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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca lo svolgimento di interpellanze urgenti.
PRESIDENTE. L'onorevole Crisci ha facoltà di illustrare la sua interpellanza n. 2-01554 (vedi l'allegato A - Interpellanze urgenti sezione 1).
NICOLA CRISCI. Signor Presidente, con l'interpellanza urgente sottoscritta da me e da numerosi altri colleghi si chiede al Ministero dell'interno di contribuire all'individuazione di soluzioni giuridiche idonee a risolvere un problema sorto nella città di Martinsicuro (Teramo) in conseguenza delle dimissioni di un consigliere comunale.
Si tratta di una strana vicenda in cui un consigliere comunale, in data 18 febbraio 2005, ha rassegnato le dimissioni nelle forme previste dalla legge. Il sindaco con tempestività ha provveduto a convocare nei termini previsti di dieci giorni il consiglio comunale. In data 4 marzo si è tenuta l'assemblea, ma la seduta è risultata deserta in quanto dieci consiglieri di opposizione - il consiglio è composto da 20 consiglieri più il sindaco - non hanno risposto alla convocazione e non si sono presentati; pertanto, a causa della mancanza del numero legale non si è potuto procedere alla surroga.
Il sindaco con zelo ha provveduto a convocare il consiglio comunale tempestivamente in seconda convocazione per l'8 marzo, inserendo sempre al primo punto dell'ordine del giorno la proclamazione in surrogazione del subentrante. In questo caso, l'opposizione, composta da dieci consiglieri, si è presentata in consiglio, esprimendo voto contrario alla surroga, senza
alcuna motivazione. L'esito della votazione è stato di dieci voti a favore e dieci contrari; quindi, la seduta anche in questo caso è risultata infruttuosa, dando vita ad una situazione assolutamente inaccettabile.
Infatti, il consiglio può e deve funzionare, ma a causa di un atteggiamento ostruzionistico svolto dall'opposizione con l'obiettivo palese di giungere surrettiziamente allo scioglimento del consiglio per mancata approvazione del bilancio entro il termine del 31 maggio, l'assemblea comunale risulta paralizzata con una situazione paradossale di blocco dell'attività amministrativa e di assurda incertezza.
Il sindaco con grande diligenza ha provveduto ad investire del problema il difensore civico regionale, chiedendo, ai sensi dell'articolo 136 del Testo unico sugli enti locali (decreto legislativo n. 267 del 2000) e anche ai sensi della legge regionale n. 4 del 2004, di nominare un commissario ad acta che provvedesse a sostituirsi al consiglio inadempiente. Il difensore civico ha invitato il sindaco a cercare di procedere ulteriormente attraverso un'operazione di persuasione morale nei confronti dei consiglieri comunali affinché rivedessero la loro posizione.
Il sindaco, accompagnando la sua azione con una nota del difensore civico, ha riconvocato il consiglio comunale dapprima il 24 marzo e poi il 30 marzo in seconda convocazione. Sempre per rispetto della funzionalità democratica del consiglio, ha ulteriormente convocato lo stesso per il 13 ed il 15 aprile successivi, nonostante le sedute precedenti fossero risultate infruttuose. Anche in questo caso i consigli non hanno dato esito positivo a causa della mancanza del numero legale o a causa della parità di voti (10 contro 10) determinatasi tra opposizione e maggioranza.
Ritengo che alla luce di tali considerazioni sarebbe stato comunque necessario tentare di individuare percorsi volti a risolvere la situazione. La surroga, infatti, è un atto dovuto, una mera attività amministrativa vincolata ed obbligatoria, come è acclarato sia sul piano dottrinale sia sul piano giurisprudenziale. Tuttavia, senza alcuna motivazione, si privava il primo candidato dei non eletti del diritto costituzionale di accedere al consiglio, ledendone i diritti civili e politici, e, nel contempo, si determinava una paralisi del consiglio comunale del tutto ingiustificata.
Il sindaco si trova in una condizione di solitudine, in quanto molti sindaci operano senza adeguate strutture: la città di Martinsicuro conta 15 mila abitanti, ma il comune non dispone di uffici legali e deve quindi spesso ricorrere a consulenze. Si tratta di una situazione di assoluta incertezza. Anche il prefetto e il Ministero dell'interno, interpellati sulla vicenda, fornivano risposte del tutto generiche, prefigurando una situazione di possibile vuoto normativo e dunque di incertezza nello sbocco.
Il sindaco ha tuttavia chiesto ulteriormente al difensore civico di attivare l'articolo 136 del decreto legislativo n. 267 del 2000, e il difensore civico procedeva, in data 19 aprile, alla nomina di un commissario ad acta. A complicare ulteriormente la situazione, sopravveniva nel frattempo la sentenza della Corte costituzionale n. 167 del 2005, con la quale, su ricorso del Governo, si dichiarava illegittima la legge della regione Abruzzo n. 4 del 2004, accrescendo ulteriormente l'incertezza. Nel frattempo, l'opposizione aveva diffidato il difensore civico dallo svolgimento della sua funzione sostitutiva attraverso il commissario ad acta.
In tale quadro di assoluta incertezza e di pericolo per il funzionamento del consiglio - il termine del 31 maggio per l'approvazione del bilancio incombe e la mancata approvazione di questo comporta lo scioglimento del consiglio - il difensore civico, interpretando, a mio avviso correttamente, l'articolo 136 del decreto legislativo n. 267 del 2000, che non è richiamato dalla sentenza della Corte costituzionale, procedeva ad invitare, con apposita nota del 19 aprile, il commissario ad acta a provvedere alla surroga del consigliere dimissionario, consentendo al primo dei non eletti di esercitare il suo diritto costituzionale di consigliere comunale. L'incertezza
tuttavia permane e l'opposizione ha annunciato un ulteriore ricorso. Sussiste il rischio che tale situazione di caos, di confusione e di vuoto giuridico possa pregiudicare l'amministrazione di una comunità che ha eletto liberamente un consiglio comunale e un sindaco con una propria maggioranza, ma che per una situazione complessa ed incomprensibile sul piano giuridico rischia di tornare alle urne.
Anche dopo la decisione del difensore civico, assunta peraltro nella stessa data di presentazione dell'interpellanza in esame, resta attuale la richiesta al Governo di intervenire su tale complessa e difficile materia, cercando di individuare soluzioni idonee ad evitare il protrarsi di questa situazione di incertezza e soprattutto a prevenire il verificarsi di situazioni analoghe, compreso un possibile vuoto normativo, ed evitando controversie che rendono incerta l'attività di enti che, permanendo la maggioranza all'interno del consiglio comunale, possono invece continuare a svolgere le proprie funzioni.
PRESIDENTE. Il sottosegretario di Stato per l'interno, onorevole Saponara, ha facoltà di
MICHELE SAPONARA, Sottosegretario di Stato per l'interno. Signor Presidente, onorevoli colleghi, desidero evidenziare in primo luogo che la questione posta oggi all'attenzione di questa Assemblea dall'interpellanza in esame è di grande rilevanza e delicatezza. Essa, infatti, tocca il tema degli equilibri e dei rapporti fra i livelli di governo, il rispetto dell'autonomia costituzionale di enti politicamente rappresentativi, la tutela e il rispetto della legalità e da ultimo, ma non per ultimo, il sistema dei poteri sostitutivi che, soprattutto dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, è volto ad assicurare la salvaguardia di interessi ed esigenze di carattere unitario.
ad emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica.
PRESIDENTE. L'onorevole Crisci ha facoltà di replicare.
NICOLA CRISCI. Signor Presidente, anzitutto ringrazio il sottosegretario per la puntuale ricostruzione di una vicenda complessa, che ha tenuto e tiene in apprensione una cittadina che tra l'altro è turistica, e, quindi, sta iniziando la stagione estiva, che è uno dei settori trainanti della sua economia, con una amministrazione ferma, bloccata da una incertezza amministrativa che permane da febbraio e che versa dunque in una condizione assolutamente inaccettabile, che comunque impone l'adozione di soluzioni.
possa essere individuato nella figura del difensore civico regionale; tuttavia, ritengo questa una soluzione, quantunque discutibile, in grado di risolvere, sia pure temporaneamente, il problema in questione.
Debbo innanzitutto precisare che, dopo la presentazione dell'interpellanza urgente oggi in discussione, nonostante la pronuncia di illegittimità costituzionale della legge della regione Abruzzo n. 4 del 2004, ricordata dagli onorevoli interpellanti e, oggi, dall'onorevole Crisci, il difensore civico regionale, dopo formale diffida inviata al comune di Martinsicuro, ha nominato apposito commissario ad acta che, il 6 maggio scorso, ha adottato la delibera di surroga del consigliere comunale dimissionario, attribuendo il seggio al primo dei non eletti nella medesima lista, come previsto dall'articolo 45 del testo unico degli enti locali (il decreto legislativo n. 267 del 2000).
L'esito della vicenda lascia, tuttavia, immutati i termini della questione, mantenendo inalterate le fondate perplessità sull'applicazione dell'ordinamento vigente, nel quale vengono ad intersecarsi norme di principio in materia di ordinamento degli enti locali, la legge costituzionale n.3 del 2001, di riforma del Titolo V, e la legge n. 131 del 2003.
Sull'ordinamento attualmente in vigore viene, inoltre, ad innestarsi la sentenza n. 167 del 2005, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1 della citata legge regionale n. 4 del 2004, in materia di controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti dipendenti dalla regione Abruzzo.
Prima di effettuare le necessarie, ulteriori considerazioni, vorrei riepilogare brevemente quanto avvenuto fino alla decisione del difensore civico regionale, che, peraltro, è già stato illustrato dall'onorevole Crisci.
A seguito delle dimissioni presentate da un consigliere di maggioranza del comune di Martinsicuro e della mancata surroga da parte del consiglio comunale, il sindaco di quel comune, con lettera del 7 marzo scorso, ha chiesto al Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'interno di conoscere se fosse possibile, da parte dei consiglieri di minoranza, per la sola evidente ragione di impedire la ricostruzione della maggioranza, votare contro la convalida della surrogazione del consigliere subentrante, una volta accertata l'assenza, nei confronti di quest'ultimo, di cause di incompatibilità o di ineleggibilità.
L'amministrazione dell'interno ha precisato, con nota del 9 marzo successivo, che tale comportamento deve ritenersi inammissibile in quanto, per consolidato orientamento dottrinale e giurisprudenziale, la deliberazione di surroga non può essere considerata atto saltuario, eventuale, ma necessario, dovuto, ciò chiarendo che l'obbligatorietà dell'atto e la sua natura vincolata (quanto alla determinazione del contenuto) lo sottrae a qualsiasi relazione con la discrezionalità amministrativa e con l'indirizzo politico della maggioranza espressa dall'assemblea consiliare.
Ricordo che la surroga non è avvenuta per l'assenza dei consiglieri di minoranza nella prima convocazione e, nonostante il citato parere ministeriale, per voto contrario degli stessi nella seconda, senza, peraltro, che siano stati sollevati motivi di ineleggibilità o incompatibilità.
Con la stessa lettera del 7 marzo, il comune di Martinsicuro ha anche chiesto l'orientamento del Ministero dell'interno in merito alla configurabilità, in presenza dei presupposti, dell'intervento sostitutivo di cui all'articolo 136 del citato testo unico degli enti locali, al fine di pervenire, a mezzo di un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, all'adozione della deliberazione di surroga.
A questo ulteriore quesito, lo stesso ministero ha precisato, con la risposta del 9 marzo, che «occorre considerare che la suddetta norma è reputata, secondo il prevalente orientamento dottrinale, non più conforme al nuovo quadro costituzionale delineatosi a seguito della riforma intervenuta con la legge costituzionale n. 3 del 2001 e, segnatamente, in relazione all'affermazione del principio di equiordinazione tra Stato, regioni ed enti locali».
Tale orientamento - aggiungeva il Ministero dell'interno - «appare avvalorato, altresì, ove si consideri che una recente sentenza della Corte costituzionale (la n. 112 del 2004, i cui contenuti sono stati più volte riaffermati in successive sentenze della stessa Consulta in tema di poteri sostitutivi), ha dichiarato la illegittimità costituzionale della legge della regione Marche n. 10 del 2002 che, all'articolo 10, aveva previsto un potere sostitutivo regionale nei confronti degli enti locali, da esercitare attraverso un commissario ad acta, nominato da parte del difensore civico regionale, per provvedere in via sostitutiva in luogo del comune inadempiente».
Come già ricordato, questo orientamento ministeriale è stato successivamente confortato dalla sentenza n. 167 del 29 aprile scorso della Corte costituzionale che, pronunciandosi sulla legge adottata nella stessa materia proprio dalla regione Abruzzo, la già citata legge n. 4 del 2004, ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale nella parte (articolo 1) in cui prevedeva che «il controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali è esercitato dal difensore civico regionale, ai sensi dell'articolo 136 del citato decreto legislativo n. 267 del 2000, sino a quando l'esercizio di tali poteri non sia diversamente disciplinato».
Successivamente, con nota del 16 marzo successivo, il sindaco, per il tramite della prefettura di Teramo, ha richiesto al Presidente del Consiglio dei ministri e al ministro dell'interno l'adozione da parte del Governo, ai sensi dell'articolo 8 della legge. 131 del 2003, di tutti i necessari provvedimenti sostitutivi e, in particolare, la nomina di un commissario ad acta che, sostituendosi al consiglio comunale nella formazione dell'atto obbligatorio, provveda alla surrogazione del consigliere dimissionario.
Il prefetto di Teramo, il 31 marzo successivo, nel trasmettere alla Presidenza del Consiglio e al Ministero dell'interno l'istanza del sindaco, ha già ritenuto che, sulla base della disciplina attualmente vigente, non sussistano i presupposti previsti dall'articolo 120 della Costituzione per l'esercizio del potere sostitutivo affidato allo Stato in quanto organismo di chiusura del sistema.
La stessa Corte costituzionale ha, d'altra parte, evidenziato (con la sentenza n. 43 del 2004 ed in altre successive pronunce) il carattere straordinario e "aggiuntivo" degli interventi governativi previsti dall'articolo 120, secondo comma, che, come chiarisce la Corte, si riferiscono
Tornando alla vicenda sollevata dagli onorevoli interpellanti, in ordine alla quale, peraltro, non mancheranno sviluppi di natura giurisdizionale, osservo che, sebbene la Corte costituzionale non si sia pronunciata espressamente sull'articolo 136 del testo unico - che rimane, pertanto, formalmente in vigore -, il giudice delle leggi ha, comunque, ribadito alcuni principi, già affermati in altre sentenze, che rendono improponibile l'ipotesi che il difensore civico regionale possa continuare ad esercitare un potere sostitutivo in materia, ai sensi del citato articolo 136.
In particolare, la Corte ha precisato che il legislatore è tenuto, comunque, al rispetto del principio secondo cui l'esercizio del potere sostitutivo deve essere affidato in ogni caso ad un organo di Governo dello Stato o della regione.
Sempre con la citata sentenza n. 43 del 2004, la Corte costituzionale ha, inoltre, ricordato che l'esercizio di poteri sostitutivi debba essere previsto e disciplinato dalla legge per definirne i presupposti sostanziali e procedurali, possa riguardare esclusivamente il compimento di atti o attività prive di discrezionalità e, in conformità al princìpio di leale collaborazione, debba attenersi a congrue garanzie procedimentali.
In conclusione, sono convinto che la lacuna legislativa senza dubbio esistente possa essere affrontata in sede di emanazione del decreto legislativo di cui all'articolo 2 della citata legge n. 131 del 2003 (di adeguamento dell'attuale ordinamento degli enti locali alla riforma del titolo V della Costituzione), ristrutturando, sotto il profilo normativo, le forme di intervento sostitutivo attualmente previste, in modo coerente con il nuovo quadro costituzionale, come appare emergere anche dal consolidato orientamento della Corte costituzionale.
Tali soluzioni sono legate ad un oggettivo diritto del sindaco, della Giunta e della maggioranza consiliare, riconfermato nella esposizione del sottosegretario, dove si riconosce che la surroga è un atto formale, e quindi un'attività di natura amministrativa, vincolato ed obbligatorio che, tra l'altro, se non esercitato, lede i diritti costituzionali di un consigliere, che non può entrare a far parte del consiglio.
Non solo, ma lede anche i diritti civili e politici del consigliere surrogante. Vi è, quindi, una condizione rispetto alla quale lo Stato non può mostrarsi disattento anche perché, ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione, il Governo può esercitare il potere sostitutivo per la tutela dei diritti civili e sociali. Pertanto, nel caso di specie può essere invocato, sulla base di una interpretazione non restrittiva, l'articolo 120 della Costituzione che prevede, appunto, la possibilità per il Governo di esercitare il potere sostitutivo.
Mi pare che questa vicenda abbia trovato un suo sbocco, sia pure sulla base di un'interpretazione che può essere sottoposta a critiche, a ricorsi o dare adito ad interpretazioni contrarie, con la sentenza della Corte costituzionale, richiamata anche dal sottosegretario Saponara. Una sentenza che non ha messo in discussione la vigenza dell'articolo 136 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e, conseguentemente, ha consentito, sulla base dell'articolo citato, al difensore civico regionale l'esercizio di poteri sostitutivi. Si può anche ritenere discutibile, alla luce della sentenza richiamata, che l'organo della regione chiamato ad esercitare tali poteri
La problematica insita in questa vicenda, da noi seguita in modo particolare tant'è che questa interpellanza urgente è stata da noi presentata addirittura un giorno prima della decisione del difensore civico regionale di confermare la nomina del commissario ad acta, ritengo debba essere prontamente affrontata e risolta. Il sottosegretario Saponara, nella sua risposta, ha definito la situazione «una lacuna legislativa»; lacuna che, a nostro parere, non può essere scaricata sugli enti locali i quali già vivono condizioni di difficoltà finanziaria con problemi enormi, con bilanci strettissimi e con organici spesso sottodimensionati e facendo ricorso all'ausilio di consulenti che non hanno, sia pure con tutta la buona volontà, la possibilità concreta di trovare soluzione a problemi di questo tipo. Si è creata una situazione di incertezza che impone quindi una soluzione.
Mi pare di aver colto, nella risposta fornita dal sottosegretario Saponara, una disponibilità del Governo ad attivarsi sul terreno legislativo, colmando o comunque intervenendo su questa lacuna legislativa al fine di predisporre soluzioni giuridiche tali da evitare il ripresentarsi di situazioni di questo tipo, che danneggiano notevolmente l'andamento dell'attività di un'amministrazione comunale, paralizzandone l'organo eletto democraticamente dal popolo, il consiglio comunale.
Mi auguro che su questa vicenda il Governo non assuma un atteggiamento burocratico e passivo, del tipo: vi è un vuoto normativo, ora arrangiatevi. Se ciò accadesse, significherebbe rinunciare all'esercizio di un potere previsto dall'articolo 120 della Costituzione.
Il percorso intrapreso per risolvere questa vicenda individua uno sbocco che, a mio avviso, rappresenta una risposta credibile sul piano giuridico, ma non certo la soluzione definitiva. Conseguentemente, è necessario trovare soluzioni giuridiche, credibili, accettabili ed inattaccabili al fine proprio di evitare il ripresentarsi di controversie e di code interpretative che possano paralizzare oggi l'attività del comune di Martinsicuro e domani l'attività di altre realtà locali.
Mi auguro, quindi, che questo intendimento sia portato avanti con determinazione dal Governo in modo, lo ripeto, da evitare il protrarsi di una situazione di incertezza.