ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS,
COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 2 marzo 2022. Presidenza del vicepresidente Carlo SARRO.
La seduta comincia alle 15.
Conversione in legge del decreto-legge 25 febbraio 2022, n. 14, recante disposizioni urgenti sulla crisi Ucraina (C. 3491 Governo).
(Parere alle Commissioni riunite III e IV).
(Esame e conclusione – Parere con osservazioni e raccomandazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Alberto STEFANI, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i principali aspetti del provvedimento di interesse del Comitato, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 3491 e rilevato che:
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
il provvedimento, composto da 7 articoli per un totale di 15 commi, appare riconducibile alla ratio unitaria di fronteggiare la crisi determinata dall'invasione dell'Ucraina da parte delle forze armate russe;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
l'articolo 3, comma 1, autorizza il Ministero degli affari esteri e l'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo ad adottare interventi di assistenza o di cooperazione in favore del Governo e della popolazione ucraina, in deroga alla normativa vigente, ivi inclusa, esplicitamente, la legge n. 125 del 2014 e fatto salvo il rispetto delle leggi penali, del codice delle leggi antimafia (decreto legislativo n. 159 del 2011) e dei vincoli inderogabili derivati dall'appartenenza all'Unione europea; al riguardo, come in precedenti analoghe occasioni, si valuti l'opportunità di circoscrivere meglio la portata della deroga prevista (si veda in proposito il parere espresso nella seduta del 16 giugno 2021 sul disegno di legge C 3146 di conversione del decreto-legge n. 77 del 2021);
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
l'articolo 1 autorizza la partecipazione di personale militare, fino al 30 settembre 2022, alle iniziative della NATO per Pag. 4l'impiego della forza VJTF e, per tutto il 2022, ai dispositivi di sorveglianza area e navale dell'Alleanza atlantica e alla presenza NATO in Lettonia; in proposito, il preambolo, ma non il testo della norma, esplicita che si tratta di una deroga alla procedura prevista dalla legge n. 145 del 2016; tale procedura prevede infatti, all'articolo 2, che l'avvio di nuove missioni militari sia deliberata dal Consiglio dei ministri, previa comunicazione al Presidente della Repubblica; successivamente la deliberazione del Consiglio dei ministri deve essere comunicata alle Camere, le quali tempestivamente la discutono e con appositi atti di indirizzo autorizzano la partecipazione alle missioni; inoltre, per la proroga di missioni già in corso, l'articolo 3 della legge n. 145 del 2016 prevede che il Governo presenti alle Camere entro il 31 dicembre di ciascun anno una relazione, per la discussione e le conseguenti deliberazioni parlamentari; la legge n. 145 prevede poi il finanziamento della missioni attraverso DPCM, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, che attingono alle risorse del fondo istituito dalla medesima legge all'articolo 4 e finanziato dalla legge di bilancio annuale; in tal modo la legge n. 145 del 2016, per un verso, ha evitato il ricorso ai periodici decreti-legge di finanziamento delle missioni internazionali e, per l'altro verso, ha ribadito la prassi precedente, “codificata” anche dalla risoluzione della Commissione difesa della Camera n. 7-1007 del 16 gennaio 2001 che vedeva la previa formulazione di indirizzi parlamentari in ordine alla partecipazione italiana a missioni internazionali; appare quindi opportuno, per il futuro, utilizzare le procedure delineate dalla legge n. 145 del 2016, nell'ottica di un coerente utilizzo dei diversi strumenti normativi previsti dall'ordinamento, fatta eccezione per circostanze di eccezionale gravità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari; potrebbe essere inoltre valutata l'opportunità di esplicitare anche nel testo dell'articolo 1 il carattere derogatorio della norma rispetto alla legge n. 145 del 2016;
l'articolo 2 autorizza per l'anno 2022 la cessione di mezzi e materiali di equipaggiamento militari non letali di protezione alle autorità governative dell'Ucraina; tale disposizione risulta ora integrata e, sostanzialmente, implicitamente modificata dall'articolo 1 del decreto-legge n. 16 del 2022, anch'esso all'esame della Camera (C. 3492), che autorizza, previo atto di indirizzo parlamentare, una più ampia cessione di equipaggiamento militare, in deroga alla legge n. 185 del 1990 e agli articoli 310 e 311 del codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010); in proposito, si ricorda che il Comitato ha costantemente raccomandato di evitare forme di “intreccio”, anche attraverso integrazioni del contenuto e modifiche implicite, tra diversi decreti-legge costantemente all'esame delle Camere (si veda ad esempio il parere reso nella seduta del 23 giugno 2021 sul disegno di legge C. 3166 di conversione del decreto-legge n. 59 del 2021);
nel corso dell'esame in sede referente, nella seduta del 1° marzo 2022, il rappresentante del Governo ha preannunciato che “è allo studio del Governo un emendamento per far confluire le disposizioni contenute nel decreto-legge n. 16 del 2022, approvato ieri dal Consiglio dei ministri, all'interno del provvedimento in esame”; in proposito si ricorda che il Comitato ha costantemente raccomandato di evitare una simile “confluenza” tra decreti-legge contemporaneamente all'esame delle Camere per la loro conversione in legge, limitandola a circostanze di eccezionale gravità da motivare adeguatamente nel corso dell'esame parlamentare; in tal senso si esprimono anche gli ordini del giorno 9/2835-A/10 e 9/2845-A/22, approvato il primo nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021 e accolto con riformulazione dal Governo il secondo nella seduta del 23 febbraio 2021; si ricorda infine che anche la lettera del Presidente della Repubblica ai presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri del 23 luglio 2021 segnala che “la confluenza di un decreto-legge in un altro provvedimento d'urgenza, oltre a dover rispettare il requisito dell'omogeneità di contenuto, dovrà verificarsi solo in casi eccezionali e con modalità tali Pag. 5da non pregiudicarne l'esame parlamentare”;
il testo originario del provvedimento non risulta corredato né di analisi tecnico-normativa (ATN) né di analisi di impatto della regolamentazione (AIR); con riferimento all'AIR si deve comunque ritenere che valgano le ragioni di esenzione dall'AIR previste dall'articolo 6, comma 1, lettera c), del DPCM n. 169 del 2017 (“disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato”);
formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire la formulazione dell'articolo 3, comma 1;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità, all'articolo 1, di esplicitare il carattere derogatorio della norma rispetto alla legge n. 145 del 2016 ad esempio premettendo, ai commi 1 e 2, le parole: “In deroga alla legge 21 luglio 2016, n. 145”;
il Comitato raccomanda infine:
abbia cura il Governo, per le ragioni esposte in premessa, di evitare in futuro il ricorso a procedure derogatorie della legge n. 145 del 2016, nell'ottica di un utilizzo coerente dei diversi strumenti normativi previsti dall'ordinamento, fatta eccezione per circostanze di eccezionale gravità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari;
abbia cura il Governo, per le ragioni esposte in premessa, di evitare forme di “intreccio”, quali modifiche implicite o integrazioni del contenuto, tra più provvedimenti d'urgenza contemporaneamente all'esame delle Camere che sono suscettibili di alterare l'ordinario iter di conversione
abbiano cura il Governo e il Parlamento di evitare il fenomeno della “confluenza” tra più decreti legge, fatta eccezione per circostanze di eccezionale gravità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari.»
Devis DORI rileva che l'articolo 2 del provvedimento nell'autorizzare la cessione di materiali militari non letali all'Ucraina non prevede un atto di indirizzo parlamentare; tale atto è invece previsto dall'articolo 1 del decreto-legge n. 16 del 2022 con riferimento ad una più generale cessione di equipaggiamenti militari. Chiede quindi come le due disposizioni possano coordinarsi.
Carlo SARRO, presidente, rileva che la proposta di parere effettivamente segnala che l'articolo 1 del decreto-legge n. 16 integra e implicitamente modifica il contenuto dell'articolo 2 del provvedimento in esame. Si tratta di una forma di «intreccio» tra più provvedimenti di urgenza contemporaneamente all'esame delle Camere che, come di consueto, la proposta di parere raccomanda di evitare.
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 15.10.