XVIII Legislatura

Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale

Resoconto stenografico



Seduta n. 55 di Mercoledì 4 maggio 2022
Bozza non corretta

INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:
Invernizzi Cristian , Presidente ... 2 

Audizione, in videoconferenza, di rappresentanti della Corte dei conti – Sezione delle Autonomie sull'assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale:
Invernizzi Cristian , Presidente ... 2  ... 4 
Petronio Francesco , Presidente di Sezione della Corte dei conti preposto alla funzione di referto della Sezione delle Autonomie ... 4 
Invernizzi Cristian , Presidente ... 21 

ALLEGATO: Documentazione consegnata dai rappresentanti della Corte dei conti ... 23

Testo del resoconto stenografico
Pag. 2

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
CRISTIAN INVERNIZZI

  La seduta comincia alle 8.20.

Sulla pubblicità dei lavori.

  PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata, oltre che mediante resoconto stenografico, anche attraverso trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione, in videoconferenza, di rappresentanti della Corte dei conti – Sezione delle Autonomie sull'assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale.

  PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca ai sensi dell'articolo 5, comma 5, del Regolamento della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale l'audizione in videoconferenza di rappresentanti della Corte dei conti sezione delle autonomie sull'assetto della finanza territoriale sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale. Faccio presente che sono in collegamento da remoto, in rappresentanza della Corte dei conti, il Presidente di sezione Francesco Petronio, preposto alla funzione di referto della Sezione delle Autonomie, i Consiglieri della Sezione delle Autonomie Stefania Fusaro e Marcello Degni, nonché i funzionari del servizio supporto alla Sezione delle Autonomie dottoressa Graziella Marzella e Dottor Andrea Mazzillo. L'audizione odierna si inserisce nel quadro di un'attività conoscitiva che ha già dato modo alla Commissione di acquisire diversi importanti contributi sull'argomento e che proseguirà nella giornata di domani con l'audizione di rappresentantiPag. 3 dell'ufficio parlamentare di bilancio e, mercoledì prossimo 11 maggio con l'audizione del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Questa mattina i rappresentanti della Corte dei conti potranno fornire preziosi chiavi di lettura su molte questioni concernenti il grado di avanzamento del federalismo fiscale e le prospettive di autonomia finanziaria dagli enti decentrati. L'audizione consentirà di scandagliare lo stato della fiscalità regionale e locale nell'ambito del più complessivo sistema di entrate degli enti territoriali e di esaminare i numerosi profili che riguardano l'esercizio del potere di spesa, offrendo l'occasione per soffermarsi su taluni significativi traguardi da raggiungere, come il definitivo superamento del modello di finanza derivata e del criterio di finanziamento fondato sulla spesa storica, il recupero di efficienza sul piano della gestione amministrativa e finanziaria e il miglioramento qualitativo dei servizi resi alla cittadinanza. Potranno essere affrontati in questo contesto i nodi attinenti al percorso di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, al coordinamento dalla finanza pubblica, alla perequazione infrastrutturale per la riduzione del gap tra le diverse aree geografiche, alla piena responsabilizzazione degli amministratori, ai meccanismi di sostegno per le realtà svantaggiate e alle misure di risanamento per gli enti in sofferenza finanziaria. Si tratta di temi di elevata complessità che vanno affrontati anche alla luce degli sviluppi del processo di attuazione del regionalismo differenziato e degli interventi collegati al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Al fine di assicurare un ordinato svolgimento dei lavori, faccio presente che, in conformità a quanto convenuto in sede di Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi, nonché alla prassi già seguita in occasione delle precedenti sedute di audizione, dopo la relazione introduttiva della Corte dei conti darò Pag. 4la parola a un oratore per gruppo. Conclusa questa fase della discussione si potrà valutare in considerazione del tempo disponibile, se procedere a un eventuale ulteriore serie di interventi lasciando lo spazio necessario per la replica. Invito pertanto i colleghi a fare pervenire alla Presidenza le richieste di iscrizione a parlare. A questo punto, rinnovo il benvenuto ai nostri ospiti, che ringrazio a nome di tutta la Commissione per avere accettato l'invito, e cedo la parola al Presidente Francesco Petronio.
  Poiché ci sono problemi di audio nel collegamento, sospendiamo un attimo la seduta e vediamo se risolviamo i problemi tecnici. Grazie.

  (La seduta, sospesa alle 8.25, è ripresa alle 8.30).

  PRESIDENTE. Buongiorno dottor Petronio.

  FRANCESCO PETRONIO, Presidente di Sezione della Corte dei conti preposto alla funzione di referto della Sezione delle Autonomie. Buongiorno a tutti. Mi dispiace per questo inconveniente tecnico, comunque mi confermano che ora voi sentite bene la mia voce e quindi possiamo procedere all'audizione. La sezione delle autonomie non è la prima volta che viene audita da questa Commissione parlamentare sul tema del federalismo fiscale. Già in data 27 ottobre si era pronunciata sulle medesime questioni, anche nella prospettiva di come il Piano nazionale di ripresa e resilienza potesse avere un'incidenza positiva nello svolgimento del processo autonomistico. Da allora il quadro attuativo non è sostanzialmente modificato sotto il profilo ordinamentale. La sfida per la conclusione del cammino ancora incompiuto del federalismo fiscale si interseca con un vasto plesso di obiettivi intermedi e finali ai quali il Paese si è collettivamente impegnato con la presentazione del Piano nazionalePag. 5 di ripresa e resilienza. Altro elemento nuovo che interseca questo cammino riguarda la delega per la riforma fiscale in atto e in ultimo il mutato quadro economico delineato dal documento di economia e finanza per il 2022. Questo scenario economico ha subìto un notevole deterioramento, perché alla data della precedente audizione l'economia del Paese era in ripresa, trainata dalla domanda interna e dalle politiche economiche messe in atto con la preoccupazione di una nuova recrudescenza della pandemia. Tuttavia, i dati di consuntivo del 2021 attestati dall'Istat a fine febbraio hanno dato risultati positivi superiori alle attese. Si intravedeva una prospettiva favorevole anche per il 2022 però a fine febbraio la complessa crisi geopolitica ha portato una serie di conseguenze sfavorevoli, tra le quali il surriscaldamento dei prezzi delle materie prime e dell'energia. In un contesto che ha subito delle modifiche ma più nello scenario microeconomico, pochi elementi si possono aggiungere per individuare ipotesi di svolgimento del processo autonomistico. In questo contesto sono da prendere in considerazione le raccomandazioni della Commissione europea che ribadiscono che i Paesi ad alto debito devono avviare al più presto politiche prudenti per assicurare nel medio termine la sostenibilità del debito. Questo vale per lo Stato ma vale anche per gli enti territoriali che sono fin da adesso chiamati a riprendere un cammino di razionalizzazione della spesa, cercando di contenere quella corrente e rafforzando quella per investimenti. Per queste ragioni il tema della revisione e della valutazione della spesa pubblica si eleva a riforma abilitante nell'ambito del PNRR, che prevede uno specifico pacchetto di obiettivi intermedi e finali e rappresenta l'elemento qualificante della strategia di finanza pubblica contenuta nel DEF (Documento di economia e finanza) del 2022. L'analisi svolta nel DEF, proiettata sull'esercizio 2021, evidenzia Pag. 6un peggioramento complessivo del conto consolidato delle amministrazioni locali che è la risultante di numerosi cambiamenti rispetto al 2020, una riduzione dei trasferimenti dello Stato, una ripresa delle entrate tributarie e anche un forte aumento della spesa per acquisto di beni e servizi soprattutto in sanità e la crescita della spesa del personale, in più l'aumento dei pagamenti per investimenti. Le decisioni da assumere in materia di federalismo fiscale si inseriscono in un complesso contesto di finanza pubblica nell'ambito del quale è determinante che venga dato impulso preciso alla crescita attraverso la realizzazione del PNRR, che prevede tra le riforme abilitanti la realizzazione di un sistema di finanziamento autonomo degli enti territoriali la cui attuazione si interseca con quello della delega fiscale, il cui disegno di legge è all'esame della VI Commissione finanze. L'insieme degli impegni assunti per gli enti territoriali impone una maggiore capacità di realizzazione degli investimenti rispetto a quanto sinora dimostrato. Le condizioni di ammissibilità del programma impongono, secondo la raccomandazione del Consiglio dell'Unione europea, un necessario recupero di efficienza da parte delle pubbliche amministrazioni, semplificando l'eccessiva burocratizzazione e il sovrapporsi delle responsabilità. Queste raccomandazione vengono poste in evidenza a differenze qualitative nella governance che penalizzano le regioni meridionali del Paese e viene sottolineato come il miglioramento della capacità amministrativa è un presupposto indispensabile per garantire l'efficacia nell'erogazione degli investimenti pubblici e l'utilizzo dei fondi dell'Unione, con effetti di ricaduta positiva sugli investimenti primari e la crescita del prodotto. Fatta questa premessa sul quadro generale di finanza pubblica come è attualmente evoluto, veniamo a riprendere il tema specifico dello sviluppo del processo autonomistico ripartendo dalla precedente audizione. Pag. 7Già in occasione della scorsa audizione questa Sezione delle Autonomie aveva rilevato alcune criticità legate al parziale raggiungimento degli obiettivi previsti dalla legge n. 42 del 2009. Si tratta, però, di un percorso che non si è interrotto nel corso della pandemia e vengono ancora assegnati alcuni importanti provvedimenti per le autonomie, sebbene l'emergenza sanitaria e la connessa crisi economica, acuita nuovamente dalle conseguenze della guerra, abbiano imposto un rallentamento e in alcuni casi un riaccentramento di molte funzioni in capo allo Stato per potere adottare misure di sostegno efficaci e tempestive. Nell'ultimo decennio tra gli interventi più significativi per regioni ed enti locali, vi sono certamente l'introduzione della contabilità armonizzata e i relativi provvedimenti connessi al federalismo municipale regionale e provinciale fino al cosiddetto federalismo demaniale. Un posto a parte riguarda le disposizioni per la introduzione dei fabbisogni standard e quelle sull'imposta municipale propria dei comuni e, in ultimo , quelle riguardanti le misure per favorire l'inclusione e coesione sociale, con i percorsi di autonomia differenziata avviati da alcune regioni a statuto ordinario e che dovrebbero trovare emanazione attraverso l'adozione di una legge quadro. Il percorso di attuazione del federalismo fiscale è graduale sia nell'ammontare delle risorse perequate che nel processo di definizione dei fabbisogni standard e degli obiettivi di servizio, ma è necessario che venga completato per superare definitivamente il tradizionale criterio della spesa storica che genera inefficienza. Quanto alla perequazione da un punto di vista generale andrebbero posti in essere importanti sforzi di coordinamento, anche organizzativo, tra le azioni dirette alla parte corrente rispetto alla perequazione infrastrutturale. I deficit infrastrutturali rappresentano pesanti costi operativi e possono incidere sulla capacità di erogazione delle prestazioni. Allo Pag. 8stesso tempo occorre garantire la sostenibilità nel lungo periodo delle nuove opere realizzate con i molteplici fondi statali e comunitari a disposizione nel prossimo quinquennio. Un tassello significativo nel progressivo percorso di avvicinamento all'attuazione del federalismo fiscale è rappresentato dalla progressione perequativa del fondo di solidarietà comunale, che negli ultimi anni ha fatto registrare un andamento crescente. L'articolo 57 del decreto-legge n. 124 del 2019 ha previsto una rimodulazione del percorso perequativo con un aumento del 5 per cento della quota da distribuire ai comuni sulla base della differenza tra le capacità fiscali e fabbisogni standard. Quindi, al netto della quota ristorativa, la quota tradizionale è stata ripartita per il 40 per cento secondo il criterio della compensazione delle risorse storiche e per il 60 per cento secondo il criterio perequativo che tiene conto della differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard. Nelle precedenti audizioni è stata segnalata l'opportunità di un rafforzamento della componente verticale del fondo, ciò al fine di rendere più evidente la tutela statale dei diritti sociali e di cittadinanza, nonché per ridurre le resistenze verso la perequazione di quei comuni, che, a causa della sperequazione delle basi imponibili, sono chiamati a cedere parte della propria capacità fiscale per il finanziamento dei comuni meno dotati. Da questo punto di vista è stata confermata la linea del finanziamento con risorse aggiuntive del bilancio dello Stato, per assicurare la convergenza nei livelli dei servizi accompagnata da meccanismi di monitoraggio ed è stato prorogato all'anno 2022 il correttivo a favore dei comuni che presentano una variazione negativa della dotazione del fondo di solidarietà comunale per effetto della perequazione. Il DEF prevede, anche, specifiche misure per regioni e comuni in termini di riduzione del concorso alla finanza pubblica e poi per il risanamento dei comuni che presentano deficit strutturali Pag. 9imputabili alle caratteristiche socio-economiche del territorio o di quelli con meno di 5 mila abitanti che si trovino in difficoltà economiche. Il quadro complessivo che tutte queste evidenze ci restituiscono conferma che l'autonomia finanziaria resta ancora incompleta e i relativi indici hanno fatto registrare passi indietro; infatti nel 2020 si riscontra, poi questo viene diffusamente corredato di dati nell'appendice, una riduzione del livello di autonomia che però è legata proprio al periodo emergenziale, perché c'è stato un maggiore apporto di trasferimenti statali erogati per compensare perdite di gettito e anche per sostenere maggiori spese sanitarie e sociali. Dai riscontri effettuati comunque risulta, dal punto di vista dell'obiettivo di finanza pubblica e del risultato di amministrazione, una sostanziale tenuta da parte degli enti territoriali. Nell'esercizio 2021 si manifesta un'inversione di tendenza rispetto a questo calo dei livelli di autonomia che riguarda particolarmente i comuni, mentre per le regioni questa riduzione permane e in questo caso i fattori che hanno determinato questa inversione di tendenza per i comuni riguardano la progressiva riduzione di trasferimenti statali legati all'emergenza, la minore incidenza di essi sulle entrate proprie e l'espansione fisiologica delle entrate proprie, specie quelle tributarie dei comuni che erano state compresse all'epoca della pandemia. Per le ragioni a statuto ordinario nel periodo 2018-2020 la metà delle risorse è dovuta a tributi devoluti e, come dicevamo, nel 2020 l'andamento delle entrate è caratterizzato dall'ingente aumento dei trasferimenti erariali. In questo periodo si nota anche un incremento delle risorse correlate all'addizionale IRPEF (Imposta sul reddito delle persone fisiche) «sanità» e «non sanità», mentre flettono le entrate derivanti dall'Irap, dalla tassa automobilistica regionale e dal tributo speciale per la discarica. Questi andamenti negativi vengono mitigati dall'aumento della compartecipazione Pag. 10Iva «sanità» e «non sanità». Nel 2020 quindi il grado di autonomia finanziaria delle regioni elaborato sulla base dei dati rendiconti manifesta un calo in media del 3 per cento rispetto al triennio esaminato. Questo andamento nel caso delle regioni si conferma anche nel 2021 attraverso l'analisi dei dati effettuata però in termini di cassa, in quanto i dati di rendiconto non sono ancora disponibili. La modalità di finanziamento delle regioni a statuto ordinario ancora non realizza il modello costituzionale dell'articolo 119 che dovrebbe valorizzare pienamente il principio di responsabilità e la corrispondenza tra le funzioni esercitate e le disponibilità finanziarie con il superamento del sistema di finanza derivata. L'incompleta attuazione della delega, data dalla legge n. 42 del 2009, ha contribuito al mantenimento di alcuni ambiti di inefficienza dettati non solo da carenze strutturali, ma anche dalla mancanza di meccanismi orientati a stimolare i comportamenti virtuosi volti al miglioramento della qualità dei servizi. Passiamo in rassegna la delega fiscale con un particolare angolo di visuale, cioè vedendo solo le ricadute che ne possono derivare sulla finanza regionale e locale. Già i criteri di delega, previsti dalla legge n. 42, fissavano degli obiettivi che investono anche la fiscalità degli enti territoriali. I criteri per l'attuazione dell'articolo 119, ivi previsti, riguardavano la razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso, il coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nel contrasto all'evasione, l'obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario, il rispetto del principio del principio alla capacità contributiva, l'esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto salvo le addizionali previste dalla legge statale o regionale e la correlazione tra prelievo fiscale e beneficio. Quindi le principali fonti di finanziamento regionali sono costituite da tributi propri derivati, istituiti e disciplinati con Pag. 11legge statale, il cui gettito è destinato alle regioni. La legge delega ha previsto che gli interventi effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle aliquote riguardanti i tributi degli enti locali e regionali siano possibili a parità di funzioni amministrative conferite solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota, attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle predette misure. Al momento non è intervenuta l'individuazione di trasferimenti statali da sopprimere ed è allo studio in sede ministeriale la definizione delle procedure e delle modalità di applicazione delle norme in materia di fiscalizzazione dei trasferimenti e anche per l'attribuzione di una quota di gettito riferibile al concorso di ciascuna regione all'attività di recupero fiscale in materia di Iva. Il disegno di legge recante delega al Governo per la riforma fiscale in corso di esame parlamentare ha previsto la razionalizzazione e semplificazione del sistema tributario anche mediante l'eliminazione di microtributi, caratterizzati da un gettito trascurabile a fronte di elevati costi di adempimento a carico dei contribuenti. Il disegno di legge enuncia i principi volti a preservare la progressività del taglio e a ridurre l'elusione fiscale. In questo sostanzialmente, la delega, nel dettaglio, prevede la revisione del sistema di imposizione personale sui redditi, con una riduzione graduale delle aliquote medie e delle aliquote marginali, la riforma dell'IRES (Imposta sul reddito delle società), la razionalizzazione della struttura dell'Iva e del sistema delle accise, il graduale superato dell'Irap e la revisione del catasto fabbricati, nonché degli addizionali comunali regionali all'IRPEF con la sostituzione delle attuali addizionali con sovraimposte, e infine, la revisione del sistema nazionale della riscossione per renderlo maggiormente efficiente. Le Sezioni unite della Corte dei conti si sono già pronunciate in una audizione avente proprio ad Pag. 12oggetto il disegno di legge delega e hanno osservato che il principio di delega riferito al graduale superamento dell'IRAP (Imposta regionale sulle attività produttive) dovrebbe essere meglio precisato sia con riguardo ai tempi previsti per la definitiva abolizione, sia relativamente alle modalità con le quali si provvederà al suo superamento, tenuto conto che l'aliquota base dell'imposta concorre alla copertura del fabbisogno sanitario. In relazione alla trasformazione delle attuali addizionali regionali e comunali all'IRPEF in sovraimposta, le stesse Sezioni unite hanno osservato che il previsto aumento automatico delle sovraimposte per le regioni sottoposte ai piani di rientro sanitario può costituire una previsione particolarmente stringente rispetto agli indirizzi generali. Si nota infatti che, per quanto riguarda la trasformazione degli addizionali IRPEF in sovraimposta e con riferimento alla prospettata abolizione dell'IRAP, si possono avere impatti rilevanti sull'attuale sistema di finanziamento delle regioni e sulla stessa futura attuazione del federalismo fiscale. Attualmente le regioni hanno possibilità di applicare aliquote entro il livello massimo con la possibilità di diversificarle per scaglioni e l'introduzione della sovraimposta potrebbe comportare una compressione della manovrabilità, in quanto il prelievo è condizionato non solo alla base imponibile, ma anche in relazione alla struttura degli scaglioni, alle aliquote, al sistema di detrazioni. In relazione alle considerazioni sopra esposte, si evidenzi l'esigenza che gli effetti della delega fiscale vengano posti in correlazione rispetto all'attuale composizione dell'entrata tributaria e delle regioni e in prospettiva anche rispetto al diverso assetto del finanziamento delle funzioni previsto dalla disciplina sul federalismo fiscale. Non affrontare tempestivamente tali aspetti ordinamentali può comportare effetti sul livello dell'autonomia finanziaria delle regioni, in quanto in ogni caso lo Stato dovrebbe garantire il Pag. 13ristoro dell'eventuale perdita di gettito sui tributi propri derivati e questo avverrebbe mediante trasferimenti, in questo modo andando ad abbattere i livelli di autonomia. Un esempio di questo meccanismo si è avuto sia nel periodo della pandemia sia nel caso della recente legge di bilancio che ha dovuto compensare alcuni effetti conseguenti all'avvio della riforma fiscale. Altro tema che andiamo a trattare riguarda l'attuazione territoriale del Piano nazionale di ripresa e resilienza. È da notare che questo si inserisce in un contesto che segna qualche momento di dinamica positiva, nonostante gli eventi esogeni avversi. Diverse ragioni hanno portato a questo risultato, quindi a una ripresa della spesa per investimenti dei territoriali e sono dovute al superamento del patto di stabilità interno, alla semplificazione delle procedure sul versante degli appalti e delle regole contabili, alla concessione di spazi finanziari e al crescente contributo al finanziamento di opere pubbliche nell'ambito dell'edilizia scolastica e della messa in sicurezza degli edifici. Semplicità e stabilità delle regole insieme a un flusso adeguato di risorse venendo meno la contrazione che ha caratterizzato il comparto fino al 2017, costituiscono la premessa per una ripresa stabile della funzione di investitori pubblici degli enti territoriali. In questi mesi, è quindi cruciale la capacità di definizione dei progetti che deve tenere conto di nuove fatture legate all'aumento dei costi energetici e della consolidata scarsità di competenze qualificate e dovute alle restrizioni della spesa di personale che ha portato alla contrazione delle assunzioni. Le recenti scelte del legislatore segnano invece un percorso che rappresenta la premessa per il superamento della carenza di competenza che rischia di produrre rallentamenti e criticità. Nello scenario di finanza pubblica sul quale si innesta la relazione del programma emergono segnali di attenzione, perché, superato il momento della crisi pandemica,Pag. 14 anche attraverso il supporto offerto dallo stesso programma, devono essere ripristinate le condizioni di stabilità finanziaria. Sul punto le raccomandazioni del Consiglio dell'Unione europea chiariscono che gli aumenti generalizzati di spesa corrente in conto capitale devono rappresentare una parentesi legata al contesto della pandemia. Le risorse del dispositivo per la ripresa e la resilienza sono rivolte a finanziare ulteriori investimenti a sostegno della ripresa nel 2022, perseguendo al contempo una politica prudente. Quindi bisogna andare verso un cambiamento strutturale nella composizione della spesa pubblica nella quale maggiori investimenti siano compensati da un contenimento di spesa corrente. La politica di bilancio dovrà quindi cessare di essere espansiva quando le condizioni economiche lo consentano. Dovrà preservare l'incremento degli investimenti in modo da aumentare la crescita potenziale favorendo per questa via la sostenibilità del debito. Tra gli obiettivi del PNRR localizzati nel territorio è la realizzazione di importanti infrastrutture e ciò implica l'attivazione di una spesa corrente per il mantenimento e la gestione che non sempre sarà possibile ricavare negli equilibri di bilancio. Quindi è necessario rafforzare la struttura del bilancio e predisporre ai fini di un riequilibrio strutturale, adeguati interventi di sostegno nelle aree economiche più svantaggiate. Le Sezioni riunite della Corte dei conti nella prima relazione semestrale sull'attuazione del PNRR hanno rilevato come la fase di caduta degli investimenti pubblici sembra essersi esaurita nel 2018 e nell'ultimo triennio si è assistito a un consistente recupero, più 27 per cento di crescita accumulata reale, portando la quota sul prodotto al 2,9 per cento. L'effettiva realizzazione degli obiettivi del Piano, oltre che l'adeguatezza delle strutture amministrative e tecniche dei livelli subnazionali di governo a predisporre progetti adatti a rispondere alle diverse linee di investimento, è anche correlataPag. 15 alla capacità di orientamento e coordinamento del centro attraverso l'attivazione di bandi, l'allocazione dei fondi tra enti in modo coerente con gli obiettivi del piano. Quindi è importante consolidare un modello di governance multilivello capace di rendere protagonisti gli enti di prossimità per assicurare il successo del Piano. Da questo punto di vista è da rilevare che una quota importante degli interventi vedrà come soggetti attuatori gli enti territoriali. Tra i milestone e target di attuazione degli interventi, oltre il 40 per cento che attiene all'ambito territoriale è di competenza dei comuni che si collocano al primo posto superando le regioni come soggetti investitori nel territorio. In particolare, questi interventi riguardano la missione 5, «Inclusione e coesione», e la missione 6 «Salute», oltre a «Rivoluzione verde e transizione ecologica», «Digitalizzazione, innovazione, cultura e turismo». La struttura realizzativa del programma si fonda come è noto sul conseguimento dei milestone e target, oggetti complessi, che non si limitano alla verifica di una trappa procedurale compiuta o alla misurazione di una realizzazione fisica, ma prevedono diversi requisiti che condizionano i criteri di selezione degli interventi caratteristiche delle opere o dei beneficiari, localizzazione degli interventi e questo limite di non recare un danno significativo all'ambiente. Al momento della richiesta di finanziamento e della richiesta del CUP (Codice unico di progetto), oltre al costo del progetto, va indicato quanto si prevede di realizzare utilizzando la stessa metrica adottata nei target dell'investimento. La tempistica dell'attuazione è nella maggior parte dei casi dettata dalle milestone, e singoli progetti devono indicare quanto prevedono di realizzare secondo le indicazioni del target della misura relativa. Il rispetto delle scadenze per comprovare semestralmente il conseguimento di milestone e target richiede uno sforzo senza precedenti di raccolta dati; ciò può essere Pag. 16valutato positivamente, in quanto rispetto ai monitoraggi attuali è richiesta una forte accelerazione e le verifiche in itinere sono più stringenti. Per la verifica dei dati finanziari esistono indicazioni e prassi consolidate mentre ancora vanno costruite quelle indicazione per la misurazione dei dati di natura fisica. In conclusione, si può sostenere che il ruolo dei comuni nella strutturazione del programma rappresenta un fattore cruciale per la sua riuscita sotto il profilo qualitativo e quantitativo dell'intero progetto. I comuni mostrano una dinamica crescente delle spese di investimento anche nel primo trimestre 2022 rispetto all'analogo periodo degli anni precedenti, nonostante il peggioramento della congiuntura. Per il 2022 il Documento di economia e finanza prefigura un andamento della spesa per investimenti delle amministrazioni locali ancora in crescita. Una conferma della forza trainante dei comuni negli investimenti pubblici si può ricavare dall'esame di alcuni dati tratti dalla banca dati BDAP MOP cioè il sistema di Monitoraggio delle opere pubbliche, che prevede che ogni amministrazione pubblica, o qualunque altro soggetto anche privato che realizzi un'opera pubblica, alimenti l'applicativo con le informazioni relative al singolo investimento. Nel complesso l'osservazione dei dati nel triennio considerato induce a un pur cauto ottimismo, dal momento che una buona percentuale delle opere attivate sembra essere in una fase di realizzazione o di avanzata progettazione. Da ultimo andiamo a trattare l'argomento della crisi finanziaria degli enti locali che si interseca con i temi della perequazione e quindi dell'attuazione del federalismo fiscale. Il fenomeno delle criticità finanziarie, come evidenziato nei referti della Sezione delle Autonomie presenta una spiccata caratterizzazione territoriale. In alcuni casi si estende a comuni di notevoli dimensioni, denotando situazione di fragilità strutturale dovute al concorso di più fattori. Le ragioni di tale Pag. 17difficoltà endemica da un lato si possono imputare al contesto economico problematico di alcune aree, ma possono anche trovare ragioni in disfunzioni organizzative dei singoli enti, come inefficienze nella gestione delle risorse, scarsa attenzione alla riscossione dei tributi. Un sistema perequativo a regime ben calibrato potrebbe lenire gli aspetti critici dovuti alle differenze territoriali anche attraverso l'impiego di risorse aggiuntive devolute dallo Stato. Le misure statali per il risanamento finanziario, adottate per gli enti territoriali in situazione di deficit strutturali, possono essere considerate ammissibili in quanto imputabili alle caratteristiche socio-economiche della collettività o del territorio. Restano comunque aperte le questioni derivanti dall'inadeguatezza dell'azione amministrativa sul fronte della qualità della spesa e anche per quanto attiene l'efficienza delle azioni per realizzare le entrate. Per avere una visione completa di questi fenomeni non sono sufficienti controlli a carattere meramente finanziario, mentre sarebbe necessario avere un approccio più ampio su una gestione dell'ente attraverso un'azione coordinata da parte dei diversi organi di controllo interni. Anche gli impatti della crisi epidemiologica possono avere influito sulla gestione finanziaria contabile degli enti e per limitarne gli effetti sono state adottate una serie di misure di sostegno anche con riferimento alla situazione di quegli enti che già si dibattevano in criticità finanziarie. Si tratta di interventi rivolti a un limitato insieme di enti in difficoltà che convergono nell'arginare gli effetti di un eventuale rallentamento nella realizzazione dei piani di risanamento e mirano a tenere sotto controllo il deficit. Queste norme si fondano sul presupposto che la pandemia possa avere comportato imprevedibili conseguenze, non solo sulla gestione del bilancio di enti già in conclamata sofferenza finanziaria, ma anche più in generale sul complessivo buon andamento del loro Pag. 18intero apparato organizzativo. Altre misure hanno riguardato l'assegnazione di nuove risorse attraverso l'incremento della dotazione del fondo di erogazione, una sospensione dei termini procedimentali che si correlano alla gestione dei piani e delle stesse procedure esecutive avviate dai creditori. La situazione di squilibrio conclamata dei comuni si manifesta nell'accesso alla procedura di riequilibrio pluriennale o nel dissesto. La Sezione delle Autonomie , nelle relazioni sulla finanza locale, ha rilevato una crescita del fenomeno, della criticità finanziaria, molto sostenuta in presenza di fattori congiunturali, bassa crescita che permangono e si sovrappongono e accentuano quelli strutturali del comparto, concentrazione territoriale della criticità finanziaria, eccessiva polverizzazione, difficoltà rilevanti nella gestione amministrativa. Emerge poi una forte connessione tra le due fattispecie, riequilibrio e dissesto, con evoluzione simile e passaggio frequente tra una fattispecie e l'altra. Nel 2018, nel 2019 e nel 2020 si è manifestata l'attivazione delle procedure di riequilibrio da parte degli enti con dissesto ancora in corso con la permanenza di forti criticità nella gestione della procedura, anche per la dilatazione dei tempi dell'istruttoria preliminare, e un forte intreccio tra i due istituti accentuato dai numerosi interventi del legislatore sull'impianto ordinario. Se si considera l'andamento del fenomeno delle criticità finanziarie nelle tre regioni in cui si manifesta con maggiore intensità, è possibile trarre delle valutazioni sulla scarsa efficacia dell'attuale assetto normativo. La disciplina più risalente relativa al dissesto introdotta nel 1989 seguiva un approccio aziendalistico mutuato dal diritto fallimentare oltre a prevedere un accollo degli oneri finanziari da parte dello Stato, considerando che enti a rilevanza costituzionale che svolgono funzioni fondamentali non avrebbero potuto in nessun caso essere sciolti. Anche dopo la riforma del Titolo V il sistema ha tenuto per la marginalità del Pag. 19fenomeno limitato a pochi casi, pur non essendo più consentito attivare indebitamento per la copertura di spesa corrente. La grande crisi finanziaria del 2008 e le stringenti regole contabili introdotte nel 2015 hanno modificato radicalmente il quadro delle criticità finanziarie che, come si è detto, si è esteso notevolmente, con attivazione di decine di nuovi casi ogni anno particolarmente concentrati in alcuni territori. Va considerato inoltre che in molti casi si registra una scissione tra la durata del controllo del bilancio riequilibrato, cinque anni, e la chiusura dell'attività dell'organismo di liquidazione che spesso si protrae per un periodo più lungo, senza che ne siano resi conoscibili gli esiti. Oltre alle inefficienze già rilevate, quindi elevato fallimento delle procedure di riequilibrio attivate, dilatazione dei tempi istruttori, si verificano molti casi in cui l'ente, tornato in bonis, attiva una nuova procedura di riequilibrio a causa delle partite debitorie rimaste insolute trasferite dal dissesto. Vi siano numerosi casi, inoltre, di duplice dichiarazione di dissesto, e da ultimo anche enti in dissesto che attivano procedure di riequilibrio per accrescere la massa attiva. L'esigenza della revisione della disciplina relativa alle criticità finanziarie ha trovato attenzione attraverso la predisposizione in ambito ministeriale di uno schema di legge delega di riforma complessiva del TUEL (Testo unico degli enti locali), che tratta anche questo argomento che a tutt'oggi ancora non è stato presentato. Nel contempo è incardinata presso la Camera dei deputati una proposta di legge per la riforma del titolo VIII del Testo unico, che si propone di unificare in una procedura di risanamento finanziario le criticità, superando lo stigma del dissesto. Tra le linee perseguite viene in evidenza il rafforzamento dell'apporto di assistenza tecnica attraverso l'affiancamento del comune, il sostegno finanziario e nei casi più critici l'attivazione di poteri sostitutivi. La funzione di controllo esterno Pag. 20svolto dalla Corte risulta potenziata nella fase di avvio della procedura e svolta successivamente nell'ambito della verifica di legittimità e regolarità dei bilanci. L'azione di risanamento è affidata a un tavolo formato dai ministeri preposti, Interno e MEF (Ministero dell'economia e delle finanze), e ANCI (Associazione nazionale dei comuni italiani) e il percorso di risanamento viene ricondotto all'interno del mandato elettorale. L'intero processo di risanamento viene concentrato nella decisione annuale di bilancio e la procedura è integrata con un'azione di analisi preliminare riproposta annualmente tendente a prevenire la formazione delle situazioni di criticità. Nelle intenzioni della riforma un'ampia quota dei casi potrebbe essere risolta con operazioni di supporto e l'attenzione potrebbe concentrarsi con interventi specifici (azioni conseguenti) solo sui casi più gravi che interessano in particolare alcune grandi città, in un contesto strutturalmente stabilizzato. A questo punto mi avvio a concludere molto velocemente, come abbiamo visto, sono stati trattati diversi temi che poi hanno tra loro un collegamento. Il quadro attuale si inserisce in un contesto di finanza pubblica che sta diventando più critico e desta motivi di preoccupazione. Nel frattempo ci sono una serie di riforme abilitanti inserite nel contesto del PNRR che intersecano il percorso per l'attuazione del federalismo. In particolare, si tratta dell'attuazione della delega fiscale che andrà a toccare una serie di punti rilevanti nel nostro sistema tributario, ma alcune di queste innovazioni vano a interessare entrate che sono fonti di finanziamento per gli enti territoriali. Quindi, è importante che ci sia sempre una correlazione tra l'attuazione della delega fiscale avendo uno sguardo sugli effetti che comporta sul finanziamento degli enti territoriali. Abbiamo parlato poi dell'attuazione in sede territoriale del PNRR e tenendo presente che una quota importante degli interventi cade sul territorio, che è una sfida rilevante e Pag. 21deve trovare gli enti pronti e capaci, dotati delle professionalità tecniche necessarie per accogliere questa sfida che è fondamentale per la ripresa del Paese e, nello stesso tempo, deve condurre a un ritorno a condizioni di finanza non espansiva. Quindi ci deve restituire un quadro stabile, con una crescita che permane nel tempo e specialmente una ricomposizione della spesa, cercando di razionalizzare gli interventi di spesa corrente. Infine, abbiamo parlato del fenomeno delle criticità finanziarie che è attentamente monitorato proprio da questa Sezione e per il quale si avvertono segnali di crescita. Specialmente in alcuni territori, alcuni grandi centri urbani, sono interessati a questo fenomeno, che comunque è all'attenzione del legislatore anche con interventi recenti. Tuttavia si potrebbe pensare che quel meccanismo di risanamento introdotto dal decreto-legge 174 abbia mostrato qualche aspetto critico per cui si potrebbe pensare a una sua revisione e razionalizzazione. Con questo ho concluso, ringrazio dell'attenzione. Adesso troverò un modo per sentire, perché il mio audio non è collegato. Grazie ancora e buona giornata.

  PRESIDENTE. Grazie a lei presidente. Purtroppo i problemi tecnici di collegamento ci impediscono di consentire ai commissari di interloquire con lei, per cui avverto i commissari che la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, ci ha consegnato una corposa e approfondita relazione che sarà nostra cura trasmettere. Dispiace che vi sia questo inconveniente tecnico. Non essendovi richieste di intervento, ringrazio nuovamente il Presidente di sezione Francesco Petronio a cui, anche a nome della Commissione, faccio gli auguri che si ristabilisca il prima possibile. Lo ringrazio comunque per avere partecipato ai lavori della nostra Commissione e ringrazio anche i rappresentanti della Corte dei conti che hanno partecipato a questa audizione. Dispongo che la documentazione trasmessa sia allegata al Pag. 22resoconto stenografico della seduta e dichiaro conclusa l'audizione. Grazie.

  La seduta termina alle 9.20.

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