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I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: FI0704.doc

 

 

INDICE

Scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa

Dati identificativi 3

Struttura e oggetto. 6

§      Contenuto. 6

§      Relazioni allegate. 6

Elementi per l’istruttoria legislativa. 7

§      Necessità dell’intervento con legge. 7

§      Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite. 7

§      Incidenza sull’ordinamento giuridico. 7

§      Impatto sui destinatari delle norme. 8

Schede di lettura

§      Il Garante del contribuente: disciplina legislativa vigente e questioni attuali 11

Proposte di legge

A.C. 5201 (on. Lettieri, Benvenuto) Modifiche all’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, in materia di Garante del contribuente. 31

A.C. 5313 (on. Benvenuto ed altri) Modifica dell’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, concernente l’istituto del Garante del contribuente. 35

A.C. 5415 (on. Degennaro) Modifica dell’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, in materia di funzioni dell’Autorità Garante del contribuente. 49

Normativa di riferimento

§      L. 23 agosto 1988, n. 400 Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 17) 63

§      D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della L. 30 dicembre 1991, n. 413 (art. 19) 65

§      L. 27 luglio 2000, n. 212 Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente  66

 

Scheda di sintesi
per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge n. 5201 consta di un articolo unico, il quale modifica la vigente disciplina del Garante del contribuente prevedendo la nomina di un componente supplente del collegio e disponendo che la competenza territoriale dei Garanti sia individuata, in ambito regionale, in relazione alla sede dell'ufficio verso i cui atti agisce il contribuente. Infine, esso unifica i termini di scadenza di tutti i collegi attualmente in funzione, determinandone la cessazione nella data del 31 dicembre 2005.

 

La proposta di legge n. 5313, all’articolo 1, riforma l’ufficio del Garante del contribuente, prevedendone la trasformazione in autorità indipendente denominata Autorità garante del contribuente. A questo fine determina composizione, durata, attribuzioni, poteri, e obblighi dell’organo e definisce la circoscrizione territoriale di competenza di ciascun collegio. L’articolo 2 reca disposizioni transitorie, stabilendo nella data del 31 dicembre 2005 la cessazione dei collegi del Garante del contribuente attualmente in funzione e disciplinando termini e forme per la costituzione delle nuove Autorità garanti del contribuente.

 

La proposta di legge n. 5415 ha contenuto sostanzialmente analogo a quello dell’A.C. n. 5313. Oltre a talune modificazioni di dettaglio, reca in aggiunta disposizioni concernenti l’istituzione di un’Accademia nazionale dei diritti del contribuente e di un Consiglio nazionale dell’Autorità garante del contribuente.

 

Relazioni allegate

I tre progetti di legge sono accompagnati dalle prescritte relazioni illustrative dei proponenti.

 

Necessità dell’intervento con legge

Le proposte di legge intervengono sulla disciplina di un organo amministrativo, per la quale l’articolo 97 della Costituzione pone una riserva relativa di legge e per la cui modificazione, essendo tale disciplina attualmente contenuta nell’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, è comunque necessario ricorrere ad atto legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L’oggetto trattato attiene all’ordinamento e all’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, che l’articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione riserva all’esclusiva competenza legislativa dello Stato.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

A norma del comma 11 del novellato articolo 13 della legge n. 212 del 2000, la nuova Autorità garante esercita le attribuzioni di cui ai commi 7, 8 e 9 (poteri di vigilanza, di segnalazione e d’impulso, di richiesta d’informazioni e atti, di accesso agli uffici) nonché ogni altra funzione conferitale dalla legge non solo nei confronti dell'Amministrazione finanziaria dello Stato e delle Agenzie fiscali, ma anche delle regioni, delle province, dei comuni e di ogni altro ente dotato di potestà impositiva, i cui uffici abbiano sede nella circoscrizione di competenza, nonché nei confronti dei loro concessionari, ausiliari e organi indiretti che svolgono attività di accertamento, liquidazione o riscossione di tributi di qualsiasi specie. È inoltre previsto che i difensori civici regionali, provinciali e comunali trasmettano all'Autorità garante, informandone gli interessati, le istanze e le segnalazioni ad essi rivolte aventi ad oggetto atti o rapporti di natura tributaria, qualunque sia l'ente o il soggetto impositore.

Attribuzione di poteri normativi

Il comma 16 del novellato articolo 13 della legge n. 212 del 2000 demanda l’emanazione delle disposizioni di attuazione a un regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Coordinamento con la normativa vigente

Le tre proposte di legge sono redatte in forma di novella legislativa.

Impatto sui destinatari delle norme

La proposta di legge n. 5313 istituisce una serie di nuove autorità indipendenti di identica denominazione aventi sede in ciascuna regione e provincia autonoma. A questo fine, al capoverso 6 del novellato articolo 13 della legge n. 212 del 2000, essa prevede che alla dotazione del personale e delle risorse necessaria per la segreteria di tali autorità provveda il Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze in rapporto alle esigenze di lavoro di ciascun ufficio e della popolazione della regione o della provincia autonoma in cui opera.

La proposta di legge n. 5415 prevede l’istituzione di un’Accademia nazionale dei diritti del contribuente, con sede in Bari, e di un Consiglio nazionale dell’Autorità garante del contribuente, con sede in Roma.

Schede di lettura

Il Garante del contribuente: disciplina legislativa vigente e questioni attuali

L’ufficio del Garante del contribuente è previsto dall’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente.

 

Con riguardo alla natura giuridica del Garante, si discute se esso possa essere ricompreso nel novero delle autorità indipendenti.

Sul punto si riscontra varietà di opinioni, configurandosi lo stesso Garante talvolta come un’autorità indipendente, ma debole, talaltra come un duplicato del difensore civico ovvero come un organo di autotutela dell’Amministrazione (cfr. B. DI TUCCI, Il Garante del contribuente: autorità indipendente o difensore civico?, in Il fisco, 2 ottobre 2000, n. 36, 11120 ss.; E. TERZANI, Il Garante del contribuente: difensore civico o autorità amministrativa indipendente?, ibidem, 6 maggio 2002, n. 18, 1-2795).

Secondo la dottrina più recente (E. ROSINI, Il Garante del contribuente: struttura, competenze, funzioni, in Rassegna tributaria, 2004, n. 1, 42 ss.), «è certamente azzardata l'opinione che questa indipendenza funzionale induca ad assimilare il Garante al modello (se c'è) delle autorità amministrative indipendenti, perché manca l'attribuzione al Garante di qualcuno dei variegati poteri che le leggi istitutive attribuiscono ai soggetti denominati "Autorità"».

 

Ai sensi del citato articolo 13 della legge n. 212 del 2000, il Garante è istituito presso ogni direzione regionale delle entrate nonché ogni direzione delle entrate delle province autonome.

Si prevede che il Garante operi in piena autonomia.

 

Al riguardo, la dottrina (E. ROSINI, Il Garante del contribuente: struttura, competenze, funzioni, in Rassegna tributaria, 2004, n. 1, 42 ss.) rileva che l’operare in piena autonomia è «formula inconsueta e tale da suscitare qualche perplessità. Nell'uso corrente il concetto di "autonomia" allude, come è noto, alla capacità, riconosciuta ad un soggetto dall'ordinamento cui è subordinato, di regolare la sfera di interessi che gli è affidata mediante produzione di norme che valgono, nei limiti dati, nell'ordinamento generale. Ma si può parlarne in questo senso con riferimento al Garante? Nulla, comunque, disponendo la legge in ordine alla competenza e al modo di procedere dell'organo collegiale denominato Garante del contribuente, i vari Garanti hanno inteso quella qualificazione come attributiva di un potere di autoorganizzazione che del resto spetta, nei limiti del caso, ad ogni pubblico ufficio. Il significato di "autonomia" che meglio si attaglia alla natura e alle funzioni del Garante è quello di "indipendenza", vale a dire di estraneità dello stesso a qualsiasi struttura gerarchica. Pur essendo costituito presso l'Agenzia delle entrate il Garante è sottratto, nel suo operare appunto, ad ogni vincolo gerarchico».

 

Con riguardo alla struttura soggettiva, il Garante è organo collegiale costituito da tre componenti scelti e nominati dal presidente della commissione tributaria regionale o sua sezione distaccata, nella cui circoscrizione è compresa la direzione regionale delle entrate.

Con riferimento alla natura del collegio, esso si può considerare un collegio perfetto, che non può operare, cioè, in mancanza anche di un solo componente: tale caratteristica, che deriva necessariamente dal numero dei membri onde è formato, è d’altronde coerente con la composizione del collegio: essendo questo infatti costituito da tre persone ciascuna delle quali è fornita di competenze diverse, è opportuno che tutte concorrano all’esercizio delle funzioni.

 

Al riguardo, la dottrina (E. ROSINI, Il Garante del contribuente: struttura, competenze, funzioni, cit.) ha evidenziato che «siccome la legge istitutiva non ha previsto supplenze, questa conclusione rischia di impedire la tempestività dell'intervento del Garante previsto dal comma 6 dell'art. 12 della L. n. 212/2000 per garantire la correttezza degli accessi e delle verifiche fiscali e del parere richiesto dall'art. 10 del D.Lgs. n. 32/2001 per l'emanazione del decreto di accertamento del periodo di mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari; e rende impossibile l'esame degli affari in cui uno dei componenti il collegio ritenga doveroso astenersi. I regolamenti dei Garanti, per quanto se ne sa (non essendo soggetti a pubblicazione), risolvono il problema in vari modi: vietando al collegio incompleto di adottare decisioni sul merito salva la facoltà, del collegio o del solo presidente, di provvedere ad atti istruttori che debbono essere ratificati dal collegio formato totalitariamente; oppure sostituendo l'assente con un componente di un altro Garante, o rimettendo l'affare ad altro Garante che vi consenta (quest'ultima soluzione sta solo nel regolamento del Garante per l'Emilia-Romagna); oppure accontentandosi di opinioni espresse dall'assente per posta, per telefono o per fax; oppure prevedendo decisioni prese da collegi di due soli componenti con la prevalenza del voto del presidente se manca l'unanimità e col temperamento della prudente prassi di rinviare gli affari di particolare importanza se non urgenti».

 

I componenti del collegio devono appartenere alle seguenti categorie:

a) magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, sia a riposo sia in attività di servizio;

b) dirigenti dell'amministrazione finanziaria e ufficiali generali e superiori della Guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti in una terna formata, per ciascuna direzione regionale delle entrate, rispettivamente, per i primi, dal direttore generale del Dipartimento delle entrate e, per i secondi, dal Comandante generale della Guardia di finanza;

c) avvocati, dottori commercialisti e ragionieri collegiati, pensionati, scelti in una terna formata, per ciascuna direzione regionale delle entrate, dai rispettivi ordini di appartenenza.

L'incarico ha durata quadriennale ed è rinnovabile tenendo presenti professionalità, produttività e attività già svolta.

Le funzioni di Presidente del collegio sono svolte dal componente scelto nell'àmbito delle categorie di cui alla lettera a). Gli altri due componenti sono scelti uno nell'àmbito delle categorie di cui alla lettera b) e l'altro nell'àmbito delle categorie di cui alla lettera c).

 

Con riguardo al procedimento per la nomina dei componenti l’organo si rileva la mancanza di puntuali criteri di scelta.

Nota infatti la dottrina (E. ROSINI, Il Garante del contribuente: struttura, competenze, funzioni, cit.) che sarebbe caratterizzata da arbitrarietà «la seconda fase del procedimento di nomina dei componenti i collegi del Garante, vale a dire la scelta, fra i tre gruppi di candidati, delle persone da nominare: la legge non stabilisce, infatti, alcun criterio di scelta. Perché le nomine siano legittime bisogna perciò non solo che il presidente della Commissione tributaria regionale acquisisca i curricula dei candidati e motivi le scelte con riferimento ad essi, ma che lo faccia dopo avere predeterminato il valore da attribuire ai vari elementi di giudizio. È appena il caso di rilevare che "rinnovabilità" non significa riconferma automatica: la norma si limita ad eliminare il divieto del rinnovo dell'incarico oltre una sola volta. In quanto, però, collega la rinnovabilità alla valutazione della produttività ed attività già svolta, la disposizione sembra superare il sistema delle terne e alludere ad una specie di prelazione alla nomina da riconoscersi alle persone che hanno fatto parte dell'ufficio e che chiedono di esservi riconfermate (…) A meno che sulla considerazione che "tener presenti" certi requisiti non significa che questi debbano essere assunti come unici criteri di giudizio non si fondi un'interpretazione restrittiva nel senso che quei requisiti sono specifici titoli di servizio che agli aspiranti all'incarico deve essere consentito (da parte del presidente della Commissione tributaria regionale, che deve autodisciplinare l'esercizio del suo potere) di far valere, ma che vanno messi in comparazione coi diversi titoli di altri candidati».

 

Il compenso e i rimborsi spettanti ai componenti del Garante vengono determinati con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

Le funzioni di segreteria e tecniche presso gli uffici del Garante sono svolte dagli uffici delle direzioni regionali delle entrate presso le quali lo stesso è istituito.

 

Al riguardo, la dottrina (B. DI TUCCI, Il Garante del contribuente: autorità indipendente o difensore civico?, cit.) rileva che «le principali autorità indipendenti attualmente esistenti sono dotate di autonomia organizzativa, la quale comprende non solo il profilo concernente l’organizzazione degli uffici interni, ma soprattutto la possibilità di bandire concorsi, da un lato, e quella di assumere a contratto professionisti qualificati, in modo da garantirsi nell’immediato il supporto di personale qualificato nel settore di competenza – in questo caso – del Garante e nello stesso tempo, in prospettiva futura, la formazione del personale direttivo assunto mediante concorso. Nulla di tutto questo è previsto per il Garante del contribuente, rispetto al quale nella normativa in commento si stabilisce che sia utilizzato sia per le funzioni di segreteria sia per le funzioni tecniche il personale degli uffici delle direzioni regionali delle entrate presso le quali lo stesso è istituito. Ne deriva che soprattutto il personale tecnico del Garante non sarà tenuto a svolgere un’attività sostanzialmente diversa rispetto a quella già svolta nell’ambito dell’amministrazione finanziaria; in altri termini, se il Garante fosse tenuto a svolgere in posizione di autonomia ed indipendenza un’attività di regolazione del rapporto tra contribuente e amministrazione finanziaria, sarebbe paradossale che fossero i dipendenti di quest’ultima a svolgere l’attività istruttoria delle questioni sottoposte all’attenzione del Garante».

 

Con riguardo ai poteri ad esso riconosciuti dall’ordinamento, è previsto che il Garante, anche sulla base di segnalazioni inoltrate per iscritto dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto interessato che lamenti disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli o qualunque altro comportamento suscettibile d’incrinare il rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione finanziaria, possa rivolgere richieste di documenti o chiarimenti agli uffici competenti, che sono tenuti a rispondere entro trenta giorni.

 

Per quanto concerne la competenza per materia, è dubbio se nell’espressione "Amministrazione finanziaria" possano essere ricompresi tutti gli uffici che gestiscono un qualsiasi potere d’imposizione oppure se si tratti specificamente degli uffici finanziari dello Stato, ai quali suole farsi riferimento quando si parla di "Amministrazione finanziaria".

 

Al riguardo, parte della dottrina (E. ROSINI, Il Garante del contribuente: struttura, competenze, funzioni, cit.), constatata nei commi 6, 11 e 12 dell’articolo 13 della legge n. 212 del 2000 l'assenza di qualsiasi accenno alle Regioni, Province e Comuni, ritiene che tale assenza «lascia intendere che delle loro funzioni di carattere tributario il Garante del contribuente non ha da occuparsi. Andrebbe perciò a violare l'autonomia delle Regioni e degli enti locali, garantita dagli artt. 119 e 5 della Costituzione, se si ingerisse nella loro attività. In linea di fatto, però, la gran maggioranza dei Garanti non si astiene dall'intervenire nei riguardi dell'esercizio delle potestà d'imposizione da parte di soggetti diversi dall'Amministrazione dello Stato. Deve ritenersi, comunque, che la competenza per materia del Garante del contribuente si estenda a quei tributi locali, quali l'Invim e in via transitoria l'IRAP, la cui gestione è attribuita agli uffici dell'Amministrazione statale».

 

Al riguardo, rileva anche l’articolo 17 della legge n. 212 del 2000, secondo cui le disposizioni della stessa legge si applicano anche nei confronti dei soggetti che rivestono la qualifica di concessionari e di organi indiretti dell'amministrazione finanziaria, ivi compresi i soggetti che esercitano l'attività di accertamento, liquidazione e riscossione di tributi di qualunque natura.

 

Considerata tale disposizione, altra parte della dottrina (D. CIAVARELLA, Il Garante del contribuente quale organo di legalità e di politica fiscale, in Il fisco, 30 settembre 2002, n. 35) rileva che «con l'art. 17 della L. n. 212/2000 il legislatore ha esteso l'attività di accesso, controllo e vigilanza del Garante anche nei confronti dei soggetti che rivestono la qualifica di concessionari e di organi indiretti dell'amministrazione finanziaria, ivi compresi i soggetti che esercitano l'attività di accertamento, liquidazione e di riscossione di tributi di qualunque natura. Dunque, la norma è rivolta non solo all'Amministrazione finanziaria centrale, ma anche a quella regionale e degli enti locali, così che i diritti di informativa, di interpello, di difesa, di trasparenza, di chiarezza, di semplificazione, di tutela dell'integrità patrimoniale e i divieti di turbativa per la richiesta di documenti già in possesso dell'Amministrazione e per l'accesso immotivato presso la sede del contribuente si estendono per intero anche a tali operatori».

 

Il Garante può inoltre attivare le procedure di autotutela nei confronti di atti amministrativi di accertamento o di riscossione notificati al contribuente.

 

Si ricorda che gli atti d'imposizione possono essere oggetto di annullamento d'ufficio mediante il procedimento definito di autotutela, disciplinato dal decreto ministeriale 11 febbraio 1997, n. 37.

L'annullamento d'ufficio può avere per oggetto: a) atti d'imposizione che sono stati impugnati e sui quali non è ancora intervenuta una pronunzia giurisdizionale; b) atti che non sono stati impugnati ma per i quali è ancora pendente il termine per l'impugnazione; c) atti che non sono stati impugnati perché non impugnabili in quanto atti preparatorî o prodromici non immediatamente lesivi dei diritti del contribuente e perciò non compresi nell'elenco dell'art. 19 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546.

 

L'esito dell'attività così svolta è comunicato dal Garante, che ne informa l'autore della segnalazione, alla direzione regionale o compartimentale o al comando di zona della Guardia di finanza competente nonché agli organi di controllo.

Il Garante può rivolgere raccomandazioni ai dirigenti degli uffici ai fini della tutela del contribuente e della migliore organizzazione dei servizi; ha il potere di accedere agli uffici finanziari e di controllare la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente nonché l'agibilità degli spazi aperti al pubblico.

Il Garante può richiamare inoltre gli uffici al rispetto di quanto previsto dagli articoli 5 e 12 della legge n. 212 del 2000.

 

Ai sensi del richiamato articolo 5, recante disposizioni in tema di informazione del contribuente, l'amministrazione finanziaria deve assumere idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni legislative e amministrative vigenti in materia tributaria, anche curando la predisposizione di testi coordinati e mettendo gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore. L'amministrazione finanziaria deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tale da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti.

L'amministrazione finanziaria deve portare a conoscenza dei contribuenti tempestivamente e con i mezzi idonei tutte le circolari e le risoluzioni da essa emanate, nonché ogni altro atto o decreto che dispone sulla organizzazione, sulle funzioni e sui procedimenti.

L’articolo 12, in tema di diritti e garanzie del contribuente sottoposto a verifiche fiscali, stabilisce che tutti gli accessi, ispezioni e verifiche fiscali nei locali destinati all'esercizio di attività commerciali, industriali, agricole, artistiche o professionali siano effettuati sulla base di esigenze effettive di indagine e controllo sul luogo. Essi si svolgono, salvo casi eccezionali e urgenti adeguatamente documentati, durante l'orario ordinario di esercizio delle attività e con modalità tali da arrecare la minore turbativa possibile allo svolgimento delle attività stesse nonché alle relazioni commerciali o professionali del contribuente.

Quando viene iniziata la verifica, il contribuente ha diritto di essere informato delle ragioni che l'abbiano giustificata e dell'oggetto che la riguarda, della facoltà di farsi assistere da un professionista abilitato alla difesa dinanzi agli organi di giustizia tributaria, nonché dei diritti e degli obblighi che vanno riconosciuti al contribuente in occasione delle verifiche.

Su richiesta del contribuente, l'esame dei documenti amministrativi e contabili può essere effettuato nell'ufficio dei verificatori o presso il professionista che lo assiste o lo rappresenta. Delle osservazioni e dei rilievi del contribuente e del professionista, che eventualmente lo assista, deve darsi atto nel processo verbale delle operazioni di verifica.

La permanenza degli operatori civili o militari dell'amministrazione finanziaria, dovuta a verifiche presso la sede del contribuente, non può superare i trenta giorni lavorativi, prorogabili per ulteriori trenta giorni nei casi di particolare complessità dell'indagine individuati e motivati dal dirigente dell'ufficio. Gli operatori possono ritornare nella sede del contribuente, decorso tale periodo, per esaminare le osservazioni e le richieste eventualmente presentate dal contribuente dopo la conclusione delle operazioni di verifica ovvero, previo assenso motivato del dirigente dell'ufficio, per specifiche ragioni.

Il contribuente, nel caso ritenga che i verificatori procedano con modalità non conformi alla legge, può rivolgersi anche al Garante del contribuente.

Nel rispetto del principio di cooperazione tra amministrazione e contribuente, dopo il rilascio della copia del processo verbale di chiusura delle operazioni da parte degli organi di controllo, il contribuente può comunicare entro sessanta giorni osservazioni e richieste che sono valutate dagli uffici impositori. L'avviso di accertamento non può essere emanato prima della scadenza del predetto termine, salvo casi di particolare e motivata urgenza.

 

Il Garante può richiamare gli uffici al rispetto dei termini previsti per il rimborso d'imposta nonché individuare i casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore ovvero i comportamenti dell'amministrazione determinano un pregiudizio dei contribuenti o conseguenze negative nei loro rapporti con l'amministrazione, segnalandoli al competente direttore regionale o compartimentale o al comandante di zona della Guardia di finanza e all'ufficio centrale per l'informazione del contribuente, per l’eventuale avvio del procedimento disciplinare.

Il Garante prospetta altresì al Ministro dell’economia e delle finanze i casi in cui possono essere esercitati i poteri di rimessione in termini previsti dall'articolo 9 della legge n. 212 del 2000.

 

Il richiamato articolo 9 prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze, con decreto da pubblicare nella Gazzetta ufficiale, possa rimettere in termini i contribuenti interessati, nel caso in cui il tempestivo adempimento di obblighi tributari sia stato impedito da cause di forza maggiore.

 

Per quanto concerne l’efficacia della funzione, non assistita, come si è visto, da incisivi poteri amministrativi, parte della dottrina (E. ROSINI, Il Garante del contribuente: struttura, competenze, funzioni, cit.) ritiene tuttavia che «paradossalmente, proprio perché non ha poteri di amministrazione attiva, la funzione del Garante può essere efficace. Il conferimento di poteri amministrativi al Garante provocherebbe inevitabilmente attriti e contrasti con gli uffici. Dei consigli e dei pareri, invece, se autorevoli, non si può non tener conto».

 

Il Garante è tenuto a presentare, ogni sei mesi, al Ministro dell’economia e delle finanze, al direttore regionale delle entrate, ai direttori compartimentali delle dogane e del territorio nonché al comandante di zona della Guardia di finanza una relazione sull'attività svolta, individuando gli aspetti critici più rilevanti e prospettando le relative soluzioni.

Sul funzionamento del Garante, sull'efficacia dell'azione da esso esercitata e sulla natura delle questioni segnalate nonché sui provvedimenti adottati a seguito delle segnalazioni del Garante stesso il Ministro dell’economia e delle finanze riferisce annualmente alle competenti Commissioni parlamentari.

Con una propria relazione annuale, inoltre, il Garante fornisce al Governo e al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale.

 

Si segnala, infine, che con delibera del 16 marzo 2002 è stata istituita l’organizzazione nazionale del Garante del contribuente per il coordinamento di tutti i Garanti regionali in sede operativa[1].

A.C. 5201

L’articolo 1 della pdl A.C. 5201, che reca alcune modifiche all’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, è diretta a correggere le incongruenze temporali e operative che si sono verificate nell’attività del Garante del contribuente, dovute, da un lato, alla non contestuale nomina di tutti i Garanti e, dall’altro, alla non chiara individuazione della loro competenza territoriale.

 

La lettera a) del comma 1, che modifica il comma 2 del citato articolo 13, introduce la previsione di un componente supplente, in aggiunta ai tre effettivi, per ciascun Garante del contribuente[2].

 

La lettera b) del comma 1 inserisce nel citato articolo 13 un nuovo comma 2-bis. Tale comma individua la competenza territoriale del Garante in relazione alla sede dell’ufficio che ha emanato l’atto, nei confronti del quale agisce il soggetto interessato[3].

 

La lettera c) del comma 1, che inserisce il nuovo comma 3-bis nel citato articolo 13, prevede che i Garanti in servizio alla data di entrata in vigore della legge restino in carica sino al 31 dicembre 2005. Entro il 31 ottobre 2005, il presidente della commissione tributaria regionale procede alla nomina, o al rinnovo, dei componenti del collegio[4].

A.C. 5313

L’articolo 1 della proposta di legge A.C. 5313 sostituisce integralmente l’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212.

 

Il comma 1 del nuovo articolo 13 prevede innanzitutto che il Garante del contribuente sia un’Autorità di garanzia indipendente, assumendo la nuova denominazione di “Autorità garante del contribuente”.

 

L’Autorità garante del contribuente è istituita in ciascun capoluogo di regione, e nei capoluoghi delle province autonome di Trento e Bolzano, e non più pertanto presso le direzioni regionali delle entrate. La relazione illustrativa alla proposta in esame dichiara infatti tra i propri obiettivi l’intenzione di svincolare gli uffici del Garante da qualsiasi forma di collegamento funzionale ed economico con l’Agenzia delle entrate, per eliminare l’anomalia costituita dai rapporti tra organo di controllo e uffici finanziari controllati.

I componenti dell’Autorità garante, che è un organo collegiale operante in piena autonomia e indipendenza, sono tre e assumono la denominazione di “Garanti”. I componenti sono nominati dal presidente della commissione tributaria regionale[5] tra persone dotate di comprovata cultura ed esperienza in materia giuridica e tributaria, appartenenti alle seguenti categorie, che corrispondono sostanzialmente a quelle previste dalla vigente normativa:

a)              magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, preferibilmente a riposo;

b)              dirigenti dell’Amministrazione finanziaria e ufficiali generali e superiori del Corpo della guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti nell’àmbito di terne formate, per i primi, dal direttore del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze e, per i secondi, dal Comandante generale del Corpo della guardia di finanza;

c)              avvocati, dottori commercialisti e ragionieri collegiati, in pensione, scelti nell’àmbito di terne formate, per ciascun ufficio regionale, dai rispettivi organi o collegi professionali di appartenenza.

 

Il comma 2 del nuovo articolo 13, che è sostanzialmente identico al comma 3 del vigente articolo 13, conferma che l’incarico dei membri dell’Autorità ha durata quadriennale; che i tre componenti dell’Autorità sono scelti ciascuno in una delle tre categorie sopra indicate e che le funzioni di presidente sono svolte dal componente appartenente alla categoria di cui alla lettera a).

 

Il comma 3 disciplina la nomina, non prevista dalla normativa attualmente vigente, di un presidente e due componenti supplenti, i quali sostituiscono i Garanti effettivi in caso di prolungata assenza per cause legittime.

 

Si rileva che non è chiaro quanto prolungata debba essere l’assenza, né quali siano le cause che possono essere considerate legittime. Con riferimento alla durata dell’assenza si può ritenere che la stessa debba essere inferiore a sei mesi in quanto, oltre tale termine, il comma 5 prevede la decadenza dall’incarico.

 

La supplenza può intervenire solo su richiesta del presidente dell’Autorità garante, o di chi ne fa le veci, con un provvedimento nel quale è indicata anche la durata della sostituzione. I componenti supplenti ricevono un gettone di presenza per ciascun giorno di attività.

La nomina dei componenti supplenti avviene con le modalità e i criteri di cui al comma 1.

 

Si ritiene che sarebbe opportuno rinviare anche al comma 2, il quale prevede che i componenti sono scelti ciascuno in una delle tre categorie indicate e che le funzioni di presidente sono svolte dal componente appartenente alla categoria di cui alla lettera a).

 

L’ultimo periodo del comma 3 prevede che, in caso di assenza o di legittimo impedimento di uno o due componenti, le delibere indifferibili adottate dai restanti due componenti, o anche da uno solo di essi, sono valide ed efficaci, ma debbono essere ratificate dal collegio plenario nella sua prima riunione successiva.

 

Il comma 4 introduce, per i Garanti effettivi e supplenti, l’obbligo di giuramento dinanzi al presidente della commissione tributaria che li ha nominati. Il giuramento dev’essere prestato entro venti giorni dalla data di comunicazione della nomina, a pena di decadenza, salvo giustificato motivo. Tale obbligo non è previsto dalla normativa vigente.

 

Il comma 5 prevede la decadenza dall’incarico per il Garante, effettivo o supplente, che, per malattia o altra causa, non è in grado di svolgere le proprie funzioni per un periodo continuativo superiore a sei mesi. Il presidente dell’Autorità, o chi lo sostituisce, segnala il caso al presidente della commissione tributaria che ha proceduto alla nomina, il quale accerta e dichiara la decadenza del componente e procede contestualmente alla nomina di un altro componente appartenente alla medesima categoria di quello decaduto[6]. Analoga procedura è prevista in caso di dimissioni dei componenti dell’Autorità, di cessazione dall’incarico per qualsiasi causa e di decadenza per mancata prestazione del giuramento. Neppure questa disposizione trova corrispondenti nella normativa vigente.

 

Il comma 6 stabilisce che il personale idoneo e le risorse materiali e tecniche necessarie per il funzionamento delle segreterie delle Autorità garanti sono fornite dal Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze. Si ricorda a questo proposito che la normativa vigente prevede che tali funzioni spettino alle direzioni regionali delle entrate. La proposta in esame, come dichiarato nella relazione illustrativa, ha inteso svincolare gli uffici del Garante da qualsiasi forma di collegamento funzionale ed economico con l’Agenzia delle entrate.

Lo stesso comma 6 dispone infine che la misura del compenso mensile, dell’indennità di trasferta e dei rimborsi spettanti ai Garanti, del gettone di presenza spettante ai componenti supplenti e l’ammontare del fondo spese annuali da assegnare a ciascun ufficio sono determinati, ogni due anni, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

 

I successivi commi da 7 a 9 definiscono i compiti e i poteri dell’Autorità garante del contribuente. L’Autorità:

I)                 vigila sulla puntuale osservanza dei princìpi e delle disposizioni dello Statuto del contribuente (legge 27 luglio 2000, n. 212) da parte dell’Amministrazione finanziaria dello Stato, delle Agenzie fiscali, delle regioni, delle province, dei comuni e di ogni altro ente dotato di potestà impositiva, e da parte dei concessionari, ausiliari e organi indiretti che svolgono attività di accertamento, liquidazione e riscossione di tributi di qualsiasi genere (comma 7);

II)               segnala ai responsabili dei soggetti indicati al punto I) le violazioni riscontrate, invitandoli a desistere dai comportamenti illegittimi (comma 7);

III)              trasmette informazioni alle autorità di controllo dei soggetti indicati al punto I) per l’adozione degli opportuni provvedimenti, anche di natura disciplinare (comma 7);

IV)            rivolge richieste di chiarimento o di copia di atti e documenti agli uffici tributari competenti, anche sulla base di segnalazioni inoltrate per iscritto dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto interessato, che lamenti disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli ovvero qualunque altro comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra i cittadini e gli enti impositori (comma 8);

V)              attiva, con motivate delibere, le procedure di autotutela[7] in base alla disciplina normativa e regolamentare di tale istituto, disponendo che l’ufficio finanziario proceda al riesame dell’atto o del rapporto oggetto della segnalazione e adotti in relazione al medesimo gli opportuni provvedimenti, dandone comunicazione all’Autorità garante stessa e al contribuente (comma 9, lett. a);

VI)            rileva e segnala l’esistenza di errori, vizi di legittimità e irregolarità procedimentali in qualsiasi atto di natura tributaria notificato o comunicato al contribuente, ancorché non impugnabile ai sensi dell’articolo 19 del D.Lgs. 31 dicembre 2000, n. 546[8] (comma 9, lett. b);

VII)           rivolge raccomandazioni ai dirigenti degli uffici tributari a fine di tutela dei diritti e degli interessi dei contribuenti e per la migliore organizzazione dei servizi (comma 9, lett. c);

VIII)         può accedere agli uffici degli enti e dei soggetti che esercitano funzioni di natura tributaria, al fine di controllare la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente, nonché l’agibilità degli spazi aperti al pubblico (comma 9, lett. d);

IX)            richiama gli uffici degli enti e dei soggetti che esercitano funzioni di natura tributaria all’adempimento degli obblighi previsti dagli articoli 5 (informazione del contribuente in merito alle disposizioni legislative e amministrative vigenti in materia tributaria) e 12 (diritti e garanzie del contribuente sottoposto a verifiche fiscali) dello Statuto del contribuente (legge n. 212 del 2000), nonché al rispetto dei termini stabiliti per il rimborso di imposte (comma 9, lett. e);

X)              individua e segnala agli organi e alle autorità competenti i casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore o i comportamenti degli uffici tributari determinano un pregiudizio per i contribuenti o conseguenze negative nei loro rapporti con gli enti impositori (comma 9, lett. f);

XI)            riferisce all’organo gerarchicamente sovraordinato i casi in cui l’ufficio tributario omette o ritarda senza giustificato motivo di fornire [manca l’oggetto; forse deve intendersi: fornire informazioni e documenti] alla stessa Autorità garante o di motivare adeguatamente il proprio eventuale dissenso rispetto alla delibera dell’Autorità (comma 9, lett. f);

XII)           può chiedere agli organi e alle autorità competenti l’avvio del procedimento disciplinare nei confronti di funzionari o di impiegati di uffici tributari, i quali, benché formalmente diffidati con assegnazione di un termine per adempiere, persistono nei comportamenti indicati ai punti XI) e XII) o si rendono comunque responsabili della violazione di obblighi nei riguardi della stessa Autorità garante (comma 9, lett. g);

XIII)         prospetta al Ministro dell’economia e delle finanze i casi in cui possono essere esercitati i poteri di rimessione in termini, di cui all’articolo 9 dello Statuto del contribuente, in favore dei soggetti i quali siano stati impediti da cause di forza maggiore o siano interessati da eventi eccezionali e imprevedibili (comma 9, lett. h);

XIV)        può convocare dinanzi a sé il contribuente e il rappresentante dell’ufficio tributario per acquisire, nel contraddittorio tra le parti, più precisi elementi di conoscenza in ordine al rapporto controverso (comma 9, lett. i).

 

Gli uffici tributari destinatari dei sopra indicati interventi dell’Autorità garante sono obbligati a rispondere entro trenta giorni dall’intervento stesso, indicando i provvedimenti che hanno adottato o le ragioni del rifiuto (comma 10).

 

Ogni Autorità garante è competente per gli atti e i comportamenti degli enti dotati di potestà impositiva, nonché dei loro concessionari, ausiliari e organi indiretti, gli uffici dei quali hanno sede nel territorio della regione o della provincia autonoma nel quale ha sede l’Autorità. Nel caso in cui il contribuente si sia rivolto ad un’Autorità incompetente, spetta a quest’ultima trasmettere la segnalazione stessa all’Autorità competente. I difensori civici regionali, provinciali e comunali trasmettono all’Autorità garante, informandone gli interessati, le istanze e le segnalazioni ad essi rivolte, aventi ad oggetto atti o rapporti di natura tributaria (comma 11).

 

L’Autorità garante è tenuta ad informare il contribuente interessato delle delibere emesse e delle iniziative assunte dagli uffici competenti, in esito alla segnalazione del contribuente stesso. In caso di particolare rilevanza o di interesse generale, l’esito dell’attività svolta è comunicato alla direzione regionale dell’Agenzia fiscale interessata o al comando regionale del Corpo della guardia di finanza o all’ente impositore regionale o locale (comma 12).

 

Il comma 13 introduce un’ipotesi di sospensione del termine per la proposizione di ricorsi alla commissione tributaria provinciale. Ciò si verifica quando il contribuente richiede la tutela dell’Autorità garante riguardo ad atti impugnabili innanzi alla commissione stessa ed è pendente il termine per la proposizione del ricorso. Il termine riprende a decorrere dalla data di comunicazione:

§      della delibera dell’Autorità garante che dichiara inammissibile o rigetta l’istanza; ovvero

§      del provvedimento negativo adottato dall’ufficio tributario in seguito all’intervento dell’Autorità garante.

La sospensione ha comunque una durata massima di novanta giorni dalla data di presentazione dell’istanza o della segnalazione del contribuente.

La relazione illustrativa sottolinea che il comma in esame mira a ridurre il contenzioso giurisdizionale, consentendo all’ufficio impositore di riesaminare i propri atti in un più congruo termine, sulla scorta degli argomenti e delle raccomandazioni del Garante, e di eliminare eventuali errori o vizi di legittimità, senza costringere il contribuente ad affrontare un lungo e costoso giudizio tributario, con sicuro miglioramento del rapporto di fiducia e di collaborazione tra fisco e contribuenti.

 

L’Autorità garante, entro il 31 gennaio di ogni anno, presenta una relazione sull’attività svolta, diretta ai seguenti soggetti:

§      Ministro dell’economia e delle finanze;

§      direttore del Dipartimento per le politiche fiscali;

§      direttori regionali delle Agenzie delle entrate, delle dogane, del territorio;

§      comandante regionale del Corpo della guardia di finanza.

La relazione:

§      segnala le disposizioni in vigore che compromettono il rapporto di fiducia tra contribuenti ed enti impositori;

§      individua gli aspetti critici più rilevanti nell’attività degli enti suddetti;

§      propone le relative soluzioni.

Si ricorda che il comma 12 del vigente articolo 13 della legge n. 212 del 2000 prevede invece la presentazione di una relazione semestrale.

Un estratto della relazione è trasmesso alle autorità rappresentative della regione, delle province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti impositori locali, limitatamente alle questioni relative a tributi di loro competenza nonché ai rilievi di anomalie, irregolarità o disfunzioni negli atti e nei comportamenti dei loro uffici, organi indiretti e ausiliari nell’esercizio dell’attività impositiva.

Entro lo steso termine del 31 gennaio di ogni anno, l’Autorità garante fornisce al Governo e al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti (comma 14).

 

Ogni anno il Ministro dell’economia e delle finanze deve poi riferire alle Commissioni parlamentari competenti in ordine a:

§         funzionamento delle Autorità garanti;

§         efficacia dell’azione da esse svolta;

§         natura delle questioni segnalate;

§         provvedimenti adottati a seguito delle segnalazioni delle stesse Autorità (comma 15).

 

Entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, il Ministro dell’economia e delle finanze adotta, ai sensi dell’articolo 17, co. 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400[9], un regolamento contenente disposizioni di attuazione del presente articolo (comma 16).

 

L’articolo 2 della proposta di legge A.C. 5313 detta disposizioni transitorie relative alla permanenza in carica degli attuali componenti dei Garanti del contribuente e alla nomina dei nuovi componenti.

Innanzitutto il comma 1 prevede che i componenti in servizio alla data di entrata in vigore della legge restano in carica sino al 31 dicembre 2005. Frattanto, entro il 31 ottobre 2005, i presidenti delle commissioni tributarie competenti individuano i nuovi componenti (effettivi e supplenti) dell’Autorità garante (comma 2), i quali entreranno contestualmente in funzione in tutta Italia il 1° gennaio 2006 e cesseranno l’incarico il 31 dicembre 2009 (comma 3).

Il medesimo comma 2 prevede la nomina di nuovi componenti dell’Autorità garante solo qualora non sia stato rinnovato l’incarico a favore dei componenti precedentemente in servizio (per indisponibilità dei titolari o per mancanza dei requisiti prescritti dalla nuova normativa che si propone d’introdurre).

La relazione illustrativa dichiara che l’articolo 2 mira ad unificare la data di scadenza dell’incarico per tutti i Garanti attualmente in servizio, i quali, essendo stati nominati e avendo assunto le loro funzioni in date diverse nell’arco dell’anno 2001, decadranno, per la scadenza del quadriennio, in un periodo compreso tra gennaio e novembre del 2005. L’unificazione comporterà, sempre secondo la relazione illustrativa, l’ulteriore vantaggio della contestuale presentazione delle prescritte relazioni (attualmente trasmesse con cadenza semestrale e in tempi diversi).

 

A.C. 5415

La proposta di legge A.C.  5415 ha contenuto sostanzialmente analogo a quello della proposta A.C. 5313, recando tuttavia le seguenti differenze.

Con riguardo alla nomina dei componenti dell’Autorità Garante del contribuente, si specifica che gli stessi sono nominati, nelle province autonome di Trento e di Bolzano, dal presidente della commissione tributaria di secondo grado (articolo 1, capoverso Art. 13, comma 1).

Fra i criteri per il rinnovo dell’incarico, si fa riferimento, in luogo delle attività assunte, all’attività già svolta (articolo 1, capoverso Art. 13, comma 2).

Si prevede che, in caso di temporanea assenza o impedimento, il presidente sia sostituito dal più anziano per età tra gli altri componenti (articolo 1, capoverso Art. 13, comma 2).

Si specifica (articolo 1, capoverso Art. 13, comma 7, lettera a) che oggetto delle procedura di autotutela attivate dall’Autorità Garante può essere un provvedimento, in luogo del “rapporto” cui si riferisce l’A.C. 5313, e che gli opportuni provvedimenti sempre previsti dall’A.C. 5313 possono consistere nella revoca totale o parziale dell’atto o del provvedimento ritenuto illegittimo.

È previsto (articolo 1, capoverso Art. 13, comma 7, lettera c) che l’Autorità Garante possa rivolgere ai dirigenti ordini e indirizzi, in luogo delle raccomandazioni previste dall’A.C. 5313.

 

La disposizione, nel prevedere la possibilità di impartire ordini, sembra istituire un rapporto di carattere gerarchico fra le Autorità garanti e gli uffici dell’amministrazione finanziaria, che non appare coerente con la configurazione attribuita all’organo.

 

L’Autorità garante deve riferire all’organo gerarchicamente sovraordinato i casi in cui l’ufficio tributario omette o ritarda senza motivo di fornire alla stessa Autorità le risposte, i chiarimenti o i documenti richiesti, di trasmettere le comunicazioni prescritte, di ottemperare ai richiami, alle raccomandazioni e alle segnalazioni della medesima Autorità (articolo 1, capoverso Art. 13, comma 8, lettera f).

L’articolo 1, capoverso Art. 13, comma 12 prevede che, in caso di allarme sociale di uno dei fattori della produzione aziendale derivante da un atto amministrativo di riscossione dell'organo fiscale ritenuto illegittimo, l'Autorità Garante del contribuente può proporre una conferenza di servizi per risolvere immediatamente la controversia con atto di annullamento.

 

L’istituto della conferenza di servizi è previsto dall’articolo 14 delle legge n. 241 del 1990, in base al quale, qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente indìce di regola una conferenza di servizi.  Tale conferenza è sempre indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro quindici giorni dall'inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti. La conferenza di servizi può essere convocata anche per l'esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi attività o risultati. In tal caso, la conferenza è indetta dall'amministrazione o, previa informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l'interesse pubblico prevalente. L'indizione della conferenza può essere richiesta da qualsiasi altra amministrazione coinvolta.

 

Non appare chiaro il significato del concetto racchiuso nell’espressione: “allarme sociale di uno dei fattori della produzione aziendale”, che dovrebbe essere opportunamente reso esplicito.

 

L’articolo 1, capoverso Art. 13, comma 13 prevede l’istituzione in Bari dell'Accademia nazionale dei diritti del contribuente, dotata di una struttura didattica. Il personale docente, senza limiti di età, è individuato tra i docenti e i collaboratori dei corsi del Centro di servizi interfacoltà - laboratorio di finanza pubblica applicata dell'università degli studi di Bari e di altre strutture pubbliche. L'Accademia è iscritta all'Anagrafe nazionale delle ricerche, istituita ai sensi dell'articolo 63, terzo comma, del D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382.

L’articolo 1, capoverso Art. 13, comma 14 prevede l’istituzione in Roma del Consiglio nazionale dell'Autorità Garante del contribuente per studiare fatti fiscali che interessano il contribuente, il Governo e il Parlamento.

L’articolo 2, comma 1, dell’A.C. 5415 prevede che i Garanti del contribuente in servizio alla data di entrata in vigore della legge restino in carica fino al 31 gennaio 2005, e che almeno due mesi prima di tale termine i presidenti delle commissioni tributarie competenti procedano al rinnovo degli incarichi o alla nomina delle nuove Autorità Garanti. L’articolo 2, comma 3, stabilisce che i Garanti, confermati o di nuova nomina, entrano contestualmente in funzione il 1° febbraio 2005 e cessano dall’incarico il 31 gennaio 2008.

 

L’articolo 2, comma 2, prevede che i presidenti delle commissioni tributarie competenti provvedono al rinnovo dell’incarico a favore dei Garanti che hanno previamente dichiarato la loro disponibilità o, in mancanza, procedono alla nomina delle nuove Autorità almeno due mesi prima del 31 gennaio 2005.

 

Con riferimento a tale termine, si rileva la sopravvenuta scadenza dello stesso.

 

Proposta di legge
A.C. 5201

“Modifiche all’articolo 13 della legge
27 luglio 2000, n. 212, in materia di Garante del contribuente”

 

N. 5201

¾

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati LETTIERI, BENVENUTO ¾
Modifiche all'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, in materia di Garante del contribuente

¾¾¾¾¾¾¾¾

Presentata il 29 luglio 2004

¾¾¾¾¾¾¾¾

 

 

Onorevoli Colleghi! - L'appro­vazione del cosiddetto «Statuto del contribuente» (legge 27 luglio 2000, n. 212) è sicuramente una pietra miliare per la tutela del contribuente.

Finora l'attuazione della legge suddetta non è stata, purtroppo, sempre puntuale e spesso lo stesso legislatore, approvando norme aventi valore retroattivo, ne ha violato il dettato.

Tuttavia il rapporto tra cittadino e amministrazione fiscale ha registrato un notevole miglioramento.

Efficace è risultata l'attività del Garante del contribuente istituito con la citata legge n. 212 del 2000.

Si sono verificate però alcune oggettive incongruenze temporali e operative dovute, da un lato, alla non contestuale nomina di tutti i Garanti e, dall'altro, alla non chiara individuazione della loro competenza territoriale.

La presente proposta di legge mira a correggere le menzionate incongruenze con la modifica delle norme di cui all'articolo 13 della citata legge n. 212 del 2000.

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1.   1. All'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:      a) al comma 2, dopo la parola: «componenti» sono inserite le seguenti: «effettivi e da un supplente»;      b) dopo il comma 2 è inserito il seguente: «2-bis. La competenza territoriale dei Garanti del contribuente, in ambito regionale, è individuata in relazione alla sede dell'ufficio verso i cui atti agisce il contribuente o altro soggetto interessato».      c) dopo il comma 3 è inserito il seguente: «3-bis. I Garanti del contribuente in servizio alla data di entrata in vigore della presente disposizione rimangono in carica fino al 31 dicembre 2005. Entro il 31 ottobre 2005 il presidente della commissione tributaria regionale procede alla nomina dei nuovi componenti o al rinnovo, in tutto o in parte, dei componenti che cessano dalla carica per scadenza dell'incarico».

 

Proposta di legge
A.C. 5313

“Modifica dell’articolo 13 della
legge 27 luglio 2000, n. 212, concernente l’istituto del Garante del contribuente”

N. 5313

¾

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati BENVENUTO, LETTIERI, PISTONE, GRANDI, AGOSTINI, CENNAMO, CRISCI, FLUVI, NANNICINI, NICOLA ROSSI, SANTAGATA, TOLOTTI ¾
Modifica dell’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, concernente l’istituto del Garante del contribuente

¾¾¾¾¾¾¾¾

Presentata il 30 settembre 2004

¾¾¾¾¾¾¾¾

 

Onorevoli colleghi! — Dall’e­sperienza acquisita dal Garante del contribuente, di seguito denominato « Garante », in oltre tre anni di esercizio delle relative funzioni, emerge sempre più pressante l’esigenza di una riforma dell’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, che valga, da un lato, ad adeguare il testo della norma alla mutata organizzazione dell’Ammini­strazione finanziaria e alla istituzione delle Agenzie fiscali nonché alle innovazioni introdotte con l’articolo 94, commi 7 e 8, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e, dall’altro, a integrare e migliorare la disciplina legislativa del Garante, colmando almeno in parte le lacune presenti nel testo attualmente vigente, nonché a risolvere alcuni dei dubbi interpretativi originati dalla genericità e dall’inadeguatezza del vigente quadro normativo.

La presente proposta di legge, che reca la modifica del citato articolo 13, persegue, in sintesi, i seguenti obiettivi:

a) attribuire alla figura del Garante una più precisa collocazione nel quadro delle Autorità di garanzia indipendenti;

b) svincolare gli uffici del Garante da qualsiasi forma di collegamento funzionale ed economico con l’Agenzia delle entrate, così da eliminare in radice l’anomalia degli attuali rapporti tra organo di controllo e uffici finanziari controllati;

c) concentrare di conseguenza nel Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze, sottraendole alle direzioni regionali dell’Agenzia delle entrate, tutte le funzioni di supporto agli uffici del Garante (personale di segreteria, risorse materiali e mezzi tecnici, erogazione dei compensi ai Garanti, assegnazione di un fondo spese autonomamente gestibile da ciascun ufficio);

d) esplicitare che la scelta dei Garanti, da parte dei presidenti delle commissioni tributarie competenti, deve necessariamente cadere su persone « dotate di comprovata cultura ed esperienza in materia giuridica e tributaria », requisito non sempre meccanicamente assicurato dall’appartenenza alle categorie professionali nell’ambito delle quali devono essere operate le scelte;

e) nominare, per ciascun ufficio, i Garanti supplenti, che sostituiscano i membri effettivi nei casi di prolungata e giustificata assenza di questi ultimi; riconoscere, comunque, la validità ed efficacia (con salvezza di successiva ratifica del collegio plenario) delle deliberazioni indifferibili adottate da due o anche da uno solo dei componenti l’ufficio, nei casi di assenza o legittimo impedimento di breve durata degli altri componenti. Tali disposizioni consentono di evitare la paralisi dell’attività dell’ufficio a causa della temporanea impossibilità di formare il collegio nella composizione prevista dalla legge.

Si segnalano, in particolare, le più rilevanti fra le ulteriori innovazioni introdotte dall’articolo 1.

Il comma 5 introduce l’istituto della decadenza e della cessazione dall’incarico (previsioni del tutto mancanti nel vigente articolo 13) e stabilisce un meccanismo di immediata sostituzione del componente decaduto, così assicurando la continuità dell’azione del Garante.

Con il comma 6, viene, come detto, attribuita al Dipartimento per le politiche fiscali l’intera competenza a provvedere a quanto necessario per il funzionamento degli uffici del Garante e in particolare all’assegnazione a ciascun ufficio, nell’ambito dello stanziamento di bilancio disposto con l’articolo 20 della citata legge n. 212 del 2000, di un fondo per le spese ordinarie, da determinare con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, al fine di sopperire sollecitamente ai bisogni urgenti e di modesta entità dell’ufficio, senza dovere ricorrere ad organi amministrativi « esterni », e si prevede che il predetto decreto venga emanato ogni due anni per l’esigenza di adeguare i compensi al costo della vita o a sopravvenute vicende economiche.

Con i commi 7, 8, 9 e 10, vengono meglio precisate e integrate, conservando nella sostanza l’impianto originario della legge, le attribuzioni e le modalità di esercizio dell’azione del Garante, nel rispetto sia della sfera decisionale dell’ente gestore del tributo, ai cui uffici restano pur sempre affidate la scelta e la responsabilità dei provvedimenti da adottare a seguito degli interventi del Garante, sia della competenza giurisdizionale delle commissioni tributarie.

Al fine di conferire incisività ed efficacia all’azione del Garante, si prevede l’obbligo per gli uffici tributari di fornire al medesimo motivate risposte entro il termine di trenta giorni (ora espressamente ribadito dall’articolo 15 della convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate per il triennio 2004- 2006), e si conferma il potere del Garante di chiedere alle autorità competenti l’avvio del procedimento disciplinare – nei soli casi di persistente e grave inerzia o ritardo nell’assolvimento dell’obbligo suddetto e dopo formale diffida ad adempiere – nei confronti dei funzionari e degli impiegati degli uffici stessi, ai quali sia imputabile l’inadempimento.

Le disposizioni del comma 11 sono essenziali per eliminare ogni possibile dubbio sull’ambito della competenza « per materia » del Garante e sulla legittimità dei suoi interventi nei confronti di tutti gli enti, organi e uffici impositori, compresi gli enti locali e le regioni. In mancanza, il contribuente rimarrebbe privato di un’efficace tutela tecnica nei confronti degli enti impositori « minori », i quali assorbono ormai una parte rilevante della fiscalità generale, e si determinerebbero posizioni discriminatorie illogiche, ingiustificate e incostituzionali nella sfera delle garanzie del contribuente. Per la stessa ragione, e anche per evitare confusione e sovrapposizione di tutele, si stabilisce che i difensori civici trasmettano al Garante le istanze ad essi rivolte dai cittadini in materia di atti e rapporti tributari di qualsiasi specie.

Non meno importante è la disposizione del comma 13 che, in analogia a quanto stabilito dall’articolo 6 del decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, in tema di accertamento con adesione, prevede la sospensione del termine per ricorrere alla commissione tributaria provinciale per un periodo massimo di novanta giorni (ma con limiti preordinati ad evitare possibili abusi) ove la tutela richiesta al Garante abbia ad oggetto atti impugnabili ai sensi dell’articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546. La norma, al pari di quella dettata dal citato articolo 6 del decreto legislativo n. 218 del 1997, ha funzione deflattiva del contenzioso giurisdi­zionale, consentendo all’ufficio impositore di riesaminare i propri atti in un più congruo termine, sulla scorta degli argomenti e delle raccomandazioni del Garante, e di eliminare eventuali errori o vizi di legittimità , senza costringere il contribuente ad affrontare un lungo e costoso giudizio tributario, con sicuro miglioramento del rapporto di fiducia e di collaborazione tra fisco e contribuenti.

Con il comma 14 si stabilisce che la relazione del Garante al Ministro dell’economia e delle finanze e alle altre autorità indicate nella norma venga presentata con cadenza annuale (e non più semestrale), in coerenza sia con l’analoga previsione secondo la quale lo stesso Ministro riferisce « annualmente » alle Commissioni parlamentari in ordine al funzionamento degli uffici del Garante, sia con l’obbligo, imposto al Garante con il vigente articolo 13, comma 13-bis della legge n. 212 del 2000, introdotto dall’articolo 94, comma 8, della citata legge n. 289 del 2002, di presentare al Parlamento e al Governo una relazione annuale « sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale ».

L’articolo 2 mira, in sede di prima attuazione della legge, unificare la data di scadenza dell’incarico per tutti i Garanti attualmente in servizio, i quali, essendo stati nominati ed avendo assunto le loro funzioni in date diverse nell’arco dell’anno 2001, decadranno per termine del quadriennio in un periodo compreso tra gennaio e novembre del 2005. Si prevede di conseguenza che tutti i Garanti, confermati o di nuova nomina, entrino in funzione il 1o gennaio 2006 e cessino dall’incarico il 31 dicembre 2009, il che comporterà l’ulteriore vantaggio della contestuale presentazione sia delle relazioni al Ministro dell’economia e delle finanze (attualmente trasmesse con cadenza semestrale e in tempi diversi) sia delle relazioni al Parlamento e al Governo.

In conclusione teniamo ad evidenziare che:

a) la presente proposta di legge tende a porre rimedio, in tempi che auspichiamo brevi, ai difetti più evidenti della normativa vigente e a risolvere alcune delle problematiche insorte nel concreto espletamento delle funzioni attribuite ai Garanti, pur senza esaurire totalmente le riforme che sarebbero necessarie per dare all’istituto del Garante una disciplina legislativa più aggiornata, organica e completa;

b) l’attuazione della proposta di legge non comporta alcun onere aggiuntivo di spesa rispetto allo stanziamento di bilancio disposto per il funzionamento degli uffici del Garante con l’articolo 20 della citata legge n. 212 del 2000.

 

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1. (Modifica dell’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212).   1. L’articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente: «ART. 13. (Autorità garante del contribuente). – 1. In ciascun capoluogo di regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano è istituita l’Autorità garante del contribuente, di seguito denominata «Autorità garante», organo collegiale operante in piena autonomia e indipendenza, costituito da tre componenti, denominati «Garanti», scelti e nominati dal presidente della commissione tributaria regionale ovvero, nelle province autonome, dal presidente della commissione tributaria di secondo grado tra persone dotate di comprovata cultura ed esperienza in materia giuridica e tributaria, appartenenti alle seguenti categorie: a) magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, preferibilmente a riposo; b) dirigenti dell’Amministrazione finan­ziaria e ufficiali generali e superiori del Corpo della guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti nell’ambito di terne formate, per i primi, dal direttore del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze e, per i secondi, dal Comandante generale del Corpo della guardia di finanza; c) avvocati, dottori commercialisti e ragionieri collegiati, in pensione, scelti nell’ambito di terne formate, per ciascun ufficio regionale, dai rispettivi organi o collegi professionali di appartenenza. 2. L’incarico dei membri dell’Autorità garante ha durata quadriennale ed è rinnovabile tenendo presenti professionalità , produttività e attività assunte. Le funzioni del presidente sono assunte dal componente scelto nell’ambito delle categorie di cui alla lettera a) del comma 1. I restanti due componenti sono scelti, rispettivamente, nell’ambito delle categorie di cui alle lettere b) e c) del medesimo comma 1. 3. Contestualmente alla nomina dei componenti effettivi dell’Autorità garante, i presidenti delle competenti commissioni tributarie nominano, con le modalità e i criteri di cui al comma 1, un presidente e due componenti supplenti, i quali sostituiscono i Garanti effettivi in caso di prolungata assenza per cause legittime. I supplenti esercitano le loro funzioni su richiesta del presidente dell’Autorità garante o di chi ne fa le veci, il cui provvedimento indica anche la durata del periodo di sostituzione, e hanno diritto a compenso, costituito da un gettone di presenza per ciascuna giornata di prestazione della loro attività. Sono comunque valide ed efficaci le delibere indifferibili dell’Autorità garante adottate, in caso di assenza o di legittimo impedimento di alcuno dei componenti, dagli altri due componenti, con prevalenza del voto del presidente, o anche da uno solo di essi, con espressa riserva di ratifica da parte del collegio plenario nella sua prima riunione successiva. 4. I Garanti effettivi e supplenti prestano giuramento dinanzi al presidente della commissione tributaria che li ha nominati entro il termine, stabilito a pena di decadenza, di venti giorni dalla data di comunicazione della nomina, salvo giustificato motivo. 5. Il Garante effettivo o supplente che, per malattia o altra causa, non è in grado di svolgere le proprie funzioni per un periodo continuativo superiore a sei mesi decade dall’incarico. La decadenza è accertata e dichiarata, su segnalazione del presidente dell’Autorità garante o del componente che lo sostituisce, dal presidente della commissione tributaria di cui al comma 1, il quale, contestualmente, nomina un altro componente della medesima categoria di quello decaduto, utilizzando le terne in precedenza acquisite. Il presidente della competente commissione tributaria procede analogamente in caso di dimissioni o di cessazione per qualsiasi causa dall’incarico di alcuno dei Garanti, nonché nel caso di decadenza dalla nomina per mancata prestazione del giuramento. 6. Il Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze fornisce il personale idoneo e le risorse materiali e tecniche necessari per il funzionamento delle segreterie delle Autorità garanti, in rapporto alle esigenze di lavoro di ciascun ufficio e della popolazione della regione o della provincia autonoma in cui le stesse operano. Il Ministro dell’economia e delle finanze determina con proprio decreto, ogni due anni, la misura del compenso mensile, dell’indennità di trasferta e dei rimborsi spettanti ai Garanti e del gettone di presenza dovuto ai supplenti, nonché l’ammontare di un fondo spese annuale da assegnare a ciascun ufficio. 7. L’Autorità garante vigila sulla puntuale osservanza dei principi e delle disposizioni della presente legge da parte degli enti, organi e uffici di cui al comma 11, segnala ai responsabili dei medesimi le violazioni riscontrate, invitandoli a desistere dai comportamenti illegittimi, e informa le autorità di controllo per l’adozione degli opportuni provvedimenti, anche di natura disciplinare. 8. L’Autorità garante, anche sulla base di segnalazioni inoltrate per iscritto dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto interessato che lamenti disfunzioni, irrego­larità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli ovvero qualunque altro comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra i cittadini e gli enti impositori, rivolge richieste di chiarimento o di copia di atti e documenti agli uffici tributari competenti. 9. L’Autorità garante inoltre: a) attiva, con motivate delibere le procedure di autotutela in base alla disciplina normativa e regolamentare di tale istituto, disponendo che l’ufficio finanziario proceda al riesame dell’atto o del rapporto oggetto della segnalazione e adotti in merito al medesimo gli opportuni provvedimenti, dandone comunicazione all’Autorità garante stessa e al contribuente; b) rileva e segnala l’esistenza di errori, vizi di legittimità e irregolarità procedimentali in qualsiasi atto di natura tributaria notificato o comunicato al contribuente, ancorché non impugnabile ai sensi dell’articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546; c) rivolge raccomandazioni ai dirigenti degli uffici tributari ai fini della tutela dei diritti e degli interessi dei contribuenti e della migliore organizzazione dei servizi; d) può accedere agli uffici degli enti e dei soggetti che esercitano funzioni di natura tributaria, al fine di controllare la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente nonché l’agibilità degli spazi aperti al pubblico; e) richiama gli uffici di cui alla lettera d) all’adempimento degli obblighi previsti dagli articoli 5 e 12, nonché al rispetto dei termini stabiliti per il rimborso di imposte; f) individua e segnala agli organi e alla autorità competenti i casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore o i comportamenti degli uffici tributari determinano un pregiudizio per i contri­buenti o conseguenze negative nei loro rapporti con gli enti impositori; riferisce all’organo gerarchicamente sovraordinato i casi in cui l’ufficio tributario omette o ritarda senza giustificato motivo di fornire alla stessa Autorità garante o di motivare adeguata­mente il proprio eventuale dissenso con specifico riferimento al contenuto della delibera di intervento; g) ha il potere di chiedere agli organi e alle autorità competenti l’avvio del procedimento disciplinare nei confronti di funzionari o di impiegati di uffici tributari, i quali, benché formalmente diffidati con assegnazione di un termine per adempiere, persistono nei comportamenti indicati alla lettera f) o si rendono comunque responsabili della violazione di obblighi nei riguardi della stessa Autorità garante; h) prospetta al Ministro dell’economia e delle finanze i casi in cui possono essere esercitati i poteri di rimessione in termini, di cui all’articolo 9; i) ha la facoltà di convocare dinanzi a sé il contribuente e il rappresentante dell’ufficio tributario per acquisire, nel contraddittorio tra le parti, più precisi elementi di conoscenza in ordine al rapporto controverso. 10. Gli uffici tributari sono obbligati a rispondere entro trenta giorni alle richieste di segnalazioni, alle raccomandazioni e a qualsiasi altro intervento dell’Autorità garante, indicando i provvedimenti adottati. Se l’ufficio ritiene di non poter accogliere la soluzione proposta dall’Autorità garante, il provvedimento deve indicare specificamente le ragioni del rifiuto. 11. L’Autorità garante esercita le attribuzioni di cui ai commi 7, 8 e 9 e ogni altra funzione conferitagli dalla legge nei confronti dell’Amministrazione finanziaria dello Stato, delle Agenzie fiscali, delle regioni, delle province, dei comuni e di ogni altro ente dotato di potestà impositiva, i cui uffici hanno sede nel territorio della regione o della provincia autonoma di competenza, nonché nei confronti dei loro concessionari, ausiliari e organi indiretti che svolgono attività di accertamento, liquidazione o riscossione di tributi di qualsiasi specie. Qualora la segnalazione del contribuente sia diretta ad un’Autorità garante incompetente per territorio, questa la trasmette all’Autorità garante competente, informandone l’interes­sato. I difensori civici regionali, provinciali e comunali trasmettono all’Autorità garante, informandone gli interessati, le istanze e le segnalazioni ad essi rivolte aventi ad oggetto atti o rapporti di natura tributaria, qualunque sia l’ente o il soggetto impositore. 12. L’Autorità garante dà notizia al contribuente delle delibere emesse e delle iniziative assunte in ordine alla segnalazione da questi inoltrata e, nei casi di particolare rilevanza o di interesse generale, comunica l’esito dell’attività svolta alla direzione regionale dell’Agenzia fiscale interessata o al comando regionale del Corpo della guardia di finanza o all’ente impositore regionale o locale. 13. Se il contribuente richiede la tutela dell’Autorità garante riguardo ad atti impugnabili ai sensi dell’articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, ed è pendente il termine per proporre ricorso alla commissione tributaria provinciale, il termine stesso resta sospeso fino alla data di comunicazione della delibera dell’Autorità garante che dichiara inammissibile o rigetta l’istanza ovvero del provvedimento negativo adottato dall’ufficio tributario sull’intervento dell’Autorità garante e, comunque, per non più di novanta giorni dalla data di presentazione dell’istanza o della segnalazione del contribuente. 14. Entro il 31 gennaio di ogni anno, l’Autorità garante presenta una relazione sull’attività svolta al Ministro dell’economia e delle finanze, al direttore del Dipartimento per le politiche fiscali, ai direttori regionali delle Agenzie delle entrate, delle dogane, del territorio, nonché al comandante regionale del Corpo della guardia di finanza, segnalando le disposizioni in vigore che compromettono il rapporto di fiducia tra contribuenti ed enti impositori, individuando gli aspetti critici più rilevanti nell’attività degli enti suddetti e proponendo le relative soluzioni. Un estratto della relazione viene altresì trasmesso alle autorità rappresentative della regione, delle province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti impositori locali, limitatamente alle questioni relative a tributi di loro competenza nonché ai rilievi di anomalie, irregolarità o disfunzioni negli atti e nei comportamenti dei loro uffici, organi indiretti e ausiliari nell’esercizio dell’attività impositiva. Entro lo stesso termine l’Autorità garante fornisce al Governo e al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale. 15. Il Ministro dell’economia e delle finanze riferisce annualmente alle Commis­sioni parlamentari competenti in ordine al funzionamento delle Autorità garanti, all’efficacia dell’azione da esse svolta e alla natura delle questioni segnalate nonché ai provvedimenti adottati in seguito delle segnalazioni delle stesse Autorità. 16. Con regolamento del Ministro dell’economia e delle finanze, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono emanate le disposizioni di attuazione del presente articolo. In sede di prima attuazione del medesimo articolo, il predetto regolamento è adottato entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente articolo ».     Art. 2. (Disposizioni transitorie).   1. I componenti dei Garanti del contribuente in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge restano in carica fino al 31 dicembre 2005. 2. Entro il termine massimo del 31 ottobre 2005, i presidenti delle commissioni tributarie competenti, valutata la sussistenza dei requisiti richiesti dall’articolo 13, commi 1 e 2, della legge 27 luglio 2000, n. 212, come sostituito dall’articolo 1 della presente legge, provvedono al rinnovo dell’incarico a favore dei componenti dei Garanti del contribuente in servizio che hanno previamente dichiarato la loro disponibilità o, in mancanza, procedono alla nomina dei nuovi Garanti effettivi e supplenti. 3. Tutti i componenti delle Autorità garanti del contribuente, confermati o di nuova nomina, entrano contestualmente in funzione il 1° gennaio 2006 e cessano l’incarico il 31 dicembre 2009.

Proposta di legge
A.C. 5415

“Modifica dell’articolo 13 della
legge 27 luglio 2000, n. 212, in materia di funzioni dell’Autorità Garante del contribuente”

 

N. 5415

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CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa del deputato DEGENNARO ¾
Modifica dell'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, in materia di funzioni dell'Autorità Garante del contribuente

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Presentata il 10 novembre 2004

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Onorevoli Colleghi! - Il Garante del contribuente, previsto dall'articolo 13 della legge n. 212 del 2000 (cosiddetto «Statuto del contribuente») come modificato dall'articolo 94, commi 7 e 8, della legge n. 289 del 2002, è stato istituito in tutte le regioni d'Italia.

Esso ha il compito di verificare, attraverso accessi agli uffici e l'esame della documentazione, le irregolarità, le scorrettezze e le disfunzioni dell'attività fiscale segnalate dai contribuenti.

Si tratta di un servizio posto a tutela del contribuente e che, pertanto, costituisce un punto di riferimento per il cittadino che voglia far valere i propri diritti nei confronti della amministrazione tributaria o di altre amministrazioni che impongono e riscuotono tributi.

Il Garante, organo collegiale di durata triennale, può rivolgere richieste di documenti o di chiarimenti agli uffici competenti.

In particolare il Garante, nell'assicurare la concreta attuazione dei diritti del contribuente sanciti nello Statuto:

1) sollecita gli uffici ad esercitare il potere di autotutela per l'annullamento e la rettifica dei provvedimenti fiscali di accertamento e di riscossione;

2) vigila sul corretto svolgimento delle verifiche fiscali;

3) verifica che sia assicurata la chiara e tempestiva conoscibilità dei provvedimenti fiscali, dei modelli per gli adempimenti e delle relative istruzioni;

4) accerta la qualità dei servizi di assistenza e di informazione, verificando, ad esempio, l'agibilità dei locali aperti al pubblico.

Il Garante, con relazione annuale, deve fornire al Governo e al Parlamento dati e notizie sui rapporti tra fisco e contribuente nel campo della politica fiscale (ai sensi del citato articolo 13, comma 13-bis, della legge n. 212 del 2000), tutto ciò nel rispetto del rafforzamento di un cultura basata sulla trasparenza, sulla buona fede e sul rispetto reciproco.

Da indagini statistiche effettuate dal Garante della regione Puglia in sede di relazioni semestrali e annuali al Governo e al Parlamento è stato appurato che il 75 per cento delle richieste di attivazione del procedimento di autotutela da parte degli uffici del Garante regionale agli organi impositori interessati dal Garante, che ha riscontrato atto di accertamento illegittimo, non ha ricevuto risposte, oppure è stata negata l'autotutela richiesta dal cittadino contribuente.

Da tutto ciò deriva la necessità di una modifica integrativa del citato articolo 13, comma 6, stabilendo che: per quanto riguarda la richiesta di autotutela del contribuente riconosciuta in sede di legittimità dal Garante, l'Agenzia delle entrate competente per il territorio deve agire revocando totalmente o parzialmente l'atto illegittimo di accertamento.

Nel contempo è necessario rivedere l'articolo 13 ove si afferma che le funzioni di segreteria e tecniche sono assicurate al Garante del contribuente dagli uffici delle direzioni regionali delle entrate presso le quali lo stesso è istituito. Non è pensabile che un organo autonomo e indipendente qual è il Garante, possa sottostare al mantenimento umano e materiale (funzioni di segreteria e tecniche) dell'organo (gli uffici delle direzioni regionali delle entrate) che per legge è soggetto al controllo del Garante stesso; si tratta di una previsione legislativa tecnicamente illegittima sotto il profilo costituzionale in quanto non in conformità con gli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione. In questa strutturazione, il legislatore ordinario è caduto in contrasto con il comma 1 dell'articolo 1 della stessa legge n. 212 del 2000 sui cui princìpi costituzionali poggia l'intera architettura regolamentare dello Statuto dei diritti del contribuente.

Da tutto ciò discende la necessità di una riformulazione dell'articolo 13, comma 6, con la previsione che l'organo fiscale interessato deve procedere all'annullamento dell'atto di accertamento ritenuto illegittimo dal Garante. Mancando tale obbligo, l'esistenza stessa dell'organo fiscale costituisce una spesa pubblica improduttiva per un apparato nullo in sede di tutela del contribuente che, invece, ha il diritto di essere tutelato e non offeso o, peggio ancora umiliato.

Deve, inoltre, essere stabilito che il personale e le risorse materiali devono essere forniti direttamente dal Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze; il personale dipendente dei singoli uffici del Garante è scelto dal Garante titolare e proposto dal Garante stesso in relazione all'avanzamento di carriera a seconda delle capacità e dell'apporto professionale dato all'Ufficio da cui dipende. In questi atti promozionali il Garante proponente potrebbe prescindere dal titolo di studio come avviene in sede privatistica.

Il Garante, per poter svolgere le funzioni previste, dall'articolo 13 della legge n. 212 del 2000, come modificato dall'articolo 94, commi 7 e 8, della legge n. 289 del 2002, avrebbe bisogno di organi scolastici di secondo grado e universitari, unitamente ai mass-media, in grado di far conoscere ai cittadini tutte quelle garanzie che il legislatore ha concesso loro nei confronti degli enti impositori (erario, regioni, province, comuni, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, università, eccetera) con lo Statuto dei diritti del contribuente. Da ciò deriva la richiesta di istituzione di una Accademia dei diritti del contribuente, che non comporta alcun ulteriore onere a carico del bilancio statale, in quanto la copertura di spesa avviene mediante le tasse di iscrizione, le borse di studio rilasciate da enti e da aziende nazionali e comunitari, eccetera. L'Accademia ha sede presso immobili del demanio pubblico non utilizzati, immobili espropriati a soggetti appartenenti alla criminalità o conventi monastici che già hanno manifestato la propria disponibilità.

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1.   1. L'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, come modificato dall'articolo 94, commi 7 e 8, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, è sostituito dal seguente: «Art. 13 (Autorità Garante del contribuente). 1. In ogni capoluogo di regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano è istituita l'Autorità Garante del contribuente, organo collegiale operante in piena autonomia e indipendenza, costituito da tre componenti scelti e nominati dal presidente della commissione tributaria regionale e, nelle suddette province autonome, dal presidente della commissione tributaria di 2o grado tra persone dotate di comprovata cultura ed esperienza in materia giuridica e tributaria appartenenti alle seguenti categorie: a) magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, preferibilmente a riposo; b) dirigenti dell'Amministrazione finanziaria e ufficiali generali e superiori del Corpo della guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti nell'ambito di terne formate, per i primi, dal direttore del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze e, per i secondi, dal Comandante generale del Corpo della guardia di finanza; c) avvocati, dottori commercialisti e ragionieri collegiati, in pensione, scelti nell'ambito di terne formate, per ciascun ufficio regionale, dai rispettivi organi o collegi professionali di appartenenza. 2. L'incarico ha durata quadriennale ed è rinnovabile tenendo presenti professionalità, produttività ed attività già svolta. Le funzioni di presidente sono svolte dal componente scelto nell'ambito delle categorie di cui alla lettera a) del comma 1. Gli altri due componenti sono scelti uno nell'ambito delle categorie di cui alla lettera b) e l'altro nell'ambito delle categorie di cui alla lettera c) del citato comma 1. In caso di temporanea assenza o impedimento il presidente è sostituito dal più anziano per età degli altri componenti. 3. Contestualmente alla nomina dei componenti effettivi dell'Autorità Garante del contribuente, i presidenti delle competenti commissioni tributarie regionali o di 2o grado nominano, con le modalità e con i criteri indicati al comma 1, un presidente e due componenti supplenti, i quali sostituiscono i Garanti effettivi in caso di loro prolungata assenza per cause legittime. I supplenti esercitano le loro funzioni su richiesta del presidente dell'Autorità Garante o di chi ne fa le veci e che hanno diritto a compenso, costituito da un gettone di presenza per ciascuna giornata di prestazione della loro attività. Con provvedimento del medesimo presidente dell'Autorità Garante è stabilita la durata del periodo di sostituzione. Sono, comunque, valide ed efficaci le delibere indifferibili dell'Autorità Garante adottate, in caso di assenza o di legittimo impedimento di alcuno dei componenti il collegio, dagli altri due componenti, con prevalenza del voto del presidente in caso di contrasto, o anche da uno solo di essi, con espressa riserva di ratifica da parte del collegio in composizione plenaria nella sua prima riunione successiva. 4. I componenti effettivi e supplenti dell'Autorità Garante del contribuente prestano giuramento dinanzi al presidente della commissione tributaria che li ha nominati entro il termine, stabilito a pena di decadenza, di venti giorni dalla comunicazione della nomina, salvo giustificato motivo. 5. Il componente effettivo o supplente che, per malattia o altra causa, non è in grado di svolgere le proprie funzioni per un periodo continuativo superiore a sei mesi decade dall'incarico. La decadenza è accertata e dichiarata, su segnalazione del presidente dell'Autorità Garante del contribuente o del componente che lo sostituisce, dal presidente della commissione tributaria competente di cui al comma 1, il quale contestualmente nomina un altro componente della stessa categoria di quello decaduto, utilizzando le terne in precedenza acquisite. Allo stesso modo il presidente della competente commissione tributaria procede in caso di dimissioni o di cessazione per qualsiasi causa dall'incarico di alcuno dei componenti nonché nel caso di decadenza dalla nomina per mancata prestazione del giuramento. 6. Il Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze fornisce il personale idoneo e le risorse materiali e tecniche necessarie per il funzionamento delle segreterie delle Autorità Garanti del contribuente in rapporto alle esigenze di lavoro di ciascun ufficio e della popolazione della regione in cui lo stesso opera. Il Ministro dell'economia e delle finanze determina con decreto, ogni due anni, la misura del compenso mensile, dell'indennità di trasferta e dei rimborsi spettanti alle Autorità Garanti e del gettone di presenza dovuto ai supplenti nonché l'ammontare di un fondo spese annuale da assegnare a ciascun ufficio. 7. L'Autorità Garante del contribuente vigila sulla puntuale osservanza dei princìpi e delle disposizioni della presente legge da parte degli enti, organi e uffici indicati nel comma 9, segnala ai responsabili dei medesimi le violazioni riscontrate, invitandoli a desistere dai comportamenti illegittimi, e informa le autorità di controllo per l'adozione degli opportuni provvedimenti, anche di natura disciplinare. La medesima Autorità Garante anche sulla base di segnalazioni inoltrate per iscritto dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto interessato che lamenti disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli o qualunque altro comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra i cittadini e gli enti impositori, rivolge richieste di chiarimenti o di copia di atti e documenti agli uffici tributari competenti. L'Autorità Garante inoltre: a) attiva con motivate delibere le procedure di autotutela in base alla disciplina normativa e regolamentare vigente su tale istituto, disponendo che l'ufficio finanziario proceda al riesame dell'atto o del provvedimento oggetto della segnalazione e adotti la revoca totale o parziale dell'atto o del provvedimento ritenuto illegittimo, dandone comunicazione all'Autorità Garante e al contribuente; b) rileva e segnala l'esistenza di errori, vizi di legittimità o irregolarità procedimentali in qualsiasi atto di natura tributaria notificato o comunicato al contribuente disponendone l'annullamento ancorché non impugnabile ai sensi dell'articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546; c) rivolge ordini e indirizzi ai dirigenti degli uffici tributari ai fini della tutela dei diritti e degli interessi del contribuente e della migliore organizzazione dei servizi; d) ha il potere di accedere agli uffici degli enti e dei soggetti che esercitano funzioni di natura tributaria per controllare la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente nonché l'agibilità degli spazi aperti al pubblico; e) richiama gli uffici di cui alla lettera d) all'adempimento degli obblighi di cui agli articoli 5 e 12 nonché al rispetto dei termini stabiliti per il rimborso delle imposte; f) individua e segnala agli organi e alle autorità competenti i casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore o i comportamenti degli uffici tributari determinano un pregiudizio per il contribuente o conseguenze negative nei loro rapporti con gli enti impositori; riferisce all'organo gerarchicamente sovraordinato i casi in cui l'ufficio tributario omette o ritarda senza giustificato motivo di fornire all'Autorità Garante le risposte, i chiarimenti o i documenti richiesti, di trasmettere le comunicazioni prescritte, di ottemperare ai richiami, raccomandazioni e segnalazioni della medesima Autorità Garante o di motivare adeguatamente il proprio eventuale dissenso con specifico riferimento al contenuto della delibera di intervento; g) ha il potere di chiedere agli organi e alle autorità competenti l'avvio del procedimento disciplinare nei confronti di funzionari o di impiegati di uffici tributari, i quali, benché formalmente diffidati con assegnazione di un termine per adempiere, persistono nei comportamenti indicati alla lettera f) o si rendono comunque responsabili della violazione di obblighi nei riguardi dell'Autorità Garante; h) segnala al Ministro dell'economia e delle finanze i casi in cui possono essere esercitati i poteri di rimessione in termini previsti dall'articolo 9; i) ha la facoltà di convocare dinanzi a sé il contribuente e il rappresentante dell'ufficio tributario per acquisire, nel contraddittorio tra le parti, più precisi elementi di conoscenza in ordine al rapporto controverso. 8. Gli uffici tributari sono obbligati a rispondere entro trenta giorni alle richieste, segnalazioni, raccomandazioni ed a qualsiasi altro intervento dell'Autorità Garante del contribuente, indicando i provvedimenti adottati. Se l'ufficio ritiene di non potere accogliere la soluzione proposta dall'Autorità Garante, il provvedimento deve indicare specificamente le ragioni del rifiuto. 9. L'Autorità Garante del contribuente esercita le attribuzioni di cui al comma 7 e ogni altra funzione conferitale dalla legge nei confronti dell'Amministrazione finanziaria dello Stato, delle Agenzie fiscali, delle regioni, delle province, dei comuni e di ogni altro ente dotato di potestà impositiva, i cui uffici hanno sede nel territorio della regione, nonché nei confronti dei loro concessionari, ausiliari e organi indiretti che svolgono attività di accertamento, liquidazione o riscossione di tributi di qualsiasi specie. Qualora la segnalazione del contribuente sia diretta a un ufficio dell'Autorità Garante incompetente per territorio, questi la trasmette all'ufficio competente, informandone l'interessato. I difensori civici regionali, provinciali e comunali trasmettono all'Autorità Garante, informandone gli interessati, le istanze e le segnalazioni ad essi rivolte aventi ad oggetto atti o rapporti di natura tributaria, qualunque sia l'ente o il soggetto impositore. 10. L'Autorità Garante del contribuente dà notizia al contribuente delle delibere emesse e delle iniziative assunte sulla segnalazione dallo stesso inoltrata e, nei casi di particolare importanza o di interesse generale, comunica l'esito dell'attività svolta alla direzione regionale dell'Agenzia fiscale interessata o al comando regionale del Corpo della guardia di finanza o all'ente impositore regionale o locale. 11. Se il contribuente richiede la tutela dell'Autorità Garante del contribuente riguardo ad atti impugnabili ai sensi dell'articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, ed è pendente il termine per proporre ricorso alla commissione tributaria provinciale, il termine stesso resta sospeso fino alla data di comunicazione della delibera dell'Autorità Garante che dichiara inammissibile o rigetta l'istanza o del provvedimento negativo adottato dall'ufficio tributario sull'intervento dell'Autorità Garante e, comunque, per non più di novanta giorni dalla data di presentazione dell'istanza o segnalazione del contribuente. 12. In caso di allarme sociale di uno dei fattori della produzione aziendale derivante da un atto amministrativo di riscossione dell'organo fiscale ritenuto illegittimo, l'Autorità Garante del contribuente può proporre una conferenza di servizi per risolvere immediatamente la controversia con atto di annullamento. 13. È istituita in Bari l'Accademia nazionale dei diritti del contribuente. L'Accademia ha una struttura didattica. Il personale docente, senza limiti di età, è individuato tra i docenti e i collaboratori dei corsi del Centro di servizi interfacoltà - laboratorio di finanza pubblica applicata dell'università degli studi di Bari e di altre strutture pubbliche. L'Accademia è iscritta all'Anagrafe nazionale delle ricerche, istituita ai sensi dell'articolo 63, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382. 14. È istituito in Roma il Consiglio nazionale dell'Autorità Garante del contribuente per studiare fatti fiscali che interessano il contribuente, il Governo e il Parlamento. 15. Entro il 31 gennaio di ogni anno l'Autorità Garante del contribuente presenta una relazione sull'attività svolta al Ministro dell'economia e delle finanze, al direttore del Dipartimento per le politiche fiscali del medesimo Ministero, ai direttori regionali delle Agenzie delle entrate, delle dogane e del territorio nonché al comandante regionale del Corpo della guardia di finanza, segnalando le disposizioni in vigore che compromettono il rapporto di fiducia tra contribuenti ed enti impositori, individuando gli aspetti critici più rilevanti nell'attività degli enti suddetti e proponendo le relative soluzioni. Un estratto della relazione è altresì trasmesso alle autorità rappresentative della regione e degli enti impositori locali, limitatamente alle questioni relative a tributi di loro competenza nonché ai rilievi di anomalie, irregolarità o disfunzioni negli atti e nei comportamenti dei loro uffici, organi indiretti e ausiliari nell'esercizio dell'attività impositiva. Entro lo stesso termine di cui al primo periodo l'Autorità Garante del contribuente, con relazione annuale, fornisce al Governo e al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale. 16. Il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce annualmente al Parlamento in ordine al funzionamento degli uffici dell'Autorità Garante del contribuente, all'efficacia dell'azione da essi svolta e alla natura delle questioni segnalate nonché in ordine ai provvedimenti adottati a seguito delle segnalazioni delle Autorità Garanti. 17. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, è adottato il regolamento di attuazione del presente articolo».   Art. 2. 1. I Garanti del contribuente in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge restano in carica fino al 31 gennaio 2005. 2. Almeno due mesi prima della data di cui al comma 1, i presidenti delle commissioni tributarie competenti, valutata la sussistenza dei requisiti richiesti dall'articolo 13, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge, provvedono al rinnovo dell'incarico a favore dei Garanti del contribuente in servizio che hanno previamente dichiarato la loro disponibilità o, in mancanza, procedono alla nomina delle nuove Autorità Garanti effettive e supplenti. 3. I Garanti del contribuente, confermati o di nuova nomina, entrano contestualmente in funzione il 1o febbraio 2005 e cessano dall'incarico il 31 gennaio 2008.