ALLEGATO 1
Schema di decreto legislativo recante codice dei contratti pubblici.
Atto n. 19.
DELIBERAZIONE DI RILIEVI APPROVATA
La IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni),
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento, lo schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici, in attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78 (Atto n. 19);
rilevato che l'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici costituisce uno dei traguardi da conseguire entro il 31 marzo 2023 nell'ambito delle misure di attuazione delle riforme previste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) al fine di assicurare la semplificazione del sistema dei contratti pubblici;
considerato che l'articolo 39 disciplina le procedure di programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale, superando il quadro regolatorio dettato dal vigente Codice dei contratti pubblici, basato su due strumenti di pianificazione di carattere generale, il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL) e il Documento pluriennale di pianificazione (DPP), per l'adozione dei quali era assicurato il coinvolgimento del Parlamento; è invece previsto il ritorno al sistema della cosiddetta «Legge obiettivo», basato su singole delibere del Consiglio dei ministri;
rilevato che il Codice dei contratti pubblici dedica alla disciplina dei settori speciali un apposito Libro – il Libro III della Parte I – con l'intento di conferire allo stesso il carattere della completezza e della sostanziale autoconclusività;
sottolineata la necessità di un migliore coordinamento tra le disposizioni del nuovo codice dei contratti pubblici e le norme del decreto legislativo n. 201 del 2022, di riordino dei servizi pubblici locali di rilevanza economica; evidenziato inoltre che l'articolo 176, relativo all'oggetto e all'ambito di applicazione dei contratti di concessione, al comma 2 non sembra tener conto delle esclusioni previste dalle direttive europee in materia di concessioni nel settore dei servizi di trasporto, richiamate invece dall'articolo 149;
considerato che nei settori speciali non dovrebbe essere inoltre preclusa la possibilità di ottenere progetti di qualità: le infrastrutture, quali porti, aeroporti e ponti, sono infatti, per loro natura, opere a grande scala che impattano sul territorio in misura estremamente rilevante. Per questo motivo esse devono contribuire a migliorare il paesaggio del nostro Paese; questo risultato può essere perseguito più correttamente e con maggior probabilità di successo attraverso un percorso competitivo di natura progettuale tramite il quale mettere a confronto e valutare diversi approcci e soluzioni;
occorre conseguentemente valorizzare l'istituto del concorso di progettazione di cui all'articolo 46 del nuovo Codice;
richiamata infine in via generale l'esigenza di un complessivo riordino della normativa in materia di affidamento del servizio nel settore del trasporto pubblico locale, caratterizzato da una stratificazione normativa in cui la disciplina dell'Unione europea si interseca con una frammentata disciplina nazionale, attraverso l'adozione di un testo unico che costituisca un quadro Pag. 62certo di riferimento per gli enti locali e gli operatori del settore,
VALUTA FAVOREVOLMENTE
lo schema di decreto e formula i seguenti rilievi:
a) con riferimento alla nuova disciplina della programmazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale dettata dall'articolo 39:
1) si valuti il mantenimento di uno strumento di programmazione di ampio respiro quale il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL);
2) sia assicurato in ogni caso il coinvolgimento del Parlamento, attraverso il parere delle Commissioni competenti, nell'individuazione delle opere infrastrutturali strategiche e di preminente interesse nazionale;
b) con riferimento al settore dei servizi di trasporto, all'articolo 176, relativo all'oggetto e all'ambito di applicazione dei contratti di concessione, si valuti l'opportunità di richiamare le specifiche esclusioni previste dal nuovo Codice nei settori speciali, tra cui il settore del trasporto;
c) si valuti l'opportunità di valorizzare l'istituto del concorso di progettazione di cui all'articolo 46 anche in riferimento ai settori speciali;
d) con riferimento al trasporto pubblico locale, come già evidenziato in sede di esame dello schema di decreto di riordino dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, si rileva in via generale l'esigenza di addivenire ad una celere adozione di un apposito testo unico in materia di trasporto pubblico locale, al fine di evitare che, in un settore strategico volto a garantire a tutti i cittadini il diritto alla mobilità, si possa incidere negativamente sulla certezza del diritto in relazione alle modalità di affidamento e di gestione dei servizi e ai relativi obblighi di motivazione, in relazione alla durata dei contratti, nonché in relazione alle modalità di definizione dei costi standard.
ALLEGATO 2
Schema di decreto legislativo recante codice dei contratti pubblici.
Atto n. 19.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI DELIBERAZIONE DI RILIEVI
DEL GRUPPO ALLEANZA VERDI E SINISTRA
La IX Commissione,
premesso che:
l'esame dello schema di decreto evidenzia numerose criticità e il testo risulta non sempre aderente ai principi e criteri direttivi previsti dalla legge delega 21 giugno 2022, n. 78, criticità che, anche indirettamente, interessano gli ambiti di competenza della Commissione;
l'articolo 11 disciplina il principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore e i profili relativi alle inadempienze contributive e al ritardo nei pagamenti. Occorre che le stazioni appaltanti abbiano a riferimento il complesso delle tutele del CCNL indicato, in quanto comprensive non solo dei trattamenti economici minimi, ma anche delle norme e risorse destinate alla formazione per la sicurezza. Questo è un punto esplicito della legge delega n. 78 del 2022. Invece le disposizioni in particolare contenute nei commi 3 e 4 dell'articolo 11, non garantiscono in pieno la non discrezionalità su tutele economiche e normative, e sotto questo aspetto andrebbe mantenuta la norma vincolante prevista dall'attuale Codice dei Contratti (decreto legislativo n. 50 del 2016);
l'articolo 39 dello schema di decreto in esame, interviene sulle procedure di pianificazione, programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche la cui realizzazione ha un carattere di urgenza e di preminente interesse nazionale per lo sviluppo del Paese;
l'infrastruttura viene qualificata come strategica e di preminente interesse nazionale con delibera del Consiglio dei Ministri su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, o su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti. L'elenco delle infrastrutture viene quindi inserito nel Documento di economia e finanza, con l'indicazione dei criteri di rendimento attesi in termini di sviluppo infrastrutturale; riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale; sostenibilità ambientale;
in pratica l'articolo 39 riprende e ridà vita alla cosiddetta «legge obiettivo», ossia alla legge 443 del 2001, che il Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50 del 2016), attualmente vigente, ha invece superato definendo una nuova disciplina per la programmazione e il finanziamento delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, basata sull'adozione dei due strumenti di pianificazione e programmazione rappresentati dal Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL) e dal Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP), quest'ultimo peraltro mai adottato.
È evidente la criticità legata alla soppressione del riferimento (presente nell'attuale Codice dei Contratti) al Piano generale dei trasporti e della logistica quale strumento di pianificazione e programmazione delle opere pubbliche per lo sviluppo armonico e di sistema del Paese. Il Piano infatti, è lo strumento di raccordo tra le infrastrutture e la politica di trasporti nazionale affinché tali opere rispondano al rapporto tra richiesta e offerta nel rispetto della funzionalità e salvaguardando l'integrazione tra le varie modalità di trasporto. Le opere infrastrutturali, svolgono un ruolo sociale ancor prima che economico, e dalle politiche dei trasporti e dallo sviluppo dell'intermodalità dipendono gli obiettivi di Pag. 64sostenibilità ambientali, sociali ed economiche del nostro Paese;
riguardo le procedure di pianificazione e programmazione, oltre che di progettazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, come normate dall'articolo 39 in esame, si rammenta inoltre che attualmente per valutare la sostenibilità e l'impatto ambientale di piani e programmi, come richiesto dalla Direttiva europea 2001/42/CE e disciplinato dal Titolo II del decreto legislativo n. 152/2006 (Codice dell'ambiente), esiste lo strumento della Valutazione Ambientale Strategica, che deve essere effettuata anteriormente all'approvazione del piano o del programma e comunque durante la predisposizione dello stesso;
con l'articolo 44 si disciplina l'appalto integrato, prevedendo che il contratto possa avere per oggetto la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori, sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvata, escludendo l'esercizio di tale facoltà soltanto per gli appalti di opere di manutenzione ordinaria;
nella formulazione dell'articolo 44, si aumentano di fatto i casi di ricorso all'appalto integrato, che non è più limitato ai soli appalti complessi e di importi significativi, con il rischio di determinare extra costi e opere incompiute;
va quindi ridotta la possibilità che progettazione ed esecuzione in capo allo stesso progetto diventino una specie di regola, quando anche nelle previsioni europee, l'appalto integrato è praticato per opere particolarmente complesse;
inoltre, come segnalato anche dall'ANAC, la formulazione del comma 2 dell'articolo 44, che si presenta di maggiore favore verso l'istituto rispetto alla vigente disciplina (articolo 59, commi 1 e 1-bis, decreto legislativo n. 50 del 2016), risulta generica nell'individuazione dei presupposti legittimanti tale modulo contrattuale, limitandosi a prevedere che la stazione appaltante motivi il ricorso all'appalto integrato con riferimento a non meglio specificate «esigenze tecniche». Una tale generica e indefinita formulazione può evidentemente comportare il rischio di un uso improprio dell'istituto per cui sarebbe opportuno definire con maggiore dettaglio le condizioni di ricorso allo stesso;
in particolare, sarebbe opportuno prevedere che il ricorso all'appalto integrato sia motivato in ragione dell'elevato contenuto tecnologico dei lavori da eseguire, per i quali le imprese possano convenientemente offrire soluzioni tecniche innovative, richiamando la formulazione della vigente disciplina che lo condiziona ai casi «in cui l'elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell'appalto sia nettamente prevalente rispetto all'importo complessivo dei lavori». Inoltre, appare, di per sé insufficiente la condizione, anch'essa generica, di valutare il rischio di eventuali scostamenti di costo, senza definire quale livello di rischio possa ritenersi accettabile a seguito di detta valutazione;
l'articolo 95 riguarda le cause di esclusione non automatica. In particolare il comma 1, lettera a), dello schema in esame, prevede, tra le cause di esclusione non automatica, quella relativa alle gravi infrazioni alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro, nonché agli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro. Come sottolineato anche dall'ANAC, tale fattispecie appare maggiormente assimilabile alle cause di esclusione automatiche, con riferimento alle quali non è prevista una valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante, la quale, non possedendo competenze ed elementi sufficienti all'accertamento di questa tipologia di infrazioni, non può che limitarsi alla verifica delle certificazioni previste in materia. Pertanto, al fine di evitare il rischio dell'elevato contenzioso che potrebbe scaturire dalla decisione della stazione appaltante in merito alla sussistenza della causa di esclusione in questione, risulterebbe opportuno inserire la fattispecie tra le cause di esclusione automatica previste nel precedente articolo 94;
l'articolo 108 definisce i criteri per l'aggiudicazione degli appalti e l'affidamento dei concorsi di progettazione e dei Pag. 65concorsi di idee, sulla scorta dell'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo. In questo ambito, va evitato che anche l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa possa concorrere a determinare processi di dumping e una contrazione delle condizioni di sicurezza o di diritti delle lavoratrici e dei lavoratori;
l'articolo 110 disciplina la valutazione delle offerte anormalmente basse e le procedure da seguire in presenza delle medesime offerte. Il comma 4 dispone che non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge; b) in relazione agli oneri di sicurezza di cui alla normativa vigente. In realtà il rispetto dei diritti e delle condizioni dei lavoratori, non può riguardare esclusivamente l'aspetto dei minimi salariali ma deve essere necessariamente esteso a tutto ciò che riguarda la disciplina del rapporto di lavoro sia di carattere economico che normativo per evitare processi di dumping e contrazioni dei diritti delle lavoratrici e dei lavoratori;
l'articolo 176, rientra nell'ambito della Parte II del provvedimento in esame, che disciplina le procedure di aggiudicazione dei contratti di concessione. L'articolo non prende in considerazione le specifiche esclusioni previste dalle direttive europee in materia di appalti e concessioni per quanto concerne il settore del trasporto pubblico locale. Sotto questo aspetto è necessario un maggiore coordinamento tra le disposizioni contenute nello schema di decreto in esame, con le norme del decreto legislativo 201 del 2022, attuativo della legge delega 118 del 2022 che detta la disciplina di riordino dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Peraltro l'aggiudicazione di contratti di servizio (pubblico) in materia di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia e metropolitana è disciplinata da norme e regolamenti UE;
il comma 2 dello schema di decreto prevede che alle concessioni di servizi economici d'interesse generale si applicano le norme della Parte II, mentre per i profili non disciplinati si applica il citato decreto legislativo n. 201 del 2022. È evidente quindi la necessità di un maggiore coordinamento tra le norme;
l'articolo 186 interviene in materia di affidamenti dei concessionari, e in particolare il comma 2, prevede l'obbligo, per i titolari di concessioni in essere alla data di entrata in vigore del codice, di affidare una quota tra il 50 per cento e il 60 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture. L'obbligo di esternalizzazione riguarda le concessioni in essere: a) di lavori e di servizi pubblici, a esclusione dei settori speciali; b) che sono di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza europea; c) che non sono affidate conformemente al diritto dell'UE vigente al momento dell'affidamento o della proroga. La norma prevede che l'affidamento avviene mediante procedura a evidenza pubblica, con la previsione di clausole sociali per la stabilità del personale impiegato e per la salvaguardia delle professionalità. Risulta necessario prevedere che i concessionari di opere pubbliche debbano avere come obbligo il rispetto dei parametri di qualificazione, assicurando qualitativamente e quantitativamente tutte le condizioni di tutela, formazione e sicurezza,
VALUTA FAVOREVOLMENTE
lo schema di decreto e formula i seguenti rilievi:
a) all'articolo 11 relativamente all'applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore e i profili relativi alle inadempienze contributive e al ritardo nei pagamenti, sopprimere i commi 3 e 4, al fine di garantire in pieno la non discrezionalità su tutele economiche e normative, e sotto questo aspetto mantenendo la norma vincolante prevista dall'attuale Codice dei Contratti (decreto legislativo 50/2016); inoltre, con riferimento alle clausole di salvaguardia, è necessario introdurre nel testo del decreto legislativo una disposizione che sopprima l'art. 1677-bis del codice civile;
Pag. 66b) all'articolo 39, dopo il comma 2, aggiungere il seguente: «2-bis. Al fine della individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del paese, si utilizzano i seguenti strumenti di pianificazione e programmazione generale:
a) Piano generale dei trasporti e della logistica;
b) documenti pluriennali di pianificazione di cui all'articolo 2 comma 1 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228.»;
c) all'articolo 39, comma 3, primo periodo, dopo le parole «L'elenco delle infrastrutture di cui al presente articolo» inserire le seguenti: «, previo svolgimento delle Valutazione Ambientale Strategica ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,»;
d) all'articolo 44, comma 1, primo capoverso, dopo le parole «Negli appalti», aggiungere le parole: «particolarmente complessi e di importo complessivo non inferiore a 350 milioni di euro»;
e) all'articolo 44, comma 1, secondo capoverso, dopo le parole «manutenzione ordinaria» aggiungere le parole «e straordinaria»;
f) all'articolo 44, comma 2, sostituire le parole «, tenendo sempre conto del rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto», con le parole: «nei casi in cui l'elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell'appalto sia nettamente prevalente rispetto all'importo complessivo dei lavori»;
g) all'articolo 95 relativo alle cause di esclusione non automatica, al fine di evitare il rischio dell'elevato contenzioso che potrebbe scaturire dalla decisione della stazione appaltante in merito alla sussistenza della causa di esclusione in questione, espungere le infrazioni gravi in materia di salute e sicurezza sul lavoro, nonché degli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro, al fine di ricomprendere detta fattispecie all'interno dell'articolo 94 relativo alle cause di esclusione automatica;
h) all'articolo 108, comma 2, riguardo al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa ai fini dell'aggiudicazione, prevedere espressamente che i costi della manodopera e della sicurezza debbano essere sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso, al fine di evitare che anche l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa possa concorrere a determinare processi di dumping e una contrazione delle condizioni di sicurezza o di diritti delle lavoratrici e dei lavoratori;
i) all'articolo 110, comma 4, riguardante la valutazione delle offerte anormalmente basse e le procedure da seguire in presenza delle medesime offerte, a prevedere che non siano ammesse giustificazioni, non solo riguardo ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge e in relazione agli oneri di sicurezza, ma anche riguardo alla disciplina del rapporto di lavoro sia di carattere economico che normativo per evitare processi di dumping e contrazioni dei diritti delle lavoratrici e dei lavoratori;
l) in considerazione del fatto che l'articolo 176 relativo all'ambito di applicazione delle norme sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, non prende in considerazione le specifiche esclusioni previste dalle direttive europee in materia di appalti e concessioni per quanto concerne il settore del trasporto pubblico locale, a prevedere, attraverso una modifica al medesimo articolo 176, al fine di garantire un migliore coordinamento tra le disposizioni contenute nello schema di decreto con il decreto di riordino della disciplina dei servizi pubblici locali, e nel rispetto della normativa dell'UE;
m) all'articolo 186, relativo agli affidamenti dei concessionari, al fine di prevedere che i concessionari di opere pubbliche debbano avere come obbligo il rispetto dei parametri di qualificazione, assicurando qualitativamente e quantitativamente tutte le condizioni di tutela, formazione e Pag. 67sicurezza, al comma 2, aggiungere in fine le seguenti parole: «assicurando altresì la piena e corretta applicazione del CCNL di settore attinente alle attività affidate, sottoscritto dalle OO.SS. comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e sul territorio, garantendo tutti gli interventi indispensabili e quelli già pattuiti con il concessionario stesso in tema di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro con l'obbligo di formazione continua e specifica in materia, a carico dell'azienda di tutti i lavoratori».