprese di assicurazione e sono determinate le operazioni vietate. Il capo II disciplina le condizioni e le procedure per l’autorizzazione delle imprese aventi sede legale nel territorio della Repubblica, mentre i successivi capi III e IV contengono le regole concernenti, rispettivamente, l’attività delle imprese aventi sede legale in altro Stato membro dell’Unione europea e di quelle aventi sede in altro Stato estero.

La relazione governativa rileva, con riguardo all’articolo 14, che la diminuzione del termine per l’autorizzazione da parte dell’ISVAP (da se a tre mesi) e l’eliminazione del silenzio-rifiuto hanno lo scopo di “ridurre le barriere giuridiche all’ingresso di nuove società costituite in Italia”, segnalando altresì la semplificazione operata rispetto al procedimento autorizzatorio esistente.

Tra le modificazioni alla disciplina vigente, si segnala inoltre l’attribuzione all’ISVAP (prevista dall’articolo 14, comma 1, lettera c), dello schema) del potere di determinare l’ammontare minimo del capitale o del fondo di garanzia richiesto per l’autorizzazione all’esercizio dell’attività, secondo i diversi rami, entro il minimo di 1,5 e il massimo di 5 milioni di euro (risultanti dal combinato disposto dei vigenti articoli 10, comma 1, del D.Lgs. n. 174 del 1995 e 12, comma 1, del D.Lgs. n. 175 del 1995).

Parimenti, all’articolo 28, viene parzialmente trasferita alla potestà normativa dell’ISVAP la determinazione delle condizioni per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa in regime di stabilimento da parte di imprese estere (attualmente contenuta in disposizioni di legge: art. 82 del D.Lgs. n. 174 del 1995 e art. 94 del D.Lgs. 175 del 1995).

All’articolo 21, appare opportuno coordinare la formulazione del comma 2, che fa riferimento alle “informazioni previste nel comma 1”, con l’espressione impiegata in tale comma, che prevede una “comunicazione” diretta all’ISVAP.

All’articolo 23, riguardante l’attività di imprese comunitarie in regime di stabilimento, occorre verificare se la “comunicazione dell’ISVAP” menzionata nel comma 4 non debba invece riferirsi ad altro atto dell’autorità nazionale competente.

Titolo III: Esercizio dell’attività assicurativa

Il titolo III riguarda l’esercizio dell’attività assicurativa. Il capo I contiene le disposizioni generali relative all’organizzazione dell’impresa e ai compiti dell’attuario. Il capo II enunzia la disciplina relativa alle riserve tecniche per le assicurazioni dei rami vita e danni; il capo III riguarda la determinazione e la valutazione delle attività poste a copertura delle riserve tecniche. Il capo IV ìndica gli elementi che costituiscono il margine di solvibilità disponibile e la quota di garanzia. Il capo V definisce i requisiti prescritti alle imprese aventi sede legale in uno Stato terzo.

Fra le disposizioni innovative, si segnala l’articolo 32, comma 5, che – diversamente da quanto previsto dall’articolo 3, secondo comma, del testo unico approvato con D.P.R. 13 febbraio 1959, n. 449 – ammette l’impiego di formule tariffarie a premio naturale[34] nell’assicurazione sulla vita, subordinandolo a un’adeguata informativa precontrattuale e nel corso del contratto e vietando comunque la revisione delle basi tecniche.

L’articolo 38, riguardante la copertura delle riserve tecniche, rimette alla potestà regolamentare dell’ISVAP la determinazione degli attivi ammessi e le relative quote, attualmente disciplinata dettagliatamente dalla legge (artt. 26 e 29 del D.Lgs. n. 174 del 1995 e artt. 27 e 30 del D.Lgs. n. 175 del 1995). Analogamente opera l’articolo 44, per i criteri di calcolo del margine di solvibilità disponibile e per la determinazione di ulteriori elementi patrimoniali a tal fine ammissibili[35].

La relazione governativa segnala inoltre che l’inclusione degli strumenti finanziari derivati fra gli attivi ammessi a copertura mira tra l’altro a favorire l’assunzione di rischi espressi in valute estere, da ciò attendendosi ricadute favorevoli sulle assicurazioni del commercio internazionale.

Titolo IV: Disposizioni relative a particolari mutue assicuratrici

Il titolo IV contiene le disposizioni speciali relative alle società di mutua assicurazione che non sono soggette alla disciplina prevista dalle direttive europee. In particolare, esse non soggiacciono ai requisiti per l’accesso all’attività, previsti dal titolo II, capo II, possono esercitare l’attività assicurativa soltanto relativamente ad alcuni rami vita o danni. La disciplina ad esse relativa tiene conto delle dimensioni e delle limitazioni entro cui è contenuta la loro operatività.

Titolo V: Accesso ed esercizio dell’attività di riassicurazione

Il titolo V definisce l’attività di riassicurazione e determina la disciplina per l’accesso ad essa e per il suo esercizio. Essa è riservata alle imprese di riassicurazione, salva la facoltà di esercizio congiunto da parte di imprese di assicurazione, che rimangono soggette alla disciplina prevista per l’assicurazione diretta, salva l’applicazione della disciplina speciale per le attività di riassicurazione.

In particolare, il capo I stabilisce i requisiti per l’autorizzazione delle imprese di riassicurazione aventi sede legale nel territorio della Repubblica e ne disciplina l’esercizio. Il capo II regola l’attività svolta da imprese di riassicurazione aventi sede in altro Stato membro dell’Unione europea o in uno Stato terzo, in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi.

Le norme relative alle imprese di riassicurazione – le quali non sono oggetto di una specifica disciplina comunitaria, salvo quanto previsto per i conti annuali e consolidati nell’articolo 62 del presente schema – hanno carattere parzialmente innovativo. Infatti, sulla base delle disposizioni contenute nel testo unico approvato con D.P.R. n. 449 del 1959 e nel regolamento di esecuzione emanato con R. D. n. 63 del 1925, vengono esplicitati negli articoli da 59 a 61 e 64 del presente schema di decreto i requisiti e le procedure autorizzatorie nonché alcuni princìpi di vigilanza ad esse specificamente riferiti. È fatto salvo dall’articolo 66 lo svolgimento di attività in regime di libera prestazione di servizi da parte di imprese aventi sede in uno Stato membro dell’Unione europea o in uno Stato terzo.

Titolo VI: Assetti proprietari e gruppo assicurativo

Il titolo VI reca la disciplina degli assetti proprietari e dei gruppi assicurativi.

Il capo I riguarda la vigilanza sull’acquisizione di partecipazioni rilevanti – o comunque superiori al 5 per cento – e di partecipazioni di controllo, nonché sugli accordi di voto relativi a imprese di assicurazione e riassicurazione, con i connessi obblighi di comunicazione.

L’articolo 73 prevede la sospensione del diritto di voto relativamente alle partecipazioni acquisite in mancanza di autorizzazione o senza le prescritte comunicazioni. Il comma 2 consente l’impugnazione delle deliberazioni assunte in violazione della norma. L’impugnazione può essere proposta anche dall’ISVAP.

Si segnala a questo riguardo l’opportunità di integrare la disposizione – analogamente a quanto previsto nell’articolo 14, comma 6, del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria – con un esplicito riferimento alla decorrenza del termine per le deliberazioni soggette a iscrizione nel registro delle imprese, essendo stato contemplato nella formulazione proposta soltanto il caso in cui ne sia previsto il mero deposito.

L’osservazione riguarda anche l’articolo 76, comma 3, terzo periodo.

Il capo II concerne la determinazione dei requisiti di onorabilità, professionalità e indipendenza degli esponenti aziendali e dei requisiti di onorabilità dei titolari di partecipazioni rilevanti.

Il capo III contiene le regole di vigilanza informativa e prudenziale attinenti alle partecipazioni assunte da imprese di assicurazione e riassicurazione in altre società.

Tra le disposizioni di carattere innovativo, si segnala l’articolo 78, che consente l’assunzione di partecipazioni di controllo da parte di imprese di assicurazione e di riassicurazione in società che esercitino attività diverse da quelle consentite alle imprese assicurative, previa autorizzazione dell’ISVAP. Il vigente articolo 4 della legge n. 20 del 1991 vieta queste operazioni, a meno di deroga autorizzata dal Ministro delle attività produttive sulla base di criteri fissati dal CIPE.

L’articolo 79 prescrive di comunicare preventivamente all’ISVAP l’assunzione di partecipazioni di controllo da parte di imprese di assicurazione o riassicurazione, richiedendo invece la comunicazione successiva nel caso di partecipazione “consistente”. La specificazione di presupposti e modalità applicative è rimessa all’ISVAP. Il vigente articolo 5 della legge n. 20 del 1991 impone in ogni caso la comunicazione successiva, stabilendo la misura del 5 per cento del capitale del soggetto partecipato.

Il Consiglio di Stato propone una più chiara formulazione dell’articolo 79, comma 1, relativo alla comunicazione preventiva dell’assunzione di partecipazioni, suggerendo che sia fatto riferimento all’ “intenzione di assumere una partecipazione”[36].

In relazione all’articolo 80, il Consiglio di Stato ritiene che la disposizione dell’ultimo comma (comma 5, erroneamente numerato 4 nello schema) sia poco chiara e suscettibile di produrre incertezze applicative rispetto alla disciplina del capo I, e segnala l’opportunità di valutarne l’espunzione[37].

Il capo IV definisce le nozioni rilevanti in materia di gruppi assicurativi e i poteri di vigilanza.

La disciplina, di carattere innovativo, è formulata, in parte, mediante adattamento delle corrispondenti definizioni del testo unico bancario.

Con riguardo alla formulazione dell’articolo 84, comma 2, concernente i poteri dell’ISVAP nei riguardi delle società appartenenti al gruppo assicurativo e di titolari delle partecipazioni in esse, il Consiglio di Stato segnala l’opportunità di non indebolire i poteri conoscitivi dell’autorità. Propone quindi l’espunzione del comma 2, che non comprende il potere di convocazione previsto dal comma 3 dell’articolo 70. Poiché tuttavia l’espunzione della disposizione potrebbe precludere l’esercizio di qualsiasi potere di vigilanza, sembrerebbe preferibile integrarne la formulazione comprendendovi il riferimento al citato comma 3 mediante il richiamo dell’applicabilità dell’intero articolo 70.

Titolo VII: Bilancio e scritture contabili

Il titolo VII contiene le disposizioni in materia di bilancio e scritture contabili. Dopo le norme generali contenute nel capo I, i capi II, III e IV definiscono contenuto e regole per la redazione del bilancio di esercizio, dello stato patrimoniale e del conto economico. Nel capo V sono indicati i casi in cui è obbligatorio il bilancio consolidato e le regole speciali per la sua redazione. Il capo VI contiene le prescrizioni in materia di libri e registri contabili, il capo VII la disciplina della revisione contabile e delle funzioni dell’attuario revisore. In particolare, è prevista l’applicazione delle disposizioni in materia di revisione contabile previste dal testo unico dell’intermediazione finanziaria, con eccezione di quelle riguardanti alcuni poteri ivi attribuiti alla CONSOB ovvero obblighi di informazione delle società di revisione nei suoi riguardi.

Il potere d’impugnazione del bilancio, previsto nell’articolo 157, comma 2, del TUF, è espressamente attribuito all’ISVAP dall’articolo 136, comma 4, del presente schema.

Potrebbe valutarsi l’opportunità di prevedere analogamente che gli obblighi d’informazione indicati negli articoli 155, comma 2, seconda parte, e 156, comma 4, del TUF (eccettuati dall’articolo 136, comma 3, del presente schema), nella fattispecie qui disciplinata debbano essere adempiuti nei riguardi dell’ISVAP[38].

La relazione governativa segnala, come più significative innovazioni apportate in quest’ambito, la “delegificazione degli schemi di bilancio la cui definizione è attribuita al Ministro delle attività produttive” (dall’articolo 93), nonché l’espunzione dei criteri di valutazione per il bilancio consolidato, la cui disciplina è ora rappresentata dai regolamenti comunitari sui princìpi contabili internazionali, stante l’adozione dei medesimi per le imprese assicurative, disposta dall’articolo 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 38.

Come rilevato anche dal Consiglio di Stato, il termine di “delegificazione” è qui impiegato in senso atecnico, trattandosi di mera attribuzione del potere di disciplina alla normativa secondaria sulla base di criteri indicati dalla legge[39].

Con riferimento all’articolo 90, il Consiglio di Stato rileva l’opportunità di precisare che la definizione di gruppo da esso risultante si applica “ai fini della redazione del bilancio”[40].

Esso propone altresì di trasferire l’articolo 92 nel capo III del presente titolo, che, disciplinando lo stato patrimoniale, appare la sedes materiae appropriata[41].

L’articolo 94, comma 3, potrebbe essere opportunamente specificato – in conformità con la disposizione dell’articolo 11, comma 4, del D.Lgs. n. 173 del 1997, dal quale proviene – precisando che esso si riferisce alle imprese che esercitano “la sola riassicurazione”, evitando dubbi interpretativi nel caso in cui il soggetto eserciti congiuntamente l’attività assicurativa e riassicurativa.

All’articolo 129, comma 4, lettera a), e comma 6, e all’articolo 130, comma 1, lettera b), sembra opportuno sostituire all’espressione: “titoli quotati in borsa” quella di: “titoli quotati in mercati regolamentati”, conformemente alla definizione recatane dall’articolo 1, comma 1, lettera ff).

Per quanto riguarda la revoca dell’incarico dell’attuario da parte della società di revisione, l’articolo 137, comma 2, non riproduce le disposizioni vigenti, le quali ne prescrivono la surrogazione entro quarantacinque giorni conferendo all’ISVAP il potere sostitutivo di nomina in caso di inerzia della società di revisione.

Titolo VIII: Intermediari di assicurazione e riassicurazione

Il capo I contiene le disposizioni generali relative alla nozione di intermediazione e all’ambito di applicazione della disciplina.

Il capo II riserva l’esercizio dell’intermediazione ai soggetti iscritti nell’apposito registro, salvo quanto previsto dalle norme comunitarie per l’attività in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi. Sono determinati i requisiti per l’iscrizione del registro, suddiviso in sezioni distinte. È prescritta l’adesione a un Fondo di garanzia costituito presso la CONSAP.

Il capo III enunzia gli obblighi e le responsabilità degli intermediari verso gli assicurati e ìndica alcuni obblighi di comportamento, rimettendone l’ulteriore specificazione a provvedimenti dell’ISVAP.

In materia di requisiti per l’iscrizione delle società, con riferimento all’articolo 146, comma 1, lettera c), il Consiglio di Stato suggerisce di riferire alla società i divieti e le decadenze derivanti dall’applicazione delle misure di prevenzione disciplinate dall’articolo 10 della legge n. 575 del 1965, e di valutare l’opportunità di escludere il riferimento alle cause di sospensione, che possono operare soltanto nei riguardi delle persone fisiche[42].

Il successivo comma 2 richiede che la società abbia affidato la responsabilità dell’attività di intermediazione a una persona fisica iscritta “nella sezione del registro al quale la medesima chiede l’iscrizione”. Si rileva che il riferimento alla “sezione” risulta poco perspicuo, anche in relazione al fatto che la sezione prevista dall’articolo 143, comma 2, lettera d), per le banche e gli altri intermediari finanziari non sembra ammettere l’iscrizione di persone fisiche.

Infine, il Consiglio di Stato chiede che venga inserita nell’articolo 150, oltre a un generale obbligo di comunicazione dell’esistenza del contratto al beneficiario, una specifica disposizione che, per le assicurazioni sulla vita, faccia decorrere il termine di prescrizione dal giorno in cui il beneficiario – diverso dal contraente – sia stato informato dell’esistenza del contratto[43].

Titolo IX: Assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e i natanti

Il titolo IX contiene le norme riguardanti l’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e i natanti.

Il capo I disciplina le fattispecie soggette all’obbligo di assicurazione, i certificati e la determinazione dei massimali di garanzia.

In particolare, l’articolo 153 disciplina l’obbligo il contenuto e gli effetti dell’assicurazione per i veicoli a motore.

Il Consiglio di Stato avanza le seguenti osservazioni[44]:

1) relativamente al comma 1:

a) non si tiene conto dell’intervenuta estensione dell’obbligo ai ciclomotori e alle macchine agricole.

L’articolo 193 del codice della strada prescrive la copertura assicurativa per la circolazione dei veicoli a motore senza guida di rotaie, compresi i filoveicoli e i rimorchi. L’articolo 46 del medesimo codice definisce veicoli “tutte le macchine di qualsiasi specie, che circolano sulle strade guidate dall'uomo”, mentre il successivo articolo 47 ne determina la classificazione. L’articolo Per quanto riguarda in particolare i ciclomotori e le macchine agricole, l’articolo 237, con norma transitoria, specifica la decorrenza dell’obbligo di assicurazione precedentemente non previsto.

L’articolo 1, comma 1, lettera hhh), del presente schema definisce veicolo “qualsiasi autoveicolo destinato a circolare sul suolo e che può essere azionato da una forza meccanica, senza essere vincolato ad una strada ferrata, nonché i rimorchi, anche se non agganciati ad una motrice”.

Il problema segnalato dal Consiglio di Stato sembra riferirsi al fatto che l’articolo 54, comma 1, del codice della strada definisce gli autoveicoli quali “veicoli a motore con almeno quattro ruote”.

b) dovrebbe chiarirsi che l’assicurazione obbligatoria copre sia i danni da circolazione, sia quelli per vizi di costruzione, e che la copertura riguarda la responsabilità del conducente a qualsiasi titolo (anche per fatto doloso);

La specificazione potrebbe per altro ritenersi implicita nel richiamo dell’articolo 2054 del codice civile, contenuto nel comma 1 dell’articolo 153 del presente schema.

2) relativamente al comma 2, per evitare dubbi sull’effettivo contenuto del contratto in relazione alle disposizioni imperative del codice, in luogo dell’espressione: “deve comprendere” dovrebbe essere adottata la forma precettiva: “comprende”, aggiungendosi che la copertura opera anche “qualunque sia la regola violata”;

3) relativamente al comma 3, viene proposta una diversa formulazione.

Sembrerebbe a questo riguardo opportuno un approfondimento, anche tenendo conto del rapporto fra la disposizione qui indicata e il successivo articolo 307, comma 1, lettera d), e comma 2, che pone a carico del Fondo di garanzia per le vittime della strada il risarcimento dei danni, alla persona o a cose, subìti da terzi non trasportati o trasportati contro la propria volontà, qualora il veicolo sia posto in circolazione contro la volontà del proprietario.

In relazione all’articolo 154, che disciplina l’obbligo di assicurazione per i natanti, il Consiglio di Stato rileva l’opportunità di specificare meglio le tipologie di natanti che vi sono soggette e di estenderne l’applicazione anche alla locazione con facoltà di acquisto (leasing)[45].

Relativamente all’articolo 158, riguardante l’Ufficio centrale italiano, rileva problemi di armonizzazione fra i termini previsti dal comma 2 per l’azione di risarcimento e quelli previsti per la vocatio in ius dal vigente codice di procedura civile[46].

L’articolo 160, con disposizione in parte innovativa (nella parte che consente di chiedere il rimborso del rateo residuo), disciplina gli effetti del trasferimento di proprietà del veicolo o natante assicurato. Il Consiglio di Stato invita a valutare se prescrivere all’alienante di comunicare all’acquirente la cessione del contratto di assicurazione[47].

Il capo II disciplina l’esercizio dell’assicurazione obbligatoria, determinando fra l’altro le regole di trasparenza, le formula tariffarie ammesse, l’obbligo a contrarre e il divieto di abbinamento con altri contratti assicurativi, bancari o finanziari (salve talune ipotesi innovativamente previste nell’articolo 165, comma 3). L’articolo 169 disciplina la banca dati dei sinistri, per il contrasto delle frodi nel settore delle assicurazioni obbligatorie dei veicoli a motore, richiamando la specifica disciplina prevista dall’articolo 120 del codice in materia di protezione dei dati personali[48].

In relazione all’articolo 168, comma 2, il Consiglio di Stato ritiene che l’abbreviazione del termine per la disdetta (quindici giorni in luogo dei precedenti trenta) contrasti con il principio di tutela dei contraenti più deboli, previsto dall’articolo 4, comma 1, lettera c), della legge di delega. Invita altresì a esplicitare l’obbligo di comunicazione dei cambiamenti tariffari da parte dell’assicuratore in tempo utile per consentire la disdetta[49].

Per quanto attiene al termine per la disdetta, occorre per altro valutare se la sua abbreviazione limiti o rafforzi il diritto di recesso del contraente, disciplinato nell’articolo in questione.

Il capo III riguarda le forme di risarcimento del danno (compresa la misura del danno biologico di lieve entità).

Tra le nuove disposizioni, si segnala l’articolo 175, che garantisce al terzo trasportato il risarcimento da parte dell’impresa assicuratrice del vettore (che può rivalersi sul responsabile) entro il massimale minimo di legge, salvo il diritto al risarcimento dell’eventuale maggior danno dall’impresa assicuratrice del responsabile, se assicurato per un massimale superiore.

Il Consiglio di Stato, in relazione all’articolo 174, che riguarda l’ipotesi di superamento del massimale in caso di pluralità di danneggiati, propone l’introduzione di una fattispecie di litisconsorzio necessario fra essi per assicurarne la par condicio, e invita a considerare l’opportunità di consentire all’assicuratore il deposito vincolato del massimale insufficiente, con effetto liberatorio[50]. L’osservazione può riferirsi anche al successivo articolo 315, riguardante l’analoga fattispecie in caso di risarcimento a carico del Fondo di garanzia per le vittime della strada.

Il capo IV stabilisce le procedure di liquidazione del risarcimento del danno: le disposizioni specifiche per i danni derivanti da sinistri avvenuti in uno Stato membro diverso da quello di residenza sono contenute nel capo V.

Il Consiglio di Stato avanza alcune proposte d’integrazione del testo, riguardanti il computo della prescrizione relativamente al diritto di azione del danneggiato, disciplinato dagli articoli 178 e 179. Segnala altresì, con riguardo all’articolo 181, comma 1, l’opportunità di adeguare la formulazione alle riforme dei processi civile e penale espungendo il riferimento al “giudice istruttore”[51].

Con riferimento all’articolo 182, comma 10, si rileva che il potere di sanzione conferito al giudice dall’articolo 3, comma 16, del D.L. n. 857 del 1976 in caso di dolo o della colpa grave dell’impresa assicuratrice nell’offerta di un risarcimento notevolmente inferiore al danno accertato viene sostituito con l’obbligo di segnalazione all’ISVAP, per gli accertamenti e le sanzioni conseguenti.

Il capo VI, infine, regola l’esercizio dell’attività di perito assicurativo, soggetta all’iscrizione in apposito ruolo previo accertamento dei prescritti requisiti (tra i quali è innovativamente previsto un tirocinio di durata biennale).

Titolo X: Disposizioni relative a particolari operazioni assicurative

Il titolo X contiene le norme relative alla coassicurazione comunitaria (capo I) e all’assicurazione di tutela legale (capo II).

Con riferimento all’articolo 196, comma 4, riguardante l’esercizio dell’attività di gestione dei sinistri relativi all’assicurazione di tutela legale in caso di suo affidamento a un’impresa distinta dall’impresa assicuratrice, il Consiglio di Stato segnala l’opportunità di riprodurre la disposizione vigente, che sottopone tale secondo soggetto alla vigilanza dell’ISVAP[52].

Titolo XI: norme relative ai contratti di assicurazione

Il titolo XI contiene le disposizioni, integrative di quelle contenute nel codice civile, riguardanti i contratti di assicurazione.

Il capo I reca disposizioni generali.

Fra le innovazioni, si segnala che l’articolo 198 sostituisce la nullità (relativa, in quanto può esser fatta valere solo dall’assicurato) dei contratti di assicurazione stipulati presso imprese non autorizzate alla facoltà di risoluzione, prevista dalla normativa vigente. Alla nullità consegue la restituzione dei premi pagati, restando invece esclusa la ripetibilità degli indennizzi erogati.

L’articolo 199 prescrive criteri di redazione dei contratti a garanzia della loro chiarezza.

Specifiche norme riguardano le assicurazioni di tutela legale e di assistenza (capo II), l’assicurazione sulla vita (capo III) e i contratti di capitalizzazione (capo IV).

Fra le disposizioni innovative si segnala l’articolo 205, che dispone l’inversione dell’onere della prova nei giudizi relativi ai danni cagionati al contraente di un contratto di assicurazione sulla vita: in tali casi – con norma informata all’articolo 23 del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria- è previsto che spetti all’impresa provare di avere agito con la specifica diligenza richiesta.

Il capo V, fatte salve le norme di diritto internazionale privato, disciplina la legge applicabile ai contratti di assicurazione sulla vita e contro i danni.

Le disposizioni dell’articolo 207, comma 1, e dell’articolo 208, comma 1, che mantengono ferme le norme di diritto internazionale privato appaiono innovative rispetto a quanto disposto dall’articolo 108, comma 1, del D.Lgs. n. 174 del 1995 e dall’articolo 122, comma 1, del D.Lgs. n. 175 del 1995, che stabiliscono l’applicabilità della legge italiana “ad esclusione delle norme di diritto internazionale privato.

È opportuno valutare se l’innovazione sia coerente con quanto è previsto nei restanti commi, e, in particolare, al rinvio alla Convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, fatta a Roma il 19 giugno 1980.

L’articolo 32, paragrafo 5, della direttiva n. 2002/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa all'assicurazione sulla vita, prevede che, fatte salve le disposizioni contenute nei precedenti paragrafi, gli Stati membri applicano ai contratti di assicurazione previsti dalla presente direttiva le loro norme generali di diritto internazionale privato in materia di obbligazioni contrattuali. Analogamente dispone l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva n. 88/357/CEE del Consiglio (Seconda direttiva sulle assicurazioni diverse dall’assicurazione sulla vita).

La convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, fatta a Roma il 19 giugno 1980, resa esecutiva in Italia dalla legge 18 dicembre 1984, n. 975, contiene disposizioni volte a regolare le situazioni che implicano un conflitto di leggi, salvo quanto disposto da norme speciali emanate dalle Comunità europee.

A norma dell’articolo 2, la legge designata dalla convenzione si applica anche se è la legge di uno Stato non contraente. L’articolo 15 specifica che quando la convenzione prescrive l'applicazione della legge di un paese, essa si riferisce alle norme giuridiche in vigore in esso, ad esclusione delle norme di diritto internazionale privato.

La disciplina italiana in materia di diritto internazionale privato è contenuta nella legge 31 maggio 1995, n. 218 (Riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato), che, fatta salva all’articolo 2 l'applicazione delle convenzioni internazionali in vigore per l'Italia, prevede, all’articolo 57, che le obbligazioni contrattuali siano in ogni caso regolate dalla suddetta convenzione di Roma, senza pregiudizio delle altre convenzioni internazionali, in quanto applicabili.

Titolo XII: Trasparenza delle operazioni e protezione dell’assicurato

Numerose fra le disposizioni qui contenute hanno carattere innovativo, e tendono a favorire la trasparenza dell’informazione nei riguardi dei contraenti e del pubblico, pur nel rispetto della disciplina comunitaria che – a differenza di quanto è previsto per il settore finanziario – preclude espressamente la possibilità di subordinare i modelli contrattuali e i documenti informativi alla preventiva approvazione della pubblica autorità. In particolare, fra le nuove disposizioni, si segnalano i princìpi riguardanti le regole di comportamento delle imprese e degli intermediari (articolo 210), l’attribuzione all’ISVAP del potere di disciplinare in via generale i contenuti della nota informativa (articolo 212, comma 3), l’introduzione di una forma d’interpello preventivo da parte delle imprese nei riguardi dell’ISVAP (articolo 213), la previsione di misure cautelari e interdittive nei casi di violazione (articoli 209, commi 4-6, e 211)[53].

Titolo XIII: Vigilanza sulle imprese e sugli intermediari

Il titolo XIII riguarda espressamente le funzioni di vigilanza spettanti all’ISVAP sulle imprese e sugli intermediari.

Il capo I definisce i poteri in generale spettanti all’autorità: vengono, in particolare, enunziati in forma espressa alcuni princìpi generali di vigilanza enucleati dalla disciplina vigente.

Le norme relative alla vigilanza sulla gestione tecnica, finanziaria e patrimoniale e sulle operazioni straordinarie (trasferimenti di portafoglio, fusioni e scissione) sono contenute rispettivamente nei capi II e III. Il capo IV regola la cooperazione con le autorità di vigilanza degli altri Stati dell’Unione europea e le comunicazioni alla Commissione europea.

Titolo XIV: Vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione

Il titolo XIV disciplina la vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti a gruppi assicurativi e sulle imprese controllate, controllanti o sottoposte a comune controllo. Essa contempla procedure di controllo interno e poteri di vigilanza informativa dell’ISVAP (capo II), vigilanza sulle operazioni infragruppo (capo III) e criteri specifici di verifica della solvibilità corretta (capo IV). In particolare, la dettagliata determinazione legislativa dei metodi di calcolo da utilizzare a questo fine (contenuta nel D.Lgs. n. 239 del 2001) è sostituita dal rinvio alla disciplina secondaria stabilita dall’ISVAP secondo criteri indicati nell’articolo 242 dello schema di decreto.

All’articolo 235, comma 1, non appare chiara la connessione tra il richiamo al capo VI del titolo VI e quanto precede.

Titolo XV: Misure di salvaguardia, risanamento e liquidazione

Il titolo XV disciplina le misure di salvaguardia, risanamento e liquidazione delle imprese assicuratrici.

Il Consiglio di Stato ritiene possa configurarsi eccesso di delega in alcune disposizioni, contenuta nel presente titolo, che intervengono sulla determinazione della competenza giurisdizionale: si tratta dei seguenti articoli:

- articolo 260, comma 2 (impugnazione del progetto di bilancio presentato dai commissari al termine della gestione straordinaria)[54];

- articoli 278 (opposizione allo stato passivo e impugnazione dei crediti ammessi), 279 (appello e ricorso per cassazione)e 280 (insinuazioni tardive)[55].

In particolare, il capo I riguarda le misure di salvaguardia adottabili in caso di violazione delle norme sulle riserve tecniche, sul margine di solvibilità, sulla quota di garanzia o qualora vi sia rischi di pregiudizio dei diritti degli assicurati.

In relazione all’articolo 248, riguardante la procedura per l’apposizione di vincolo sulle attività patrimoniali a tutela della solvibilità dell’impresa, si rileva che non è riprodotta nel comma 3 la disposizione (contenuta nei vigenti articoli 53, comma 5, del D.Lgs. n. 174 del 1995, e 64, comma 5, del D.Lgs. n. 175 del 1995) che consente all’ISVAP di chiedere alle autorità degli altri Stati comunitari l’adozione di analoghi provvedimenti di vincolo nei rispettivi Stati. La disposizione è invece contenuta – in relazione a fattispecie analoghe – nei successivi articoli 249, comma 3, e – come condizione di reciprocità – 250, comma 1.

Il capo II concerne le misure di risanamento attraverso la gestione commissariale o l’amministrazione straordinaria.

Carattere innovativo ha la previsione della possibilità di nomina, da parte dell’ISVAP, di un commissario per la gestione provvisoria, in attesa dell’adozione dei provvedimenti di amministrazione straordinaria. L’istituto è mutuato dall’articolo 76 del testo unico bancario.

Parimenti innovativo è il contenuto dell’articolo 262 – solo in parte analoga all’articolo 70 del testo unico bancario – che dichiara inapplicabili alle imprese di assicurazione e riassicurazione le disposizioni della legge fallimentare, riguardanti il concordato preventivo e l’amministrazione controllata, e dell’articolo 2409 del codice civile, riguardante la denunzia al tribunale da parte dei soci o dell’organo di controllo, consentendo in quest’ultimo caso la denunzia all’ISVAP[56]. Correlativamente, l’articolo 269, comma 7, dispone che le imprese di assicurazione non sono soggette a procedure concorsuali diverse dalla liquidazione coatta prevista dal capo IV del presente titolo.

Per quanto attiene all’articolo 255, che disciplina l’amministrazione straordinaria, sembra opportuno precisare, al comma 1, se le condizioni richieste dalle lettere a) e b) debbano ricorrere cumulativamente (come apparirebbe dalla corrispondente disposizione dell’articolo 7, comma 1, della legge n. 576 del 1982).

Nell’articolo 256, comma 3, viene introdotta – innovativamente rispetto alla formulazione testuale del vigente articolo 7, comma 1-ter, della legge n. 576 del 1982 – la specificazione secondo cui le misure di risanamento adottate dalle autorità di altri Stati membri hanno effetto “anche se la legge italiana non preveda tali misure di risanamento o ne subordini l’applicazione a condizioni diverse”. La stessa clausola non è per altro riprodotta, in relazione alla procedura di liquidazione, nella corrispondente norma dell’articolo 271, comma 2, dello schema di decreto.

Il Consiglio di Stato segnala che le limitazioni ai poteri dei soci, previste dall’articolo 258, comma 1, nei riguardi degli atti dei commissari straordinari non trovano riscontro nella legislazione vigente e – segnatamente laddove riguardino la richiesta di sospensione nel corso di un giudizio – potrebbero “esulare dalla disposizione delegante e porsi comunque in contrasto con le norme costituzionali che garantiscono la tutela giurisdizionale dei diritti, della quale è componente essenziale la tutela cautelare”[57].

Il capo III disciplina la liquidazione in caso di decadenza o revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa.

Si rileva che l’articolo 266 non riproduce tra le cause di revoca dell’autorizzazione il grave inadempimento agli obblighi di legge e di contratto in materia di contributi sociali e di prestazioni retributive, previsto dai vigenti articoli 55 del D.Lgs. n. 174 del 1995 e 66 del D.Lgs. n. 175 del 1995.

Il capo IV riguarda la liquidazione coatta amministrativa. Com’è rilevato dal Consiglio di Stato[58], il procedimento di liquidazione viene ridisegnato con disposizioni che ne costituiscono l’integrale regolazione, introducendo una disciplina speciale, ancorché per larga parte mutuata dalla legge fallimentare e dal testo unico bancario.

A questo riguardo, il Consiglio di Stato esprime dubbi sulla riconducibilità di un così esteso intervento ai criteri stabiliti dalla legge di delegazione, suggerendo un più largo ricorso al rinvio alle disposizioni della legge fallimentare.

Si segnala a questo proposito che sulla legge fallimentare è intervenuto recentemente il decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80.

Si rileva che l’articolo 277, comma 3, nel disciplinare l’informazione ai creditori noti, non riproduce la specifica disciplina relativa all’uso della lingua dello Stato membro di residenza negli avvisi da inviare ai creditori di assicurazione, la cui formulazione – nei vigenti articoli 66-bis del D.Lgs. n. 174 del 1995 e 77-bis del D.Lgs. n. 175 del 1995 – discende dall’obbligo positivamente imposto dall’articolo 17 della direttiva 2001/17/CE in materia di risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazione.

Il capo V disciplina i rapporti fra l’ISVAP e l’autorità giudiziaria in caso di reato dipendente da illecito amministrativo. L’intervento, di carattere innovativo, è volto a far sì che – in analogia con quanto previsto per le banche dal testo unico bancario – gli interventi della magistratura penale in ambito assicurativo siano coordinati con le misure amministrative spettanti all’autorità di vigilanza.

Il capo VI regola gli effetti delle misure di risanamento e liquidazione di imprese assicurative adottate da altri Stati membri dell’Unione europea.

Il Consiglio di Stato, con riferimento all’articolo 291, comma 1, lettera c), segnala l’opportunità di valutare se la sottoposizione alla legge italiana, ivi prevista per i diritti su beni immobili, navi e aeromobili in caso di provvedimento adottato da un’autorità di altro Stato membro debba venire estesa anche agli altri beni mobili registrati (automobili)[59].

A questo proposito, deve rilevarsi che la disciplina derogatoria della lex concursus, nei termini in cui è trasposta nella disposizione, trova fondamento nell’articolo 19 della direttiva 2001/17/CE in materia di risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazione, e non appare quindi estensibile a beni ivi non espressamente contemplati.

Il capo VII raccoglie le disposizioni sul risanamento e sulla liquidazione relative alle imprese capogruppo e ai gruppi assicurativi.

Il Consiglio di Stato segnala l’opportunità di valutare le interferenze che possono determinarsi, rispetto alla disciplina del testo unico bancario o a quella concernente l’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato d’insolvenza, nell’eventualità in cui del gruppo assicurativo facciano parte un ente creditizio o una grande impresa, o, viceversa, qualora un’assicurazione faccia parte di un gruppo bancario[60].

In relazione alla competenza giurisdizionale prevista dall’articolo 305, il Consiglio di Stato richiama le osservazioni formulate per il precedente capo IV[61].

Titolo XVI: Sistemi di indennizzo

Viene innovativamente previsto dall’articolo 307, comma 1, lettera d) – in correlazione con il disposto del precedente articolo 153, comma 3 – che il Fondo di garanzia per le vittime della strada risarcisca – entro il limite dei massimali di legge – i danni prodotti da veicoli posti in circolazione contro la volontà del proprietario, per i soli danni a persone o cose subìti da terzi non trasportati o trasportati contro la propria volontà.

Titolo XVII: Sanzioni e procedimenti sanzionatorî

Il titolo XVII riguarda le sanzioni e il procedimento sanzionatorio.

Il capo I stabilisce le sanzioni per i casi di abusivismo, il capo II quelle per la violazione delle regole relative all’attività delle imprese di assicurazione e riassicurazione, il capo III quelle riguardanti l’attività delle imprese che esercitano l’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e i natanti, i capi IV e V le sanzioni per violazione, rispettivamente, degli obblighi di trasparenza e dei doveri nei confronti dell’autorità di vigilanza; il capo VI le sanzioni nei riguardi degli intermediari. I capi VII e VIII riguardano rispettivamente destinatari e procedimento per l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie e disciplinari.

Il sistema sanzionatorio è riorganizzato, riservandosi la sanzione penale alle fattispecie più gravi. Tra queste si individuano:

- l’abusivo esercizio dell’attività assicurativa;

A questo riguardo, l’articolo 239, comma 3, dispone che, qualora vi sia fondato sospetto che una società svolga attività assicurativa o riassicurativa o di intermediazione in difetto delle prescritte autorizzazioni o iscrizioni, l’ISVAP denunzi i fatti al pubblico ministero per l’adozione dei provvedimenti previsti dall’articolo 2409 del codice civile, o richieda direttamente al tribunale l’adozione del medesimo provvedimento [rectius: dei medesimi provvedimenti].

A questo riguardo, il Consiglio di Stato suggerisce una formulazione alternativa, ritenuta più chiara[62].

Per altro, deve osservarsi che l’articolo 2409 del codice civile disciplina la denunzia al tribunale da parte dei soci, dei sindaci o – per le società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio – anche da parte del pubblico ministero, nonché gli atti conseguenti (ispezione, adozione di provvedimenti provvisori e convocazione dell’assemblea). La denunzia è ammessa quando vi sia fondato sospetto che gli amministratori abbiano commesso gravi irregolarità nella gestione, dalle quali possa derivare danno alla società.

Sembra opportuno valutare la congruità del ricorso a tale istituto per una finalità diversa da quella che vi annette il codice civile, anche considerando che l’articolo 289 del presente schema di decreto prevede la liquidazione coatta delle imprese che esercitino attività di assicurazione o di riassicurazione senza esservi autorizzate.

- l’impedimento all’esercizio delle funzioni di vigilanza.

Il Consiglio di Stato, in relazione all’articolo 330 che prevede tale fattispecie delittuosa, suggerisce di coordinarla con la norma sanzionatoria generale contenuta nell’articolo 2638 del codice civile, chiarendone la specialità rispetto a quest’ultima.

Per le altre fattispecie sono previste sanzioni amministrative pecuniarie ovvero sanzioni disciplinari qualora si tratti di soggetti iscritti in registri o albi.

Si osserva che viene costantemente impiegata l’espressione: “sanzione pecuniaria”, la cui natura potrebbe essere utilmente specificata come “sanzione amministrativa pecuniaria”.

All’articolo 344, comma 2, il Consiglio di Stato segnala l’opportunità di chiarire che la sanzione ivi prevista si applica anche per la violazione dei provvedimenti cautelari[63].

Tra gli aspetti innovativi, si segnala l’articolo 350, che individua come destinatari delle sanzioni pecuniarie le imprese e gli intermediari, ad eccezione delle sanzioni nominatamente irrogate a persone fisiche per violazione dei doveri nei confronti dell’autorità di vigilanza, e salvo che l’impresa non dimostri che il responsabile ha agito con abuso dei doveri d’ufficio e per trarne personale vantaggio. In quest’ultimo caso, l’impresa o l’intermediario risponde civilmente, con diritto di rivalsa. La disposizione, che semplifica l‘esercizio della funzione sanzionatoria, appare giustificata dalla disciplina relativa alla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, introdotta con il decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231.

L’articolo 351 prevede altresì una commissione consultiva sui procedimenti sanzionatorî (analogamente a quanto già previsto per la trattazione collegiale dei procedimenti disciplinari, per cui si veda ora l’articolo 355). Viene confermata la competenza del giudice amministrativo per i ricorsi avverso i provvedimenti con cui sono irrogate le sanzioni amministrative.

Il Consiglio di Stato solleva dubbi sulla legittimità delle disposizioni innovative introdotte dall’articolo 351, comma 7, per l’individuazione del tribunale amministrativo competente, che esulerebbero dai princìpi di delega. Analogo problema si pone in rapporto agli articoli 355, comma 6, e 373[64].

Con riferimento allo stesso articolo 351, comma 8, il Consiglio di Stato invita a valutare l’opportunità di prevedere forme ulteriori di pubblicità per i provvedimenti sanzionatorî, analogamente a quanto è disposto nei testi unici bancario e dell’intermediazione finanziaria[65].

Si rileva, inoltre, che il comma 2 del medesimo articolo 351 disciplina la facoltà di estinzione della violazione mediante pagamento in misura ridotta, in modo sostanzialmente conforme all’articolo 16, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (che tuttavia richiede anche il pagamento delle spese del procedimento).

Il comma 4, riguardante la Commissione consultiva sui procedimenti sanzionatorî, non dispone circa la determinazione del compenso dei componenti, diversamente da quanto previsto nell’articolo 355, comma 3, per il Collegio di garanzia sui procedimenti disciplinari.

Titolo XVIII: Disposizioni tributarie, transitorie e finali

Il titolo XVIII contiene, nel capo I, disposizioni tributarie speciali riguardanti l’attività assicurativa, nel capo II la disciplina relativa ai contributi di vigilanza.

Il Consiglio di Stato segnala che non è stato inserito l’ulteriore contributo, gravante sui premi assicurativi, che il decreto-legge n. 419 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 172 del 1992, ha previsto per il finanziamento del Fondo di sostegno per le vittime di richieste estorsive[66].

Il contributo – di carattere invero speciale – è ora disciplinato dall’articolo 18 della legge 23 febbraio 1999, n. 44 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura).

Rileva altresì che potrebbero suscitare dubbi, sia sul piano sostanziale, sia rispetto all’osservanza dei criteri di delega, le misure innovative contenute nell’articolo 360 circa la determinazione del contributo di vigilanza posto a carico degli intermediari di assicurazione e riassicurazione iscritti nel registro. La sua diversificazione per categorie sarebbe infatti giustificata in presenza di “un carico differenziato dell’attività di vigilanza”, mentre la previsione di nuove misure d’imposizione non apparirebbe fondata su una specifica disposizione legislativa[67].

Si osserva che non è previsto contributo per gli iscritti nella sezione del registro destinata ai dipendenti e altri incaricati degli intermediari, prevista dall’articolo 143, comma 2, lettera e).

Nel capo III sono raccolte le disposizioni transitorie, nel capo IV le disposizioni finali riguardanti, fra l’altro, l’ambito di applicazione del codice, la sua attuazione nelle regioni a statuto speciale, la competenza giurisdizionale per l’impugnazione di taluni provvedimenti dell’ISVAP, modificazioni alle leggi n. 1216 del 1961 (Nuove disposizioni tributarie in materia di assicurazioni private e di contratti vitalizi) e n. 576 del 1982 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni), nonché al decreto legislativo n. 196 del 2003 (Codice per la protezione dei dati personali), abrogazione di norme e disposizioni sull’entrata in vigore.

All’articolo 369, comma 1, lettera e), il riferimento al testo unico delle imposte sui redditi, a seguito delle modificazioni portate dal decreto legislativo n. 344 del 2003, deve intendersi operato all’articolo 15, comma 1, lettera d).

[1] La direttiva 2002/87/CE modifica le direttive 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE e 93/22/CEE del Consiglio e le direttive 98/78/CE e 2000/12/CE.

[2] La direttiva era compresa nell’allegato B della legge 31 ottobre 2003, n. 306 (legge comunitaria 2003).

[3] Che modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/26/CE.

[4] Quarta direttiva 78/660/CE in materia di società relativa ai conti annuali di taluni tipi di società.

[5] Settima direttiva relativa ai conti consolidati.

[6] Ottava direttiva in materia di società relativa all'abilitazione delle persone incaricate del controllo legale dei documenti contabili.

[7] Per approfondimenti, vedi Bollettino RUE “Proposta di direttiva sulla revisione contabile” del 26 marzo 2004.

[8] Per approfondimenti vedi anche bollettino RUE “Proposta di modifica delle direttive sui conti annuali di talune società e sui conti consolidati” dell’11 novembre 2004.

[9] Paragrafo 7, lettera f): “Al termine di una partizione in lettere o numeri non è ammesso l’inserimento di un periodo autonomo rispetto alla lettera o al numero prima di passare al comma o alla lettera successivi.

[10] Legge 12 agosto 1982, n. 576 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni).

[11] D.P.R. 18 aprile 1994, n. 385 (Regolamento recante semplificazione dei procedimenti amministrativi in materia di assicurazioni private e di interesse collettivo di competenza del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato), art. 2; D.Lgs. 13 ottobre 1998, n. 373 (Razionalizzazione delle norme concernenti l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo), art. 1, comma 1.

[12] Direttiva n. 73/240/CEE del 24 luglio 1973 (Direttiva del Consiglio intesa a sopprimere le restrizioni alla libertà di stabilimento in materia di assicurazioni dirette diverse dall'assicurazione sulla vita). In precedenza, per l’attività di riassicurazione, era intervenuta la direttiva n. 64/225/CEE del 25 febbraio 1964 (Direttiva del Consiglio volta a sopprimere in materia di riassicurazione e di retrocessione le restrizioni alle libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi).

[13] Per quanto riguarda l’assicurazione sulla vita, dopo numerosi interventi, seguiti alla direttiva n. 79/267/CEE del 5 marzo 1979 (Prima direttiva del Consiglio recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività dell'assicurazione diretta sulla vita ed il suo esercizio), la materia è disciplinata ora dalla direttiva n. 2002/83/CE del 5 novembre 2002 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'assicurazione sulla vita). Per le assicurazioni diverse da quella sulla vita, rilevano la direttiva n. 73/239/CEE del 24 luglio 1973 (Prima direttiva del Consiglio recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita); la direttiva n. 88/357/CEE del 22 giugno 1988 (Seconda direttiva del Consiglio che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita, e fissa le disposizioni volte ad agevolare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e modifica la direttiva 73/239/CEE); la direttiva n. 92/49/CEE del 18 giugno 1992 [Direttiva del Consiglio che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita)]. Si vedano inoltre le direttive n. 76/580/CEE del 29 giugno 1976 (Direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 73/239/CEE recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita), n. 87/343/CEE del 22 giugno 1987 (Direttiva del Consiglio che modifica, per quanto riguarda l'assicurazione crediti e l'assicurazione cauzione, la prima direttiva 73/239/CEE recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita), n. 90/618/CEE dell’8 novembre 1990 (Direttiva del Consiglio che modifica, in particolare, per quanto riguarda l'assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, la direttiva 73/239/CEE e la direttiva 88/357/CEE che coordinano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita), n. 95/26/CE del 29 giugno 1995 [Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 77/780/CEE e 89/646/CEE relative agli enti creditizi, le direttive 73/239/CEE e 92/49/CEE relative alle assicurazioni diverse dalle assicurazioni sulla vita, le direttive 79/267/CEE e 92/96/CEE relative alle assicurazioni sulla vita, la direttiva 93/22/CEE relativa ai servizi di investimento e la direttiva 85/611/CEE in materia di taluni organismi di investimento collettivo in valori mobiliari (o.i.c.v.m.) al fine di rafforzare la vigilanza prudenziale], e n. 2002/13/CE del 5 marzo 2002 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 73/239/CEE del Consiglio per quanto riguarda il margine di solvibilità delle imprese di assicurazione nei rami diversi dall'assicurazione sulla vita).

[14] La citata direttiva n. 92/49/CEE ha disposto la cessazione dei monopoli concernenti l'attività di alcuni rami assicurativi, accordati agli enti stabiliti sul loro territorio, entro il 1° luglio 1994.

[15] Con riferimento a questa disposizione, la Repubblica italiana è stata ritenuta responsabile di inadempimento per avere istituito – con l'art. 2, commi da 2 a 5-quinquies, del decreto-legge 28 marzo 2000, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2000, n. 137 – e mantenuto in vigore un sistema di blocco delle tariffe applicabile a tutti i contratti di assicurazione della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, relativi a un rischio situato sul territorio italiano, senza distinzione fra le compagnie di assicurazione che hanno sede in Italia e quelle che ivi svolgono le proprie attività tramite succursali o in regime di libera prestazione dei servizi (Corte di giustizia, sent. del 25 febbraio 2003, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana - Causa 59/01).

[16] Si vedano anche le direttive n. 76/580/CEE del 29 giugno 1976 (Direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 73/239/CEE recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita), n. 87/343/CEE del 22 giugno 1987 (Direttiva del Consiglio che modifica, per quanto riguarda l'assicurazione crediti e l'assicurazione cauzione, la prima direttiva 73/239/CEE recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita), n. 90/618/CEE dell’8 novembre 1990 (Direttiva del Consiglio che modifica, in particolare, per quanto riguarda l'assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, la direttiva 73/239/CEE e la direttiva 88/357/CEE che coordinano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita), e n. 2002/13/CE del 5 marzo 2002 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 73/239/CEE del Consiglio per quanto riguarda il margine di solvibilità delle imprese di assicurazione nei rami diversi dall'assicurazione sulla vita).

[17] Direttiva n. 98/78/CE del 27 ottobre 1998 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo).

[18] Direttiva n. 78/473/CEE del 30 maggio 1978 (Direttiva del Consiglio relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di coassicurazione comunitaria).

[19] Direttiva n. 2001/17/CE del 19 marzo 2001 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazione)

[20] Direttiva n. 2002/92/CE del 9 dicembre 2002 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla intermediazione assicurativa).

[21] Regolamento (CE) n. 1225/1999 del 27 maggio 1999 (Regolamento della Commissione relativo alle definizioni delle caratteristiche per le statistiche dei servizi di assicurazione).

[22] Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario e che modifica le direttive 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE e 93/22/CEE del Consiglio e le direttive 98/78/CE e 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio.

[23] Risulta essere stata data esecuzione con atto legislativo all'accordo in materia assicurativa firmato a Berna, fra l'Italia e la Svizzera, il 9 luglio 1947 (D.Lgs. 3 febbraio 1948, n. 176) e all'accordo concernente i contratti di assicurazione e riassicurazione concluso a Roma, fra l'Italia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord il 1° giugno 1954 (L. 7 febbraio 1958, n. 123).

[24] Consiglio di Stato, sezione consultiva per gli atti normativi, parere 14 febbraio 2005, n. 11603/04, 5.2.

[25] Consiglio di Stato, parere cit., 7.

[26] Consiglio di Stato, parere cit., 5.1.

[27] Consiglio di Stato, parere cit., 12.

[28] Consiglio di Stato, parere cit., 6.

[29] Consiglio di Stato, parere cit., 6.7

[30] Consiglio di Stato, parere cit., 9.

[31] Relativamente al quale sono fornite ulteriori indicazioni ibid., 10, in relazione alla determinazione del margine di solvibilità.

[32] Essa potrebbe ritenersi afferente alla competenza del CIPE, al quale – a seguito della soppressione del CIPES – sono state attribuite le competenze in materia di assicurazione e finanziamento dei crediti all’esportazione [D.P.R. 20 aprile 1994, n. 373, art. 4, comma 1, lettera a)]. Deve per altro rilevarsi che l’articolo 1 della legge 12 agosto 1982, n. 576, che espressamente conferiva al CIPE le competenze in materia di programmazione della politica assicurativa nazionale, è stato abrogato dall’articolo 5 del D.Lgs. 13 ottobre 1998, n. 373, il cui articolo 4, comma 6, ha introdotto nell’articolo 4, primo comma, della citata legge n. 576 del 1982 il riferimento alle “linee di politica assicurativa determinate dal Governo”.

[33] Consiglio di Stato, parere cit., 6.9. Si confronti anche il successivo n. 10, relativamente ai provvedimenti indicati nei titoli VI e VII dello schema di decreto.

[34] Il premio naturale, nelle assicurazioni sulla vita, è un premio annuo puro, calcolato sulle ipotesi demografica e finanziaria con riferimento al rischio dell'anno cui si riferisce.

[35] Nel medesimo senso si confronti anche l’articolo 218, comma 1, lettera b).

[36] Consiglio di Stato, parere cit., 10.

[37] Consiglio di Stato, parere cit., 10.

[38] Gli articoli 155, comma 2, seconda parte, e 156, comma 4, del TUF prescrivono, rispettivamente, alla società di revisione di informare la CONSOB e il collegio sindacale circa i fatti ritenuti censurabili riscontrati, e di comunicare immediatamente alla CONSOB il giudizio negativo o l’impossibilità di esprimere un giudizio sul bilancio.

[39] Consiglio di Stato, parere cit., 11.

[42] Consiglio di Stato, parere cit., 12.

[44] Consiglio di Stato, parere cit., 13.1.

[48] L’articolo 120 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (Codice in materia di protezione dei dati personali) rimette all'ISVAP la definizione delle procedure e delle modalità di funzionamento della banca di dati dei sinistri, delle modalità di accesso alle informazioni raccolte dalla banca dati per gli organi giudiziari e per le pubbliche amministrazioni competenti in materia di prevenzione e contrasto di comportamenti fraudolenti nel settore delle assicurazioni obbligatorie, nonché delle modalità e dei limiti per l'accesso alle informazioni da parte delle imprese di assicurazione. Il comma 2 dispone che il trattamento e la comunicazione dei dati personali ai soggetti sopraindicati sono consentiti per lo svolgimento delle suddette funzioni.

[49] Consiglio di Stato, parere cit., 13.2.

[50] Consiglio di Stato, parere cit., 13.3.

[51] Consiglio di Stato, parere cit., 13.4.

[52] Consiglio di Stato, parere cit., 14.

[53] A questo riguardo, il Consiglio di Stato, parere cit., 16, rileva che la competenza a conoscere delle controversie sui provvedimenti previsti dalle nuove disposizioni, secondo i princìpi generali e in mancanza di diversa determinazione legislativa, dovrebbe intendersi attribuita al giudice amministrativo.

[54] Consiglio di Stato, parere cit., 18.2.

[55] Consiglio di Stato, parere cit., 18.3.

[56] L’ipotesi di denunzia al tribunale è contemplata nell’articolo 299, comma 1, lettera b), e nell’articolo 301, comma 2, del presente schema di decreto nel caso di società appartenenti al gruppo assicurativo.

[57] Consiglio di Stato, parere cit., 18.2.

[58] Consiglio di Stato, parere cit., 18.3.

[59] Consiglio di Stato, parere cit., 18.1.

[60] Consiglio di Stato, parere cit., 18.5.

[62] Consiglio di Stato, parere cit., 19.3.

[63] Consiglio di Stato, parere cit., 19.3.

[64] Consiglio di Stato, parere cit., 19.3. Relativamente all’articolo 373, si veda anche il rilievo ibid., 20.3, che suggerisce l’espunzione delle parole: “in via esclusiva”, al fine di evitare che nelle ipotesi ivi disciplinate possa intendersi precluso il rimedio alternativo costituito dal ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

[66] Consiglio di Stato, parere cit., 20.1.

[67] Consiglio di Stato, parere cit., 20.2.

	Consiglieri:		Antonio PLACANICA (3110) Domenico SICLARI (2988)
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Segretari:		Roberta SCANDURRA (9496)

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