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Il presente dossier è stato curato dal Servizio Studi della Camera (Dipartimento bilancio)
e dal Servizio Studi del Senato (Ufficio ricerche nei settori economico e finanziario).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: BI0796

INDICE

Premessa. 1

1.. La regola del 2 per cento applicata al Bilancio dello Stato. 3

1.1  Gli stanziamenti di bilancio. 3

1.1.1  La normativa. 3

1.1.2  Le modalità di applicazione. 5

1.2  Le riassegnazioni alla spesa e i fondi di riserva. 10

2.. Limitazione ai pagamenti13

2.1  L’entità dei limiti13

2.2  Il monitoraggio. 14

2.3  I fondi ai quali si applicano le limitazioni ai pagamenti15

2.3.1  Fondo per le aree sottoutilizzate. 15

2.3.2  Fondo incentivi alle imprese. 16

2.3.3  Risorse legge obiettivo. 17

2.4  Le modalità di applicazione – Osservazioni19

3.. Il Patto di stabilità interno. 21

3.1  Ambito soggettivo di applicazione del patto di stabilità interno. 21

3.2  Il vincolo all’incremento delle spese. 21

3.2.1  Enti locali23

3.2.2  Regioni24

3.2.3  Regioni a statuto speciale e province autonome. 24

3.3  Spese di conto capitale eccedenti i limiti25

3.4  Monitoraggio e verifica del rispetto dei vincoli25

3.5  Misure sanzionatorie. 27

3.6  L'applicazione del Patto di stabilità interno. 28

4.. Sanità. 30

4.1  La spesa complessiva – La normativa. 30

4.1.1  Quadro generale della manovra nel settore sanitario. 30

4.1.2  Nuovi livelli massimi della spesa sanitaria e copertura dei disavanzi 2001-2003  31

4.1.3  Intesa in sede di Conferenza Stato Regioni ai fini dell’accesso al finanziamento integrativo  33

4.1.4  Le sanzioni35

4.1.5  Ulteriori misure in caso di squilibrio economico finanziario accertato  35

4.1.6  Anticipazioni di tesoreria per il finanziamento della spesa sanitaria corrente  37

4.2  La spesa complessiva – Il controllo della spesa. 40

4.3  La spesa farmaceutica – La normativa. 44

4.3.1  I livelli massimi della spesa farmaceutica e i poteri dell’Agenzia italiana del farmaco  44

4.3.2  Modalità di ripiano dei disavanzi della spesa farmaceutica. 45

4.4  La spesa farmaceutica – Il controllo della spesa. 46

4.4.1  La rilevazioni più recenti della spesa farmaceutica. 48

5.. Forme e strumenti di monitoraggio già previsti dalla legislazione vigente  51

5.1  Il monitoraggio ai fini del decreto-legge 194 del 2002, c.d. "tagliaspese"51

5.2  Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE)54

 

Premessa

 

La finanziaria per il 2005 introduce - con il comma 5 - una regola di evoluzione della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche, la cd. regola del 2 per cento, quale strumento di controllo delle dinamiche di spesa.

 

La regola del 2 per cento, valida per la spesa delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso, si concretizza in regole applicabili alle singole amministrazioni o a specifici comparti di spesa. In particolare:

-        i commi 8, 9, 10 dell'articolo 1 riguardano il bilancio dello Stato;

-        i commi 15, 16, 17 introducono limiti ai pagamenti per alcune tipologie di spesa;

-        i commi 21 e seguenti riguardano le autonomie territoriali;

-        i commi 164 e seguenti riguardano la spesa sanitaria.

 

La concreta formulazione del vincolo investe - a seconda dei casi - aggregati diversi, di competenza o di cassa, dotazioni iniziali o pagamenti effettivi.

Tale diversa specificazione delle regole da applicare alle singole amministrazioni comporta che siano necessari - per ciascun segmento di spesa - una separata acquisizione di elementi informativi e diversi strumenti di monitoraggio.

 

Nel presente dossier si propone una ricognizione, per singoli segmenti, della conformazione della regola di controllo della spesa, e degli strumenti e informazioni disponibili per la verifica del rispetto della regola in corso d'anno.

 

L’ultima parte del dossier prende in considerazione modalità e strumenti di monitoraggio già introdotti dalla legislazione precedente alla legge finanziaria per il 2005.

Per un verso, infatti, il monitoraggio relativo al rispetto delle regole del 2% si sovrappone, almeno parzialmente, al monitoraggio impostato ai fini dell'attuazione del decreto legge 194 del 2002, cd "tagliaspese".

Per altro verso, la legge finanziaria per il 2003 ha previsto la realizzazione del Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE) attraverso l’introduzione di una codificazione uniforme su tutte le operazioni di riscossione e di pagamento effettuate dalle amministrazioni pubbliche. Il SIOPE, che si trova attualmente in fase di realizzazione, potrebbe permettere un significativo progresso nelle modalità di controllo sugli andamenti dei conti pubblici, sia per quanto concerne la quantità delle informazioni che potranno essere raccolte, sia per quanto concerne la tempestività con cui potranno essere disponibili.

 

1. La regola del 2 per cento applicata al Bilancio dello Stato

I commi da 8 a 10 dell'articolo 1 della legge finanziaria 2005 definiscono le modalità con le quali il limite all’incremento della spesa - dettato in via generale per tutte le amministrazioni pubbliche dal comma 5 - si applica con riferimento al bilancio dello Stato.

1.1    Gli stanziamenti di bilancio

1.1.1La normativa

Il comma 8 fissa un limite di incremento del 2% agli stanziamenti iniziali di competenza e di cassa del bilancio di previsione dello Stato per il triennio 2005-2007. Il limite viene calcolato assumendo come base di riferimento le previsioni iniziali dell’esercizio 2004, ridotte per effetto di quanto disposto dal decreto-legge n. 168/2004^[1].

Con riferimento all’ambito oggettivo di applicazione, il limite all’incremento riguarda gli stanziamenti del bilancio dello Stato relativi a spese “aventi impatto diretto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni”.

 

Dall’applicazione del limite del 2%, inoltre, il comma 8 esclude espressamente gli stanziamenti relativi ad alcune tipologie di spesa:

-        spese per le quali, ai sensi del comma 6, non si applica il limite generale di incremento del 2% dettato con riferimento alla spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche. Si tratta delle spese per gli organi costituzionali; delle spese per il Consiglio superiore della magistratura; delle spese per interessi sui titoli di Stato; delle spese per prestazioni sociali in denaro connesse a diritti soggettivi; delle spese per trasferimenti all’Unione europea a titolo di risorse proprie;

-        spese connesse ad accordi internazionali già ratificati;

-        limiti di impegno già attivati e rate di ammortamento mutui.

 

In relazione alla spesa per il personale, l'ultimo periodo del comma 8 stabilisce che tali stanziamenti sono determinati in corrispondenza degli andamenti tendenziali risultanti dalla contrattazione.

 

Il comma 8 rinvia all’elenco 2 allegato alla legge finanziaria per l’individuazione delle riduzioni delle dotazioni di competenza del bilancio dello Stato, come determinate a legislazione vigente, che discendono dall’applicazione del limite di incremento del 2% secondo le modalità indicate.

Come risulta dall’elenco 2, l'applicazione del limite del 2% assume come riferimento le categorie economiche e comporta una riduzione degli stanziamenti discrezionali, non aventi natura obbligatoria, riconducibili alle categorie dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi.

 

Il bilancio dello Stato approvato dal Parlamento con legge è strutturato in unità previsionali di base, che rispondono ad una classificazione amministrativa. Gli stati di previsione della spesa sono quindi organizzati in centri di responsabilità, coincidenti di norma con le strutture, alle quali è attribuita la gestione di aree omogenee di attività.

A scopo conoscitivo, in allegato al bilancio, vengono presentate anche la classificazione economica e la classificazione funzionale. La prima, corrisponde alla aggregazione delle spese secondo l'analisi economica seguendo i criteri della contabilità nazionale (serve cioè a verificare quanta parte della spesa dello Stato è destinata a consumi intermedi, redditi da lavoro, trasferimenti o spese per investimento). La seconda corrisponde ad una aggregazione della spesa per funzioni-obiettivo ed è finalizzata ad individuare le finalità generali dell'azione di governo secondo i principali settori di intervento.

 

Secondo quanto precisato nella relazione tecnica al disegno di legge finanziaria, il riferimento alle spese aventi impatto diretto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni implica che la disposizione si applichi alle seguenti categorie di spesa corrente:

-        categoria 2: consumi intermedi;

-        categoria 5: trasferimenti correnti a famiglie ed istituzioni sociali private (al netto delle spese per pensioni di guerra, per mantenimento e assistenza ai detenuti e per contributi ai patronati di assistenza sociale);

-        categoria 6: trasferimenti correnti a imprese.

 

E con riferimento alle spese di conto capitale:

-        categoria 21: investimenti fissi lordi e acquisti di terreni;

-        categoria 23: contributi agli investimenti alle imprese;

-        categoria 24: contributi agli investimenti alle famiglie e alle istituzioni sociali private.

 

Peraltro la relazione tecnica precisa che, per quanto concerne i trasferimenti correnti a famiglie e a imprese e i contributi agli investimenti a famiglie e a imprese, le disposizioni di cui al comma 8 non comportano variazioni degli stanziamenti previsti per il 2005, in quanto la loro l'evoluzione a legislazione vigente comporta un incremento che rimane al di sotto del limite del 2%.

 

Le riduzioni degli stanziamenti, che nell’elenco 2 sono indicate con riferimento alle categorie economiche, sono state operate sulle dotazioni delle singole unità previsionali di base del bilancio dello Stato in sede di nota di variazioni.

1.1.2Le modalità di applicazione

La Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato n. 5 dell’11 febbraio 2005, “Legge finanziaria 2005 – Riflessi sulla gestione del bilancio dello Stato di talune disposizioni volte ad assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica” reca alcuni chiarimenti e precisazioni in ordine al limite di incremento della spesa previsto dal comma in esame e ad altre disposizioni di contenimento della spesa contenute nella legge finanziaria.

 

La Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 5/2005 conferma che sono soggetti alla regola del 2% gli stanziamenti relativi alle categorie seguenti:

 

-        categoria 2: consumi intermedi;

-        categoria 5: trasferimenti correnti a famiglie ed istituzioni sociali private (al netto delle spese per pensioni di guerra, per mantenimento e assistenza ai detenuti e per contributi ai patronati di assistenza sociale);

-        categoria 6: trasferimenti correnti a imprese.

-        categoria 7: trasferimenti correnti all’estero

-        categoria 21: investimenti fissi lordi e acquisti di terreni;

-        categoria 23: contributi agli investimenti alle imprese;

-        categoria 25: trasferimenti in conto capitale all’estero

 

La circolare precisa, poi, che nel corso dell’esercizio le amministrazioni potranno effettuare ai sensi dell’articolo 18, comma 20, della legge di approvazione del bilancio 2005 (legge n. 312/2004), variazioni compensative tra unità previsionali di base appartenenti al medesimo titolo di spesa (spese correnti o spese in conto capitale).

Per effetto della regola introdotta al comma 8, peraltro, tali variazioni non potranno determinare incrementi in termini di competenza degli stanziamenti relativi a consumi intermedi, né incrementi delle autorizzazioni di cassa per trasferimenti alle famiglie e istituzioni sociali private, per trasferimenti alle imprese e per investimenti fissi lordi.

 

Si ricorda che il comma 8 dell'articolo 1 della legge finanziaria per il 2005 definisce il criterio per la determinazione degli stanziamenti iniziali di competenza e cassa del bilancio dello Stato, senza fare riferimento agli importi effettivamente impegnati ed erogati alla fine dell'esercizio. La prescrizione normativa sembrerebbe, quindi, finalizzata alla formazione ex ante del bilancio e non sembrerebbe intervenire nella fase successiva, di gestione dello stesso.

 

La tabella che segue propone una ricostruzione della applicazione del comma 8, sulla base delle informazioni disponibili.

Essa, partendo dalle informazioni desumibili dai bilanci 2004 e 2005, calcola - per categoria economica^[2] - la dinamica della spesa, al netto di alcune componenti.

Con riferimento alle esclusioni, la finanziaria 2005 esplicitamente prevede - con riferimento al 2004 - che le previsioni iniziali siano al netto degli effetti del decreto-legge n. 168 del 2004 (comma 8) e - con riferimento al 2005 - che le eccedenze di spesa siano escluse dalla regola del 2 per cento (comma 566). La colonna b) riporta quindi gli effetti del decreto-legge n. 168 ripartiti per categoria economica e la colonna f) riporta le eccedenze di spesa 2005, anch'esse ripartite per categoria economica^[3].

La relazione tecnica al disegno di legge finanziaria, poi, sottolinea che "...risultano escluse dal procedimento le spese connesse a regolazioni contabili, che non rilevano nei conti pubblici". Le regolazioni debitorie e contabili, così come risultanti dalla tabella allegata alla finanziaria, sono state ripartite per categoria economica e, per omogeneità di trattamento, sono state considerate anche le regolazioni contabili e debitorie dell'esercizio 2004 (indicate rispettivamente nelle colonne d) ed h))^[4]. In tale operazione, si è tenuto conto del rischio di duplicazione derivante dal fatto che alcune voci delle eccedenze di spesa sono inserite anche nel prospetto delle regolazioni debitorie. In tali casi, le voci a rischio di duplicazione sono state inserite esclusivamente nel prospetto delle eccedenze di spesa.^[5]

 

 

 

La spesa ripartita in categorie del bilancio 2005 evidenzia dinamiche diverse, rispetto all'esercizio 2004, a seconda delle voci considerate: la colonna i) confronta l'esercizio 2004 al netto del decreto-legge, con l'esercizio 2005 al netto delle eccedenze di spesa; la colonna l) tiene conto, in aggiunta, delle regolazioni debitorie.

 

Si segnala, inoltre, che alcuni degli importi per categoria, relativi al bilancio del 2004 e ottenuti in base alle informazioni disponibili, non sembrerebbero corrispondere agli importi indicati nella relazione tecnica del disegno di legge finanziaria (cat. 2: 10.657; cat. 5: 2.122; cat. 6: 5.126; cat. 21: 5.269; cat. 23: 6.552).

 

La gestione di stanziamenti in linea con una regola di crescita produce, a determinate condizioni, un risultato di bilancio in linea con tale regola. In particolare, in base alle norme di contabilità, le autorizzazioni in termini di competenza e di cassa costituiscono il limite per l'impegno o l'erogazione della spesa, rispettivamente: ne consegue che, in assenza di atti di variazione al bilancio, il bilancio costruito sulla base di una regola specifica rimane rispettoso della regola anche durante l'esecuzione.

 

Nel corso della gestione, peraltro, possono essere adottati atti di variazione al bilancio, suscettibili di spostare risorse da un capitolo all'altro e di modificare, quindi, il volume e la composizione della spesa, rispetto alle previsioni iniziali.

 

La legge di contabilità dello Stato (art. 4-quinquies della legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni) prevede che possono essere effettuate variazioni compensative tra capitoli della stessa unità previsionale di base, fatta eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate con legge. Sono permesse variazioni compensative, nell’ambito della stessa unità previsionale di base, di conto capitale, anche tra stanziamenti disposti da leggi diverse, a condizione che si tratti di leggi che finanzino o rifinanzino lo stesso intervento.

 

La legge di bilancio per il 2005 (legge n. 312 del 2004, articolo 18, comma 20) stabilisce che, per il 2005 e al fine di agevolare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, possono essere effettuate variazioni compensative tra capitoli delle unità previsionali del medesimo stato di previsione della spesa, lasciando salve le eccezioni contemplate dalla legge di contabilità precedentemente richiamate. Le variazioni compensative possono essere effettuate con decreto del Ministro competente, da comunicare al Ministero dell'economia, alle Competenti commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

 

Si segnala infine che vi possono essere variazioni nella composizione della spesa, qualora si faccia ricorso ai fondi di riserva, per le spese obbligatorie e per le spese impreviste.

 

Qualora si auspicasse che anche la gestione del bilancio risultasse rispettosa della regola di spesa^[6], occorrerebbe chiarire, preliminarmente, a quale aggregato di spesa la regola per l'esecuzione dovrebbe essere riferita e, in particolare, se la gestione del bilancio debba essere limitata in modo tale da garantire lo stesso risultato in termini di categorie economiche.

 

La circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 5/2005 interviene sui criteri per le riassegnazioni compensative tra capitoli. In particolare - al fine di conseguire l’obiettivo del rispetto della regola del 2% - essa interviene sulla facoltà prevista dalla legge di bilancio 2005, limitando la possibilità di effettuare variazioni compensative alle u.p.b. che facciano parte dello stesso titolo (quindi all'interno della spesa corrente e della spesa in conto capitale, rispettivamente). Più in dettaglio per la categoria dei consumi intermedi sono consentite solo variazioni compensative che comportino l’invarianza o le riduzioni delle dotazioni di competenza di bilancio.

Non possono, altresì, essere autorizzate variazioni che comportino aumenti delle autorizzazioni di cassa per trasferimenti alle famiglie e istituzioni sociali private e alle imprese, nonché per investimenti fissi.

 

La circolare sembrerebbe, quindi, optare per una soluzione che miri - anche durante la gestione del bilancio - ad un parziale controllo della spesa in termini di categorie economiche.

Al fini della verifica dell'applicazione della regola del 2 per cento nel corso dell'esercizio, potrebbe essere utile un sistema di controllo dell'esecuzione del bilancio, su base mensile o bimestrale.

Anche se i singoli atti di variazione sono trasmessi - oltre che al Ministero dell'economica - alle competenti commissioni parlamentari e alla Corte dei conti, un controllo della dinamica della spesa basato sull'analisi dei singoli atti sembrerebbe eccessivamente dispersivo, soprattutto a livello parlamentare.

Rilevazioni periodiche dell'esecuzione del bilancio potrebbero essere effettuate attraverso il collegamento con il sistema informativo della RGS (disponibile presso le Commissioni bilancio di Camera e Senato).

Anche il Conto riassuntivo del Tesoro, pubblicato mensilmente come supplemento alla Gazzetta Ufficiale, dà conto - tra le altre cose - delle variazioni apportate alle previsioni iniziali del bilancio dello Stato, con anche indicazione del ministero, della categoria economica, nonché della dimostrazione delle modifiche apportate.

 

Si ricorda, inoltre, che la composizione o il volume della spesa possono essere modificate con nuovi interventi legislativi.

 

In tali casi, la successione delle leggi nel tempo produrrebbe una modifica implicita della regola di crescita della spesa.

Occorre valutare l'opportunità di integrare le informazioni fornite nelle relazioni tecniche^[7], al fine di acquisire una più compiuta conoscenza dell'impatto delle nuove decisioni di spesa sulla regola fissata ad inizio anno.

Tale informazione aggiuntiva sarebbe utile anche al fine di costruire un quadro trasparente di conoscenze che consenta di effettuare - alla fine dell'esercizio - una valutazione dell'efficacia della disposizione, identificando le cause di successi o di eventuali difficoltà di applicazione della regola del 2 per cento.

1.2    Le riassegnazioni alla spesa e i fondi di riserva

Il comma 9 dell'articolo 1 della legge finanziaria per il 2005 impone il limite di incremento del 2% rispetto al 2004 anche alle riassegnazioni alla spesa di somme versate all’entrata e all’utilizzo del fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine e del fondo di riserva per le spese impreviste.

Riguardo alle riassegnazioni alla spesa e all’utilizzo dei fondi di riserva si prevede, peraltro, la possibilità, “in casi di particolare necessità e urgenza”, di superare il limite così stabilito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze. Il decreto deve essere comunicato alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

 

Anche in relazione alle disposizioni di cui al comma 9, la Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 5/2005 fornisce alcune precisazioni. In particolare viene indicato, con riferimento a ciascun ministero, il limite per le riassegnazioni alla spesa di somme versate in entrata, sulla base delle riassegnazioni effettuate nel 2004.

Limiti alle riassegnazioni di entrate

 

Amministrazioni	Riassegnazioni 2004	Limiti riassegnazioni 2005
Ministero dell’economia e delle finanze	22.765.548.671	23.220.859.644
Ministero delle attività produttive	2.688.061.577	2.741.822.809
Ministero del lavoro e delle politiche sociali	563.169.297	54.232.683
MInistero della giustizia	6.123.974	6.246.453
Ministero degli affari esteri	13.266.160	13.531.483
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca	-	-
MInistero dell’interno	514.865.776	525.163.092
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio	110.154.334	112.969.421
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti	270.489.366	275.899.153
MInistero delle comunicazioni	603.836	615.913
MInistero della difesa	299.789.948	305.785.747
Ministero delle politiche agricole e forestali	6.314.542	6.440.833
Ministero per i beni e le attività culturali	46.401.235	47.329.260
Ministero della salute	67.650.375	69.003.383
Limite complessivo alle riassegnazioni di entrate		27.379.899.873

 

 

E’ altresì determinato, sempre con riferimento a ciascun ministero, l’importo massimo dei prelievi che possono essere effettuati nel 2005 dal fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine e dal fondo di riserva per le spese impreviste.

 

 

Limite agli utilizzi del fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine

 

Amministrazioni	Prelievi 2004	Limiti prelievi 2005
Ministero dell’economia e delle finanze	819.909.171	836.307.354
Ministero delle attività produttive	15.158.335	15.461.502
Ministero del lavoro e delle politiche sociali	22.628.844	23.081.421
MInistero della giustizia	38.415.107	39.183.409
Ministero degli affari esteri	37.691.649	38.445.482
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca	240.308.989	245.115.169
MInistero dell’interno	91.915.377	93.753.685
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio	11.721.899	11.956.337
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti	40.967.893	41.787.251
MInistero delle comunicazioni	1.391.000	1.418.820
MInistero della difesa	38.066.578	38.827.910
Ministero delle politiche agricole e forestali	31.577.327	32.208.874
Ministero per i beni e le attività culturali	9.584.411	9.776.099
Ministero della salute	109.548.402	111.739.370
Limite complessivo ai prelevamenti		1.539.062.682

 

 

Limite agli utilizzi del fondo di riserva delle spese impreviste

 

Amministrazioni	Prelievi 2004	Limiti prelievi 2005
MInistero dell’economia e delle finanze	125.324.961	127.831.460
Ministero delle attività produttive	9.737.050	9.931.791
Ministero del lavoro e delle politiche sociali	11.725.000	11.959.500
MInistero della giustizia	12.015.000	12.255.300
Ministero degli affari esteri	8.422.791	8.591.247
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca	6.651.350	6.784.377
MInistero dell’interno	7.500.000	7.650.000
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio	4.361.500	4.448.730
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti	18.491.436	18.861.265
MInistero delle comunicazioni	1.854.822	1.891.918
MInistero della difesa	18.873.732	19.251.207
Ministero delle politiche agricole e forestali	3.928.503	4.007.073
Ministero per i beni e le attività culturali	20.294.459	20.700.348
Ministero della salute	28.137.479	28.700.229
Limite complessivo ai prelevamenti		282.864.445

 

 

Con riferimento alle deroghe che possono essere disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la Circolare n. 5/2005 precisa che le amministrazioni, nel proporre l’attivazione della relativa procedura, dovranno corredare la richiesta di una dettagliata relazione e della specifica documentazione da cui risulti la sussistenza della situazione di necessità e urgenza che giustifica la deroga.

2. Limitazione ai pagamenti

2.1    L’entità dei limiti

La legge finanziaria per il 2005 (comma 15, articolo 1, legge n. 311/2004) stabilisce, con riferimento all’esercizio 2005, un tetto complessivo di 7.900 milioni di euro ai pagamenti da effettuare nei confronti dei soggetti beneficiari a valere sulle disponibilità dei conti correnti di tesoreria relativi ai seguenti fondi:

a)      fondo per le aree sottoutilizzate del Ministero dell’economia e delle finanze e fondo per le aree sottoutilizzate del Ministero delle attività produttive; per i pagamenti su tali fondi è fissato un limite complessivo di 6.550 milioni di euro;

b)      fondo per gli incentivi alle imprese del Ministero delle attività produttive; per i pagamenti su tale fondo è fissato un limite complessivo di 2.750 milioni di euro di cui, tuttavia, 1.750 milioni di euro riguardano i pagamenti relativi alla legge 488/1992 e agli strumenti della programmazione negoziata e pertanto sono già computati nel limite relativo al fondo per le aree sottoutilizzate^[8];

c)      stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per la legge obiettivo (articolo 13, comma 1, della legge 1º agosto 2002, n. 166), in relazione ai quali viene fissato un limite ai pagamenti di 450 milioni di euro, di cui 100 milioni di euro sono computati nel limite relativo al fondo per le aree sottoutilizzate, in quanto riguardano interventi finanziati a valere su tale fondo.

 

I limiti ai pagamenti relativi ai singoli fondi, possono essere modificati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, purché venga rispettato il limite complessivo di 7.900 milioni di euro (comma 17).

 

Tali modifiche devono, comunque, essere finalizzate a conseguire gli obiettivi di spesa del Fondo per le aree sottoutilizzate, che assicurino il rispetto del criterio di addizionalità. Al riguardo, viene assunto il livello di spesa determinato in sede di revisione di metà periodo del Quadro comunitario di sostegno 2000-2006 per le regioni dell'obiettivo 1.

L’articolo 14, paragrafo 2, del Regolamento (CE) n. 1260/1999, del Consiglio, del 21 giugno 1999, prevede che, a seguito della valutazione intermedia da effettuare entro 3 anni dall’approvazione del Quadro comunitario di sostegno, i QCS (nonché i Programmi Operativi e i Documenti Unici di Programmazione) possano essere riesaminati e, se necessario, adeguati. Entro lo stesso termine, è altresì prevista una specifica verifica intermedia, in relazione alla quale può essere concordata una revisione del livello di spese strutturali che lo Stato membro si impegna a raggiungere a fine periodo per garantire il rispetto del principio di addizionalità (articolo 11, parag. 2, Reg. n. 1260/1999).

Il Quadro comunitario di sostegno 2000-2006 per le regioni dell'obiettivo 1, nella versione aggiornata a seguito della revisione di metà periodo, è stato approvato con Decisione della Commissione C(2004)4689 del 30 novembre 2004.

Rispetto agli obiettivi ex-ante, nel QCS “aggiornato” il livello di spesa che deve essere mantenuto nel periodo 2000-2006 è stato rivisto al ribasso, da 19.591,55 a 18.197,93 milioni di euro.

2.2    Il monitoraggio

La legge finanziaria per il 2005 introduce una specifica procedura di monitoraggio relativa ai pagamenti soggetti a limitazioni.

A tal fine si prevede che i soggetti che gestiscono i fondi sui quali si applica la limitazione dei pagamenti sono tenuti a trasmettere, con cadenza trimestrale, al Dipartimento Politiche di sviluppo e di coesione e al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (Ispettorato generale per le politiche di bilancio) i dati aggiornati sugli importi delle somme erogate con riferimento ai singoli strumenti e interventi.

Contestualmente, tali soggetti sono altresì tenuti ad aggiornare le previsioni relative alle erogazioni che saranno effettuate nei trimestri successivi.

 

La Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 5 dell’11 febbraio 2005 contiene alcuni chiarimenti sulle disposizioni in materia di limiti ai pagamenti.

In particolare, vengono indicate le amministrazioni e gli enti interessati, anche ai fini della attuazione del monitoraggio. Si tratta dei seguenti soggetti:

-          Ministero delle infrastrutture e trasporti;

-          Ministero delle attività produttive;

-          Cassa depositi e prestiti Spa;

-          Sviluppo Italia Spa;

-          altri soggetti gestori di strumenti finanziati con le risorse del Fondo aree sottoutilizzate.

 

Le modalità di invio e di presentazione dei dati ai fini del monitoraggio saranno concordate tra le amministrazioni coinvolte e i Dipartimenti destinatari. Per interventi finanziati dal Fondo per le aree sottoutilizzate si utilizza la modulistica prevista dalle delibere CIPE.

2.3    I fondi ai quali si applicano le limitazioni ai pagamenti

Le limitazioni ai pagamenti disciplinate dai commi 15-17 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005 si applicano ai fondi sotto indicati.

2.3.1Fondo per le aree sottoutilizzate

Con la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002) le risorse destinate agli interventi nelle aree sottoutilizzate sono state concentrate in due fondi di carattere generale, di competenza, rispettivamente, del Ministero dell'economia e delle finanze (articolo 61, comma 1) e del Ministero delle attività produttive (articolo 60, comma 3).

 

Nel Fondo per le aree sottoutilizzate del Ministero dell’economia e delle finanze (c.d. Fondo MEF), sono confluite le risorse relative alle seguenti leggi:

 

-        legge n. 64 /1986 relativa all'intervento straordinario nel Mezzogiorno;

-        legge n. 208/1998, art. 1, comma 1, Fondo aree depresse (c.d. risorse aggiuntive);

-        legge n. 488/1999, art. 27, comma 11, Fondo per l'imprenditoria giovanile;

-        legge n. 388/2000, art. 8, Credito di imposta per investimenti;

-        legge n. 388/2000, art. 7, Credito di imposta per nuovi assunti.

 

Il Fondo è annualmente rifinanziato in Tabella D della legge finanziaria e ripartito, tra gli interventi previsti dalle suddette disposizioni legislative, con apposite delibere del CIPE.

Nel bilancio a legislazione vigente per il 2005 (A.C. 5311) la dotazione del Fondo MEF (UPB 4.2.3.27, cap. 7576) ammontava complessivamente a 5.580,8 milioni.

La legge finanziaria, in Tabella D, ha rifinanziato il Fondo di 68 milioni nel 2005, e, in Tabella F, ha rimodulato le risorse del Fondo stesso, posticipando 2.150 milioni di euro dal 2005 agli anni successivi^[9]. Le risorse del Fondo sono state altresì ridotte di 55 milioni di euro per il 2005 (e di 100 milioni di euro per il 2006 e il 2007), quale copertura parziale dell’istituzione del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese, di cui ai commi 354-361 della legge finanziaria per il 2005.

Conseguentemente, lo stanziamento per il 2005, nella legge di bilancio (L. n. 312/2004) si riduce a 3.443,8 milioni.

 

Al Fondo per le aree sottoutilizzate di competenza del Ministero delle attività produttive (c.d. Fondo MAP) sono destinate le risorse del Fondo unico per gli incentivi alle imprese relative alle legge n. 488/1992 e agli strumenti della programmazione negoziata (contratti di programma, patti territoriali, contratti di area).

Peraltro, nello stato di previsione del Ministero delle attività produttive non risulta ancora iscritto uno specifico capitolo di bilancio relativo Fondo per gli interventi nelle aree sottoutilizzate. Di conseguenza, le risorse della legge n. 488/1992 e quelle per la programmazione negoziata sono ancora iscritte nel Fondo per gli incentivi alle imprese.

Nell’ambito del Fondo incentivi alle imprese (che è organizzato in piani di gestione riferiti a ciascun intervento), le risorse per le aree sottoutilizzate sono iscritte nei piani di gestione n. 26-28, dotati, per il 2005 di complessivi 3.125,7 milioni di euro, di cui 413 milioni per la legge n. 488/1992 e 2.712,7 milioni per la programmazione negoziata.

La legge finanziaria, in Tabella F, ha rimodulato, al Settore 4, le risorse del Fondo, posticipando 1.450 milioni di euro al 2006^[10]. Le risorse del Fondo sono state altresì ridotte di 8,5 milioni di euro annui, quale trasferimento all’Istituto per la promozione industriale (IPI), di cui al comma 234 della legge finanziaria per il 2005.

Le risorse per il 2005 sono pertanto ridotte a 1.667,2 milioni.

2.3.2Fondo incentivi alle imprese

Il Fondo unico per gli incentivi alle imprese è stato istituito dall'articolo 52 della legge n. 448/1998, al fine di razionalizzare l’intervento del Ministero delle attività produttive in favore delle imprese, accorpando, in un’unica autorizzazione di spesa, tutti gli stanziamenti destinati ad agevolare le imprese, nell’ambito dei seguenti settori di intervento: settore commerciale, industria aeronautica, ricerca e sviluppo, ristrutturazione e riconversione industriale, aree depresse e altri settori specifici. La ripartizione delle risorse tra i diversi interventi è rimessa alla discrezionalità del Ministero delle attività produttive.

Il Fondo, a tal fine, è articolato in piani di gestione riferiti a singole leggi. Una evidenza contabile della dotazione delle singole leggi di incentivazione è riscontrabile nell’annuale decreto del Ministro delle attività produttive di riparto delle risorse aggiuntive.

Nel bilancio a legislazione vigente per il 2005 (A.C. 5311) la dotazione del Fondo incentivi alle imprese (UPB 3.2.3.8, cap. 7420) ammontava a 3.876,5 milioni di euro, di cui, come già detto, 3.125,7 milioni relativi agli interventi nelle aree sottoutilizzate e 750,8 milioni destinati agli incentivi alle imprese in generale.

La legge finanziaria, in Tabella F, ha rimodulato, al Settore 2, le risorse del Fondo, posticipando 50 milioni di euro dal 2005 al 2006. Le risorse del Fondo sono state altresì ridotte di 16,5 milioni di euro annui a decorrere dal 2005, quale trasferimento all’Istituto per la promozione industriale (IPI), di cui al comma 234 della legge finanziaria per il 2005, e di 25 milioni di euro per il 2005 (e di 50 milioni di euro per il 2006), quale copertura parziale dell’istituzione del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese, di cui ai commi 354-361 della legge finanziaria per il 2005.

Conseguentemente, le risorse per il 2005 relative agli incentivi alle imprese in generale (esclusi gli interventi per le aree sottoutilizzate), sono ridotte a 659,3 milioni.

2.3.3Risorse legge obiettivo

Con la legge n. 443/2001 è stata definita una disciplina specifica per la programmazione, il finanziamento e la realizzazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale.

L’art. 13, comma 1, della legge n. 166/2002 ha disposto i finanziamenti per la progettazione e la realizzazione delle c.d. opere strategiche, autorizzando tre limiti di impegno quindicennali di 193,9 milioni di euro per il 2002, 160,4 milioni euro per il 2003 e 109,4 milioni per il 2004.

Con la delibera CIPE n. 121 del 2001 il Governo ha provveduto a individuare le opere facenti parte del 1° programma delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese

Ai sensi dell’art. 4, comma 176, della legge n. 350/2003, sono stati autorizzati, con riferimento alle disposizioni di cui alla legge n. 166/2002, nuovi limiti di impegno quindicennali di 195,5 milioni di euro per il 2005 e di 245 milioni per il 2006.

Peraltro, parte delle risorse stanziate dalla legge n. 166/2002 sono state utilizzate a copertura di oneri recati da diverse disposizioni legislative intervenute successivamente^[11].

Nel bilancio a legislazione vigente per il 2005 (A.C. 5311) le risorse per la legge obiettivo, iscritte nella U.P.B. 1.2.10.2, cap. 7060/Infrastrutture, ammontavano pertanto a 568,9 milioni di euro.

La legge finanziaria, al comma 459, ha ridotto le risorse della legge obiettivo di 3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007, destinandoli al finanziamento della mobilità al servizio della Fiera del Levante di Bari, della Fiera di Verona, della Fiera di Foggia e della Fiera di Padova.

Conseguentemente, nella legge di bilancio (L. n. 312/2004) lo stanziamento per il 2005 relativo all’articolo 13, co. 1, della legge n. 116/2002 si riduce a 565,9 milioni.

 

Nella tavola seguente sono indicati, con riferimento ai fondi ai quali si applicano le disposizioni del comma 15, gli stanziamenti di competenza e le autorizzazioni di cassa iscritti nella legge di bilancio per il 2005 e il limite fissato ai pagamenti relativi a ciascun fondo o intervento.

 

 

 

Sulla base di quanto indicato nella relazione tecnica al disegno di legge finanziaria, le misure di riduzione della spesa di conto capitale a carico del bilancio dello Stato (riduzione degli stanziamenti per investimenti fissi lordi e limitazione ai pagamenti) comportano, per quanto concerne l’esercizio 2005, un miglioramento del fabbisogno del settore statale pari a 2.220 milioni di euro e un miglioramento dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche pari a 2.060 milioni di euro.

2.4    Le modalità di applicazione – Osservazioni

La disciplina dettata dalla legge finanziaria per il 2005 prevede “la limitazione dei pagamenti a favore dei soggetti beneficiari”.

Il dettato normativo non permette peraltro di chiarire se la limitazione incida sugli ordinativi di pagamento emessi dalle amministrazioni dei ministeri competenti ovvero si riferisca ai pagamenti in favore dei beneficiari finali. Nel primo caso, la limitazione ai pagamenti si applicherebbe con riferimento alle autorizzazioni di cassa iscritte nel bilancio dello Stato. Nel secondo caso, invece, riguarderebbe, più ampiamente, le disponibilità sussistenti sui conti di tesoreria di tutti i soggetti coinvolti nella gestione degli interventi che sono oggetto della limitazione.

La circolare n. 5/2005 prospetta una applicazione del secondo tipo, affermando che le limitazioni in questione “si riferiscono alle effettive erogazioni effettuate in favore dei diretti beneficiari finali”. Coerentemente, la medesima circolare include tra i soggetti interessati dalla disposizione, oltre alle amministrazioni ministeriali, anche la Cassa depositi e prestiti Spa e Sviluppo Italia Spa.

Peraltro, in considerazione delle modalità di gestione degli strumenti sui cui finanziamenti si applica la limitazione, quest’ultima dovrebbe riguardare anche altri soggetti, tra i quali, in particolare, le regioni e gli enti locali. In proposito la circolare si limita a fare riferimento, in modo assai generico, ad “altri soggetti gestori di strumenti finanziati con le risorse del Fondo aree sottoutilizzate”.

 

Sarebbe pertanto opportuno un chiarimento in ordine all’effettiva portata della disposizioni in esame, ai soggetti pubblici coinvolti e alle modalità di applicazione.

 

Una limitazione effettuata con riferimento alle erogazioni a vantaggio dei beneficiari finali suscita l’esigenza di chiarire due ulteriori profili.

 

In primo luogo, dato che la limitazione assumerebbe come riferimento le disponibilità di tesoreria, sarebbe opportuna una ricostruzione dell’entità delle somme sulle quali la limitazione stessa viene operata.

 

Ciò permetterebbe anche di acquisire parametri quantitativi in rapporto ai quali valutare i risparmi di spesa che possono derivarne.

 

Sotto questo profilo, sarebbero opportune indicazioni in merito alle modalità con le quali è stato stimato l’effetto della limitazione ai pagamenti di cui ai commi 15-17, dell’articolo 1, della legge finanziaria in termini di riduzione dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e del fabbisogno del settore statale.

In secondo luogo, dovrebbero essere fornite alcune indicazioni in merito alle modalità attraverso le quali, operativamente, verrà imposto il rispetto del limite ai pagamenti fissato dalla legge finanziaria a una pluralità di soggetti che operano in modo autonomo gli uni dagli altri.

Si dovrebbe, infine, valutare l’opportunità e le forme appropriate per comunicare al Parlamento i dati acquisiti attraverso la specifica procedura di monitoraggio prevista dal comma 16.

 

Tali dati, infatti, oltre a permettere di verificare il rispetto di quanto disposto dalla legge finanziaria, consentirebbero di acquisire informazioni sull’effettivo utilizzo, in termini quantitativi, delle risorse stanziate per interventi di sostegno del sistema economico del paese di considerevole rilevanza quali quelli finanziati a valere sul Fondo per le aree sottoutilizzate, gli incentivi alle imprese e le opere pubbliche comprese nel programma della cosiddetta “legge-obiettivo”.

 

L’esigenza di informare il Parlamento sugli esiti del monitoraggio è accentuata dalla flessibilità nella determinazione del limite di pagamento relativo a ciascun settore o a ciascuna tipologia di intervento. Il comma 17 prevede infatti che tale determinazione sia rimessa ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, con il quale possono essere modificati i limiti di pagamento settoriali, fermo restando il tetto complessivo di 7.900 milioni di euro.

3. Il Patto di stabilità interno

I commi da 21 a 41 (con esclusione dei commi 28 e 29) della legge finanziaria per il 2005 dettano una nuova disciplina del patto di stabilità interno per le regioni e per gli enti locali con riferimento al triennio 2005-2007.

Tale disciplina sostituisce le disposizioni che erano state dettate per il 2005 e per gli anni successivi dall’articolo 29 della legge n. 289/2002, e successive modificazioni, delle quali si dispone l’abrogazione.

L’applicazione della disciplina relativa al patto di stabilità interno per gli anni 2005-2007 è illustrata dalla Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato n. 4 dell’8 febbraio 2005.

3.1    Ambito soggettivo di applicazione del patto di stabilità interno

La nuova disciplina del patto di stabilità interno interessa i seguenti enti:

a)      le province, i comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, nonché le comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti;

b)      le regioni a statuto ordinario;

c)      le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano.

 

Per gli enti di nuova istituzione nel 2005, o negli anni successivi, le regole del Patto di stabilità interno si applicano a decorrere dall’anno per il quale è disponibile la base di calcolo su cui determinare il limite massimo di incremento delle spese (comma 36).

Sulla base delle indicazioni contenute nella circolare n. 4/2005:

-        se l’ente è istituito nel corso del 2005, le regole del Patto si applicano a decorrere dal 2006, incrementando del 2% gli impegni e i pagamenti del 2005;

-        per un ente istituito nel 2004, l’obiettivo programmatico per il 2005 è determinato dalla spesa sostenuta nel 2004 incrementata del 2%;

-        per un ente istituito nel 2002 o nel 2003, la circolare afferma che, in assenza del dato relativo alla media del triennio 2001-2003, l’obiettivo programmatico per il 2005 debba essere determinato dalla spesa sostenuta nel 2003 incrementata del 4,8%.

3.2    Il vincolo all’incremento delle spese

In linea con l’applicazione del principio dell’evoluzione controllata della spesa complessiva delle Amministrazioni pubbliche (incremento del 2% rispetto all’anno precedente), di cui ai commi 5-7 dalla legge finanziaria per il 2005, la disciplina del Patto di stabilità interno per l’anno 2005 impone un vincolo all’incremento delle spese finali degli enti territoriali, anziché un vincolo sul disavanzo come negli anni precedenti.

Per la prima volta, pertanto, risultano sottoposte alle regole del Patto di stabilità anche le spese in conto capitale.

Il limite all’incremento della spesa si applica sia alla gestione di competenza che alla gestione di cassa.

Come specificato dalla circolare n. 4/2005, anche il mancato raggiungimento di uno solo dei due obiettivi determina il mancato rispetto delle regole del Patto.

 

Sotto il profilo finanziario, secondo le stime fornite dal Governo, la disciplina del patto di stabilità interno dovrebbe determinare:

-        un miglioramento dell’indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche pari a 1.899 milioni di euro per il 2005, 2.298 milioni di euro per il 2006 e per il 2007;

-        una riduzione del fabbisogno del settore statale pari a 1.189 milioni di euro per il 2005, 2.213 milioni di euro per il 2006 e 2.798 milioni di euro per il 2007.

 

L’aggregato al quale si applicano i vincoli previsti dalla nuova disciplina del Patto di stabilità interno è costituito dal complesso della spesa di conto corrente e di conto capitale, considerata con riferimento sia alla gestione di competenza che alla gestione di cassa.

Sono peraltro escluse dai vincoli del Patto le seguenti voci di spesa:

§      le spese per il personale, che risultano dalla specifica disciplina dettata dai commi 91, 95, 98, 99 e 116, nonché dagli esiti della contrattazione;

§      le spese per la sanità (per quanto concerne regioni e province autonome^[12]);

§      le spese connesse a operazioni di carattere finanziario (acquisizioni di partecipazioni azionarie, conferimenti di capitale, concessioni di crediti) che, in quanto tali, non sono rilevanti ai fini del conto economico delle amministrazioni pubbliche;

§      le spese per trasferimenti destinati ad amministrazioni pubbliche, in quanto risultano consolidate nell’ambito del conto economico;

§      le spese connesse agli interventi a favore dei minori soggetti a provvedimenti dell’autorità giudiziaria minorile;

§      le spese per calamità naturali per le quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza e le spese sostenute dai comuni per il completamento dell’attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei ministri a seguito di dichiarazioni di stato di emergenza.

 

Limitatamente all’anno 2005, dall’ammontare delle spese soggette al Patto di stabilità vengono escluse le spese di conto capitale cofinanziate dall’Unione europea.

L’esclusione è relativa anche alle quote di finanziamento di parte nazionale, corrispondenti a quelle cofinanziate dall’Unione europea.

 

Nella determinazione del limite dell’incremento della spesa, le regole del Patto di stabilità interno differiscono con riferimento alle regioni, da un lato, e agli enti locali, dall’altro.

3.2.1Enti locali

Per quanto riguarda gli enti locali, il limite all’incremento delle spese finali di ciascun ente nel 2005, calcolato rispetto alla spesa media annua sostenuta nel triennio 2001-2003, è fissato:

 

§      nella misura massima dell’11,5%, per gli enti locali che nel triennio considerato abbiano registrato una spesa corrente media pro-capite inferiore a quella media pro-capite della classe demografica di appartenenza;

§      nella misura del 10% per gli altri enti locali.

 

Per le comunità isolane e le unioni dei comuni l’incremento è fissato nella misura dell’11,5%.

 

La determinazione della spesa media pro capite riferita a ciascuna delle classi demografiche in cui sono ripartiti gli enti locali è stata effettuata con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 26 gennaio 2005.

In particolare, il decreto stabilisce la spesa media pro capite per ciascuna delle classi demografiche individuate dalla legge finanziaria nella seguente misura:

1.      euro 140,07, per le province con popolazione fino a 400.000 abitanti e superficie fino a 3.000 Kmq;

2.      euro 158,98, per le province con popolazione fino a 400.000 abitanti e superficie superiore a 3.000 Kmq;

3.      euro 90,62, per le province con popolazione superiore a 400.000 abitanti e superficie fino a 3.000 Kmq;

4.      euro 100,69, per le province con popolazione superiore a 400.000 abitanti e superficie superiore a 3.000 Kmq;

5.      euro 607,14, per i comuni da 3.000 a 4.999 abitanti;

6.      euro 580,88, per i comuni da 5.000 a 9.999 abitanti;

7.      euro 607,98, per i comuni da 10.000 a 19.999 abitanti;

8.      euro 651,77, per i comuni da 20.000 a 59.999 abitanti;

9.      euro 751,07, per i comuni da 60.000 a 99.999 abitanti;

10.  euro 854,66, per i comuni da 100.000 a 249.999 abitanti;

11.  euro 1.112,68, per i comuni da 250.000 a 499.999 abitanti;

12.  euro 1.177,50, per i comuni da 500.000 abitanti ed oltre;

13.  euro 84,27, per le comunità montane con popolazione superiore a 10.000 e fino a 50.000 abitanti;

14.  euro 73,68, per le comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti.

 

L’applicazione, a ciascun ente locale, del limite dell’11,5% o del 10% dipende dal livello della spesa corrente media procapite relativa agli anni 2001-2003, determinata, come previsto dal comma 22 della legge finanziaria, con riferimento ai pagamenti correnti (in conto competenza e in conto residui) effettuati negli esercizi 2001, 2002 e 2003.

La media procapite della spesa è determinata in base alla popolazione residente, calcolata secondo i criteri previsti dall’art. 156 del T.U. enti locali (D.Lgs. n. 267/2000).

 

Per gli anni 2006 e 2007 si applica, per tutti gli enti locali, la percentuale di incremento del 2% delle spese finali rispetto all’anno precedente.

3.2.2Regioni

Per quanto concerne le regioni a statuto ordinario, il limite all’incremento del complesso delle spese correnti e di conto capitale per l’anno 2005 è fissato, per ciascuna regione, al 4,8% rispetto al corrispondente ammontare delle spese dell’anno 2003.

 

Per gli anni 2006 e 2007, si applica, anche in questo caso, la percentuale di incremento del 2% dell’entità delle spese finali nell’anno precedente.

3.2.3Regioni a statuto speciale e province autonome

Il comma 38 prevede che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano concordino con il Ministero dell’economia e delle finanze il livello delle spese correnti e in conto capitale, nonché i relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2005-2007.

In caso di mancato accordo, alle regioni e province autonome si applicano le disposizioni relative alla disciplina generale del Patto di stabilità interno.

 

Per gli enti locali ricadenti nei territori delle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano, la definizione delle regole che assicurino il loro contributo al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica è rimessa alla regione a statuto speciale o alla provincia autonoma di appartenenza.

Se regioni e province autonome non provvedono entro il 31 marzo 2005, si applica anche agli enti locali in questione la disciplina generale (comma 39).

3.3    Spese di conto capitale eccedenti i limiti

Sia le regioni che gli enti locali possono effettuare spese in eccedenza rispetto ai limiti sopra indicati (11,5%-10% rispetto alla spesa media annua del triennio 2001-2003, per gli enti locali, 4,8% rispetto alla spesa 2003, per le regioni), purché si tratti di spese di investimento interamente coperte da specifiche maggiori entrate.

Tali maggiori spese di investimento sono ammissibili nei soli limiti dei proventi derivanti da alienazioni di beni immobili e di beni mobili e da erogazioni a titolo gratuito e liberalità.

 

Per i soli enti locali, è previsto che la Cassa depositi e prestiti possa concedere anticipazioni a carico di un apposito fondo, istituito presso la gestione separata della Cassa, dotato di 250 milioni di euro per l’anno 2005.

Le anticipazioni devono essere restituite dagli enti locali entro il 31 dicembre 2006. I relativi interessi, determinati sull’ammontare di 10 milioni di euro, sono a carico del bilancio dello Stato.

A tal fine gli enti locali sono tenuti a comunicare al CIPE e alla Cassa, entro il 30 gennaio 2005, le spese che possono essere finanziate, con le indicazioni relative ai progetti cui si riferiscono, alle scadenze di pagamento e ai soggetti beneficiari.

3.4    Monitoraggio e verifica del rispetto dei vincoli

I commi 30 e 31 della legge finanziaria definiscono le modalità del monitoraggio sugli andamenti finanziari degli enti locali cui si applica il patto di stabilità interno.

Al fine di consentire il monitoraggio degli adempimenti relativi al Patto, si impone alle regioni, alle province autonome, alle province, ai comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e alle comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti l’obbligo di trasmettere al Ministero dell’economia e delle finanze, con cadenza trimestrale, le informazioni relative agli andamenti della gestione di competenza e di quella di cassa.

 

La comunicazione dovrà essere indirizzata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e dovrà essere effettuata entro trenta giorni dalla fine del periodo di riferimento.

La norma prevede l’utilizzo del sistema web appositamente istituito per il monitoraggio del patto di stabilità.

 

Ulteriori adempimenti relativi al monitoraggio, con specifico riferimento alle province e ai comuni, sono stabiliti dal comma 31.

In particolare, come già previsto nella finanziaria dello scorso anno, si stabilisce che le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti debbano predisporre, entro il mese di febbraio, una previsione di cassa cumulata e articolata per trimestri del complesso delle spese rilevanti ai fini del rispetto del Patto. Tale previsione deve essere coerente con l’obiettivo annuale.

 

Al collegio dei revisori dei conti dell’ente, quale organo di revisione economico-finanziario, spetta la valutazione della coerenza tra gli obiettivi trimestrali e l’obiettivo annuale del saldo finanziario.

Il collegio è altresì tenuto a verificare, entro e non oltre il mese successivo al trimestre di riferimento, il rispetto dell’obiettivo trimestrale e, in caso di mancato conseguimento, a darne comunicazione sia all’ente che al Ministero dell’economia e delle finanze (per le province e i comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti), ovvero alle Ragionerie provinciali (per i comuni con popolazione da 5.000 a 30.000 abitanti).

Per i comuni con popolazione da 3.000 fino a 5.000 abitanti e per le comunità montane con popolazione superiore a 10.000 abitanti si richiede, invece, entro il mese di marzo, la predisposizione di una previsione di cassa semestrale, alla cui verifica e alla cui comunicazione alle Ragionerie provinciali dello Stato competenti per territorio provvede il revisore dei conti dell'ente.

 

Anche in relazione al differimento del termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l’anno 2005 da parte degli enti locali, che il D.L. 30 dicembre 2004, n. 314 ha fissato al 31 marzo 2005, la circolare n. 4/2005 ha precisato che il termine per la predisposizione delle previsioni trimestrali (o della previsione semestrale) in questione potrà slittare fino a coincidere, al massimo, con la data di deliberazione del bilancio.

 

Il mancato rispetto degli obiettivi trimestrali, o semestrali, comporta per gli enti l’obbligo di riassorbire lo scostamento registrato attraverso una azione di contenimento sui pagamenti, sia correnti che di conto capitale, tale da garantire il rientro delle spese nei limiti stabiliti.

 

Per il mancato rispetto dell’obiettivo annuale, si applicano invece le misure sanzionatorie previste dai commi successivi.

 

Per gli enti locali la verifica a consuntivo del rispetto degli obiettivi annuali del patto, sia in termini di competenza che di cassa, spetta all’organo di revisione economico-finanziario dell’ente, vale a dire al collegio dei revisori dei conti, o, nel caso dei comuni con popolazione compresa tra 5000 e 3.000 abitanti, al revisore dei conti.

In caso di mancato rispetto dell’obiettivo, i revisori dei conti ne devono dare comunicazione al Ministero dell’interno.

 

Poiché, ai sensi del comma 37, le province, i comuni e le comunità montane attraverso le loro associazioni, concorrono al monitoraggio sull'andamento delle spese, le comunicazioni previste dai commi 30, 31 e 32 sono trasmesse anche all'Unione delle province d'Italia (UPI), all'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e all'Unione nazionale comuni, comunità ed enti montani (UNCEM).

3.5    Misure sanzionatorie

Le misure di carattere sanzionatorio per il mancato rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno sono definite dal comma 33.

Non sono previste specifiche sanzioni per le regioni che non rispettino i vincoli del Patto di stabilità. Sono previste sanzioni a carico delle regioni connesse soltanto alla mancata adozione degli interventi di contenimento della spesa sanitaria.

Le misure sanzionatorie si applicano, pertanto, ai soli enti locali inadempienti, a decorrere dal 2006.

Si tratta delle seguenti misure:

a)      divieto di effettuare spese per l’acquisto di beni e servizi in misura superiore alla corrispondente spesa dell'ultimo anno in cui si è accertato il rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno.

Nell’ipotesi in cui l’ente sia risultato sempre inadempiente, l’ente è obbligato a ridurre le spese per l’acquisto di beni e servizi almeno del 10%, rispetto al penultimo anno precedente.

Per gli enti locali soggetti al patto a decorrere dall’anno 2005, il limite alle spese per acquisto di beni e servizi è dato, in sede di prima applicazione, dal livello raggiunto da tali spese nell’anno 2003;

b)      divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo;

c)      divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare investimenti.

L’articolo 119, comma 6, della Costituzione prevede la facoltà per regioni ed enti locali di ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di investimento”^[13]. La disposizione in esame comporterebbe pertanto un divieto generale, per gli enti inadempienti, di ricorrere ad operazioni di indebitamento (con riferimento sia ad operazioni di emissione di titolo di debito, sia di mutuo, prestito o anticipazione).

 

Come precisato nella circolare n. 4/2005, non rientrano nel divieto le operazioni che non determinano nuovo debito in quanto il ricavato è destinato all’estinzione anticipata di precedenti strumenti di finanziamento, in modo da consentire una riduzione del valore finanziario delle passività (sono riconducibili a tale tipologia anche le operazioni di conversione e di rinegoziazione previste dal comma 71 della legge finanziaria 2005).

 

Inoltre, a decorrere dal 2006, tutti gli enti territoriali soggetti alle regole del patto di stabilità, al fine di reperire, attraverso mutui e prestiti obbligazionari, risorse per il finanziamento degli investimenti, sono tenuti a produrre agli enti creditizi una attestazione circa il conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno per l'anno precedente.

I mutui e i prestiti obbligazionari posti in essere dalle regioni e dagli enti locali con istituzioni creditizie e finanziarie devono, pertanto, essere corredati da tale apposita attestazione.

3.6    L'applicazione del Patto di stabilità interno

I risultati del monitoraggio - seppur trasmessi al Ministero dell'economica, alle associazioni degli enti e alla Corte dei conti - non sono diffusi su base sistematica, né in corso d'anno, per consentire informazioni sulla dinamica della spesa, né alla fine dell'esercizio, per verificare il rispetto delle regole finanziarie da parte delle autonomie territoriali.

 

La Corte dei conti pubblica elaborazioni sul rispetto del patto di stabilità interno per enti locali^[14] e regioni^[15]. Si tratta peraltro di informazioni relative ad uno-due esercizi precedenti.

 

La Relazione trimestrale di cassa, predisposta ai sensi dell'articolo 30 della legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni, contiene paragrafi dedicati alle regioni e agli enti locali. Si tratta - come noto - della relazione sui risultati conseguiti dalle gestioni di cassa del bilancio statale e della tesoreria e della stima della previsione di cassa per l'intero settore pubblico.

I dati contenuto in tale documento coprono solo una parte delle regole del patto (quella relativa alla gestione di cassa, ma non quella della gestione di competenza); inoltre, il raccordo tra le informazioni contenute e gli obiettivi finanziari imposti del patto di stabilità interno non risulta esplicitato, non essendo chiaro se si tratta di rilevazioni coerenti e confrontabili.

 

Utile ad una migliore trasparenza dei conti pubblici, sarebbe la diffusione regolare delle risultanze del monitoraggio del patto di stabilità interno.

Tenuto conto che a livello parlamentare, l'interesse dovrebbe concentrarsi sui dati aggregati (senza scendere nel dettaglio delle risultanze per singolo ente), occorrerebbe verificare la possibilità di adattare la struttura dell'informazione periodica al Parlamento - eventualmente nell'ambito della RTC - alle esigenze informative di controllo della finanza pubblica.

In particolare, sarebbe opportuno prevedere la predisposizione di indicatori sintetici sul rispetto delle regole del Patto di stabilità interno (es.: numero di enti che non hanno rispettato il vincolo, valori aggregati di spesa, etc.), eventualmente per comparto, per dimensione di enti e per collocazione geografica. Tali informazioni dovrebbero essere predisposte sia nel corso dell'anno, in corrispondenza del monitoraggio trimestrale, sia alla chiusura dell'esercizio.

Sarebbe altresì utile rendere espliciti i quadri di raccordo tra tali informazioni, le informazioni di cassa contenute nella Relazione trimestrale di cassa e - ove possibile - i quadri della PA, trimestrali e annuali, curati dall'ISTAT.

 

Nella valutazione della applicazione del patto di stabilità interno, infine, sarebbe utile la predisposizione di quadri di sintesi che consentano di verificare se le regole del patto di stabilità interno - oltre ad aver influenzato il comportamento di bilancio dei singoli enti - hanno, altresì, contribuito a realizzare l'obiettivo di comparto necessario al raggiungimento dell'obiettivo di saldo per il complesso della PA.

Si tratterebbe di costruire - preliminarmente in sede di DPEF - un quadro trasparente di programmazione, nel quale sia evidenziato il contributo di ciascun comparto alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.

Poi - come indicato in precedenza - occorrerebbe definire un sistema di monitoraggio in corso d'anno, che costruisca il raccordo tra monitoraggio ai fini del Patto di stabilità interno e controllo dell'andamento della spesa dei comparti delle autonomie territoriali e spesa complessiva.

Infine, in sede di consuntivo, dovrebbe essere verificato il rispetto del patto di stabilità interno, in connessione con il più generale raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

4. Sanità

4.1    La spesa complessiva – La normativa

4.1.1Quadro generale della manovra nel settore sanitario

La legge finanziaria per il 2005 (commi da 164 a 188) ha introdotto numerosi interventi volti al mantenimento della spesa sanitaria all’interno dei nuovi livelli di spesa per il triennio 2005-2007.

 

Il tetto massimo della spesa sanitaria complessiva è fissato in 88.195 milioni di euro per il 2005, 89.960 milioni di euro per il 2006 e 91.759 milioni di euro per il 2007).

Contestualmente viene disposto un ulteriore finanziamento di 2.000 milioni di euro per la copertura dei disavanzi relativi agli anni 2001-2003.

 

L’integrale trasferimento dallo Stato alle Regioni delle somme relative al triennio 2005-2007 è peraltro subordinato ad alcuni adempimenti da parte delle Regioni, volti ad assicurare il rispetto degli obiettivi economico-finanziari. In particolare:

§      la stipula di una specifica intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni sugli strumenti per assicurare il contenimento della spesa e l’adempimento di tutti gli obblighi da essa previsti;

§      in caso di mancato rispetto degli equilibri economico-finanziari, l’adozione di ulteriori misure, anche attraverso nuovi accordi tra ciascuna Regione e i Ministeri della salute e dell’economia;

§      l’adozione di provvedimenti specifici di ripiano nel campo dell’assistenza farmaceutica.

 

Le disposizioni introdotte dalla legge finanziaria 2005 ripropongono e rafforzano, anche per il triennio 2005–2007, i meccanismi di incentivazione e di sanzione, già previsti dalla legislazione vigente a partire dal 2001, nei confronti delle regioni che non conseguiranno gli obiettivi di contenimento della spesa.

Infatti, in caso di mancata osservanza degli adempimenti e delle misure previste, alle Regioni sarà corrisposto un livello di finanziamento più basso. Il superamento dei livelli massimi di spesa per la spesa farmaceutica costituisce in ogni caso un fattore di riduzione dei trasferimenti complessivi.

 

Contestualmente vengono disciplinate le modalità di erogazione dei trasferimenti da parte della Tesoreria, in relazione ai livelli di spesa (e ai vincoli) posti dai commi precedenti.

 

La manovra finanziaria in campo sanitario contiene numerose altre disposizioni volte alla razionalizzazione della spesa. Si segnalano in particolare:

§      le misure di contenimento della spesa farmaceutica da parte dell’Agenzia italiana del farmaco, con particolare riferimento al confezionamento ottimale dei farmaci e alle campagne informative sull’uso dei prodotti generici;

§      la disciplina delle modalità di erogazione dei livelli essenziali di assistenza, al fine di garantire una maggiore uniformità di tali prestazioni (e dei loro costi) su tutto il territorio nazionale. In tale ambito è prevista anche la ricognizione e l’aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali;

§      le norme sulla trasformazione dei contratti a tempo determinato del personale in rapporto di convenzione e sulla durata delle convenzioni con i medici di medicina generale ed i pediatri;

§      l’adozione da parte delle regioni di meccanismi di raccordo fra tutte le strutture sanitarie e i medici di medicina generale ed i pediatri di libera scelta, anche al fine di individuare inefficienze gestionali che abbiano riflessi negativi sull’andamento della spesa;

§      l’accelerazione della messa a regime della nuova tessera sanitaria e la riduzione delle spese per il sistema informativo regionale.

Ulteriori disposizioni sul personale del SSN e sugli obiettivi di contenimento della spesa, sono presenti all’interno della disciplina generale sul pubblico impiego della legge finanziaria per il 2005.

4.1.2Nuovi livelli massimi della spesa sanitaria e copertura dei disavanzi 2001-2003

Nel prossimo triennio, il livello massimo complessivo della spesa per il funzionamento del Servizio sanitario nazionale è così stabilito:

§      2005: 88.195 milioni di euro;

§      2006: 89.960 milioni di euro;

§      2007: 91.759 milioni di euro.

All’interno di tali importi è ricompreso anche il finanziamento integrativo dell’ospedale “Bambin Gesù” di Roma in misura pari a 50 milioni annui^[16].

 

L’entità dei trasferimenti per il quadriennio 2001 – 2004 era stata concordata in sede di Conferenza Stato-Regioni con l’Accordo dell’8 agosto 2001.

L’Accordo citato aveva stabilito nuovi e più elevati limiti relativi alla spesa sanitaria, rifinanziandola in misura consistente a partire dall’anno 2001 e definendo altresì le modalità di finanziamento per il ripiano dei disavanzi pregressi formatisi al 31 dicembre 2001. Gli importi risultavano pari a 138.000 miliardi di lire (+5,2%) per l'anno 2001 e, nel triennio 2002-2004, rispettivamente, a 146.376 miliardi di lire (+6,0%), 152.122 miliardi di lire (+3,9%) e 157.371 miliardi di lire (+3,4%, comprensivi delle risorse aggiuntive), partendo dall'originario fabbisogno 2001 finanziato sulla base del precedente Accordo per 131.143 miliardi di lire (art. 85 della legge n. 388/2000).

Per il triennio 2005-2007, l’Accordo dell’8 agosto 2001 non precisava l’entità dei trasferimenti, limitandosi ad indicare nel 6% il rapporto tra fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e PIL, come rapporto “compatibile con gli obiettivi di finanza pubblica e con il patto di stabilità e crescita sottoscritto in sede europea”.

 

Va rilevato che il livello dei trasferimenti statali previsto dalla legge finanziaria 2005 per il 2005 (88.195 milioni di euro) evidenzia una crescita del 8,5% rispetto all’importo originariamente stanziato per il 2004 dall’Accordo dell’8 agosto 2001 (81.287 mln. di euro). Se si considerano anche i successivi finanziamenti integrativi per il 2004, la crescita rispetto ai trasferimenti statali del 2004 sarebbe invece lievemente inferiore.

Per gli anni 2006 e 2007 i trasferimenti sono pari allo stanziamento per l’anno precedente, incrementato del 2% annuo.

Si rileva altresì che il rapporto spesa sanitaria pubblica/PIL, in base ai nuovi livelli della spesa indicati dal comma 1, è pari al 6,24 circa % per il 2005; 6,1% circa per il 2006; 5,95% circa per il 2007.

 

Il comma 164 prevede inoltre una ulteriore spesa di 2 miliardi di euro, nel 2005, “a titolo di regolazione debitoria”, quale contributo dello Stato alla copertura dei disavanzi accumulati dalle Regioni nel periodo 2001–2003. Anche tale importo include il finanziamento integrativo del “Bambin Gesù” di Roma in misura pari a 50 milioni annui. La ripartizione sarà effettuata con decreto del Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell’economia, d’intesa con la Conferenza Stato Regioni.

Non sono invece previsti contributi aggiuntivi dello Stato per l’anno 2004. Per eventuali disavanzi relativi a tale esercizio finanziario è prevista la possibilità per le Regioni di ricorrere ad un innalzamento della pressione tributaria.

4.1.3Intesa in sede di Conferenza Stato Regioni ai fini dell’accesso al finanziamento integrativo

L’accesso al finanziamento integrale corrispondente ai nuovi limiti di spesa previsti dalla legge finanziaria è subordinato alla stipula di una Intesa tra lo Stato e le Regioni, ai sensi del comma 6 dell'articolo 8 della legge 131/2003. L’intesa provvederà a definire specifici impegni a carico delle regioni, volti a garantire il conseguimento degli obiettivi di spesa prefissati.

 

Il comma 173 concerne i contenuti dell’Intesa che dovrà essere stipulata in sede di Conferenza Stato Regioni al fine di precisare le misure concrete idonee a rispettare i tetti massimi della spesa.

 

In particolare, l’Intesa di cui al comma 173 dovrà disciplinare, al fine di contenere i costi del SSN, i seguenti profili, concernenti:

a)      gli adempimenti già previsti dalla vigente legislazione;

b)      i casi in cui debba farsi ricorso a modalità di affiancamento di rappresentanti dei Ministeri della salute e dell’economia e finanze per una migliore definizione delle misure da adottare;

c)      il potenziamento degli adempimenti relativi al monitoraggio della spesa;

d)      l’effettiva realizzazione da parte delle regioni del processo di razionalizzazione delle reti strutturali dell’offerta ospedaliera e della domanda ospedaliera, anche al fine di garantire: il riequilibrio dell’offerta dei posti letto per acuti e per lungodegenza e riabilitazione, la promozione del passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno; gli interventi già indicati nei Piani nazionali della prevenzione e dell'aggiornamento del personale sanitario, in coerenza con il Piano sanitario nazionale;

e)      il vincolo di crescita della spesa del 2% annuo delle voci dei costi di produzione, con esclusione di quelli per il personale, indicati nel bilancio di previsione dell’anno precedente^[17];

f)        l’obbligo per le regioni di garantire l’equilibrio economico finanziario delle proprie strutture sanitarie, attraverso sistemi di verifica trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi dell’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche e l’adozione obbligatoria delle misure per la riconduzione in equilibrio della gestione, nonché delle ipotesi di decadenza del direttore generale.

 

La norma non indica un termine per l’adozione dell’intesa.

 

Già l’Accordo dell’8 agosto 2001 e la legge finanziaria per il 2003 avevano previsto specifici adempimenti a carico delle regioni relativi al contenimento e al monitoraggio della spesa, tra cui, in particolare:

§      l’anticipazione della verifica degli andamenti della spesa, ai sensi dell'art. 83 della legge n. 388/2000;

§      l’adesione alle convenzioni in tema di acquisti di beni e servizi, restando inteso che la spesa eccedente non potrà essere finanziata a carico dello Stato;

§      il rispetto degli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa;

§      l’adeguamento alle prescrizioni del patto di stabilità interno;

§      l'impegno a mantenere l'erogazione delle prestazioni ricomprese nei livelli essenziali di assistenza, costituendo anche un “tavolo tecnico” presso la Conferenza Stato-Regioni per la verifica del rispetto di tali livelli e dei fattori determinanti l’evoluzione della spesa;

§      l’impegno a mantenere la stabilità della gestione, applicando direttamente misure di contenimento della spesa stessa, che potranno riguardare l'introduzione di strumenti di controllo della domanda, la riduzione della spesa sanitaria o in altri settori, ovvero l'applicazione di un'addizionale regionale all'IRPEF o altri strumenti fiscali previsti dalla normativa vigente, nella misura necessaria a coprire l'incremento di spesa;

§      la quantificazione dei maggiori oneri a loro carico, con l’indicazione dei mezzi di copertura.

 

Con l’articolo 52, comma 4, della legge finanziaria per il 2003 (legge 27 dicembre 2002, n. 289) sono stati introdotti ulteriori adempimenti ai quali le Regioni sono tenute, per accedere ai finanziamenti nella loro integrità:

§      attivare sul rispettivo territorio il monitoraggio informatico delle prescrizioni mediche (farmaceutiche, specialistiche e ospedaliere)^[18]. La verifica dell'attivazione avviene secondo modalità definite in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;

§      contenere l'erogazione di prestazioni che non soddisfano il principio di appropriatezza organizzativa e di economicità nella utilizzazione delle risorse. La verifica dell'adempimento in esame avviene secondo modalità definite in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;

§      adottare iniziative affinché gli accertamenti diagnostici negli ospedali pubblici siano svolti continuativamente, per sette giorni la settimana, al fine di ridurre le liste di attesa; ciò in ogni caso nel rispetto delle linee guida per la riduzione delle liste di attesa concordate tra lo Stato e le Regioni il 14 febbraio 2002. A questo scopo, le Regioni potranno ricorrere alla flessibilità organizzativa, alla turnazione nel lavoro straordinario e alla pronta disponibilità, nonché recuperare il personale attualmente impiegato in compiti non prioritari. Le iniziative non devono in ogni caso comportare maggiori oneri per il bilancio dello Stato. Le Regioni riferiscono annualmente al Parlamento sull’attuazione degli adempimenti descritti;

§      prevedere la decadenza dei direttori generali delle aziende sanitarie, ospedaliere e ospedaliere autonome che non conducano le medesime all’equilibrio economico;

§      garantire l’equilibrio economico-finanziario delle proprie strutture sanitarie attraverso la realizzazione di sistemi di verifica trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e disponendo l’adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della gestione nei casi di squilibrio, nonché l’ipotesi di decadenza del direttore generale.

4.1.4Le sanzioni

In caso di mancato rispetto degli obblighi stabiliti con l’Intesa, il comma 176 stabilisce che le regioni non beneficeranno del maggiore finanziamento previsto per gli anni 2005-2007. Ad esse sarà corrisposta una somma inferiore, pari all’importo previsto per il 2004 dall’Accordo Stato-Regioni dell’8 agosto 2001 incrementato del 2 per cento annuo. Viene inoltre disposto l’immediato recupero delle somme eventualmente già versate.

4.1.5Ulteriori misure in caso di squilibrio economico finanziario accertato

Ai sensi del comma 174, ove le verifiche trimestrali evidenzino una situazione di squilibrio gestionale, le regioni hanno l’obbligo di adottare i provvedimenti necessari.

Nei confronti delle Regioni per le quali i dati dell’ultimo monitoraggio evidenzino un disavanzo di gestione causato dalla mancata adozione dei provvedimenti o dall’insufficienza degli stessi, è prevista la diffida, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, a provvedervi entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento^[19].

In conseguenza del mancato rispetto del suddetto termine entro i successivi trenta giorni, si prevede che il Presidente della regione, in qualità di commissario ad acta, approvi il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare il disavanzo di gestione e adotti i provvedimenti necessari per il suo ripiano.

 

Si prevede inoltre la possibilità da parte del presidente della Regione, in qualità di commissario ad acta, di ricorrere ad aumenti all’addizionale IRPEF e a maggiorazioni dell’aliquota IRAP entro le misure massime stabiliti dalla legislazione vigente. Tali misure possono essere effettuate anche in relazione a disavanzi relativi al 2004.

 

In base al successivo comma 175, le regioni possono disporre l’inizio o la ripresa della decorrenza degli aumenti della addizionale regionale all’IRPEF e dell’aliquota dell’IRAP, già deliberati e sospesi in ragione delle disposizioni delle leggi finanziarie 2003 e 2004. Ciò costituisce una deroga – relativa al solo ripiano dei disavanzi nel settore sanitario – rispetto a quanto disposto dal comma 61, che conferma la sospensione per tutto il 2005 (cfr. supra).

Si ricorda che a partire dalla legge finanziaria 2003 (L. 289/2002, art. 2, comma 21) è stata sospesa la possibilità per le regioni di disporre maggiorazioni della addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche e dell’aliquota dell’imposta regionale sulle attività produttive.

 

In base ai commi 174 e 175, le regioni possono pertanto:

-          deliberare nuovi aumenti dell’addizionale regionale all’IRPEF e nuove maggiorazioni dell’aliquota IRAP ovvero modificare gli aumenti e le maggiorazioni già deliberati;

-          deliberare la ripresa o l’inizio della decorrenza degli aumenti deliberati successivamente al 29 settembre 2002 e sospesi per effetto delle previsioni dell’articolo 3, comma 1, lettera a) della legge n. 289/2002 e dell’articolo 2, comma 21, della legge n. 350/2003;

-          deliberare la ripresa o l’inizio della decorrenza degli aumenti deliberati dalle regioni anteriormente al 31 dicembre 2003 in misura o con modalità difformi da quanto previsto dalla normativa statale; gli aumenti, cioè, che rientrano nella sanatoria disposta dai commi 22 e 23 dell’articolo 2 della legge n. 350/2003 (legge finanziaria per il 2004)^[20].

 

Ai sensi del comma 180, la Regione che si trovi nelle condizioni indicate dai commi 174 e 176 procede alla verifica delle cause ed elabora un programma di riqualificazione del Servizio sanitario regionale.

Si prevede inoltre la definizione di un accordo tra la Regione interessata e i Ministri della salute e dell’economia per l’individuazione degli interventi necessari al raggiungimento dell’equilibrio economico, anche tenendo conto dei livelli essenziali di assistenza e degli impegni di cui all’intesa prevista dal comma 173.

Alla sottoscrizione dell’accordo è condizionata la riassegnazione del maggior finanziamento alla Regione interessata, eventualmente in forma parziale e graduale.

4.1.6Anticipazioni di tesoreria per il finanziamento della spesa sanitaria corrente

Il comma 184 modifica, per gli anni 2005, 2006 e 2007, la disciplina delle anticipazioni che la Tesoreria statale eroga alle regioni a statuto ordinario e alle regioni Sicilia e Sardegna per il finanziamento della spesa sanitaria corrente.

Il beneficio delle maggiori anticipazioni è però connesso ad un criterio ‘premiale’ o ‘incentivante’ (coma 184, lettera c), inteso a favorire il contenimento e la razionalizzazione della spesa sanitaria corrente. Le ulteriori spettanze (quanto cioè non versato a titolo di anticipazione) sono corrisposte a ciascuna regione soltanto se essa avrà rispettato i limiti di spesa e i vincoli amministrativi stabiliti a questo fine dai commi 173 e 181.

 

In particolare, la lettera a) del comma 184reca la nuova disciplina delle anticipazioni di tesoreria, in deroga a quanto stabilisce l’articolo 1 del D.M. 21 febbraio 2001 (in attuazione dell’articolo 13, comma 6, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56).

La misura delle anticipazioni viene determinata – per ciascuno degli esercizi 2005, 2006 e 2007 – nel 95% per cento della somma spettante a ciascuna regione a titolo di «quota indistinta del fabbisogno sanitario»; quest’ultima deriva dal livello complessivo della spesa del Servizio sanitario nazionale, stabilito per ciascuno dei tre anni dal comma 164 Questa somma, al fine di determinare l’ammontare delle anticipazioni da corrispondere, viene diminuita – secondo quanto disposto dal comma 181 dell’articolo in esame – di 1.000, 1.200 e 1.400 milioni di euro, rispettivamente per gli anni 2005, 2006 e 2007.

Queste ultime somme non sono computate perciò ai fini della determinazione delle anticipazioni spettanti e, insieme alla restante quota del 5%, saranno versate alle regioni secondo le modalità della disciplina ‘premiale’ o ‘incentivante’ stabilita dal medesimo comma 181 e dalla lettera c) del comma 184 (vedi infra).

Infine, poiché al finanziamento della «quota indistinta del fabbisogno sanitario» concorrono anche le entrate proprie di ciascuna regione, le anticipazioni sono ulteriormente determinate al netto di queste ultime.

Si tratta, per tutte le regioni, delle entrate derivante dalla ‘compartecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria’ (i cosiddetti ‘ticket’, incassati direttamente dalle ASL) e, per le regioni Sicilia e Sardegna, della parte del gettito delle compartecipazioni ai tributi erariali (entrate proprie incassate direttamente) che esse devono destinare al finanziamento della spesa sanitaria corrente.

Il complesso delle anticipazioni spettanti a ciascuna regione è corrisposto in quote trimestrali anticipate, accreditate dalla Tesoreria centrale sulle contabilità speciali^[21] in essere presso le tesorerie provinciali dello Stato^[22].

 

La medesima disciplina delle anticipazioni stabilita dalla lettera a) per le regioni a statuto ordinario è estesa dalla lettera b) alle regioni Sicilia e Sardegna. Queste infatti, a differenza delle altre regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano, concorrono – se pure in misura ridotta – alla ripartizione del fondo perequativo e, per questo, alle relative anticipazioni di tesoreria^[23]. Per esse, come si è detto, le somme alle quali è commisurata l’anticipazione del 95% sono ridotte anche in ragione della quota da finanziare con risorse del proprio bilancio.

 

Il Ministero dell’economia e delle finanze (e per esso la Tesoreria centrale) procede alla determinazione e all’accreditamento delle anticipazioni sulla base delle spettanze determinate dal CIPE il quale, previa proposta del Ministero della salute, ripartisce annualmente tra i vari impieghi e tra le singole regioni le disponibilità finanziarie per il Servizio sanitario nazionale (quelle di cui al comma 164).

 

La deliberazione del CIPE alla quale sono commisurate le anticipazioni e la proposta del Ministero dell’economia e delle finanze che determina – ai fini del successivo DPCM – le somme definitivamente spettanti a ciascuna regione intervengono in corso d’esercizio. La lettera d) del comma 184 stabilisce che sino alla formazione di tali atti le anticipazioni corrisposte a ciascuna regione non siano commisurate alle somme previste dal comma 164 ma a quelle (minori) spettanti in base al riparto stabilito dal CIPE per l’anno 2004, rivalutate del 2 per cento, su base annua, a decorrere dall’anno 2005. Le anticipazioni sono corrisposte in ‘misura ridotta’ – pur se siano intervenute la deliberazione del CIPE e la proposta di ripartizione del Ministro dell’Economia e delle finanze - alle regioni che non abbiano provveduto alla stipulazione della Intesa con lo Stato prevista dal comma 173. La stipulazione di quell’intesa condiziona l’accesso al finanziamento integrale stabilito dal comma 164.

 

Sulla disciplina delle anticipazioni è intervenuto – se pure indirettamente – l’articolo 4 del decreto legge 30 dicembre 2004, n. 314, «Proroga di termini», convertito con modificazioni dalla legge n. 26/2005, il quale sospende fino al 30 aprile 2005 l’applicazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 56/2000 che disciplinano la perequazione delle risorse finanziarie con le quali le regioni a statuto ordinario sostengono le proprie spese di funzionamento, lo svolgimento delle funzioni ordinarie e – quota di gran lunga prevalente – i livelli essenziali dell’assistenza sanitaria (spesa sanitaria corrente). Quelle disposizioni – determinando il finanziamento che spetta complessivamente a ciascuna regione – determinano di conseguenza anche la misura delle relative anticipazioni.

Insieme alla sospensione del sistema di attribuzione della compartecipazione IVA alle regioni a statuto ordinario, l’articolo 4 del decreto legge n. 314 del 2004 dispone che fino alla data del 30 aprile 2005 alle medesime regioni siano erogate le anticipazioni volte ad assicurare l’ordinato finanziamento della spesa sanitaria corrente, in conformità alle disposizioni contenute nella legge finanziaria 2005.

 

La lettera e) autorizza il Ministero dell’economia e delle finanze ad effettuare recuperi e versamenti compensativi in sede di conguaglio finale delle somme dovute. Il recupero delle somme indebitamente corrisposte potrà essere effettuato su ogni altra somma dovuta alla regione a qualsiasi titolo.

 

La lettera c) disciplina infine la corresponsione dell’ulteriore 5% delle spettanze dovute a ciascuna regione. Quella somma è corrisposta soltanto a seguito della verifica degli adempimenti previsti dai commi 173-180, concernenti la verifica degli adempimenti stabiliti per il contenimento della spesa. In sostanza, viene introdotto un sistema premiale che, subordinando l’ammontare delle anticipazioni e il completamento delle spettanze al rispetto dei vincoli previsti, incentiva a contenere le spesa entro i limiti fissati. Le regioni che non rispettano tali vincoli sono escluse dal finanziamento integrativo e hanno diritto soltanto al finanziamento spettante per l’anno 2004, incrementato del 2 per cento per ciascuno dei tre anni.

4.2    La spesa complessiva – Il controllo della spesa

Le procedure di monitoraggio per l'assistenza sanitaria sono regolate dall'articolo 9 del decreto legislativo n. 56 del 2000, nel quale si prevede che il Ministero della Salute e le Regioni definiscono un sistema di garanzia degli obiettivi di controllo della spesa sanitaria, ridefinendo così il ruolo del Sistema Informativo Sanitario (SIS).

 

Il SIS, dopo l'emanazione del D.Lgs. n. 112 del 1998, era rimasto di competenza statale e il collegato alla legge finanziaria per il 1999^[24] ne prevedeva l'adeguamento, ai fini del monitoraggio del grado dei livelli di assistenza.

Con la legge finanziaria per il 2001^[25], viene introdotta la gestione informatizzata delle prescrizioni farmaceutiche, diagnostiche, specialistiche e ospedaliere e vengono poste le basi finanziarie per l'avvio del nuovo sistema informativo nazionale del Ministero della Sanità, con lo scopo di ridefinire un sistema che privilegiasse una maggiore coesione tra gli attori del Servizio sanitario nazionale, attraverso la condivisione delle informazioni possedute.

 

Il SIS comprende:

 

a)      un insieme minimo di indicatori e parametri di riferimento, relativi a elementi rilevanti ai fini del monitoraggio del rispetto, in ciascuna regione, dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonché dei vincoli di bilancio delle regioni a statuto ordinario;

b)      le regole e le convenzioni per la rilevazione, la validazione e l'elaborazione delle informazioni e dei dati statistici necessari;

c)      le procedure per la pubblicizzazione periodica dei risultati dell'attività di monitoraggio e per l'individuazione delle regioni che non rispettano o non convergono verso i parametri di cui alla lettera a), anche prevedendo limiti di accettabilità entro intervalli di oscillazione dei valori di riferimento.

 

Successivamente si perviene all'accordo del 22 febbraio 2001 tra il Ministro della Sanità, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, riguardante lo sviluppo del NSIS (il Nuovo Sistema Informativo Sanitario nazionale). Nell'Accordo sono illustrati gli obiettivi, i requisiti organizzativi e funzionali, il piano di attività e le funzioni di indirizzo e di controllo (assegnate alla Cabina di Regia^[26]) del NSIS.

Per svolgere efficacemente il proprio ruolo, la Cabina di Regia ha deciso di avvalersi di un organismo con funzioni di supporto tecnico alle proprie decisioni. Nell'aprile del 2003, pertanto, è stata costituita la Segreteria tecnica della Cabina di Regia. La Segreteria tecnica è composta da sei rappresentanti tecnici regionali che, insieme ai rappresentanti del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e Finanze, del Dipartimento per l'Innovazione e le Tecnologie, del Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione e dell’Agenzia per i Servizi Sanitari Regionali (ASSR)^[27], svolgono attività di verifica tecnica e valutazione dei progetti in corso, a supporto del processo di validazione ed approvazione di tutte le iniziative relative all'utilizzo di tecnologie ICT in sanità da parte della Cabina di Regia.

Con l'attuazione del punto 15 dell'Accordo sancito l'8 agosto 2001 dalla Conferenza Stato-Regioni in materia di spesa sanitaria, è stato istituito, presso la Segreteria della Conferenza, il tavolo di monitoraggio e verifica sui livelli essenziali di assistenza sanitaria effettivamente erogati e sulla corrispondenza ai volumi di spesa stimati e previsti. In sede del tavolo di monitoraggio, Governo e regioni si impegnavano a valutare congiuntamente gli effetti degli interventi concordati per il controllo della spesa farmaceutica, per altri beni e servizi e per il personale, con l'obiettivo di valutare la congruità tra prestazioni da garantire e risorse finanziarie destinate al SSN.

Il successivo accordo in Conferenza Stato-Regioni, siglato il 22 novembre 2001, al punto 5.2, prevedeva che il tavolo di monitoraggio e verifica effettuasse la verifica dei LEA (Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria) effettivamente erogati, e delle corrispondenza ai volumi di spesa stimati e previsti, evidenziando anche eventuali prestazioni effettivamente erogate ma non riconducibili ai LEA.

Il tavolo è dunque stato costituito con D. M. del Ministro per gli affari regionali del 19 giugno 2002, ed ha iniziato la propria attività il 23 aprile 2002.

 

Secondo quanto indicato dal Ragioniere generale dello Stato, nella relazione presentata alla Conferenza annuale della Ragioneria Generale dello Stato, il 7 luglio 2004, la progressiva entrata a regime delle rilevazioni trimestrali e annuali del Sistema Informativo Sanitario ha facilitato il monitoraggio della spesa sanitaria. Il raffronto dei dati viene effettuato a livello aggregato, per regione e tipologia e consente l’analisi dei profili di efficienza della gestione dei servizi sanitari a livello regionale. Inoltre – sempre secondo le indicazioni del Ragioniere generale - il monitoraggio della spesa sanitaria è stato potenziato con il passaggio dalla contabilità finanziaria alla contabilità economica.

 

A seguito del decreto legislativo n. 297 del 1997, infatti, le regioni e le province autonome hanno gradualmente affrontato il passaggio dalla contabilità finanziaria a quella economica, articolata per centri di costo e, a partire dal 2002, hanno adottato il criterio della contabilità economica^[28].

Con il D. M. del Ministro della Sanità del 16 febbraio 2001, è stata imposta a tutte le Aziende Sanitarie Locali ed a tutte le Aziende Ospedaliere la rilevazione secondo il metodo di contabilità economica e tali enti, a partire dall'anno 2001, inviano alle regioni e alle province autonome di appartenenza e al Ministero della sanità le informazioni richieste mediante modelli specifici.

Secondo la citata relazione, un ulteriore potenziamento all’attività di controllo della spesa viene dall'adozione della Tessera Sanitaria, istituita nel 2003^[29] al fine di favorire la razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse dedicate al SSN, a consentire un migliore monitoraggio delle prestazione e delle spesa ad esse correlata, nonché a migliorare la fruizione delle prestazioni stesse da parte degli utenti.

La generazione e la progressiva distribuzione della Tessera Sanitaria a tutti i soggetti titolari di codice fiscale sono curate dal Ministero dell'economia e delle finanze, a partire dal 1° gennaio 2004 ed entro il 31 dicembre 2005 (come previsto dal comma 185 dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2005).

Il Ministero dell'Economia e delle finanze, di concerto con il ministero della Salute, definisce i modelli di ricettari medici standardizzati e di ricetta medica a lettura ottica^[30], al fine di consentire la rilevazione ottica dei codici a barre relativi alla ricetta, e di consentirne la trasmissione telematica al Ministero dell'economia e delle finanze.

Viene prevista una graduale introduzione della Tessera, con una sperimentazione iniziale nella regione Abruzzo e successivamente - a partire da novembre 2004, gennaio 2005, febbraio e marzo 2005 rispettivamente - esteso ad Umbria, Emilia Romagna, Veneto e Lazio.

 

L'Agenzia delle Entrate, quale ente preposto all'attuazione operativa del progetto in collaborazione con il Ministero della Salute, ha affidato a SOGEI S.P.A. la realizzazione tecnica del progetto.

 

Con riferimento alle informazioni trasmesse al Parlamento, si segnala che la Relazione trimestrale di cassa, predisposta dal Ministro dell'economia entro i mesi di febbraio, maggio, agosto e novembre^[31], contiene un paragrafo specificamente destinato alla sanità. Le informazioni contenute nella RTC sono calcolate sulla base dei flussi trasmessi dagli Enti e, in caso di inadempienza o insufficiente significatività delle informazioni, con apposite stime effettuate su informazioni rilevate dalle contabilità speciali di Tesoreria unica^[32].

 

Su base annua, informazioni sulla spesa sanitaria effettiva (e sulle relative fonti di finanziamento) vengono fornite nell’ambito della Relazione generale sulla situazione economica del Paese.

 

Non è chiaro peraltro, se tali flussi coincidono con quelli trasmessi ai sensi del SIS e sono coerenti con le informazioni utilizzate nel confronto tra Stato e regioni in sede di Conferenza Stato-regioni.

Sarebbe, altresì, utile acquisire indicazioni sulla coerenza di tali dati con quelli trasmessi all'ISTAT, ai fini della predisposizione dei conti della PA, e dettagli su criteri e procedure per la loro trasformazione nei dati di contabilità nazionale.

4.3    La spesa farmaceutica – La normativa

4.3.1I livelli massimi della spesa farmaceutica e i poteri dell’Agenzia italiana del farmaco

Nell’ambito della disciplina relativa alla spesa del settore sanitario, specifiche disposizioni sono previste in relazione al contenimento della spesa farmaceutica.

In primo luogo, sono confermati (comma 165) i livelli massimi della spesa farmaceutica già previsti dalla legislazione vigente, vale a dire:

§      l'onere derivante dall'assistenza farmaceutica territoriale (esclusa, quindi, quella ospedaliera) non può superare, a livello nazionale ed in ogni singola regione, il 13% del totale della spesa sanitaria corrente a carico del SSN^[33];

§      l'onere derivante dall'assistenza farmaceutica complessiva (che comprende anche quella relativa al trattamento dei pazienti in regime di ricovero ospedaliero) non può superare, a livello nazionale ed in ogni singola regione, il 16% del totale della spesa sanitaria corrente a carico del SSN^[34].

 

Viene altresì ribadito l’obbligo per l’Agenzia italiana del farmaco (AIFA) di garantire “per la quota a proprio carico” il rispetto dei livelli di spesa farmaceutica sopra indicati. Si specifica inoltre che le direttive del Ministro della salute all’Agenzia includono “il conseguimento dell’obiettivo del rispetto del predetto livello di spesa”.

 

Al tempo stesso vengono promossi nuovi interventi da parte dell’AIFA per il confezionamento ottimale delle confezioni, almeno per le patologie più rilevanti (limitatamente ai farmaci a carico del Servizio sanitario nazionale) e per le c.d. “confezioni d’avvio”, attribuendo altresì all’Agenzia il compito di stilare un elenco di prodotti medicinali per i quali sia possibile ricorrere alla prescrizione e alla vendita per unità posologiche.

 

La legge finanziaria per il 2005 prevede ulteriori disposizioni volte ad agevolare il contenimento della spesa farmaceutica:

-        l’introduzione di una nuova classe di farmaci, costituita da quelli non soggetti a ricetta medica con accesso alla pubblicità presso il pubblico (comma 166);

-        la modifica delle modalità per ottenere il rimborso (totale o parziale) di medicinali a carico del Servizio sanitario nazionale (comma 167);

-        l’attuazione di un piano annuale di comunicazione relativo ai farmaci generici (comma 168).

 

I documenti presentati dal Governo precisano che, nell’ambito dei 4.305 milioni di euro dei risparmi previsti per il 2005[35], 2.000 milioni sono attesi dagli interventi dell’AIFA e delle Regioni nel comparto farmaceutico.

4.3.2Modalità di ripiano dei disavanzi della spesa farmaceutica

Il comma 181 disciplina le conseguenze del mancato rispetto dei livelli di spesa farmaceutica, di cui al comma 165.

A tal fine si prevede che l’erogazione di una quota dei trasferimenti complessivi sia condizionata al raggiungimento degli obiettivi prefissi per la spesa sanitaria complessiva e per quella farmaceutica. Tale quota è fissata in misura pari a 1.000 milioni di euro per il 2005; 1.200 milioni di euro per il 2006; 1.400 milioni di euro per il 2007.

La norma subordina il riconoscimento di tali somme alla condizione che sia rispettato dalle Regioni l’“obiettivo per la quota a loro carico sulla spesa farmaceutica previsto dall’art. 48” del decreto legge n. 269 del 2003.

 

Il comma 182 reca una specifica disciplina per l'anno 2004 in caso di sfondamento dei limiti massimi della spesa farmaceutica.

In base alla lettera a), l'obbligo in capo alle regioni di provvedere al ripiano della quota del 40% dello sfondamento a loro carico si intende in ogni caso adempiuto qualora venga rispettato l'equilibrio complessivo del sistema sanitario regionale, "previa verifica" da parte del Ministero della salute dell'effettiva erogazione dei livelli essenziali di assistenza.

La lettera b) demanda ad una specifica intesa tra lo Stato e le regioni (adottata sulla base dei dati forniti dall'Agenzia italiana del farmaco e su proposta del Ministro della salute) la definizione del computo, nell'ambito delle singole regioni, degli effetti derivanti del D.L. n. 156 del 2004, intervenuto per contrastare la crescita tendenziale della spesa farmaceutica nel corso del 2004 in misura superiore ai tetti prefissati.

 

Il comma 183 prevede che, a partire dal 2005, le regioni che non adottano misure di contenimento atte a contenere la spesa farmaceutica nei limiti massimi consentiti, sono tenute nell'anno successivo a quello di rilevazione ad adottare misure di contenimento pari al 50% (anziché al 40%) delle eccedenze ^[36].

4.4    La spesa farmaceutica – Il controllo della spesa

L'Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) ha il compito di verificare trimestralmente, tramite l'Osservatorio nazionale sull'impiego dei medicinali, l'andamento della spesa farmaceutica, e di pubblicare una relazione, stilata su base trimestrale (secondo il disposto del comma 4, art. 1 del d.l. 156/2004). Gli esiti sono comunicati al Ministero della Salute, al Ministero dell'economia e delle Finanze ed alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano^[37].

 

I dati sulla spesa farmaceutica vengono raccolti mensilmente da Federfarma, la Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani. Tale l'organismo copre circa l'86% delle farmacie, ovvero 18.000 esercizi; la normalizzazione al 100% della percentuale si basa sull'assunzione per cui, nell'analisi per sostanze e categorie terapeutiche, la distribuzione dei dati mancanti non differisce da quella dei dati osservati.

Federfarma acquisisce i dati dalle proprie sedi provinciali e li aggrega successivamente a livello regionale: tali cifre sulla spesa, aggiornate mensilmente da Federfarma, indicano:

 

a)      il numero delle ricette presentate;

b)      la spesa lorda relativa a ciascuna ricetta (il prezzo al pubblico dei farmaci);

c)      il ticket, ovvero la quota di compartecipazione dell'utente al SSN;

d)      lo sconto che le farmacie devono concedere al SSN;

e)      la spesa netta, costituita dalla spesa lorda sottratta dell'importo del ticket e dello sconto, ma con l'aggiunta dell'aliquota IVA sui farmaci, pari al 10%.

 

Federfarma pubblica sul proprio sito i dati mensili relativi alla spesa farmaceutica, con un ritardo di circa 6 settimane.

 

I dati raccolti da Federfarma sono inviati all'OsMED, l'Osservatorio nazionale sull'impiego dei medicinali.

 

L'OsMED fu istituito presso il Ministero della Sanità^[38] con il compito – da effettuare con la collaborazione del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione dell'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della programmazione economica e dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali - di raccogliere, monitorare ed elaborare i dati di consumo, modalità di impiego e spesa sui medicinali, svolgere le funzioni precedentemente attribuite all'Osservatorio centrale degli acquisti e dei prezzi, nonché di redigere annualmente un rapporto al Ministro della Sanità, finalizzato a rilevare e confrontare l'andamento della spesa farmaceutica del SSN relativa ai medicinali erogati attraverso le farmacie ed a quelli erogati con metodi alternativi, ed a formulare proposte per un impiego razionale delle risorse.

 

L'OsMED pubblica rapporti brevi trimestrali sul consumo nazionale dei farmaci, oltre a rapporti relativi all'intero esercizio. Attualmente, sul sito del Ministero della Salute, sono disponibili i rapporti sull'uso dei farmaci per gli anni 2000, 2001, 2002 e 2003, nonché il rapporto relativo ai mesi di gennaio-settembre 2004.

 

I dati sul consumo di farmaci si riferiscono all'assistenza territoriale a carico del SSN e all'acquisto privato da parte dei cittadini^[39].

Per eliminare le differenze regionali di età e sesso nel confronto tra consumi farmaceutici, l'Osservatorio fa uso del sistema di "pesi" predisposto dal Dipartimento della Programmazione del Ministero della Salute per la ripartizione della quota capitaria del Fondo Sanitario Nazionale. La variazione della spesa farmaceutica, nel confronto tra diversi anni, è disaggregata in tre componenti principali:

 

§      Variazioni nelle quantità di farmaci prescritte , espresse in Dosi Definite Die;

§      Variazioni del prezzo dei farmaci, espresso come prezzo della singola DDD;

§      Spostamento della prescrizione verso farmaci più o meno costosi ("Effetto mix", in termini di prezzo della singola DDD);

 

Il procedimento di certificazione e "bonifica" dei dati provenienti da Federfarma è poi affidato all'Istituto Superiore di Sanità, il quale restituisce all'OsMED i dati verificati e disponibili per la pubblicazione.

 

Nel 2004^[40], l'OsMED è stato trasferito presso l'Agenzia Italiana del Farmaco: l'Osservatorio viene coordinato dal Direttore generale dell'Agenzia o da un suo delegato, e da un rappresentante designato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome.

4.4.1La rilevazioni più recenti della spesa farmaceutica

I dati sulla spesa farmaceutica, come si è detto, vengono raccolti mensilmente da Federfarma e - previa certificazione dall'OSMED - inviati all'AIFA.

 

La prima relazione disponibile presso l'AIFA è quella presentata alla stampa nei primi giorni di dicembre 2004, in cui vengono utilizzati i dati relativi alla spesa farmaceutica consolidata del periodo gennaio-settembre 2004 e viene proposta una previsione di spesa su base annua relativa al 2004. Per gli ultimi tre mesi del 2004 si è fatto ricorso ad una previsione della spesa basata sui dati degli stessi mesi dell'anno precedente, incrementati della media dei primi nove mesi dell'anno e corretti con alcuni fattori positivi^[41].

 

L’Agenzia Italiana del Farmaco presenta dati lievemente differenti rispetto alle stime di Federfarma, valutando che la spesa 2004 dovrebbe attestarsi a 11.916 milioni di euro. La spesa farmaceutica convenzionata, nel periodo gennaio-settembre 2004, aumenta del 10,2% in termini lordi (pari a 936 milioni di euro) rispetto allo stesso periodo del 2003, ed cresce invece del 9,7% in termini netti, pari a 799 milioni di euro.

In base alla relazione dell'AIFA, l'aumento di spesa netta del periodo gennaio-settembre 2004 è scomponibile in tre variabili:

 

1)  Effetto quantità: a seguito della diminuzione del prezzo dei farmaci (con la riduzione del 7% e l'introduzione del cut-off), è aumentato del 7,3% il numero di ricette.

2)  Effetto prezzi: il prezzo al pubblico dei medicinali è rimasto invariato, e non ha avuto quindi alcuna influenza sulla crescita della spesa.

3)  Effetto mix, quantificato pari al 2,4%, come spostamento dei consumi verso farmaci a più alto prezzo, nell'ambito delle categorie omogenee.

 

Per la previsione di spesa del periodo ottobre-dicembre 2004, l'AIFA si basa, come si è detto, sui dati relativi agli stessi mesi dell'anno precedenti, incrementati di un tasso pari alla media dei primi nove mesi del 2004 e corretti tenendo conto degli effetti positivi derivanti dall'introduzione dello sconto del 4,12% al produttore

La previsione di spesa a fine 2004 è quantificata in 11.916 milioni di euro, con un incremento del 7,4% rispetto al dicembre 2003: a seguito dell'introduzione di misure di contenimento, si prevede dunque un rallentamento della crescita della spesa per l'assistenza farmaceutica territoriale rispetto ai primi tre trimestri dell'anno.

In base alla ricostruzione effettuata dall’AIFA, il livello di spesa sanitaria programmato per il 2004 è pari a 81.837 milioni di Euro: considerando un tetto del 13% per la spesa farmaceutica (esclusa quella ospedaliera), tale spesa non dovrebbe superare l'importo di 10.639 milioni. Lo scostamento presunto tra spesa programmata e spesa prevista è dunque pari al 1.277 milioni di euro. In percentuale, dunque, la spesa per l'assistenza farmaceutica territoriale si attesta sul 14,6% della spesa sanitaria complessiva programmata per il 2004.

 

Già il decreto-legge n. 156 del 2004 aveva quantificato lo sfondamento per il 2004 in 1.365 milioni di euro, rideterminati, al netto dell'IVA, in 1.241 milioni. Tale sfondamento di spesa deve essere ripianato (ai sensi dell’articolo 48, comma 5, lettera f) del d.l. 269/2003) attraverso l'attribuzione di una quota pari al 60% dello sfondamento a carico delle aziende produttrici e il rimanente 40% a carico delle singole regioni, mediante specifiche misure in materia farmaceutica.

 

La pubblicazione AIFA, di sei mesi successiva, rivede tale sfondamento, sulla base della metodologia di stima enunciata, quantificandolo in 1.277 milioni di euro lordi, al netto dell'IVA pari a 1.161 milioni.

La quota del 60% dello sfondamento da attribuire alle aziende produttrici è quindi di 697 milioni di euro: l'AIFA definisce due manovre per effettuare il ripiano, attribuendo ad esse un diverso "peso" nella correzione dell'andamento della spesa farmaceutica.

 

A.      Lo sconto del 4,12% sul prezzo dei medicinali, che interessa il 68,7% della quota del 60%, pari a 479 milioni di Euro^[42];

 

B.     La revisione del Prontuario Farmaceutico, che copre il 32,3% del ripiano.

 

Lo sfondamento previsto per l'anno 2004, scomposto per le singole regioni, indica notevoli differenze. In sintesi, si può vedere che:

§      7 regioni e province autonome (Umbria, Toscana, Veneto, Piemonte, Lombardia, Trento e Bolzano) hanno una quota di spesa farmaceutica nel limite del 13%;

§      8 regioni (Friuli Venezia-Giulia, Molise, Basilicata, Marche, Emilia Romagna, Abruzzo, Liguria e Valle d'Aosta) mostrano un valore compreso tra il 13% ed il 16%;

§      regioni presentano una quota di spesa farmaceutica superiore al 16% (Lazio, Campania, Sicilia, Calabria, Puglia e Sardegna).

 

Inoltre, come evidenziato nella relazione AIFA, lo sfondamento di una sola regione (Lazio), pari a 432 milioni di euro, rappresenta il 33,9% dello sfondamento a livello nazionale, e 4 regioni (Lazio, Sicilia, Calabria e Campania) sono responsabili del 93,3% dello sfondamento considerato a livello nazionale, pari a 1.191 milioni di euro.

5. Forme e strumenti di monitoraggio già previsti
dalla legislazione vigente

5.1    Il monitoraggio ai fini del decreto-legge 194 del 2002, c.d. "tagliaspese"

Il decreto-legge “tagliaspese” nasce con l'obiettivo di aumentare la controllabilità della spesa.

Esso modifica la legge di contabilità, precisando che le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi; esso dispone, altresì, che il raggiungimento del limite sia individuato con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e che le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto (articolo 11-ter, comma 6-bis della legge n. 468 del 1978 introdotto dall'articolo 1, comma 1, lettera b) del decreto-legge n. 194 del 2002). Per la legislazione vigente alla data di entrata in vigore del decreto, il limite finanziario per l’efficacia delle disposizioni viene identificato negli stanziamenti iscritti nel bilancio di previsione dello Stato (articolo 1, comma 1-bis) del decreto-legge n. 194 del 2002).

 

Durante l’esame parlamentare, il testo fu modificato al fine di distinguere tra spese che non potevano essere subordinate ad un limite finanziario - in particolare quelle corrispondenti a diritti soggettivi - e altre spese. Si propose la distinzione terminologica tra spesa autorizzata, che identifica quelle spese su cui può operare un principio di vincolo finanziario come limite massimo di spesa, e spesa prevista, cioè quella spesa non limitabile in termini finanziari, in parte corrispondente a diritti soggettivi. Per tale ultima categoria, l'eventuale sfondamento di spesa non poteva giustificare la cessazione dell’efficacia delle disposizioni normative e veniva quindi prevista l'introduzione di una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli eventuali eccessi di spesa^[43].

 

La legge di contabilità, come modificata dal decreto-legge "tagliaspese", prescrive una sequenza di atti qualora nel corso dell’attuazione delle leggi si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di bilancio^[44]. Nel caso delle spese previste:

 

§      il Ministro competente informa il Ministro dell’economia, che – anche in assenza della predetta informativa - riferisce in Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti iniziative legislative (articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468 del 1978);

 

§      la finanziaria può contenere le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle richiamate leggi (articolo 11, comma 3, lettera i-quater della legge n. 468). Inoltre, in allegato al disegno di legge finanziaria, sono indicati i provvedimenti legislativi adottati nel corso dell’esercizio, ai sensi di tale procedura, nonché le ulteriori misure da adottare (articolo 11, comma 6-bis della legge n. 468).

 

Nel caso delle spese autorizzate:

 

§      il raggiungimento dei predetti limiti viene accertato con decreto dirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze, da pubblicare nella Gazzetta ufficiale; le disposizioni recanti autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia (articolo 11-ter, comma 6-bis della legge n. 468 del 1978).

 

L'attuazione di tali disposizioni ha portato alla impostazione di una attività di monitoraggio da parte del Ministero dell'economia.

 

Secondo quanto riportato nel Manuale operativo relativo al decreto-legge n. 194 del 2002, disponibile nel sito del Ministero dell'Economia, il decreto-legge 194/2002 ha l'obiettivo di relazionare l'autorizzazione di spesa al provvedimento legislativo che l'ha originata e di allertare soglie di attenzione coordinate con i meccanismi previsti dalle leggi di spesa. Il monitoraggio ad esso connesso riguarda la gestione del bilancio dello Stato, per la competenza e i residui, e la vigilanza sugli Enti ed organismi pubblici non territoriali.

 

Il manuale chiarisce che la gestione della spesa può manifestarsi in varie fattispecie:

 

-        una autorizzazione di spesa viene gestita da un solo attore su un solo capitolo;

-        una autorizzazione di spesa viene gestita da un solo attore su più capitoli;

-        una autorizzazione di spesa viene gestita da più attori su più capitoli;

-        molteplici leggi, sedimentate nel tempo, costituiscono lo stanziamento complessivo di un solo capitolo;

-        stanziamenti non prefissati legislativamente (spese discrezionali, di solito di funzionamento) che trovano copertura nell'equilibrio complessivo del bilancio.

 

Il monitoraggio è finalizzato all'obiettivo di rendere consapevoli soggetti interessati e, in via preliminare il Parlamento, sul trend di utilizzo delle singole autorizzazioni di spesa disposte nel rispetto delle previsioni accordate dalle relative leggi di spesa; e di allertare il decisore nel momento in cui l'ammontare degli impegni assunti a valere sulle autorizzazioni accordate evidenzi - grazie all'acquisizione di informazioni presso l'amministrazione attiva - profili di accrescimento "patologico". In tal modo si ha la possibilità di intervenire con consapevolezza e tempestività a fronte di andamenti fuori linea rispetto alle previsioni.

 

Il sistema di controllo delle spese iscritte nel bilancio dello Stato, effettuato attraverso il sistema informativo della Ragioneria Generale dello Stato (SIRGS), viene articolato in monitoraggio per leggi e monitoraggio per capitoli.

Il monitoraggio per leggi è fondato sulle autorizzazioni legislative di spesa classificate in bilancio come fattori legislativi, cioè relative a competenze determinate per legge, a tempo indeterminato o determinato. In tali casi, lo stanziamento è predeterminato sia per quanto concerne il destinatario, che l'importo.

Il monitoraggio per capitoli consente di seguire l'andamento degli impegni assunti rispetto agli stanziamenti di bilancio per quei capitoli non ricompresi nella prima categoria e quindi non sottostanti ad autorizzazioni di fattore legislativo.

 

Secondo quanto indicato dal Ragioniere generale dello stato, nella relazione alla Conferenza annuale della Ragioneria Generale dello Stato, nel luglio 2004, "...il livello di affinamento delle attività di monitoraggio per leggi è ormai pari a quello del monitoraggio per capitoli ed entro il 2004 sarà possibile effettuare una lettura puntuale di tutte le spese dello Stato per singola autorizzazione legislativa, con l'ulteriore possibilità di una lettura "orizzontale" per grandi aggregati o interventi di spesa"^[45].

 

 

Tale attività di monitoraggio ha prodotto:

 

-        l'emanazione di 2 decreti dirigenziali di raggiungimento del limite nel 2003^[46];

-        l'inserimento - a partire dal 2004 - in sede di finanziaria della tabella delle eccedenze di spesa, nella quale sono stabiliti gli stanziamenti necessari per far fronte ai maggiori oneri, rispetto alle previsioni, che si sono determinati in relazione a specifiche autorizzazioni di spesa.

5.2    Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE)

Con la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002, articolo 28) è stata prevista l’istituzione di un sistema analitico di rilevazione dei dati finanziari delle amministrazioni pubbliche, attraverso la realizzazione del progetto SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici).

Si tratta di un sistema di codificazione uniforme di tutte le operazioni di riscossione e di pagamento, che permetta di rilevare in tempo reale e per via telematica le informazioni sui flussi di cassa delle amministrazioni, imputandole alle diverse voci aggregate dei conti pubblici. In prospettiva, come già previsto nel citato articolo 28, la rilevazione dovrà estendersi anche ai dati di competenza economica.

Il sistema richiede un contributo attivo da parte della rete bancaria che svolge le operazioni di tesoreria. Come previsto nella legge finanziaria per il 2003, i tesorieri e i cassieri degli enti e gli uffici postali non possono dare corso ad operazioni per le quali manchi la codifica richiesta.

Con una convenzione tra il Ministero dell’economia e la Banca d’Italia (marzo 2003) è stato affidato a quest’ultima il compito di sviluppare e gestire il sistema informativo, coinvolgendo le banche che svolgono il maggior numero di servizi di tesoreria o di cassa per gli enti pubblici.

Il progetto coinvolgerà, a regime, tutto il complesso delle amministrazioni pubbliche.

Già con la circolare del Ministero dell’economia n. 46 del 20 dicembre 2002 è stata definita la codificazione gestionale da applicare ai pagamenti delle amministrazioni centrali dello Stato, in modo da consentire aggregazioni significative per tipologia (ad esempio, personale, spesa per interessi, acquisto di beni e servizi, investimenti).

La codificazione gestionale da applicare agli ordinativi di pagamento emessi dalle amministrazioni centrali dello Stato è stata, successivamente, rideterminata dalla circolare del Ministero dell’economia del 21 gennaio 2004, n. 2.

Pertanto, per quanto concerne le amministrazioni dello Stato, la codifica gestionale delle spese è già operativa.

Con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze del 18 febbraio 2005 (pubblicati nel supplemento ordinario n. 33 alla Gazzetta Ufficiale n. 57 del 10 marzo 2005) sono stati definiti i codici gestionali e sono state disciplinate le modalità e i tempi per l’attuazione del SIOPE con riferimento:

§         alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano;

§         agli enti locali;

§         alle università.

Secondo quanto disposto nei decreti sopra citati, le modalità di rilevazione dei dati concernenti gli incassi e pagamenti previste dal SIOPE si applicheranno a decorrere dal 1° gennaio 2006 alle regioni e alle università. Per quanto concerne gli enti locali, l’applicazione nell’esercizio 2006 interesserà tutte le province e i comuni con popolazione superiore a 20 mila abitanti; dall’esercizio 2007 l’applicazione sarà estesa a tutti gli enti locali.

Già la finanziaria per il 2005, peraltro, nel prevedere una sperimentazione del superamento della tesoreria unica, da attuarsi in una regione, tre province, tre comunità montane, sei comuni e tre università (art. 1, comma 79), stabilisce che in tale sperimentazione possano essere coinvolti soltanto enti in grado di collegarsi, tramite i loro tesorieri, al SIOPE. In questo modo la sperimentazione del superamento della tesoreria unica permetterà al tempo stesso una prima sperimentazione dell’applicazione del SIOPE ad amministrazioni territoriali i cui tesorieri siano in grado di trasmettere, all’archivio già costituito presso la Banca d’Italia, attraverso il collegamento telematico, le informazioni relative ad ogni operazione di incasso e di pagamento.

 

Attraverso la realizzazione del SIOPE vengono perseguiti due scopi essenziali:

1)  migliorare, rispetto all’attuale rilevazione trimestrale dei flussi di cassa, la conoscenza dell’andamento dei conti pubblici, sia sotto il profilo della quantità delle informazioni disponibili, sia sotto il profilo della tempestività;

2)  superare attraverso codici uniformi, per tipologia di enti, applicati alle operazioni di incasso e di pagamento, le differenze tra i sistemi contabili attualmente adottati dai vari comparti delle amministrazioni pubbliche; l’attribuzione di un codice gestionale alle reversali di incasso e ai mandati di pagamento, connesso alle classificazioni di contabilità nazionali previsto dal sistema SEC95, permette, infatti, di introdurre una classificazione omogenea, senza incidere sulla struttura dei bilanci degli enti in questione.

 

La piena attuazione del SIOPE potrà esplicare effetti di rilievo in ordine alla predisposizione dei conti pubblici e alle modalità di gestione e di controllo della spesa.

Con riferimento ai conti pubblici, il SIOPE dovrebbe permettere, per un verso, la rilevazione in tempo reale del fabbisogno delle amministrazioni pubbliche. Per l’altro, dovrebbe fornire i dati necessari ad una più puntuale predisposizione di statistiche trimestrali di contabilità nazionale, che permettano di verificare, nel corso dell’esercizio, l’evoluzione dei flussi di finanza pubblica ai fini del rispetto delle regole previste dall’ordinamento comunitario (procedura su disavanzi eccessivi e Patto di stabilità e crescita).

Al tempo stesso, per quanto riguarda le modalità di gestione della finanza pubblica, le informazioni raccolte attraverso il sistema SIOPE potrebbero rendere possibile il superamento della tesoreria unica.

In proposito, si segnala la previsione, contenuta nel decreti del Ministro dell’economia e delle finanze del 18 febbraio 2005, in base alla quale, entro il giorno 20 di ogni mese, i tesorieri di regioni, enti locali e università trasmettono al SIOPE informazioni codificate sulla consistenza delle disponibilità liquide dei singoli enti alla fine del mese precedente. Entro il medesimo termine gli enti interessati comunicano la consistenza delle disponibilità finanziarie depositate, alla fine del mese precedente, presso altri istituti; la comunicazione è destinata al tesoriere dell’ente, il quale provvede alla trasmissione dei dati ricevuti al SIOPE.

In questo modo potrà essere disponibile, a cadenza mensile, una informazione completa sulle disponibilità di tesoreria dei singoli enti.

Il patrimonio di informazioni raccolto attraverso il SIOPE potrà, infine, agevolare l’impostazione delle politiche di bilancio e il monitoraggio della gestione da parte degli stessi enti coinvolti nelle rilevazioni.

Al riguardo, i citati decreti del 18 febbraio 2005 dispongono che gli enti territoriali abbiano accesso alle informazioni relative alla propria gestione, nonché a tutte le informazioni presenti sul SIOPE riguardanti gli altri enti. Con riferimento alle regioni e alle province autonome è espressamente previsto l’accesso anche alle informazioni concernenti la gestione dello Stato e degli enti che operano nel proprio territorio.

 

Le prospettive in materia di informazione sugli andamenti di finanza pubblica che potranno essere aperte dall’attuazione del SIOPE, da un lato, pongono in rilievo la questione della possibilità di fornire al Parlamento un accesso ai dati del sistema.

In secondo luogo, la più ampia e più tempestiva quantità di informazioni che il SIOPE permetterà di raccogliere potrebbe tradursi in una ristrutturazione dei documenti di finanza pubblica e, in particolare, della Relazione trimestrale di cassa, che attualmente viene predisposta sulla base del sistema di rilevazioni trimestrali.