Disposizioni in materia di tutela delle vittime di violenza domestica e di genere

23 gennaio 2019
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La Commissione Giustizia è chiamata ad esaminare tre proposte di legge - una di iniziativa governativa e due di iniziativa parlamentare - che intervengono, con distinte modalità, a rafforzare le tutele processuali delle vittime di reati violenti, con particolare riferimento ai reati di violenza sessuale e domestica. In estrema sintesi,

• il disegno di legge del Governo A.C. 1455 individua un catalogo di reati attraverso i quali si esercita la violenza domestica e di genere e, in relazione a queste fattispecie, interviene sul codice di procedura penale al fine di velocizzare l'instaurazione del procedimento penale e, conseguentemente, accelerare l'eventuale adozione di provvedimenti di protezione delle vittime;
• la proposta di legge A.C. 1003, oltre a perseguire i medesimi obiettivi del Governo con modalità sostanzialmente analoghe, rafforza gli obblighi di comunicazione alla persona offesa degli sviluppi del procedimento penale con particolare riferimento alla messa in libertà del presunto autore della violenza e estende il campo d'applicazione del c.d. braccialetto elettronico;
• la proposta di legge A.C. 1457 interviene anch'essa sugli obblighi di comunicazione alla persona offesa e modifica l'ordinamento penitenziario, estendendo il catalogo di reati per la cui condanna l'accesso ai benefici penitenziari è subordinato ad un periodo di osservazione della personalità e ad un programma di riabilitazione, per prevenire la recidiva nel reato.

A.C. 1455, Governo

Il disegno di legge del Governo individua un catalogo di reati attraverso i quali si esercita la violenza domestica e di genere e, in relazione a queste fattispecie, interviene sul codice di procedura penale al fine di velocizzare l'instaurazione del procedimento penale e, conseguentemente, accelerare l'eventuale adozione di provvedimenti di protezione delle vittime.

LaI reati di violenza domestica e di genere violenza domestica o di genere viene ricondotta dai primi tre articoli del disegno di legge alle seguenti fattispecie:

• maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.);
• violenza sessuale, aggravata e di gruppo (artt. 609-bis, 609-ter e 609-octies c.p.);
• atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.);
• corruzione di minorenne (art. 609-quinquies c.p.);
• atti persecutori (art. 612-bis c.p.);
• lesioni personali aggravate da legami familiari (art. 582, aggravato ai sensi dell'art. 576, primo comma, numeri 2, 5 e 5.1 e ai sensi dell'art. 577, primo e secondo comma).

• contro l'ascendente o il discendente, quando concorre taluna delle circostanze indicate nei numeri 1 e 4 dell'articolo 61 o quando è adoperato un mezzo venefico o un altro mezzo insidioso, ovvero quando vi è premeditazione (art. 576, n. 2);
• in occasione della commissione di taluno dei delitti previsti dagli articoli 572, 600-bis, 600-ter, 609-bis, 609-quater e 609-octies (art. 576, n. 5);
• dall'autore del delitto previsto dall'articolo 612-bis nei confronti della persona offesa (art. 576, n. 5.1);
• contro l'ascendente o il discendente o contro il coniuge, anche legalmente separato, contro l'altra parte dell'unione civile o contro la persona legata al colpevole da relazione affettiva e con esso stabilmente convivente (art. 577, primo comma, n. 1);
• col mezzo di sostanze venefiche, ovvero con un altro mezzo insidioso (art. 577, primo comma, n. 2);
• con premeditazione (art. 577, primo comma, n. 3);
• col concorso di taluna delle circostanze indicate nei numeri 1 e 4 dell'articolo 61 (art. 577, primo comma, n. 4);
• contro il coniuge divorziato, l'altra parte dell'unione civile, ove cessata, il fratello o la sorella, il padre o la madre adottivi, o il figlio adottivo, o contro un affine in linea retta (art. 577, secondo comma).

Si valuti l'opportunità di sostituire il riferimento alle lesioni personali aggravate ai sensi dell'art. 577, primo e secondo comma, con quello alle lesioni personali aggravate ai sensi dell'art. 577, primo comma, n. 1 e secondo comma. Le aggravanti della premeditazione, dell'uso di sostanze venefiche e di cui all'art. 61 (numeri a 2 a 4), infatti, non necessariamente presuppongono una violenza in ambito domestico o familiare e sono già correttamente ricomprese nell'ipotesi dell'art. 576, primo comma n. 2.

Gli articoli da 1 a 3 del disegno di legge intervengono sul codice di rito penale prevedendo, a fronte di notizie di reato relative a delitti di violenza domestica e di genere (e dunque quando si procede per uno dei suddetti reati):

• che la Obbligo di riferire la notizia di reato al PMpolizia giudiziaria, acquisita la notizia di reato, riferisce immediatamente al pubblico ministero, anche in forma orale; alla comunicazione orale seguirà senza ritardo quella scritta.
  Viene in tal senso integrato il comma 3 dell'art. 347 c.p.p. che attualmente prevede questa possibilità solo per i gravi delitti indicati nell'art. 407, co. 2, lett.a), n. 1-6 (si tratta, ad esempio, oltre che del delitto di omicidio, dei reati di associazionismo mafioso o con finalità di terrorismo) e, in ogni caso, quando sussistono ragioni di urgenza.
  Come evidenzia la Relazione illustrativa, la modifica esclude ogni discrezionalità da parte della polizia giudiziaria, chiamata ad attivarsi immediatamente, senza alcuna possibilità di valutare se ricorrano o meno le ragioni di urgenza; viene infatti introdotta una «presunzione assoluta di urgenza» (articolo 1);
• che il Obbligo di sentire la persona offesa entro 3 giornipubblico ministero, entro 3 giorni dall'iscrizione della notizia di reato, assume informazioni dalla persona offesa o da chi ha denunciato i fatti di reato; il termine di 3 giorni può essere prorogato solo in presenza di imprescindibili esigenze di tutela della riservatezza delle indagini, anche nell'interesse della persona offesa.
  Viene a tal fine inserito nell'art. 362 c.p.p., relativo all'assunzione di informazioni da parte del PM, un nuovo comma 1-ter (articolo 2); attualmente, infatti, il codice di rito non specifica un termine entro il quale il PM debba procedere all'assunzione di informazioni dalle persone che possono riferire circostanze utili ai fini delle indagini. La riforma individua tale termine in 3 giorni unicamente per il catalogo di reati ricondotti alla violenza domestica e di genere;
• che la polizia giudiziaria procede Obbligo di provvedere alle indagini senza ritardosenza ritardo al compimento degli atti di indagine delegati dal PM e pone, sempre senza ritardo, a disposizione del PM la documentazione delle attività svolte (articolo 3).
  Viene a tal fine integrato il contenuto dell'art. 370 c.p.p., sugli atti di indagine compiuti direttamente e delegati dal PM, con l'inserimento di due nuovi commi (2-bis e 2-ter).

L'Corsi di formazione per gli operatori di poliziaarticolo 4 prevede l'attivazione di specifici corsi di formazione per il personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Polizia penitenziaria che:

• esercita funzioni di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria in relazione alla prevenzione e al perseguimento dei reati di violenza domestica e di genere;
• interviene nel trattamento penitenziario delle persone condannate per reati di violenza domestica e di genere.

I corsi dovranno essere attivati dagli istituti di formazione dei diversi corpi, entro 12 mesi dall'entrata in vigore della legge, e sulla base di contenuti omogenei che dovranno essere individuati con decreto del Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione, dell'interno, della giustizia e della difesa.

Per il personale individuato dalle diverse amministrazioni, la frequenza dei corsi è obbligatoria.

L'articolo 5, infine, reca la clausola di invarianza finanziaria. Le amministrazioni dovranno provvedere all'attuazione della legge con le risorse disponibili a legislazione vigente. La relazione tecnica individua il solo articolo 4 come disposizione onerosa, per la quale richiama i fondi già stanziati per la formazione del personale.

A.C. 1003, Bartolozzi e altri

La proposta di legge C. 1003 modifica varie disposizioni del codice di procedura penale con l'obiettivo di rafforzare la tutela delle vittime dei reati violenti. In particolare, la proposta:

• inserisce nel codice l'obbligo di comunicare alla vittima del reato eventuali provvedimenti che rimettano in libertà il presunto autore delle violenze (artt. 1, 5 e 8);
• modifica il campo d'applicazione o le modalità operative delle misure cautelari dell'allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa (artt. 2-4);
• prevede che la polizia giudiziaria debba riferire la notizia di reato al PM entro 24 ore e che il PM debba sentire la persona offesa entro 3 giorni (artt. 6-7), quando siano denunciati specifici reati, coincidenti con quelli individuati dal disegno di legge del Governo.

Gli Obbligo di comunicare alla persona offesa:articoli 1, 5 ed 8 della proposta di legge prevedono che le autorità debbano fornire tempestive comunicazioni alla persona offesa quando il condannato o l'imputato per specifici reati siano rimessi in libertà; la ratio, esplicitata dalla relazione illustrativa, è evidentemente quella di consentire alla persona offesa di «tutelarsi rispetto a reati che presentano un elevato tasso di recidiva».

In particolare, l'articolo 1 della proposta inserisce nel codice di rito l'art. 90-ter.1, con il quale obbliga la polizia giudiziaria a comunicare immediatamente alla persona offesa dal reato e al suo difensore l'adozione di provvedimenti conseguenti all'- l'estinzione del reato o della pena;estinzione del reato o della pena.

L'obbligo di comunicazione non scatta "nei procedimenti per delitti commessi con violenza alla persona", come previsto attualmente dall'art. 90-ter c.p.p., bensì nei procedimenti per uno dei seguenti reati:

• violazione degli obblighi di assistenza familiare (art. 570 c.p.);
• abuso dei mezzi di correzione o di disciplina (art. 571);
• maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.);
• lesioni personali aggravate o procedibili d'ufficio (art. 582);
• riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù (art. 600 c.p.), tratta di persone (art. 601) e acquisto e alienazione di schiavi (art. 602 c.p.);

• sfruttamento sessuale dei minori, nelle forme, anche circostanziate, della prostituzione minorile (art. 600-bis c.p.), della pornografia minorile (art. 600-ter c.p.) e della detenzione di materiale pornografico (art. 600-quater c.p.);

• violenza sessuale, aggravata e di gruppo (artt. 609-bis, 609-ter e 609-octies c.p.);

• atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.);
• corruzione di minorenne (art. 609-quinquies c.p.);
• minaccia grave o aggravata (art. 612, secondo comma);
• atti persecutori (art. 612-bis c.p.).

L'- la revoca o sostituzione di misure coercitive o interdittive;articolo 5 della proposta interviene sull'art. 299 c.p.p., per prevedere che, nei procedimenti aventi ad oggetto delitti commessi con violenza alla persona (formulazione analoga a quella dell'art. 90-ter), la revoca o la sostituzione di misure coercitive o interdittive a carico dell'indagato debba essere immediatamente comunicata, oltre che al difensore della persona offesa, anche alla stessa vittima del reato. L'ambito di applicazione della disposizione resta dunque quello dei delitti commessi con "violenza alla persona", solo parzialmente coincidente con i delitti compresi nel catalogo di cui al comma 1.

L'- la scarcerazione.articolo 8, in relazione al  catalogo di reati previsto dall'art. 1, modifica l'art. 659 c.p.p. per obbligare il pubblico ministero, chiamato a dare esecuzione ai provvedimenti del giudice di sorveglianza, a dare immediata comunicazione alla persona offesa e al suo difensore della scarcerazione del condannato. Il PM procederà alla comunicazione attraverso la polizia giudiziaria.

Se la ratio dell'intervento normativo è quella di estendere gli obblighi informativi ad un un catalogo di reati più ampio rispetto a quelli compresi nell'espressione "violenza alla persona", si valuti l'opportunità di rendere omogeneo l'ambito di applicazione di tali obblighi, modificando altresì l'articolo 299 c.p.p. nel senso della sua applicazione al medesimo catalogo di reati di cui all'articolo 1.

Si valuti inoltre  l'opportunità di omogeneizzare le previsioni degli articoli 90-ter e 90-ter.1 , introdotto dalla proposta in esame, per quanto concerne tanto il profilo della comunicazione al difensore della persona offesa, quanto quello della richiesta di comunicazioni da parte della persona offesa: in base all'art. 90-ter, infatti, l'obbligo di comunicare la scarcerazione o l'evasione scatta solo previa apposita richiesta della stessa persona offesa e non si estende al suo difensore; diversamente, l'art. 90-ter.1, prevede che la comunicazione venga resa d'ufficio, a prescindere dalla richiesta, e la estende anche al difensore.

Gli Braccialetti elettronici per verificare il rispetto del divieto di avvicinamento alla persona offesaarticoli da 2 a 4 della proposta di legge intervengono sulle misure coercitive applicabili all'indagato/imputato per un reato violento in ambito domestico.

In particolare, l'articolo 2 del provvedimento modifica l'art. 282-bis del codice di rito, sulla misura cautelare dell'allontanamento dalla casa familiare. Il provvedimento, che estende il campo d'applicazione della misura, anche al di fuori dei limiti di pena che consentono le misure coercitive, ai delitti di maltrattamenti in famiglia (art. 572 c.p.) e di atti persecutori (art. 612-bis c.p.) è oggi superato dall'entrata in vigore del c.d. decreto sicurezza (decreto-legge n. 113 del 2018) che, con l'articolo 16, ha introdotto tali modifiche nel codice di procedura a decorrere dal 5 ottobre 2018.

L'articolo 3 novella l'art. 282-ter del codice di procedura, in tema di divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa, per consentire al giudice di garantire il rispetto della misura coercitiva attraverso procedure di controllo mediante mezzi elettronici o altri strumenti tecnici, come previsto dall'art. 275-bis c.p.p. per la misura degli arresti domiciliari. Previsione analoga è stata inserita all'art. 282-bis, a garanzia dell'applicazione della misura dell'allontanamento dalla casa familiare, dal decreto-legge n. 93 del 2013.

L'articolo 4 interviene sull'art. 282-quater c.p. per disporre che dell'applicazione delle misure dell'allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa, debba essere data comunicazione non solo alla parte offesa e ai servizi socio-assistenziali del territorio, ma anche al difensore della parte offesa.

Infine, gli articoli 6 e 7 della p.d.l. C. 1003 presentano un contento analogo agli articoli 1 e 2 del disegno di legge del Governo C. 1455.

In particolare, l'Obbligo di riferire la notizia di reatoarticolo 6 interviene sull'articolo 347 del codice procedura inserendovi un comma 3-bis attraverso il quale prevede che, a fronte di notizie di reato relative a delitti di violenza domestica e di genere, la polizia giudiziaria, acquisita la notizia di reato, debba riferire anche in forma orale entro 24 ore al pubblico ministero; alla comunicazione orale seguirà senza ritardo quella scritta. I reati a fronte dei quali scatta l'obbligo di riferire entro 24 ore sono gli stessi individuati dal disegno di legge del Governo: maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.); violenza sessuale, aggravata e di gruppo (artt. 609-bis, 609-ter e 609-octies c.p.); atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.); corruzione di minorenne (art. 609-quinquies c.p.); atti persecutori (art. 612-bis c.p.); lesioni personali aggravate da legami familiari (art. 582, aggravato ai sensi dell'art. 576, primo comma, numeri 2, 5 e 5.1 e ai sensi dell'art. 577, primo e secondo comma).

Rispetto alla proposta del Governo, l'A.C. 1003:

• inserisce un nuovo comma 3-bis art. 347, mentre il Governo novella il comma 3;
• individua in 24 ore il termine entro il quale la polizia giudiziaria deve riferire la notizia di reato al PM, mentre la proposta del Governo prevede che la comunicazione sia data "immediatamente".

L'Obbligo di sentire la persona offesa entro 3 giorniarticolo 7 presenta un contenuto sostanzialmente identico all'art. 2 del d.d.l. 1455: inserendo nell'art. 362 c.p.p., relativo all'assunzione di informazioni da parte del PM, un nuovo comma 1-ter, la proposta prevede infatti che il pubblico ministero, entro 3 giorni dall'iscrizione della notizia di reato, debba assumere informazioni dalla persona offesa o da chi ha denunciato i fatti di reato. Il termine di 3 giorni può essere prorogato solo in presenza di imprescindibili esigenze di tutela della riservatezza delle indagini, anche nell'interesse della persona offesa. 

A.C. 1457, Annibali

La proposta di legge C. 1457 si compone di 5 articoli attraverso i quali modifica il codice di procedura penale e l'ordinamento penitenziario con la finalità di «intervenire sul trattamento degli uomini violenti anche nella fase di esecuzione della pena», per prevenire la recidiva.

In particolare, l'Obbligo di comunicare l'evasione e la scarcerazionearticolo 1 interviene sull'art. 90-ter c.p.p., relativo alla comunicazione dell'evasione e della scarcerazione alla persona offesa, per eliminare l'inciso che attualmente la prevede solo quando la persona offesa ne faccia preventiva richiesta. Con la modifica al comma 1 dell'art. 90-ter, dunque, la comunicazione diviene obbligatoria sempre, a prescindere dall'istanza di parte.

Gli Presupposti per l'accesso ai benefici penitenziariarticoli 2 e 3 della proposta di legge modificano rispettivamente i commi 1-quater e 1-quinquies dell'art. 4-bis dell'ordinamento penitenziario.

In particolare, con la modifica del comma 1-quater, il catalogo dei reati in materia sessuale rispetto ai quali l'accesso ai benefici penitenziari è subordinato ad un anno di osservazione scientifica della personalità è integrato dai seguenti delitti (articolo 2):

• maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.);
• lesioni personali aggravate da legami familiari (art. 582, aggravato ai sensi dell'art. 576, primo comma, numeri 2, 5 e 5.1 e ai sensi dell'art. 577, primo e secondo comma);
• lesioni personali gravissime (art. 583, secondo comma, c.p.);
• atti persecutori (art. 612-bis c.p.).

Analoga integrazione è operata al comma 1-quinquies relativamente al catalogo di delitti commessi in danno di minori, rispetto ai quali l'accesso ai benefici penitenziari è subordinato anche alla positiva partecipazione ad un programma di riabilitazione specifica (articolo 3).

L'articolo 4 modifica, per coordinamento, l'art. 13-bis della legge n. 354 del 1975, che prevede la possibilità, per i condannati per delitti sessuali in danno di minori, di sottoporsi a un trattamento psicologico con finalità di recupero e di sostegno, suscettibile di valutazione ai fini della concessione dei benefici penitenziari.  Il provvedimento integra anche questo catalogo di reati con i delitti di maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.), lesioni personali aggravate da legami familiari (art. 582, aggravato ai sensi dell'art. 576, primo comma, numeri 2, 5 e 5.1 e ai sensi dell'art. 577, primo e secondo comma), lesioni personali gravissime (art. 583, secondo comma, c.p.) e atti persecutori (art. 612-bis c.p.).

L'Norma transitoriaarticolo 5 prevede che le modifiche trovino applicazione solo in relazione a fatti commessi dopo l'entrata in vigore della legge.

Relazioni allegate o richieste

Il disegno di legge del Governo è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica, dall'analisi tecnico-normativa e dall'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR).

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare sono accompagnate dalla sola relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

I provvedimenti all'esame della Commissione modificano il codice di procedura penale e - nel caso dell'A.C. 1457 - l'ordinamento penitenziario; ciò rende indispensabile l'uso della fonte primaria.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il disegno di legge del Governo e le proposte di iniziativa parlamentare intervengono su norme processuali, riconducibili alla competenza legislativa esclusiva statale in base all'art. 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Compatibilità con la normativa dell'Unione europea

La Relazione illustrativa del disegno di legge del Governo C. 1455 riconduce l'intervento legislativo all'esigenza di dare ulteriore attuazione alla Direttiva 2012/29/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime dei reati. La direttiva, per il cui contenuto si rinvia all'approfondimento disponibile sul sito della Camera, riconosce alla vittima di un reato alcuni diritti, tra i quali quello di ricevere informazioni in modo agevolmente comprensibile sin dal primo contatto con le autorità, al fine di poter prendere parte al procedimento; di conseguenza dovrà essere garantito un servizio di traduzione, nonché di assistenza legale gratuita, per il caso in cui la vittima non possa permettersi un avvocato. La direttiva prevede, altresì, il diritto della vittima ad essere assistita da ulteriori servizi gratuiti, di supporto sin dal primo contatto con l'autorità giudiziaria e indipendentemente dalla presentazione di una formale denuncia. Si stabiliscono, inoltre, diversi diritti di partecipazione al processo penale: in particolare, per i reati più gravi, si prevede la possibilità per la vittima di impugnare le decisioni di non luogo a procedere. Ulteriore previsione concerne il diritto al patrocinio a spese dello Stato, secondo le condizioni stabilite dal diritto nazionale, nonché il diritto all'assenza di contatti con l'autore del reato. E' inoltre prevista una valutazione individuale delle singole esigenze di protezione delle vittime, evidenziando alcune categorie che necessitano, per presunzione, di particolare protezione: i minori, i disabili, le vittime del terrorismo, le vittime di violenza di genere, e coloro che abbiano relazioni strette con l'autore. Viene, da ultimo, individuata la necessità di istituire possibili forme di giustizia riparativa, quali la mediazione tra vittima e autore del reato, da attuarsi solo previa richiesta ed assenso della vittima stessa, oltre che nell'interesse di quest'ultima.