Servizio studi

 

progetti di legge

Inquinamento acustico A.C. 5951

n. 804

xiv legislatura 13 settembre 2005

 

Camera dei deputati

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Ambiente

 

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File: Am0614

 

INDICE

Scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa

Dati identificativi3

Struttura e oggetto  4

§      Contenuto  4

§      Relazioni allegate  7

Elementi per l’istruttoria legislativa  8

§      Necessità dell’intervento con legge  8

§      Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite  8

§      Rispetto degli altri princìpi costituzionali8

§      Compatibilità comunitaria  8

Progetto di legge n. 5951

§      A.C. 5951, (on. AIRAGHI ed altri), Modifica all'articolo 844 del codice civile in materia di inquinamento acustico  13

Riferimenti normativi

§      Codice civile art. 844  19

§      D.P.C.M. 14 novembre 1997 Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore  20

§      L. 26 ottobre 1995, n. 447 Legge quadro sull'inquinamento acustico  27

§      D.P.C.M. 1 marzo 1991 Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell'ambiente esterno  41

 

 

Scheda di sintesi
per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

La proposta di legge in esame incide su una norma contenuta nell’articolo 844 del codice civile e ha l’obiettivo di meglio circoscrivere il potere assegnato da tale norma all’autorità giudiziaria, legando l’esercizio di tale potere al rispetto di determinati parametri.

L’articolo 844 del codice civile dispone che il proprietario di un fondo non può impedire le immissioni di fumo, di calore, le esalazioni, i rumori, gli scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se esse non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi.

Il secondo periodo dell’articolo 844 dispone che nell’applicare la norma ora illustrata l’autorità giudiziaria deve contemperare le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà e può tener conto della priorità di un determinato uso.

La proposta di legge mira a definire in modo più preciso i poteri dell’autorità giudiziaria disciplinati dall’articolo in questione attraverso un rinvio a una disposizione normativa, che prevede limiti quantitativi ben precisi al fine di classificare un rumore come trascurabile o meno. Tali limiti quantitativi vengono richiamati dalla proposta di legge in questione al fine di specificare la portata del concetto di “normale tollerabilità”.

Viene quindi aggiunto dalla proposta di legge un terzo periodo all’articolo 844 del codice civile, in base al quale “i limiti di normale tollerabilità dei rumori sono quelli indicati dal comma 2 dell’articolo 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n.280 del 1° dicembre 1997, che definisce i rumori rientranti entro tali limiti come trascurabili.”

Il comma 2 dell’articolo 4 prevede infatti che se non vengono superati determinati valori (a finestre aperte 50 dB(A) durante il periodo diurno e 40 dB(A) durante il periodo notturno; a finestre chiuse 35 dB(A) durante il periodo diurno e 25 dB(A) durante il periodo notturno), i rumori sono da considerare trascurabili.

Conseguentemente, con la proposta di legge in questione, si stabilisce che l’autorità giudiziaria, potrà sanzionare le immissioni di rumore, solo se queste superano il limite di trascurabilità fissato dal comma 2 dell’articolo 4.

Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997, in attuazione dell'art. 3, comma 1, lettera a), della legge 26 ottobre 1995, n. 447, determina i valori limite di emissione, i valori limite di immissione, i valori di attenzione ed i valori di qualità delle sorgenti sonore, di cui all'art. 2, comma 1, lettere e), f), g) ed h); comma 2; comma 3, lettere a) e b), della stessa legge.

I valori limite di immissione sono i valori massimi di rumore che possono essere immessi da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurati in prossimità dei ricettori

La legge n. 447 prevede sia valori limite assoluti di immissione che valori differenziali: i valori limite assoluti sono determinati con riferimento al livello equivalente di rumore ambientale; mentre i valori limite differenziali sono determinati con riferimento alla differenza tra il livello equivalente di rumore ambientale ed il rumore residuo.

Conseguentemente il d.p.c.m. 14 novembre 1997 individua all’articolo 3 valori limite assoluti e all’articolo 4 valori limite differenziali. Tale ultimo articolo prevede al comma 2 limiti quantitativi di rumore - definiti trascurabili – ai quali non si applicano le disposizioni di cui al comma 1 relative ai valori limite differenziali.

La legge n. 447 del 1995 è la legge quadro in materia di inquinamento acustico. Tale legge, riconoscendo ampi poteri alle regioni e agli enti locali , si pone l’obiettivo di tutelare dall’inquinamento acustico l’ambiente esterno e quello abitativo, anche attraverso l’elaborazione di piani ad hoc per la riduzione o l’abbattimento del rumore  .

La legge n. 447 del 1995, prevede specifiche competenze in capo alle regioni, province e comuni in materia di tutela dell'ambiente esterno e dell'ambiente abitativo dall'inquinamento acustico, volte principalmente all'organizzazione di un efficiente sistema di monitoraggio e di controllo. In particolar modo i comuni sono tenuti ad adeguare i regolamenti locali di igiene e sanità o di polizia municipale, prevedendo apposite norme contro l'inquinamento acustico, con particolare riferimento al controllo, al contenimento e all'abbattimento delle emissioni sonore derivanti dalla circolazione degli autoveicoli e dall'esercizio di attività che impiegano sorgenti sonore e sono tenuti, altresì, all'adozione di piani di risanamento acustico nel caso in cui vengano superati determinati limiti.

I Comuni devono inoltre, sulla base dei criteri indicati dalle Regioni, provvedere a suddividere il territorio in varie zone all’interno delle quali devono essere rispettati determinati limiti di rumore.

In base alla legge n. 447 spetta invece allo Stato la determinazione di valori limite di emissione, valori limite di immissione, valori di attenzione e valori di qualità. In caso di superamento dei valori di attenzione e di qualità, ai comuni è affidato il compito di procedere all’adozione di piani di risanamento acustico.

Scendendo maggiormente nel dettaglio, si ricorda che sul piano nazionale le norme principali che disciplinano il settore dell’inquinamento acustico esterno sono – attualmente - la legge quadro 26 ottobre 1995, n. 447[1], il D.P.C.M. 1 marzo 1991[2]e il successivo D.P.C.M. 14 novembre 1997[3].

In particolare il D.P.C.M. 1 marzo 1991 ha disciplinato la materia dapprima in maniera autonoma e, successivamente, quale regime transitorio previsto dalla legge quadro. Malgrado il preambolo, che sottolinea il carattere transitorio del provvedimento, tale D.P.C.M. risulta infatti tuttora applicato nei casi in cui non siano emanati tutti i provvedimenti e regolamenti necessari per l’applicazione della legge n. 447 del 1995[4].

L’articolo 2 del D.P.C.M. 1 marzo 1991 richiedeva infatti ai comuni una suddivisione del territorio in sei classi o aree acusticamente omogenee (la cosiddetta zonizzazione acustica)[5], senza d'altronde fissare un termine per l’ultimazione della classificazione, e individuava due diversi regimi:

ü      un regime transitorio, in attesa della zonizzazione, che associava a quattro diverse zone, indicate dall’articolo 6, limiti di accettabilità per il periodo diurno e notturno;

ü      un regime definitivo, una volta attuata la zonizzazione, che prevedeva differenti tetti massimi per le sei classi in cui avrebbe dovuto essere suddiviso il territorio comunale.

In tale contesto normativo è stata approvata la citata legge quadro n. 447 del 1995 che, oltre a mantenere l’obbligo per i comuni di effettuare la zonizzazione acustica - affidando alle regioni il compito di elaborare dei criteri guida e, in caso di inerzia, di esercitare poteri sostitutivi – riprende dal D.P.C.M. 1 marzo 1991, e specifica ulteriormente, una serie di limiti di accettabilità, tra i quali i valori limite di emissione, i valori limite di immissione, i valori di attenzione ed i valori di qualità.

Il successivo D.P.C.M. 14 novembre 1997, emanato in attuazione della citata legge quadro, ha quindi individuato per ognuna delle sei classi i valori limite di emissione, di immissione, di attenzione e di qualità.

In attesa che i comuni dividano in classi il loro territorio, la norma ha previsto un regime transitorio coincidente, per quanto non in contrasto con la stessa legge, con il regime transitorio già previsto nel D.P.C.M. del 1991.

Occorre infine ricordare che la giurisprudenza ha precisato in varie sentenze che i limiti previsti dal D.P.C.M. 14 novembre 1997 sono posti a tutela di interessi pubblici e non sono quindi vincolanti per l’esercizio da parte dell’autorità giudiziaria dei poteri di cui all’articolo 844 del codice civile.

Più precisamente, secondo la giurisprudenza della Cassazione civile, i limiti previsti dal D.P.C.M. sono meno severi rispetto a quelli che possono essere applicati ai sensi dell’articolo 844 del codice civile e ciò trova la giustificazione nel fatto che tale D.P.C.M. non riguarda i rapporti tra privati ma interessi pubblici.

Conseguentemente, nel caso in cui vengono superati i limiti previsti dal D.P.C.M. si considerano in ogni caso superati i limiti di tollerabilità previsti dall’articolo 844. E’ però possibile – secondo le norme vigenti - che tali limiti di tollerabilità vengono ritenuti superati dal giudice indipendentemente dal fatto che siano stati superati i limiti fissati dal decreto.

 

Si ricorda, infine, che è in corso di emanazione il decreto legislativo di recepimento della direttiva 2002/49 sul rumore ambientale[6].

Tale decreto, che ricalca sostanzialmente la struttura della direttiva, ruota attorno ai due concetti base di mappa acustica strategica e piano d’azione, che dovranno essere redatti sulla base dei descrittori acustici mutuati dalla normativa comunitaria.

Si segnala, in proposito, che una disposizione recata dallo schema di decreto esaminato dalle Commissioni parlamentari per il prescritto parere prevede l’emanazione di un decreto interministeriale per il coordinamento delle disposizioni previste dal decreto legislativo con una serie di atti di competenza statale emanati ai sensi dell’art. 3 della legge n. 447/1995 (tra cui il DPCM 14 novembre 1997).

Relazioni allegate

Alla proposta di legge è allegata la relazione illustrativa

 

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge interviene su una materia già disciplinata con legge, più precisamente dal codice civile. Si tratta di una modifica ad un articolo del codice civile.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia che è oggetto del provvedimento rientra nella voce giurisdizione e norme processuali, ricompresa nella lettera l) del comma 2 dell’articolo 117 della Costituzione. Si tratta di una materia di legislazione esclusiva dello Stato.

Non vi sono quindi aspetti di problematicità dal punto di vista della compatibilità costituzionale.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Nulla da segnalare.

 

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Il provvedimento non presenta profili di problematicità dal punto di vista comunitario.

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

La Commissione europea ha inviato all’Italia, a luglio 2005, un parere motivato[7] per mancata attuazione della direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale. Il termine previsto per l’attuazione della direttiva era il 18 luglio 2004.

Si ricorda, tuttavia, che nel corso del Consiglio dei ministri n. 15 del 29 luglio 2005 il Governo ha approvato in via definitiva lo schema di decreto legislativo di recepimento della direttiva 2002/49, sul quale l’VIII Commissione (Ambiente) della Camera aveva espresso il proprio parere, favorevole con condizione e osservazioni, in data 14 luglio 2005. Tale decreto è quindi in attesa della pubblicazione sulla G.U.

Documenti all’esame delle istituzioni U.E.
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

Il 10 marzo 2004 la Commissione ha presentato a norma dell’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e gestione del rumore ambientale, una relazione sulle misure comunitarie in vigore riguardanti le sorgenti di rumore ambientale (COM (2004) 160).

 

La relazione ricorda come il rumore ambientale sia preso in considerazione a livello comunitario mediante numerosi strumenti normativi, fra i quali quelli relativi ai requisiti di accesso al mercato per determinati veicoli e attrezzature, alle specifiche per l’interoperabilità dei sistemi ferroviari e alle regole sulle restrizioni operative negli aeroporti. Inoltre, la relazione sottolinea che le attività di ricerca e sviluppo costituiscono un elemento essenziale nell’elaborazione delle misure comunitarie relative al rumore. La Commissione intende impegnarsi a sviluppare tali misure per migliorare ulteriormente la situazione in Europa dal punto di vista dell’esposizione al rumore, e, a tal fine, intende esaminare periodicamente la necessità di elaborare nuove proposte legislative sulle sorgenti di rumore.

 

 

 

Progetto di legge n. 5951

N. 5951

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CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati AIRAGHI, AMORUSO, ARMANI, BELLOTTI, BUTTI, GIORGIO CONTE, D'AGRÒ, FOTI, FRANZ, GARNERO SANTANCHÈ, GASTALDI, LEO, LISI, MAZZOCCHI, MENIA, PAGLIARINI, POLLEDRI, SAGLIA, STRANO ¾
Modifica all'articolo 844 del codice civile in materia di inquinamento acustico

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Presentata il28 giugno 2005

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Onorevoli Colleghi! - La totalità delle controversie legali tra cittadino e impresa in materia di inquinamento acustico e disturbo da rumore sono giudicate dalla magistratura mediante l'applicazione dell'articolo 844 del codice civile.

Le disposizioni in materia di inquinamento acustico, e in particolare in relazione al rumore immesso nell'ambiente abitativo, introdotte dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1o marzo 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 dell'8 marzo 1991, riprese dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1o dicembre 1997, sono state spesso disattese dalla magistratura.

Dall'entrata in vigore della legge quadro 26 ottobre 1995, n. 447, e dei successivi decreti attuativi, l'impresa si trova a dovere ottemperare a obblighi di legge in materia di inquinamento acustico che le impongono il giusto rispetto, anche a fronte di notevole impiego economico, di limiti territoriali di emissione e di immissione sonora.

La stessa legge, con la definizione del cosiddetto «criterio differenziale», tutela il privato dal rumore intrusivo e impone all'impresa il rispetto dei limiti differenziali di emissione.

Molte aziende, preesistenti anche agli insediamenti abitativi, si sono adoperate, anche con notevoli oneri economici, per ridurre le proprie emissioni sonore, al fine di rispettare sia i limiti assoluti che quelli differenziali.

In molti casi però questo non è sufficiente: nonostante gli organi di controllo preposti (agenzie regionali per la protezione dell'ambiente - ARPA, e aziende sanitarie locali - ASL) accertino il rispetto, da parte dell'impresa, degli obblighi citati, questa è indifesa contro il cittadino che ritenendosi disturbato e non soddisfatto si rivolge direttamente alla magistratura.

Il magistrato, acquisite le relazioni peritali del consulente tecnico d'ufficio (CTU), spesso applica, come detto, l'articolo 844 del codice civile, che non considera, a differenza di quanto fatto dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997, i limiti inferiori di applicabilità (in quanto, come ricordato, al di sotto di tali limiti «ogni effetto del rumore è da ritenersi trascurabile»), ma ritiene intollerabile qualsiasi emissione sonora che superi di tre decibel il valore del rumore di fondo.

Il criterio a cui viene fatto maggiore riferimento è la normale tollerabilità, che non ha un carattere assoluto, ma relativo rispetto alla situazione oggetto dell'esame. In particolare, esso varia da luogo a luogo, in base alle caratteristiche della zona, alle abitudini degli abitanti e soprattutto al cosiddetto «rumore di fondo» (Cassazione n. 83/5157).

Il rumore di fondo è la fascia rumorosa costante presente in una data zona e composta dal complesso di suoni di origine varia e non sempre identificabile, continui e caratteristici, su cui si innestano di volta in volta rumori più intensi prodotti da voci, veicoli, eccetera.

Tutti questi elementi devono essere valutati secondo il criterio dell'uomo medio, prescindendo dalle valutazioni delle persone interessate, tanto che si ritiene non ammissibile la prova testimoniale in materia di immissioni moleste, dovendo le stesse essere accertate tramite apposita CTU.

Nel valutare la soglia massima oltre la quale un rumore diventa intollerabile, parte della giurisprudenza ha ritenuto applicabili i limiti contenuti nelle norme per la tutela dell'inquinamento acustico, ma occorre ricordare che, mentre le norme richiamate si limitano a indicare i valori massimi che le immissioni sonore possono raggiungere, l'articolo 844 del codice civile accerta caso per caso in relazione alla concreta situazione in esame la tollerabilità dei suoni, ponendo dei limiti sicuramente più bassi.

Il citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997 tutela l'interesse collettivo, nonché la salute pubblica e la qualità della vita in un determinato contesto ambientale.

In particolare, con la citata legge n. 447 del 1995, si pongono delle specifiche competenze a carico dello Stato, delle regioni, delle province e dei comuni, stabilendo che debbano essere realizzati dei piani nei quali inquadrare le varie zone del Paese a seconda delle immissioni sonore che vi si propagano, permettendo così di distinguere le aree residenziali da quelle industriali, agrarie e così via, e collegando a ogni singola area individuata il limite massimo di tollerabilità per i rumori che ivi si producono.

Riteniamo perciò necessario riesaminare tali disposizioni in modo da introdurre una norma che raccordi il disposto dell'articolo 844 del codice civile con il dettato dell'articolo 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997.

A tale fine proponiamo una modifica all'articolo 844 del codice civile che permetta la coesistenza delle due normative che in Italia si applicano ai fini della definizione dei limiti da non superare per le immissioni di rumore nelle unità abitative: il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997, normativa di riferimento e applicata dalle ASL e dalle ARPA negli accertamenti, e la prassi giurisprudenziale applicata dal CTU nelle vertenze giudiziarie (criterio comparativo del non superamento di 3 decibel sul rumore di fondo).

Le nostre imprese, già provate dal continuo duro confronto con concorrenza e mercato, potranno così avere una tranquillità e una certezza nel loro operare quotidiano.

 

 

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1.   1. All'articolo 844 del codice civile è aggiunto, in fine, il seguente comma: «I limiti di normale tollerabilità dei rumori sono quelli indicati dal comma 2 dell'articolo 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1o dicembre 1997, che definisce i rumori rientranti entro tali limiti come trascurabili».