XVIII Legislatura

Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale

Resoconto stenografico



Seduta n. 57 di Mercoledì 11 maggio 2022
Bozza non corretta

INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:
Invernizzi Cristian , Presidente ... 2 

Audizione del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, professor Alberto Zanardi, sull'assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale:
Invernizzi Cristian , Presidente ... 2 
Zanardi Alberto , presidente della commissione tecnica per i fabbisogni standard ... 4 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 18 
Perosino Marco  ... 18 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 20 
Fragomeli Gian Mario (PD)  ... 20 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 21 
Fragomeli Gian Mario (PD)  ... 21 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 21 
Fragomeli Gian Mario (PD)  ... 21 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 22 
Turri Roberto (LEGA)  ... 22 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 23 
Zanardi Alberto , Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard ... 23 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 26 

ALLEGATO: Documentazione consegnata del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard ... 27

Testo del resoconto stenografico
Pag. 2

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
CRISTIAN INVERNIZZI

  La seduta comincia alle 8.15.

Sulla pubblicità dei lavori.

  PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata, oltre che mediante il resoconto stenografico, anche attraverso la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, professor Alberto Zanardi, sull'assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale.

  PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione – ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento della Camera, nonché ai sensi dell'articolo 5, comma 5, del Regolamento della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale – del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, professore Alberto Zanardi, sull'assetto della finanza territoriale e sulle linee del sviluppo del federalismo fiscale.
  Nel rammentare che in questa legislatura abbiamo già avuto modo di audire il professor Zanardi nella sua pregressa veste di membro del Consiglio dell'Ufficio parlamentare di bilancio e di apprezzarne, quindi, l'elevata competenza sui temi del federalismo fiscale, evidenzio che l'audizione odierna consentirà di acquisire un quadro puntuale e aggiornato sul lavoro condotto dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, in seno alla quale il professore Zanardi è stato nominato Presidente Pag. 3nello scorso mese di gennaio. Sono ben note agli addetti ai lavori le competenze assegnate dalla normativa vigente alla Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Essa – ai sensi del decreto legislativo n. 216 del 2010 e dell'articolo 1, comma 29, della legge n. 208 del 2015 – esercita presso il Ministero dell'economia e delle finanze funzioni fondamentali per la compiuta e matura attuazione del federalismo fiscale e dell'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali, con particolare riguardo al superamento del criterio della spesa storica nella distribuzione delle risorse e all'individuazione di appropriati indicatori in relazione ai quali deve essere valutata l'azione amministrativa.
  Il professor Zanardi illustrerà, pertanto, in questa sede, le complesse attività valutative affidate alla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, a partire da quelle riferite alla validazione delle metodologie e delle elaborazioni concernenti la determinazione di fabbisogni e capacità fiscali, che incidono sulla perequazione e, in particolare, sul riparto delle risorse del Fondo di solidarietà comunale.
  Al fine di assicurare un ordinato svolgimento dei lavori, faccio presente che – in conformità a quanto convenuto in sede di Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi nonché alla prassi già seguita in occasione delle precedenti sedute di audizioni – dopo la relazione introduttiva del professor Zanardi darò la parola a un oratore per gruppo. Conclusa questa fase della discussione, si potrà valutare, in considerazione del tempo disponibile, se procedere a un'eventuale ulteriore serie di interventi, lasciando comunque lo spazio necessario per la replica. Nel raccomandare ai colleghi di contenere la durata degli interventi, invito a far pervenire alla Presidenza le richieste di iscrizione a parlare. A questo punto rinnovo il benvenuto al professor Zanardi, che ringrazio a nome Pag. 4di tutta la Commissione per avere accettato l'invito, e gli cedo la parola. Prego.

  ALBERTO ZANARDI, presidente della commissione tecnica per i fabbisogni standard. Molte grazie, Presidente. Ringrazio la Commissione per l'invito a questa audizione che si pone in continuità con quella che il mio predecessore alla presidenza della CTFS (Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard), Giampaolo Arachi, ha tenuto davanti a questa Commissione meno di un anno fa. Oggi, come allora, il mio intervento intende ripercorrere le linee di lavoro in cui la CTFS è stata impegnata in questo ultimo periodo. Mi focalizzerò su tre punti (c'è una memoria che ho lasciato depositata in cui questi elementi sono trattati con maggiore dettaglio rispetto ai tempi che abbiamo a disposizione). I tre punti sono: innanzitutto, la determinazione degli obiettivi di servizio, ai fini di potenziamento dell'offerta di alcuni servizi comunali di grande rilevanza, quali i servizi sociali, gli asili nido e il trasporto degli studenti con disabilità. Il secondo punto è l'intervento della CTFS nell'ambito del riordino e della riorganizzazione della finanza e della perequazione delle province delle città metropolitane e il riparto, a cui si è arrivati, delle relative risorse per il triennio 2022/2024. Da ultimo, il prosieguo dell'analisi della CTFS nell'ambito regionale per quanto riguarda i problemi di standardizzazione dei fabbisogni delle funzioni di spesa assistite da LEP (Livelli Essenziali delle Prestazioni) per le regioni a statuto ordinario diverse dalla sanità. Se ci sarà tempo vorrei, poi, fare il punto sull'agenda dei lavori che attendono la CTFS nei prossimi mesi, da qui alla fine del 2022. Sul primo punto, quello del potenziamento nell'offerta dei servizi comunali, voglie ricordare come nel corso del 2021 e di questi primi mesi del 2022 la CTFS ha svolto un lavoro molto intenso, direi anche gravoso, per dare attuazione a una serie di disposizioni previste nelle due ultime Pag. 5leggi di bilancio, quella per il 2021 e quella del 2022, che riguardano il potenziamento dei servizi sociali, degli asili nido e del trasporto scolastico per gli studenti con disabilità. La Commissione ha fatto tre cose: ha determinato gli obiettivi di servizio, ha ripartito, sulla base degli obiettivi di servizio così fissati, le risorse disponibili per il 2021 o per il 2022 a seconda dei vari casi, e ha stabilito le procedure di monitoraggio e di rendicontazione da parte dei comuni sulle risorse ricevute. Vorrei, molto rapidamente, ripercorrere in termini non tecnici – qualche dettaglio in più lo trovate nella memoria – questi tre ambiti di intervento per poi cercare, a conclusione di questa prima stagione di misure di rafforzamento dell'offerta dei servizi comunali, di tirare le fila e darne una lettura trasversale che permetta di cogliere elementi comuni ma anche elementi di differenza. Sui servizi sociali – in parte sono cose che davanti a questa Commissione sono già state ripercorse, per esempio, ultimamente dall'Ufficio parlamentare di bilancio – voglio solo ricordare che, nel corso del 2020, la CTFS era già tornata sulla questione della rideterminazione dei fabbisogni standard, quantificando anche le risorse necessarie a portare tutti i comuni ai livelli di servizio corrispondenti ad alcune realtà considerate virtuose sul territorio nazionale, quindi aveva già determinato, di fatto, degli obiettivi di servizio. Queste risorse aggiuntive, quantificate attraverso la determinazione dei fabbisogni standard, sono state poi assunte dal decisore politico come punto di riferimento nella legge di bilancio del 2021 per determinare l'ammontare dell'incremento di risorse da destinare a questo settore. Nel giugno del 2021 la CTFS ha costruito il meccanismo di utilizzo e di riparto di queste risorse aggiuntive, a valere appunto sul 2021. Queste risorse sono pari a 216 milioni per il 2021, a crescere fino a 650 milioni nel 2030. Cosa ha fatto la Commissione tecnica? Ha stabilito degli obiettivi di servizio, Pag. 6ente per ente, in modo tale che le risorse aggiuntive attribuite siano tali da permettere, alla fine di questo periodo, a tutti i comuni di finanziare in modo pieno, integrale, quello che è stato indicato come fabbisogno standard monetario per questo settore di intervento dei servizi sociali. Questo fabbisogno standard monetario non è nient'altro che la componente relativa alla spesa sociale del fabbisogno perequabile, riferito all'FSC (Fondo di solidarietà comunale) del 2021 incrementato dalle risorse aggiuntive stanziate dalla legge di bilancio per il 2021. Questo finanziamento annuale è stato assegnato a tutti i comuni in base ai fabbisogni standard. Questa attribuzione di risorse aggiuntive comporta per i comuni sotto obiettivo, cioè quelli che hanno una spesa storica inferiore all'obiettivo del fabbisogno standard monetario, un obbligo di monitoraggio e di rendicontazione dell'utilizzo delle risorse ricevute nell'ambito di una vasta gamma di opzioni di potenziamento dei servizi che comprendono sia indicatori di input (per esempio, nuove assunzioni di assistenti sociali o di altro personale specializzato) sia indicatori di output (quali aumento del numero degli utenti serviti). Quello che voglio sottolineare è che comunque gli obiettivi di servizio da un lato, e corrispondentemente la rendicontazione dei risultati realizzati dall'altro, sono determinati in termini monetari, in termini di spesa. Quindi è un dato di spesa che viene attribuito e che viene rendicontato. Nella memoria, poi, trovate qualche tabella per ognuno dei settori dei servizi comunali interessati da questi interventi che cercano di dare conto – per esempio, nel caso del sociale, la tabella 1 – di quale sia il passo nella progressione verso il raggiungimento dell'obiettivo di fabbisogno che è reso possibile dalle risorse aggiuntive stanziate e dal meccanismo di attribuzione adottato dalla CTFS. Una parola sugli asili nido. Anche qui c'è stato un lavoro preliminare della CTFS. Nel 2019 la Commissione aveva Pag. 7già provveduto a rivedere la metodologia di calcolo dei fabbisogni standard per gli asili nido attraverso una normalizzazione dei minimi e dei massimi di servizio dei tassi di copertura, rispetto alla popolazione in età, e l'assegnazione a tutti i comuni (delle regioni a statuto ordinario) di un fabbisogno standard che non doveva essere inferiore a tale minimo. Si cercava così di superare la famosa questione dello «zero al sud» e veniva fissato anche un tetto massimo oltre il quale la perequazione non sarebbe stata applicata. Questa revisione dei fabbisogni standard per gli asili nido, oltre a determinare una modificazione nell'attribuzione delle risorse dei trasferimenti perequativi, ha palesato la necessità di immettere nel settore delle risorse aggiuntive. La metodologia dei fabbisogni standard è stata nuovamente rivista nel 2021 passando, in termini tecnici, da una stima mediante funzione di spesa, quale era precedentemente, a una stima mediante funzione di costo e quindi arrivando a determinare la stima del costo standard per utente differenziato fra comuni, la stima di un costo «giustificato» nella fornitura di questo servizio particolare. Però, la vera svolta in tutta questa vicenda si è realizzata con la legge di bilancio per il 2022, la quale ha attribuito risorse aggiuntive di una certa consistenza per il potenziamento di questo servizio. Sono 120 milioni all'inizio, nel 2022, che poi crescono fortemente fino ad arrivare dal 2027 a un miliardo e cento milioni. Per la prima volta, va sottolineato, nell'ambito del dispositivo normativo è stato fissato, in termini quantitativi, un livello minimo di fornitura, un LEP di fatto, pari al 33 per cento della popolazione in età, nel senso che i servizi forniti dal comune – ma anche nell'ambito del territorio comunale, dall'offerta privata – devono coprire almeno il 33 per cento della popolazione in età fra 3 e 36 mesi. Questo LEP che, ripeto, è stato fissato in termini quantitativi ed è quindi immediatamente applicabile in Pag. 8un meccanismo di attribuzione e di perequazione delle risorse, deve essere garantito su tutto il territorio nazionale a partire dal '27, quando tutte le risorse saranno disponibili. Anche qui, che cosa ha fatto la CTFS? Nel marzo di quest'anno, quindi due mesi fa, per ogni ente comunale, la CTFS ha determinato gli obiettivi di servizio, quali tappe intermedie per arrivare progressivamente alla copertura del 33 per cento nel '27, e ha provveduto, sulla base di questo impianto, a ripartire le risorse per il '22, il primo anno di applicazione. E poi, come nel caso dei servizi sociali, ha stabilito modalità di monitoraggio e di rendicontazione degli obiettivi assegnati. Non entro nei dettagli tecnici, ma l'intuizione è immediata: è stata calcolata la distanza, in termini di numero di utenti, fra l'obiettivo del 33 per cento e il livello attuale, storico, di fornitura del servizio comune per comune (in realtà per gli anni 2022-2026 è stato considerato un obiettivo intermedio del 28,88 per cento). Cioè è stato calcolato il numero di utenti che bisogna attribuire al Comune per passare dal livello attuale di copertura a quello del 33 per cento, obiettivo finale di questo percorso. Per i comuni sotto obiettivo sono state attribuite le risorse aggiuntive necessarie per raggiungere gli obiettivi di servizio assegnati, risorse che sono pari all'obiettivo moltiplicato per un costo standard unitario di fornitura del servizio. Gli obiettivi, quindi, sono denominati in termini di utenti aggiuntivi che devono essere forniti dal comune. Corrispondentemente, anche i meccanismi di monitoraggio e di rendicontazione sono definiti in termini di utenti aggiuntivi che devono essere, alla fine di ogni anno, serviti dal Comune nell'ambito di un paniere di modalità che sono state specificamente previste (servizio in gestione diretta da parte del Comune oppure esternalizzata, convenzioni, trasferimenti a favore di ambiti), insomma di un bouquet di possibilità che, ovviamente, tengono conto che questo servizio, Pag. 9pur essendo abbastanza standardizzato, presenta specificità a livello territoriale. Tutte queste modalità sono, come detto, monitorate in termini quantitativi, in termini di numero di utenti aggiuntivi effettivamente serviti. Anche per gli asili nido trovate, nella tabella 2, qualche dato che ci dà un'immagine di sintesi della progressione con cui si andrà a colmare la distanza fra il livello attuale e l'obiettivo finale del 33 per cento. È una progressione abbastanza lenta all'inizio, ma che poi accelera sensibilmente fra il 2026 e il 2027 quando saranno disponibili molte risorse aggiuntive. Un flash soltanto sul trasporto studenti con disabilità. La legge di bilancio per il 2022 ha stanziato 30 milioni per il 2022, primo anno di applicazione, e poi risorse crescenti che arrivano a 120 milioni a partire dal 2027. In questo caso, il dispositivo normativo non richiama esplicitamente un LEP, non fissa un LEP come nel caso degli asili nido. Quindi non c'è un obiettivo quantitativo specifico ma uno stanziamento in termini di risorse. Quello che la CTFS ha fatto è cercare, partendo da questo elemento finanziario, di determinare per ciascun ente gli obiettivi di servizio, da qui fino alla situazione a regime, di ripartire su tale base le risorse stanziate per il 2022, primo anno di applicazione, e ancora stabilire le modalità di monitoraggio. Sulla base di una stima di costo standard di fornitura di questo servizio fissata su base annua a 4.625 euro, è stato ricavato il numero di utenti aggiuntivi compatibile con le risorse disponibili in termini aggregati di anno in anno. È stata poi misurata la distanza nei livelli di offerta dei servizi di ogni comune rispetto a questo obiettivo che, appunto, cresce di anno in anno in relazione alle risorse disponibili. Ai comuni sotto obiettivo, sono state attribuite risorse corrispondenti agli utenti aggiuntivi che devono fornire, anno dopo anno, moltiplicato per il costo unitario di fornitura. Il raggiungimento dell'obiettivo deve essere rendicontato dai Pag. 10comuni sotto obiettivo, quelli che ricevono le risorse, in termini di utenti assistiti, attraverso dunque la dimostrazione dell'effettiva attivazione in forma individuale o in forma associata del servizio a favore degli studenti disabili. Tuttavia, in quest'ambito, in cui l'informazione circa le caratteristiche del bisogno e le modalità con cui i comuni intervengono per il suo soddisfacimento sono relativamente limitate e devono essere ancora adeguatamente raccolte, è stato aperto uno spazio riguardo alla possibilità di monitoraggio anche sul lato della spesa: per i comuni che già erogano questo servizio, una delle modalità consentite per soddisfare l'obiettivo di servizio è quella di migliorare qualitativamente il servizio, a parità di utenti forniti, proprio per tenere conto del fatto che le modalità di fornitura sono molto eterogenee. In conclusione di questa rassegna dei tre interventi di rafforzamento dei servizi comunali di recente avviati, vorrei evidenziare che due sono stati gli elementi innovativi di questa, per così dire, nuova stagione dei fabbisogni standard collegati alla determinazione degli obiettivi di servizio. La prima innovazione consiste nel fatto che, prima ancora che venissero rese disponibili nuove risorse, la CTFS ha fatto un grosso lavoro di revisione delle modalità di determinazione dei fabbisogni standard, con l'obiettivo di garantire un progressivo sganciamento dei fabbisogni rispetto ai livelli di servizio storicamente forniti (il caso esemplare è quello degli asili nido). Si è così creato una sorta di piano perequativo più solido, su cui innestare, poi, il secondo elemento innovativo rappresentato dalle risorse aggiuntive che sono state attribuite per il potenziamento di questi servizi. I tre interventi che ho descritto (servizi sociali, asili nido e trasporto studenti disabili) fanno parte di una medesima strategia e quindi condividono, anche riguardo alle linee predisposte dalla CTFS per la loro attuazione operativa, una serie di elementi comuni. E tuttavia ci sono Pag. 11tra loro anche alcune differenze rilevanti su cui è opportuno riflettere. Due sono gli elementi che hanno maggiormente condizionato le scelte fatte dal legislatore e anche, a ricaduta, le soluzioni operative decise dalla CTFS. Il primo elemento che ha condizionato le soluzioni predisposte riguarda la natura dei bisogni a cui questi interventi cercano di dare soddisfacimento. Quando questi bisogni sono unidimensionali, quando l'utenza potenziale è chiaramente definita (è il caso degli asili nido), la normativa ha fissato LEP specifici in termini quantitativi (il 33 per cento di cui si diceva) e la CTFS ha determinato di conseguenza obiettivi di servizio in termini anch'essi quantitativi con una sorta di scadenzario temporale ben definito per l'effettivo incremento delle prestazioni. Quando, invece, i bisogni sono più articolati, multidimensionali, quando l'utenza potenziale non è così chiaramente identificabile (è il caso dei servizi sociali), è difficile tradurre il livello essenziale in una precisa prestazione da garantire al cittadino in termini quantitativi e allora, necessariamente, gli obiettivi di servizio sono stati denominati in termini di spesa e nell'obbligo degli enti destinatari a impiegare le risorse ricevute in una o più modalità nell'ambito di un insieme abbastanza ampio. L'altro elemento rilevante è quello dell'effettiva disponibilità di informazioni complete, solide, adeguate, affidabili sul livello di offerta dei servizi oggi garantito dai vari comuni in questi diversi settori, che possa costituire una base di riferimento a partire dalla quali misurare i divari rispetto agli obiettivi che dovrebbero essere raggiunti, come nel caso, per esempio, del 33 per cento degli asili. Quando queste basi informative, attendibili e dettagliate, non sono disponibili, questi divari non sono determinabili, o non sono determinabili in modo affidabile, e le risorse aggiuntive sono state ripartite tra gli enti sulla base dei fabbisogni standard, cioè di indicatori di spesa, di fatto innalzando Pag. 12il livello della spesa standardizzata nella funzione considerata. Il trasporto degli studenti con disabilità, in questa panoramica, costituisce un caso intermedio. Come dicevo, la normativa non stabilisce in questo caso un LEP esplicito in termini quantitativi, di tasso di copertura degli studenti con disabilità. Viene fissato un riferimento monetario finanziario, uno stanziamento crescente di risorse, che poi viene tradotto in termini di utenti aggiuntivi attraverso il riferimento a un costo standard, quindi compatibile con le risorse disponibili. Il monitoraggio e la rendicontazione dell'impiego delle risorse assegnate verifica che i comuni potenzino effettivamente il servizio in termini di utenti aggiuntivi serviti, ma è riconosciuta una qualche flessibilità ammettendo anche di migliorare il servizio in termini qualitativi agendo sull'incremento della spesa a parità di servizio. È una flessibilità resa necessaria dal fatto che oggi non si dispone di una mappatura esatta delle caratteristiche di questi bisogni. Queste scelte operate dalla CTFS hanno anche implicazioni per le future prospettive di funzionamento del Fondo di solidarietà comunale. Nel caso degli asili nido, e nel caso degli studenti con disabilità, le risorse aggiuntive hanno di fatto costituito una componente separata, distinta dall'FSC e ciò pone il problema di come in futuro integrare questa componente nel funzionamento ordinario dell'FSC. Al contrario, nel caso dei servizi sociali, il potenziamento dei servizi di fatto si è realizzato mediante l'innalzamento dell'asticella dei fabbisogni standard garantendo quindi fin da subito la loro piena integrazione nel funzionamento normale del Fondo di solidarietà comunale. Un'ultima considerazione riguarda il fatto che quello che ho descritto è un quadro in divenire. Le modalità decise dalla CTFS nei vari casi potranno beneficiare della raccolta di informazioni resa possibile dal monitoraggio e rendicontazione dei primi anni di applicazione di questi meccanismi. Sono Pag. 13informazioni riguardanti le caratteristiche delle varie situazioni di bisogno e delle modalità con cui i comuni soddisfano questi bisogni che costituiranno un patrimonio importante, prezioso, che si arricchirà di anno in anno. Sulle province va ricordato che, dopo anni di battute d'arresto e di inerzia, la legge di bilancio per il '21, poi integrata dalla legge di bilancio per il '22, ha dato una spinta importante per la revisione, o quantomeno un inizio di revisione, dell'assetto di finanziamento e di perequazione delle province e delle città metropolitane. Come ricordate, la legge di bilancio per il '21 ha previsto la costituzione di due fondi perequativi distinti, uno per le province e l'altro per le città metropolitane, in cui far confluire tutti i trasferimenti, i contributi, le spettanze di parte corrente attribuite ai due gruppi di enti. La legge di bilancio per il '21 ha stabilito poi che questi due fondi debbano essere ripartiti non secondo i criteri storici bensì sulla base di fabbisogni standard e capacità fiscali, in analogia con i meccanismi di perequazione del comparto comunale. La legge di bilancio per il '22 ha messo benzina in questo meccanismo nel senso che ha stanziato risorse aggiuntive per lo svolgimento delle funzioni fondamentali delle province e delle città metropolitane: 80 milioni nel '22, che salgono progressivamente fino a 600 milioni a partire dal 2031. Nel corso del 2021, e in particolare nel novembre dello scorso anno, la CTFS ha svolto un intenso lavoro per definire tutti gli elementi costitutivi di questo nuovo meccanismo di perequazione: i fabbisogni standard e le capacità fiscali di ciascun ente. Insieme a questo, è stata condotta una ricognizione del concorso del comparto e dei singoli enti a favore della finanza pubblica. Come è noto, infatti, questo comparto è finanziatore netto del sistema di finanza pubblica, nel senso che opera un trasferimento verticale, da province e città metropolitane a favore del bilancio dello Stato. A gennaio del '22 la Pag. 14CTFS ha messo insieme questi vari elementi e ha approvato le modalità operative dei due fondi operativi applicandole poi al riparto per il prossimo triennio 2022/2024. Non ho tempo di entrare nei dettagli di cosa è stato fatto sui fabbisogni e sulle capacità fiscali. Arrivo al punto finale, cioè come questi elementi sono stati combinati nell'ambito del meccanismo di attribuzione delle risorse dei fondi a favore dei singoli enti. La scelta che è stata fatta da parte del CTFS è quella di costituire un sistema che, per ciascun fondo perequativo, si articoli in due componenti che tengono conto delle specificità di questo comparto. La prima è una componente orizzontale, cioè tra enti del comparto, che riattribuisce tra i diversi enti il totale del concorso netto alla finanza pubblica. Sono 1.435 milioni che vengono riallocati dall'attribuzione storica a una nuova attribuzione che si basa sulla distanza, ente per ente, fra il fabbisogno standard e la capacità fiscale. In questo modo si vuole creare una sorta di livello di risorse perequate al di sopra del quale è stata poi costruita una seconda componente, questa volta di tipo verticale, dallo Stato a favore del comparto, che assegna le risorse aggiuntive stanziate dalla legge di bilancio per il '22 a ciascun ente in proporzione, analogamente al caso dei comuni per i servizi sociali, ai rispettivi fabbisogni standard. L'effetto di questa seconda componente è quindi di alleggerire il peso, ente per ente, del concorso netto alla finanza pubblica. Anche qui, nella memoria che ho depositato, trovate qualche elaborazione sul funzionamento di questo meccanismo. Vorrei soltanto richiamare la vostra attenzione sulla figura 4 che trovate a pagina 20. Questa figura mette a confronto il grado di mancata copertura dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali delle province, prima e dopo questo intervento di revisione del sistema perequativo. Compara cioè il 2021 (la linea blu) con il 2031 (la linea arancione) evidenziando l'effetto sia Pag. 15della perequazione tra enti del contributo che le province danno allo Stato sia dell'immissione di nuove risorse. Si nota come nel 2021 il grado di mancata copertura dei fabbisogni standard, date le risorse attualmente disponibili ente per ente, sia consistente. Le province che soffrono di un grado di mancata copertura relativamente più basso, che trovate a sinistra del grafico, non riescono a coprire circa il 10 per cento dei propri fabbisogni standard. A destra del grafico trovate invece le situazioni più difficili, che arrivano a un grado di mancata copertura del 70/80 per cento, dato il peso del trasferimento verticale da garantire a favore dello Stato e date le risorse che sono state attribuite a questo comparto. Quello che succede, passando dal '21 al '31 e quindi considerando gli effetti della riforma, è visivamente un appiattimento della curva insieme con un suo spostamento, una traslazione, verso l'alto. L'appiattimento è dovuto al fatto che gli enti redistribuiscono fra di loro, in termini orizzontali, il peso del concorso a favore dello Stato in modo più perequato. Inoltre l'attribuzione delle risorse aggiuntive, che via via aumentano nel corso del tempo, fa sì che tutta la curva si sposti verso l'alto riducendo, in media, il peso complessivo del concorso a favore del bilancio dello Stato. Soltanto un flash riguardo alle regioni e, in modo particolare, alla questione, che da tempo la CTFS sta seguendo, della standardizzazione dei fabbisogni per le funzioni regionali di spesa assistite da LEP, diverse dalla sanità (fondamentalmente istruzione, assistenza e TPL (Trasporto Pubblico Locale) per la sola componente di spesa in conto capitale). Come ben sapete, con il PNRR (Piano nazionale di ripresa e resilienza) la revisione del sistema di finanziamento e di perequazione delle regioni a statuto ordinario potrebbe avere nuovo impulso, in linea con l'impianto generale della riforma sul federalismo fiscale della legge 42 del 2009. La riforma del federalismo Pag. 16fiscale, e in particolare della sua componente regionale, è infatti inclusa tra le riforme di accompagnamento previste dal PNRR. Uno degli elementi di questa riforma, accanto all'intervento sulla fiscalità e sulla fiscalizzazione dei trasferimenti, è quello della definizione di livelli essenziali delle prestazioni e dei fabbisogni standard per le funzioni regionali diverse dalla sanità. Rispetto alla determinazione dei fabbisogni standard, la CTFS era finora orientata ad approfondire innanzitutto l'analisi dei bilanci regionali. Si tratta di bilanci che evidenziano ancora elementi di non perfetta omogeneità tra regioni e questo richiede, ovviamente, operazioni di riclassificazione per renderli pienamente comparabili. Al di là della valutazione dei bilanci, un profilo rilevante che è emerso in questa fase di analisi esplorativa è la difficoltà a comparare modelli di fornitura e di gestione dei servizi regionali (istruzione e assistenza, in modo particolare), che sono spesso significativamente diversi da territorio a territorio. Si tratta tipicamente di servizi multilivello, in cui operano livelli di governo differenti, non solo la Regione, ma anche lo Stato, con fondi speciali e altre risorse che vengono trasferite a valle, e poi i comuni e le istituzioni del comparto socio-sanitario. In questo quadro è pertanto poco proficuo considerare in isolamento i bilanci regionali e costruire soltanto su di essi LEP, obiettivi di servizio, modalità di standardizzazione dei fabbisogni. Per cui l'idea, adesso, è quella di orientarsi verso un'analisi dei singoli programmi attraverso una ricostruzione normativa molto attenta dell'intervento pubblico in questi settori. Una sorta di studio pilota che stiamo conducendo riguarda il DSU, il diritto allo studio universitario. Il diritto allo studio universitario è esemplare da questo punto di vista: è un settore molto articolato tra i diversi livelli di governo in termini di raccolta delle risorse, con modelli di gestioni, sistemi di governance diversi da regione a regione che riflettono anche Pag. 17normative diverse (come ben sapete, il diritto allo studio, al di là della fissazione di LEP, è di competenza legislativa delle regioni). Fondamentalmente l'obiettivo è di ricostruire, non in capo alla Regione come istituzione, ma in capo ai territori regionali, quale sia l'ammontare complessivo di risorse che affluisce a ciascun territorio per questa funzione per poi valutare se, nell'ambito di queste risorse, ci sia spazio per interventi di tipo perequativo. Infine, una parola riguardo all'agenda dei lavori futuri della CTFS. Sul lato comunale il carnet è piuttosto fitto. Nelle prossime settimane la CTFS definirà gli obiettivi di servizio per il settore sociale dei comuni delle Regioni a statuto ordinario per il secondo anno di applicazione, il 2022. Si dovrà valutare se le modalità definite per il 2021, di cui ho riferito, debbano essere integralmente riproposte per quest'anno. Nello stesso periodo, si amplierà il perimetro della determinazione degli obiettivi di servizio sempre del settore sociale includendo, questa volta per il primo anno, i comuni di Sicilia e Sardegna. Nel prossimo mese di giugno è programmata la definizione e l'invio di un nuovo questionario per i fabbisogni standard comunali con riferimento all'annualità 2021. Si è dibattuto se richiedere agli enti anche informazioni sul 2020, ma l'orientamento è di escludere questa annualità perché fortemente distorta dalla crisi Covid. I dati raccolti con i questionari saranno utilizzati nel 2023 per la determinazione dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali comunali che saranno poi a sua volta impiegati per il riparto dell'FSC nel '24. A settembre, in un periodo che sarà certamente di lavoro assai intenso, la CTFS dovrà approvare i fabbisogni standard dei comuni per il Fondo di solidarietà comunale del '23. L'orientamento è in generale di non intervenire sulla metodologia di determinazione dei fabbisogni standard, ma semplicemente di aggiornare la base dati dal 2018 al Pag. 182019. Per due settori, l'istruzione e gli affari generali, si sta valutando l'opportunità di rivedere anche la metodologia. Le capacità fiscali dovranno essere ricalcolate. La stima dei fabbisogni e delle capacità dovrà poi essere utilizzata il prossimo ottobre-novembre per il riparto dell'FSC per il 2023. Verranno definiti, poi, i fabbisogni standard per i comuni della Sicilia, riferiti alle annualità 2018 e 2019. La CTFS è anche chiamata a istruire sul piano tecnico il programma di spending review da applicare al comparto comunale (e anche a quello delle province e città metropolitane) previsto a partire dal '23 dalla legge di bilancio '21. Il programma di spending review per il 2023 coinvolge tutti i livelli di governo. Per il comparto comunale sono richiesti risparmi di spesa per 100 milioni e la CTFS deve dovrà dare una valutazione sul piano tecnico di quali siano gli ambiti di efficientamento in cui recuperare queste risorse. Sulle province e città metropolitane la CTFS deve valutare se il riparto dei due fondi dal '22 al '24, che vi ho appena illustrato, possa essere eventualmente rivisto relativamente alle annualità '23 e '24. Anche per il comparto delle province e delle città metropolitane è previsto che la CTFS coordini l'attività relativa alla raccolta dati e alla determinazione dei fabbisogni standard di questi enti nell'ambito delle regioni a statuto speciale, sempre sulla base di accordi tra Stato e singole regioni a statuto speciale. Riguardo alle prospettive dell'attività della CTFS in tema di fabbisogni standard per le funzioni delle regioni a statuto ordinario ho già riferito prima. Concluderei qui. Grazie.

  PRESIDENTE. Grazie a Lei, Presidente. Passiamo ora agli interventi dei colleghi che intendono porre quesiti o formulare osservazioni. È iscritto a parlare il senatore Perosino. Prego, ne ha facoltà.

  MARCO PEROSINO. Grazie, Presidente. Molto interessante, professore, questa relazione. Lei, sul finale, ha detto che effettivamente,Pag. 19 poi, tutto dipende dall'organizzazione territoriale, perché c'è molta differenza, non soltanto da regione a regione, da Nord a Sud, ma anche all'interno delle stesse regioni, addirittura delle stesse province. Il finanziamento aggiuntivo per i servizi sociali che andrà rendicontato dovrebbe essere rendicontato nel questionario che è in distribuzione. Mi risulta che i comuni siano un po' in arretrato nel gestire queste risorse, anche perché dovevano essere funzioni nuove, innovative. Non potevano andare a finanziare i servizi che erano già in essere. I comuni che hanno la gestione associata, in linea di massima consortile, parlo per esperienza del Piemonte – il consorzio lo ritengo, al di là delle definizioni del testo unico, ancora la forma migliore di aggregazione per questi servizi (infatti, in deroga, in proroga, si continua sotto la forma consortile) – devono ancora definire come spendere, perché, nella maggior parte dei casi e per fortuna, sono consorzi che già gestiscono tutte le funzioni, (i servizi sociali), e che sono finanziati dalle risorse ordinarie dei comuni. Sugli asili nido, mi pare che l'importo sia di 7.500 euro per utente circa. È solo per utenti aggiuntivi? Vale a dire, se un comune non è dotato di asilo nido, ma fa un accordo, una convenzione, con un comune limitrofo che possibilmente abbia questo servizio, viene girata la somma; ma questa somma dovrà andare a favore degli utenti aggiuntivi del comune che ha girato i soldi? E se questo non avviene andranno restituiti? Va bene, mi ha già dato la risposta. Avevo più o meno capito, è così. Quanto al trasporto alunni con disabilità, anche qui soltanto per utenti aggiuntivi? Perché prima come facevano i comuni? Lo pagavano con fondi propri o in forma diversa, consortile, associata? Credo che, mediamente, tutti i ragazzi, tolti quelli che, magari per scelta della famiglia, vengono trasportati dalla famiglia stessa che, in certi casi, può usufruire anche di un contributo chilometrico, possono essere aggiuntivi. Teniamo Pag. 20conto che in tutta questa materia c'è ancora, a carico dei comuni, l'assistenza alle autonomie che incide moltissimo e c'è anche il deficit del trasporto scolastico ordinario, anche questo molto alto perché è aumentata la spesa di trasporto, ma la tariffa a carico delle famiglie non può superare un certo importo e comunque, mediamente, a me risulta che copra un quinto o un quarto della spesa ... più un quinto. Una parola sulle province: il contributo aggiuntivo per le funzioni fondamentali, che per quest'anno è di 80 milioni, va a 600 nel 2031. Vuol dire che da qui al 2031 la provincia o non esercita le funzioni o le copre in altro modo, rinunciando ad altre cose. Perché la provincia risente moltissimo dei tagli degli anni 2014/2015. Mi pare che oggi il sistema delle province abbia ancora un taglio sulle entrate proprie pari a 3 miliardi, che è tantissimo. Le entrate proprie poi sono l'ITP, l'imposta sulle assicurazioni, la TEFA, ma le entrate ambientali sono molto relative in termini finanziari. Quindi, è ancora un contributo troppo basso. Io Stato ti do 80 milioni, ma ti prendo 3 miliardi delle tue entrate: abbiamo stabilito che erano tue, finanza derivata. E, invece, le funzioni delle province sono molto importanti. Questo lo dico come commento, oltre quello che sono le vostre competenze, perché se la legge stanzia 80 milioni, 80 milioni saranno. Questo è. Spezzo una lancia, perché Lei sarà Presidente per un certo periodo e Le auguro il maggior periodo possibile o quello che Lei riterrà, ma occorre tenere conto che questi tagli delle province sono molto, molto pesanti, da sempre e ancora oggi. Grazie.

  PRESIDENTE. Grazie a Lei, senatore. Prego onorevole Fragomeli.

  GIAN MARIO FRAGOMELI. Buongiorno, professor Zanardi. Svolgo una considerazione velocissima, che riprende in parte Pag. 21l'intervento del collega Perosino. Noi abbiamo un problema enorme rispetto ad alcuni servizi del sociale. Qualche anno fa, in legge di bilancio, avevamo iniziato a porre il problema con risorse molto, molto basse. Mi riferisco in particolare alle risorse per la compartecipazione alla spesa dei minori in comunità o anche di figure che non hanno più relazioni sociali, penso anche a persone molto adulte che poi vengono messe in RSA, e via dicendo. Sappiamo che questi sono servizi di natura socio-assistenziale, quindi non a carattere prettamente sanitario, per cui non c'è una contribuzione regionale particolare, e quindi il peso di queste risorse è tutto sui comuni. Sono 20 milioni per un biennio, che sarebbe il 2020-2021 e quindi c'è il tema del 2022. Vorrei sollevare questo tema perché nei piccoli comuni, in particolare, quando ci sono uno, due, tre bambini in comunità stiamo parlando di risorse molto pesanti, perché stiamo parlando di migliaia di euro al mese e decine di migliaia di euro all'anno pro utente che appunto....

  PRESIDENTE. Abbiamo perso il collegamento con l'onorevole Fragomeli. Penso comunque che il professore abbia capito il senso della domanda.

  GIAN MARIO FRAGOMELI. Sono riuscito a ricollegarmi di nuovo.

  PRESIDENTE. Prego, concluda allora.

  GIAN MARIO FRAGOMELI. Velocemente, volevo capire, rispetto alle risorse, cosa state pensando, per questi servizi che non hanno un LEP definito e quindi sono chiaramente servizi che poi devono essere coperti con la spesa effettiva. Quindi, che pensiero state facendo su questo tipo di servizi che sono particolarmente problematici? Infine, quanto alle regioni volevo un Suo parere rispetto alle ipotesi di modifica delle Pag. 22addizionali con le sovraimposte: cosa ne pensa Lei su questo tema che è all'ordine del giorno della riforma fiscale? Mi fermo qui, perché oggettivamente il collegamento è precario.

  PRESIDENTE. Grazie. La parola all'onorevole Turri, ne ha facoltà.

  ROBERTO TURRI. Grazie, Presidente. Ringrazio il professor Zanardi per l'intervento. Volevo fare una considerazione e una domanda finale. La considerazione, più che altro da amministratore locale, da sindaco per diversi anni in un piccolo comune della provincia di Verona, oggi vicesindaco e assessore ai servizi sociali. Mi interessa in particolar modo il tema concentrato l'intervento di questa mattina. La considerazione è che quelle risorse aggiuntive che sono arrivate, in realtà, sono assolutamente insufficienti e, come già anche chi mi ha preceduto rilevava, vanno evidenziate quali sono le vere problematiche riguardo ai servizi sociali dei comuni. Faccio l'esempio: nel mio comune non ho nemmeno un'assistente sociale assunta dal comune, ma ho 20 ore un'assistente sociale da una cooperativa. E questa non è solo la realtà del mio comune, ma è la situazione ordinaria di tutti i comuni che sono intorno alle dimensioni del mio. Poi tutto il resto: sentivo anche del trasporto per i disabili. Di fatto, il trasporto per i disabili pesa totalmente. Quando i ragazzini sono alla scuola dell'obbligo pesa sul comune e quindi, di fatto, le risorse sono assolutamente... Bisogna considerare il punto di partenza. Infatti, assistiamo sempre, continuamente, allo scaricabarile dello Stato rispetto ai comuni, lo vediamo in ogni situazione. L'abbiamo visto per i disabili inseriti nelle strutture, per i quali i comuni si trovati a dovere pagare interamente la retta, e lo stiamo vedendo oggi in un provvedimento che abbiamo in Aula detenuti madri che vorrebbe scaricare sui comuni l'onere del Pag. 23reinserimento dei detenuti. Lo vediamo continuamente, si scarica sui comuni, quindi gli sforzi di fatto non stanno servendo a nulla. Finisco con una domanda che è riferita ai fabbisogni standard. Mi ricordo che inizialmente, quando si parlava di autonomia differenziata, si diceva: «Non può essere attuata, perché non si può partire con la spesa storica, ma occorre che vengano definiti i fabbisogni standard». Volevo capire quanto dovremo ancora aspettare perché si arrivi a quel minimo di determinazione che possa dare avvio a questo percorso che, abbiamo visto, molte regioni hanno richiesto. La ringrazio.

  PRESIDENTE. Grazie onorevole Turri. Non vi sono altri interventi. Prima di dare la parola al Presidente per la replica, ricordo ai colleghi che partecipano da remoto di rimanere collegati al termine dell'audizione, perché dovremo fare un veloce Ufficio di presidenza. Professor Zanardi, Le ricordo che l'Aula è convocata per le ore 9,30. Grazie.

  ALBERTO ZANARDI, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Prendo ancora due minuti al massimo. Riguardo alle questioni evidenziate dal senatore Perosino, certamente il sociale è un ambito in cui la standardizzazione dei fabbisogni è difficile da applicare perché è un settore che include un insieme molto ampio di servizi che danno risposta a una serie altrettanto ampia di bisogni, molto differenziati in termini quantitativi e qualitativi e che coinvolgono non solo i comuni, ma anche altri soggetti. È quindi un ambito veramente difficile da standardizzare. Credo che, come accennavo prima, qualche passo avanti possa essere fatto attraverso una conoscenza, un'informazione più fine su cosa fanno i comuni e qual è la platea di utenti a cui i comuni cercano di dare risposta attraverso le varie modalità. Perché in questo modo, sarà possibile per il legislatore, isolando e riconoscendo alcuni Pag. 24servizi importanti, fissare su questi servizi un qualche obiettivo in termini quantitativi, chiamiamoli LEP, chiamiamoli livelli minimi, e da parte di un organo tecnico qual è la CTFS darne poi un'applicazione operativa attraverso obiettivi di servizio, ripartizione delle risorse e così via. Quindi, credo che nel campo dei servizi sociali sia possibile andare al di là di un riferimento puramente di spesa e, sia pure in ambiti specifici, costruire pilastri più solidi in termini di effettiva fornitura di servizi. Riguardo agli utenti aggiuntivi nel caso degli asili nido, ci siamo detti che c'è un trasferimento da un comune a favore di un altro comune che offre questi servizi per il bacino. Un punto sugli asili nido, che non ho avuto tempo di richiamare, riguarda il fatto che la norma non prevede alcun meccanismo sanzionatorio di restituzione delle risorse attribuite nel caso in cui l'obiettivo di servizio non sia raggiunto, meccanismo che è invece previsto nell'ambito dei servizi sociali e del trasporto degli studenti con disabilità. Per gli asili nido non c'è questo elemento di sanzione. Forse è una carenza normativa oppure è una cautela, tenendo conto del fatto che stiamo esplorando ambiti e settori su cui stiamo introducendo elementi di incentivo ai comuni a offrire servizi che prima non offrivano o non offrivano a questi livelli. Credo che sia necessaria un po' di prudenza, nel senso che bisogna vedere quali saranno le risposte. Sul sociale c'è una qualche difficoltà da parte dei comuni nel rendicontare le risorse impiegate. Credo che si impari facendo tesoro di queste prime esperienze. In questi mesi ho imparato che questo è un cantiere aperto questo su cui, dopo ogni nuovo intervento, emergono elementi che vanno rimessi in fila e focalizzati meglio. Sulle province, ovviamente, la risposta è che potrebbero essere utilizzate le entrate che derivano da sforzo fiscale e da sforzo extra tributario per finanziare innanzitutto i fabbisogni standard delle funzioni fondamentali e poi Pag. 25anche le funzioni non fondamentali che non sono coperte dalla capacità fiscale al netto del contributo che il comparto deve versare alla finanza pubblica. Capisco che non è una risposta soddisfacente, nel senso che i fabbisogni standard dovrebbero essere coperti dalle capacità fiscali standard. La situazione di sofferenza delle province è questa: non è che non esistano risorse, le risorse esistono perché ai livelli attuali di sforzo fiscale sono sufficienti per finanziare tutte le funzioni provinciali, ma questo comporta che così vengono esauriti tutti gli spazi di autonomia tributaria delle province per finanziare la spesa standard. All'onorevole Fragomeli rispondo, in termini molto generali, che la CTFS può, sul piano tecnico, sviluppare analisi e determinare i fabbisogni standard che facciano emergere l'opportunità, la necessità, di risorse aggiuntive. Ma poi è ovviamente compito del legislatore valutare le priorità della finanza pubblica e decidere se effettivamente attribuire risorse aggiuntive ad un qualche settore di intervento degli enti decentrati. Quindi in termini molto chiari: la fissazione dei LEP non è questione della CTFS. La CTFS assume i LEP dalla normativa e cerca di ripartire tra gli enti le risorse collegate in modo da assicurarne la realizzazione. Certo che, come detto, e il caso dei servizi sociali sta a dimostrarlo, la CTFS può, attraverso la valutazione dei fabbisogni standard, palesare la necessità di risorse aggiuntive nei settori dei servizi comunali. Credo, in questo senso, di aver risposto anche all'onorevole Turri per quanto riguarda la prima domanda. Un cenno soltanto sull'autonomia differenziata. Da quello che capisco, e lo dico non come Presidente della CTFS perché la CTFS non è stata coinvolta nella questione dell'autonomia differenziata, c'è una qualche ambiguità circa il richiamo ai fabbisogni standard che è stato fatto nella discussione sull'autonomia differenziata. L'oggetto dell'autonomia differenziata è costituito da funzioni Pag. 26pubbliche oggi statali, che potrebbero essere attribuite, a richiesta, ad alcune regioni. Quindi la standardizzazione, il calcolo dei fabbisogni standard, dovrebbe riguardare funzioni oggi statali, non funzioni regionali, cioè già attribuite in modo simmetrico a favore di tutte le regioni. In questa prospettiva, l'operazione di standardizzazione potrebbe rivelarsi più semplice perché oggi lo Stato attribuisce risorse, attiva i propri servizi, sulla base di criteri tendenzialmente omogenei sull'intero territorio nazionale. Non è questione che riguarda funzioni già oggi regionali, riguarda funzioni statali e questo è un elemento importante perché il fatto che alcune regioni assumano a sé competenze che per altre regioni rimangono interamente sotto la responsabilità dello Stato potrebbe anche spingere a far emergere con maggiore chiarezza gli standard dei servizi che anche lo Stato deve garantire in quei territori che restano nell'alveo della fornitura statale. Grazie.

  PRESIDENTE. Grazie nuovamente a Lei, professor Zanardi, per la sua esauriente relazione. Dispongo che la documentazione consegnata sia allegata al resoconto stenografico della seduta e dichiaro conclusa l'audizione. Grazie.

  La seduta termina alle 9.25.

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