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PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE
CARLO SARRO

La seduta comincia alle 15.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata, oltre che sul canale satellitare della Camera dei deputati, anche attraverso la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del prof. Nicola Lupo, coordinatore dell'Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione, su qualità della legislazione ed emergenza.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del coordinatore dell'Unità per la razionalizzazione e miglioramento della regolazione, professor Nicola Lupo, sulla qualità della legislazione ed emergenza. L'Unità coordinata dal professor Lupo è stata istituita dall'articolo 5 del decreto-legge n. 77 del 2021, come struttura di missione collegata all'attuazione al PNRR (Piano nazionale di ripresa e resilienza) nell'ambito del DAGL (Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi) della Presidenza del Consiglio. Tra i suoi compiti vi è quello di individuare e risolvere gli ostacoli di natura normativa all'attuazione del Piano.
Con il professor Lupo vorremmo continuare ad approfondire la riflessione sin qui condotta dal Comitato sull'impatto che l'emergenza pandemica ha avuto sulla produzione legislativa, con uno sguardo specifico rivolto a cosa di questo impatto si sta ora trasmettendo all'attuazione del PNRR. Il Comitato infatti, in particolare nella raccomandazione contenuta nel parere Pag. 3dello scorso 17 novembre 2021 sul decreto-legge n. 152 del 2021, ha evidenziato il rischio che anche il PNRR venga affrontato in una logica emergenziale, cioè con decreti-legge di grandi dimensioni e multisettoriali emanati in prossimità delle scadenze del Piano. Una conferma in tal senso sembra provenire anche dal recente decreto-legge n. 36 del 2022.
Il Comitato aveva, invece, auspicato nelle premesse del parere del 10 marzo 2021 sul disegno di legge atto C. 2435 in materia di riforma del processo penale che per l'attuazione del PNRR si facesse ricorso a leggi delega volte a realizzare riforme di settore e caratterizzate da una formulazione attenta dei principi di delega e da un forte coinvolgimento delle competenti Commissioni parlamentari nel processo di attuazione della delega. Il PNRR poteva essere l'occasione per una legislazione maggiormente organica e di sistema.
Tale occasione sembra essere stata colta solo parzialmente anche se, come è noto, alcune leggi delega anche importanti sono state approvate in relazione al PNRR: la legge n. 134 del 2021 di riforma del processo penale, la legge n. 206 del 2021 di riforma del processo civile, la legge n. 227 del 2021 in materia di disabilità e altre sono in itinere, il disegno di legge C.3514 di riforma del codice dei contratti pubblici, il disegno di legge C. 3475 di riforma degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e il disegno di legge del Senato S. 2569 sulla concorrenza.
Con il professor Lupo vorremmo approfondire la correttezza di quest'analisi del Comitato valutando se invece non vi siano dinamiche intrinseche all'attuazione del piano, anche nel dialogo con le istituzioni dell'Unione europea che spingono verso il ricorso della decretazione di urgenza.
In entrambe le ipotesi comunque un ulteriore aspetto da esaminare è quello dei meccanismi normativi e ordinamentali Pag. 4che sono volti a promuovere un utile dialogo tra Governo e Parlamento, per definire, nel quadro della programmazione dei lavori delle Camere, un'organica e condivisa trattazione delle misure normative da adottare nel rispetto delle scadenze previste.
Collegato a questo – in un certo senso ne è la premessa – vi è infine anche il tema di come garantire, a fronte della complessità del processo di attuazione del Piano, un'adeguata conoscenza di quanto già sta avvenendo a garanzia di una legislazione di migliore qualità.
Ferma restando, ovviamente, la libertà del nostro ospite di organizzare come meglio crede il suo intervento nell'ambito degli argomenti del ciclo di audizioni, invito il professor Lupo a svolgere il suo intervento che chiedo di mantenere nella durata di 10 minuti, lasciando così spazio a eventuali domande che i membri del Comitato ritengano da formulare. Prego, professore.

NICOLA LUPO, coordinatore dell'Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione, su qualità della legislazione ed emergenza. Signor presidente, onorevoli deputate e deputati, grazie di questo invito. È davvero per me un grande onore, oltre che un piacere, essere audito da questo organo, il Comitato per la legislazione, con cui ho anche per mia esperienza personale un trascorso e che ho seguito da oltre 20 anni – ci avviciniamo ai 25 anni di questo organo – con grande attenzione. Qui sono anzitutto in veste istituzionale, sia pure come studioso in prestito presso le istituzioni per un periodo determinato, come coordinatore di una Unità che ha un nome complicato.
Mi è piaciuto molto il dossier Camera che l'ha chiamata «Unità per la regolazione», perché dà l'idea della mission che questa Unità ha: è una piccola Unità istituita l'autunno scorso, Pag. 5parte della complessa ma ben concepita e innovativa governance approntata per l'attuazione del PNRR. È una governance innovativa sia nel punto di equilibrio, nei rapporti interni al Governo, tra Presidenza del Consiglio, MEF (Ministero dell'economia e delle finanze) e Ministeri, sia dal punto di vista del rapporto tra tecnica e politica, sia anche nel rapporto, nell'ambito dei tecnici, tra economisti e giuristi.
Secondo me ci sono elementi di notevole interesse anche nella strutturazione di questa governance e vedo il Comitato per la legislazione come l'interlocutore parlamentare ideale per la piccola Unità per la regolazione di cui parlavo un attimo fa, proprio perché guardiamo, come il Comitato, al complesso degli atti normativi e lo facciamo con un obiettivo che non è legato soltanto a effetti contingenti, ma guardiamo all'attività normativa e al processo di produzione normativa soprattutto al fine di considerare quelli che sono i suoi effetti sistemici e permanenti. Secondo me questo è un elemento di sintonia molto forte che giustifica anche come mai ci sia poi una sintonia di fondo, che avverto non da oggi, con gli orientamenti che il Comitato per la legislazione esprime. Ad esempio, questa sintonia è emersa in un seminario che si è svolto con il Comitato per la legislazione a Torino il primo aprile scorso, ma ci sono state anche tante altre occasioni.
Devo dire, come accennavo un attimo fa, che anche il fatto che il Senato, nell'ambito del processo di riforma regolamentare, si vada orientando, dopo quasi venticinque anni di attività del Comitato per la legislazione della Camera, verso la possibile istituzione di un organo parallelo a questo è un importante segnale in questa direzione e ritengo che sia importante per recuperare una simmetria tra i due rami del Parlamento che è richiesta dalla Costituzione, perché quando la Costituzione nell'articolo 70 parla di esercizio collettivo della funzione Pag. 6legislativa dei due rami del Parlamento richiede che non ci siano distonie tra i due rami del Parlamento. Su questo punto ha fatto leva anche la Corte costituzionale nelle ultime righe della sentenza 35 del 2017 sulla legge elettorale, se ci fate caso. In questa chiave mi permetto di dire che sarà molto importante, se verrà istituito un organo analogo al Senato, che gli orientamenti tra i due comitati per la legislazione siano coordinati, altrimenti si avrebbe un effetto tutt'altro che positivo da questo punto di vista.
Mi scuso di queste parole introduttive ma ci tenevo perché mi sembrava la prima occasione per instaurare un rapporto che mi auguro possa proseguire; nel tempo limitato che ho a disposizione non potrò toccare tutti gli aspetti che meriterebbero di essere affrontati. Vengo comunque adesso all'oggetto dell'audizione sulla qualità della legislazione ed emergenza, anche alla luce delle considerazioni che il presidente svolgeva un attimo or sono.
Direi che il titolo si può leggere in due modi: si può leggere nel senso di vedere l'emergenza come una sfida, come una minaccia alla qualità della legislazione, oppure come un'opportunità; vediamo se riesco a sviluppare soprattutto questo secondo lato del ragionamento.
Parto dal punto più tradizionale, cioè dalle emergenze vere e innegabili che hanno caratterizzato la vita di noi tutti negli anni e nei mesi scorsi, nonché ancora in queste settimane, ovvero la crisi della pandemia e la guerra, che sollecitano per definizione lo sviluppo di una strumentazione normativa di tipo derogatorio ed eccezionale. Da questo punto di vista viene da dire: «Fortuna che esiste l'articolo 77 della Costituzione», perché da un lato ci consente di fronteggiare in modo tempestivo le emergenze reali, ma dall'altro, come il Comitato ben sa, gli abusi non sono mancati. Non solo e non tanto faccio Pag. 7riferimento alle questioni relative ai DPCM, perché dopo il decreto-legge n. 19 del 2020 come convertito e parlamentarizzato i nodi, a mio avviso, si sono attenuati, quanto ad altri fenomeni puntualmente registrati e stigmatizzati dal Comitato, quali la proroga generalizzata alle deleghe legislative in corso che intervenne nel marzo del 2020 oppure i maxi decreti-legge omnibus sostanzialmente privi di filtro, oltre ai «decreti-legge Minotauro», le cui manifestazioni più gravi sono state arginate grazie all'attività che il Comitato per la legislazione ha svolto.
Da questo punto di vista il nodo più importante mi sembra essere quello del superamento dell'emergenza anche su un piano normativo, cioè di porsi l'obiettivo – ci tornerò tra un attimo – di andare ad abrogare le tante disposizioni che hanno cessato di produrre i loro effetti. So che audirete anche il Capo dipartimento del DAGL, il presidente Deodato, e sono sicuro che sul nodo relativo alla sistematicità della normativa sull'emergenza vi saprà dare elementi importanti. Credo che occorra fare uno sforzo ulteriore, ovvero proporsi di fare pulizia nell'ordinamento, poiché vi sono una serie di norme che si sono andate ad accavallare. Forse potrebbe essere appunto uno dei risultati di questo ciclo audizioni, nel caso in cui ovviamente lo riteniate.
Vengo all'esperienza del PNRR: il punto chiave, che mi proponevo di leggere nella chiave dell'opportunità. Anche qui sono in piena sintonia con le cose che ha appena detto il presidente. A mio avviso, il PNRR pone numerose e importanti premesse per una discontinuità, per un miglioramento nei metodi della legislazione. La discontinuità potrebbe essere di tre ordini. Innanzitutto quanto agli strumenti indicati, visto che nel PNRR si fa frequente riferimento a deleghe legislative, a leggi annuali, a leggi quadro, ma alcuni di questi strumenti, come le leggi annuali, sono caduti un po' in disuso nell'ultimo Pag. 8decennio. Il secondo elemento di discontinuità è l'esistenza di vincoli temporali inderogabili. Questa è una novità assoluta per un ordinamento come quello italiano. Infatti, diversamente dall'ordinamento francese, in cui la logica della pianificazione c'è stata anche negli ultimi decenni, nell'ordinamento italiano la logica di una programmazione vincolante non ha mai fatto breccia, al di là di una breve parentesi negli anni Sessanta. Oggi abbiamo, invece, una programmazione quinquennale con scadenze tassative che mutano il processo di produzione delle norme perché tolgono dal tavolo la possibilità del rinvio. Credo che, in base all'esperienza di ciascuno di voi, possiate constatare meglio di quanto possa dire io dall'esterno, che il negoziato per l'attuazione del PNRR non contempla la possibilità di rinvio sine die, che invece è notoriamente un'opzione che in qualunque forma di decisione collettiva è sempre possibile. Il terzo e ultimo elemento che secondo me costituisce un'importante premessa a una discontinuità sono i vincoli sostanziali. Infatti, il PNRR pone dei vincoli di risultato e non si accontenta che i soldi siano spesi, anzi i soldi non arrivano se non si raggiungono i risultati indicati e anche il mutamento delle circostanze non rileva da questo punto di vista nei termini della logica procedimentale del PNRR. Questo comporta un'attenzione all'analisi di impatto sia ex ante, sia ex post abbastanza inusuale per il nostro sistema.
Se queste sono le premesse, finora quello che il presidente diceva è corretto, nel senso che l'uso degli strumenti normativi emergenziali è stato fin qui prevalente, anche se direi non esclusivo. In vista di questa audizione ci siamo permessi di fare un minimo di ricognizione. Infatti, tra i compiti che abbiamo come Unità vi è quello di monitorare sia in itinere sia ex post i provvedimenti normativi che vengono adottati per l'attuazione del PNRR e per le milestone e target del 2021 sono state Pag. 9approvate sei leggi, di cui tre leggi delega, e sette decreti-legge, un decreto legislativo e cinque atti normativi secondari. Abbiamo provato a vedere anche quelli del 2022 ancora in itinere e anche qui l'ordine di grandezze non è diversissimo. In alcuni casi vi sono delle sovrapposizioni, perché ci sono decreti-legge o leggi che attuano milestone sia 2021 che nel 2022, ma parliamo di sette leggi, di cui tre con una o più deleghe, otto decreti-legge e nessun decreto legislativo al momento – ma alcuni interverranno nel corso dell'anno, penso alla giustizia in particolare – e due atti normativi secondari.
Dico questo perché emergono una serie di indicazioni da questi dati che probabilmente già conoscevate, ma l'ho fatto solo per avere qualche elemento oggettivo ulteriore su cui riflettere. Il decreto-legge è indispensabile, resta indispensabile, ma che vantaggi offre? Offre i vantaggi dei tempi certi, ha il vantaggio di coordinare forzosamente l'attività normativa di Governo e Parlamento e di finalizzarla a un macro-obiettivo, che spesso è quello che il decreto-legge persegue, e anche – un cenno lo faceva anche il presidente –, almeno nell'esperienza che sto conducendo in queste settimane – nel consentire di recepire in itinere i risultati del negoziato circa l'attuazione del PNRR che si svolge tra le amministrazioni italiane e la Commissione europea.
Il PNRR è rigido nei suoi obiettivi e risultati, però a me piace molto un parallelo che ha fatto il mio maestro Andrea Manzella, anche lui non nuovo a queste istituzioni, che ha parlato del PNRR come uno spartito che va comunque interpretato. Non si può suonare un pezzo diverso da quello che è indicato nello spartito, ma quello spartito può essere interpretato in modo diverso. Questa operazione di interpretazione dello spartito è un'operazione che impegna profondamente – finora è stato un impegno a cui come Unità abbiamo dedicato larga Pag. 10parte delle nostre energie – e che si svolge in contatto costante con la Commissione europea. Spesso in esito a questo negoziato emergono alcune soluzioni, alcuni requisiti e alcuni elementi nel perseguimento di quegli obiettivi che possono essere prontamente recepiti se c'è un decreto-legge in itinere o nel momento in cui viene predisposto un apposito decreto-legge.
L'altro elemento che giustifica il successo del decreto-legge si deve ai tempi lunghi e difficilmente prevedibili anzitutto della normazione secondaria. Dicevo e scrivevo già da tempo che è più facile modificare una legge che modificare un regolamento, ma devo dire che nei mesi scorsi questo elemento è emerso in maniera chiarissima, per cui effettivamente il regolamento ha una sua rigidità temporale che pesa sicuramente molto nella predisposizione degli atti normativi secondari e che spiega quei numeri molto bassi che prima vi ho detto quanto agli atti secondari attuativi del PNRR.
Ovviamente ci sono tappe importanti lasciate alla legislazione ordinaria, come anticipava in larghissima parte il presidente, e su questo evidentemente spetta poi a Camera e Senato organizzarsi in modo tale da chiudere in tempo utile provvedimenti complessi: come la delega appalti, il disegno di legge concorrenza, che mi sembrano in questo momento i punti più caldi e delicati da affrontare. Non ho tempo di andare su altro, ma, se volete, sarò lieto di rispondere alle sollecitazioni.
Credo che la mission dell'Unità e forse anche del Comitato per la legislazione, per come lo interpreto io, sia di evitare il prevalere di una logica tutta emergenziale, perché le milestone e i target del PNRR si possono raggiungere con norme che aboliscono i controlli o creano priorità assolute, ma non è questo l'obiettivo di fondo del PNRR. L'obiettivo del PNRR, invece, è far crescere in modo duraturo e permanente la capacità non solo amministrativa, non solo imprenditoriale ma Pag. 11anche istituzionale e legislativa del Paese. Credo che questa sia la sfida principale.
Vedo che qualche innovazione di metodo c'è stata anche sul versante parlamentare, come l'analisi del contenuto proprio di alcuni provvedimenti normativi finalizzati al PNRR. Questo è valso sia per provvedimenti governativi volti all'attuazione del PNRR in particolare e qui abbiamo anche svolto in questi mesi un qualche ruolo nel cercare di valutare in che misura le varie disposizioni proposte dalle amministrazioni ministeriali rispondano a esigenze del PNRR al fine di essere incluse nei decreti-legge PNRR che si sono succeduti, prima il n. 152 del 2021 e poi il n. 36 del 2022 in particolare.
Vedo che il mio tempo è terminato. Avrei tantissime altre cose da dirvi, però mi pare corretto tacere nel rispetto delle vostre sollecitazioni.

PRESIDENTE. Grazie per questo primo contributo introduttivo. Chiedo ai colleghi se hanno da porre domande al professore. Prego, onorevole.

VALENTINA CORNELI. Professore, grazie. È stato molto interessante il suo ragionamento e il suo spunto sulla questione dell'emergenza, perché il problema della legislazione d'emergenza è diventato in questa legislatura, purtroppo, il nostro dramma costante.
Un altro punto a cui ha accennato mi è sembrato da approfondire, ovvero il problema della stratificazione normativa, perché con tutti questi provvedimenti su provvedimenti che si sono resi necessari un po' per l'emergenza, un po' dopo per l'attuazione del PNRR, la mia preoccupazione da giurista prima che da deputato, è che ci ritroviamo in una selva in cui non so come ci si potrà districare. Secondo lei quale potrebbe essere uno strumento da predisporre contestualmente, mentre Pag. 12si porta avanti questo tipo di programmazione, si spera nella maniera meno emergenziale e più strutturale possibile? Perché nel frattempo questa delegificazione, questa deregulation è diventato il problema dei problemi che ci porteremo dietro, perché più si va avanti, non so dove andremo a finire.

PRESIDENTE. Grazie. La parola all'onorevole Ferri. Prego.

COSIMO MARIA FERRI. Intanto grazie, presidente. Grazie al professore Lupo per questa sua relazione puntuale e ricca di spunti. Ne volevo cogliere uno, professore, ovvero il tema dei regolamenti, come definiti dalla legge 400 del 1988 e l'importanza anche del regolamento che questa riforma aveva dato. Poi negli anni – lei ha toccato il punto – abbiamo visto che su questo tema tra regolamento governativo e altra normativa primaria intervengono decreti-legge e decreti legislativi. Lei, usando un'espressione certamente tecnica, ha detto: «Alla fine per velocità, per celerità si ricorre al decreto-legge». Questo ricorso allo strumento del decreto-legge – abbiamo visto il tema della fiducia e tanti altri passaggi – strozza il dibattito parlamentare. Lei ha toccato questo punto in maniera molto efficace e autorevole.
Le chiedo, vista la sua esperienza come studioso e anche la sua esperienza oggi per il ruolo che ricopre, cosa possiamo fare sia politicamente che a livello governativo per fare un tagliando? Se no non ha più senso la natura regolamentare. Si dovrebbe fare un tagliando alla legge 400, altrimenti va a finire che ogni Governo che verrà – non è un tema del Governo Draghi, ma è una prassi che ormai si è consolidata e che viviamo in questi anni anche nel Comitato per la legislazione – alla fine continuerà sempre con il decreto-legge in sostituzione. Il passaggio regolamentare è molto più complicato. Io sono sicuro che anche nei prossimi governi si continuerà con i Pag. 13decreti-legge perché poi c'è l'esigenza dei tempi, ma forse non è il caso di riflettere a livello sia giuridico e anche politico di fare un tagliando e trovare una soluzione? In effetti, se si va a rileggere la legge 400 oggi tra pareri e Consiglio di Stato e tutti passaggi che ci sono, sarà sempre così, perché è talmente complicato ed è una corsa a ostacoli che non può aspettare i tempi della politica. Professore, che idee e che contributo ci può dare per dire: «Facciamo un tagliando alla legge 400», se è corretta la strada del tagliando alla legge 400? Grazie.

PRESIDENTE. Grazie. Prego, onorevole.

DEVIS DORI. Grazie, presidente. Ringrazio anch'io il professore Lupo per la sua relazione. Lei, professore, ha definito l'emergenza come sfida e come minaccia, ma ha parlato anche di opportunità. È vero dal punto di vista anche degli strumenti come, ad esempio, quando ha parlato della possibilità di ipotizzare leggi quadro. Per quanto riguarda i tempi – la mia è una domanda anche volutamente provocatoria – mi chiedo se il legislatore paradossalmente non lavori meglio quando ha sulla testa una spada di Damocle, ovvero con tempi certi e con una programmazione vincolante per evitare che il legislatore, preso anche da giochi politici di appoggio, non appoggio e anche di ricatti reciproci tra forze che appoggiano un Governo, possa poi continuare a rinviare all'infinito, rischiando che i temi più spinosi e quelli che magari sono più importanti siano rinviati all'infinito. Da un lato, il lavoro potrebbe anche non essere perfetto una volta che si comprimono i tempi, ma alla fine, mettendo insieme gli aspetti negativi e positivi, mi chiedo se il legislatore non lavori meglio con dei tempi davvero vincolati e quasi cogenti. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie, onorevole Dori. Se non ci sono altri interventi, inviterei il professor Lupo ad articolare la sua Pag. 14risposta, considerando un po' tutte le sollecitazioni e le domande che sono pervenute dai colleghi.

NICOLA LUPO, coordinatore dell'Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione, su qualità della legislazione ed emergenza. Grazie. Grazie di cuore di queste sollecitazioni preziose e utili. Come ho già detto all'inizio, mi auguro che questo dialogo possa proseguire, anche perché l'Unità è ancora in fase di strutturazione e di finalizzazione della sua attività. C'è tutto un versante di attività anche slegato dal PNRR sul quale questo fine legislatura può rivelarsi prezioso.
Anticipo qualcuna delle risposte più specifiche, ma mi pare che la premessa sia quella di collocarci oggi nel contesto istituzionale attuale: nel senso di avvertire che c'è un processo di riforma dei regolamentari parlamentari in corso e che c'è un possibile processo di aggiornamento delle regole sul drafting. Anche di questo con il presidente Deodato potrete parlare e anche qui c'è un piccolo ricordo personale, perché, a suo tempo, alla redazione delle regole del 2001 contribuii come consigliere della Camera inviato al lavoro istituzionale, proprio in quanto seguivo, dal Servizio studi, il Comitato per la legislazione. Quindi qualcuna di quelle regole e raccomandazioni è anche il frutto della primissima attività del Comitato per la legislazione, ma sicuramente c'è bisogno di un aggiornamento. Pensate soltanto al fatto che sono nate prima della riforma del Titolo V della Costituzione e quindi ignorano i cambiamenti che sono intervenuti a livello costituzionale, ma anche in ambito di Unione europea e hanno senz'altro bisogno di un aggiornamento. Credo che davvero ci sia spazio per continuare queste riflessioni che avete anticipato. Io non ho dato conto analiticamente di quello che stiamo iniziando a fare come Unità, ma quando volete sono ovviamente a disposizione.Pag. 15
Il nodo della stratificazione delle norme, sollevato dall'onorevole Corneli, è cruciale. Prima in ambito OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) e poi anche la Commissione europea hanno inventato questo meccanismo one in one out, in base al quale ogni norma che si immette nell'ordinamento dovrebbe espungerne un'altra nella stessa policy area, come dicono alla Commissione europea. Se volete, si avvicina un po' alla copertura finanziaria, ovvero una regola di metodo un po' rigida nella sua formulazione. Secondo me l'idea che al decreto-legge Milleproroghe, tanto per non fare nomi, si accompagni un decreto-legge che faccia pulizia nell'ordinamento, abrogando le proroghe, le eccezioni e le deroghe che sono state introdotte in precedenza e che oggi non risultano più è uno strumento non facilissimo da concepire, ma utile.
È noto che per semplificare ci vuole coraggio. Il coraggio in questi casi serve, come occorre coraggio per approntare l'altra soluzione alla stratificazione normativa, che è l'opera di codificazione. Anche qui una riflessione va fatta. Mi permetto di ricordare che proprio il Comitato per la legislazione, in attuazione della legge n. 50 del 1999, si espresse anche specificamente su un programma di codificazione che fu approntato in attuazione di quella legge, che poi concepì quelle strane creature che sono i testi unici misti, in parte legislativi e in parte regolamentari, a cui si è rinunciato per ragioni più che comprensibili. Soprattutto nel momento in cui, come adesso, bisogna approntare nuovi codici – penso al codice degli appalti su tutti, ma anche ad altri che deriveranno dalla legge sulla concorrenza – svolgere questa attività in maniera omogenea dal punto di vista del metodo e nella consapevolezza di disegnare perimetri normativi che non vadano a sovrapporsi l'uno con l'altro, secondo me sarebbe un'altra bella sfida, per la quale l'Unità che ho l'onore di coordinare è a disposizione. L'Unità sta Pag. 16iniziando a fare qualche riflessione preliminare ma ha bisogno di un confronto politico anzitutto parlamentare e governativo su questo.
Rispondendo alla seconda sollecitazione dell'onorevole Ferri, a mio avviso la riflessione va fatta sul potere regolamentare e più in generale sui tempi di produzione normativa, andando alla radice delle cause del successo della decretazione d'urgenza, e al contempo dell'insuccesso di altri strumenti di produzione normativa, a partire da quello che è stato per i primi 40 anni della Repubblica il canale di produzione normativa più efficace e quantitativamente più significativo, ossia la legislazione in Commissione in sede deliberante o legislativa. Sapete meglio di me che in tutte le prime dieci legislature repubblicane più della metà delle leggi sono state approvate direttamente in Commissione. Venuto meno questo strumento, in realtà non se ne è creato uno nuovo, ma la decretazione d'urgenza è subentrata a questo. Il nodo è sicuramente sulla legge n. 400 del 1988, che ha senz'altro bisogno di un «tagliando», ma ancora prima in termini di ridisegno del processo legislativo.
Questo mi consente di passare immediatamente alla terza e ultima sollecitazione che ho ricevuto, della quale pure ringrazio. Sono assolutamente d'accordo con l'onorevole Dori. Il legislatore lavora meglio con dei tempi definiti e questa è la logica della programmazione dei lavori e dei vincoli del PNRR che mi ostino a ritenere non esterni, perché ho visto tutto il lavoro che questo Parlamento ha fatto sul PNRR sia in sede istruttoria, sia poi approvando a fine aprile dell'anno scorso il Piano. Qualche assestamento c'è stato negli step successivi, ma il Piano nel suo disegno complessivo è stato approvato a larghissima maggioranza da questo Parlamento. Fatico a ritenere quei contenuti esterni, perché li ritengo il frutto di un Pag. 17processo di cui le istituzioni italiane sono state parte. Le istituzioni italiane sono state parte nell'ambito di quello che chiamo «un procedimento euro-nazionale», perché è un procedimento complessivo in cui alcune opzioni sono disciplinate dal diritto dell'Unione europea e rimesse alle istituzioni europee, ma questo è l'ordinamento in cui viviamo. Il Parlamento non è più solo e, se agisce, lo fa entro tempi e spesso anche entro vincoli precostituiti che sono anch'essi vincoli politici e non tecnici, poiché sono vincoli che possono apparire esterni, ma sono vincoli politici, nel senso che sono stati fissati a livello istituzionale da un processo decisionale non tutto esclusivamente italiano, ma a cui l'Italia concorre nelle forme previste da quell'ordinamento.
Chiudo su questo, ringraziando ancora dell'opportunità di confronto. Credo che le innovazioni di metodo nella produzione delle norme a livello parlamentare come governativo debbano porsi questo come obiettivo di fondo per funzionare, ovvero di essere coerenti con i macro procedimenti in cui ci inseriamo. Anche il PNRR è un vincolo all'indirizzo politico, ma non esaurisce l'indirizzo politico, poiché i contenuti del PNRR devono essere integrati da una parte di attività che deve essere di iniziativa delle istituzioni italiane, nella consapevolezza che c'è un vincolo e che quella parte ci sarà. Il PNRR contiene una serie di indicazioni preziosissime, che consentono di delineare nei contenuti, nei metodi e nei tempi la parte dell'indirizzo che è determinata esclusivamente dalle istituzioni italiane.

PRESIDENTE. Ringrazio il professor Lupo per il suo intervento, che ha fornito elementi di chiarimento ai tanti spunti e alle tante interessanti riflessioni che sono state condotte. Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 15.40.