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Nota di lettura n. 243

 

 

 

 

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Verifica delle quantificazioni n. 361

 

 

La redazione del presente dossier è stata curata dal Servizio del bilancio del Senato della Repubblica.

 

 

 

 

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INDICE

PREMESSA.. 1

Articolo 1 (Modifiche alle disposizioni tributarie in materia di accisa) 2

Articolo 2 (Disposizioni varie) 6

Articolo 3 (Efficacia) 6

 

Natura dell'atto:	Schema di decreto legislativo
Atto del Governo n.	276
Titolo breve:	Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE) 2020/262 che stabilisce il regime generale delle accise (rifusione)
Riferimento normativo:	Articolo 1 della legge 22 aprile 2021, n. 53
Relazione tecnica (RT):	Presente
	Senato	Camera
Commissione competente:	6ª (Finanze e tesoro) in sede consultiva 5ª (Bilancio) in sede osservazioni 14ª (Politiche dell'Unione europea) in sede osservazioni	VI (Finanze) XIV (Politiche dell'Unione europea) ex art. 126, co. 2 V (Bilancio) ex art. 96?ter, co. 2

PREMESSA

Lo schema di decreto in esame recepisce nell'ordinamento nazionale la direttiva (UE) 2020/262 del Consiglio del 19 dicembre 2019.

"La direttiva (UE) 2020/262 procede alla rifusione della direttiva 2008/118/CE del Consiglio relativa al regime generale delle accise. Essa mira in generale ad armonizzare le condizioni per la riscossione delle accise su prodotti contemplati dalla direttiva 2008/118/CE, al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno. In linea generale, essa stabilisce il regime generale relativo alle accise gravanti, direttamente o indirettamente, sul consumo dei seguenti prodotti ("prodotti sottoposti ad accisa"):

·        prodotti energetici ed elettricità di cui alla direttiva 2003/96/CE;

·        alcol e bevande alcoliche di cui alle direttive 92/83/CEE e 92/84/CEE;

·        tabacchi lavorati di cui alla direttiva 2011/64/UE.

Gli Stati membri potranno applicare ai prodotti sottoposti ad accisa altre imposte indirette aventi finalità specifiche, purché tali imposte siano conformi alle norme fiscali dell'Unione applicabili alle accise o all'imposta sul valore aggiunto in materia di determinazione della base imponibile, calcolo, esigibilità e controllo dell'imposta; sono escluse da tali norme le disposizioni relative alle esenzioni.

Al fine di garantire la libera circolazione, la tassazione di prodotti diversi dai prodotti sottoposti ad accisa non dovrà dar luogo a formalità connesse all'attraversamento delle frontiere"[1].

Le modifiche sostanziali apportate al quadro normativo unionale di riferimento, hanno l'esigenza di aggiornare la normativa vigente in materia di accise, contenuta nel Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, approvato con il D. Lgs. n. 504 del 1995 (c.d. TUA).

In via sintetica si evidenzia che le più rilevanti innovazioni contenute nella citata direttiva, che dovranno essere recepite nell'ordinamento nazionale, riguardano:

·        interazioni tra regime sospensivo dell'accisa e legislazione doganale dell'Unione Europea;

·        individuazione, in determinati casi, del momento in cui sorge l'obbligazione tributaria; nel dettaglio si evidenzia che la nuova direttiva chiarisce il momento ed il luogo di esigibilità dell’imposta, i quali devono trovare uniforme e coerente applicazione in tutto il territorio unionale onde evitare una sovrapposizione di competenze tra Stati membri. Tale circostanza, in particolare, si potrebbe verificare nelle ipotesi di circolazione di prodotti sottoposti ad accisa in regime di sospensione tra Stati dell’Ue, in cui è fondamentale individuare il Paese in cui i beni si considerano immessi in consumo, con conseguente esigibilità della stessa accisa;

·        definizione di soglie comuni relative alla perdita parziale dovuta alla natura dei prodotti sottoposti ad accisa durante il loro trasporto tra più Stati membri dell'UE, cali che non vengono considerati come immissione in consumo;

·        introduzione delle nuove figure di soggetti obbligati: lo speditore certificato ed il destinatario certificato;

·        previsione di modalità telematiche di tracciamento dei trasferimenti di prodotti immessi in consumo nel territorio di uno Stato membro spediti verso il territorio di un altro Stato membro al fine di essere consegnati per scopi commerciali. Al riguardo è stata anche definita la nozione di “consegnato per scopi commerciali” nelle ipotesi in cui, dopo l’immissione in consumo in uno Stato membro, i prodotti sottoposti ad accisa sono consegnati per scopi commerciali in un altro Stato membro, con conseguente esigibilità dell’accisa in quest’ultimo Stato e in capo al destinatario certificato quale debitore d’imposta;

·        modifica del criterio per la qualifica di piccolo produttore di vino sulla base della produzione annua media delle ultime tre campagne viticole consecutive.

Articolo 1
(Modifiche alle disposizioni tributarie in materia di accisa)

Con la lettera a), punto 1, viene modificato il comma 2 dell'articolo 1 del TUA al fine di aggiornare i richiami alla normativa unionale di riferimento e di implementare le definizioni in relazione a quanto indicato dalla direttiva stessa[2] la quale prevede che le disposizioni contenute negli articoli da 14 a 46 non possono trovare applicazione ai prodotti in posizione doganale di merci non unionali (c.d. merci terze). Viene pertanto introdotta la definizione di "prodotti non unionali" al fine di chiarire l'ambito di inapplicabilità delle disposizioni del TUA alle merci terze. Viene inoltre inserita la definizione di "ingresso irregolare" per i prodotti sottoposti ad accisa; tale definizione è funzionale all'individuazione del momento in cui si deve considerare sorta l'obbligazione tributaria e del soggetto tenuto al pagamento dell'accisa. Sono poi definite le figure dello speditore certificato e del destinatario certificato. L'acquisizione di tale qualifica consente di spedire verso un altro Stato membro prodotti sottoposti al regime dell'accisa già immessi in consumo nel territorio nazionale, oppure di ricevere in Italia prodotti, già immessi in consumo, nel territorio di un altro Stato membro, per i quali l'accisa è dovuta nello Stato italiano. Infine si inserisce, tra le definizioni contenute nel vigente TUA, quella dell'"e.DAS" facendo così riferimento al documento di accompagnamento elettronico semplificato previsto dall'articolo 35 della direttiva in argomento.

La lettera a) punto 2, aggiorna i riferimenti al "territorio dello Stato" e a quello dell'"Unione Europea" contenuti nel vigente TUA.

Con la lettera b) si modificano le vigenti disposizioni che definiscono il fatto generatore e l'esigibilità dell'accisa; sono pertanto aggiornate le fattispecie che determinano l'immissione in consumo dei prodotti e la connessa esigibilità dell'accisa: in particolare è espressamente indicato che anche l'ingresso irregolare[3] nel territorio nazionale dei prodotti sottoposti ad accisa comporta la nascita dell'obbligazione tributaria; tale fattispecie si aggiunge alla già prevista "importazione" dei prodotti in argomento, termine con cui si intende l'immissione in libera pratica degli stessi. Vengono quindi meglio delineate sia le circostanze che, in caso di irregolarità, determinano l'esigibilità dell'accisa, sia i soggetti responsabili del pagamento di quest'ultima; in particolare in caso di trasferimento irregolare di prodotti sottoposti ad accisa in regime sospensivo sono obbligati al pagamento: i soggetti mittenti; ogni altro soggetto che, in relazione al trasferimento, abbia prestato la garanzia per il pagamento dell'accisa; nonché ogni altro soggetto nei cui confronti si verifichino i presupposti per l'esigibilità dell'accisa stessa. Qualora esistano più soggetti obbligati al pagamento dell'accisa essi sono responsabili in solido.

La lettera c) disciplina la materia degli abbuoni per le perdite, la distruzione ed i cali riguardanti i prodotti sottoposti ad accisa in regime sospensivo. Si delineano più dettagliatamente le condizioni che, in caso di perdita irrimediabile o distruzione totale dei prodotti soggetti ad accisa, danno luogo all'abbuono del tributo al verificarsi del caso fortuito o della forza maggiore. Viene inoltre specificato che la "perdita irrimediabile" ai fini della concessione dell'abbuono può essere totale o parziale[4]; quindi si rivede la disciplina relativa ai cali avvenuti durante la circolazione dei beni sottoposti ad accisa in regime sospensivo, allo scopo di disciplinare, da un lato, le perdite dovute alla natura dei prodotti e, dall'altro, la definizione delle soglie comuni che saranno determinate in ambito comunitario e che dovranno essere utilizzate per l'indicazione dei cali ammissibili ai fini del riconoscimento dell'abbuono dell'accisa. Si precisa inoltre che nelle more dell'individuazione delle soglie comuni continua ad applicarsi il regolamento adottato con il decreto del Ministro delle finanze 13 gennaio 2000, n. 55.

Con la lettera d) si disciplina la materia inerente al deposito fiscale dei prodotti soggetti ad accisa; in tal senso l'autorizzazione all'esercizio di un deposito fiscale è circoscritta a quanto indicato nell'autorizzazione stessa ed il regime del deposito fiscale non può essere applicato ai prodotti non immessi in libera pratica nel territorio doganale dell'UE.

La lettera e) modifica la vigente disciplina prevista in materia di circolazione di prodotti sottoposti ad accisa in regime sospensivo; si dispone quindi che i prodotti in regime sospensivo, provenienti da un deposito fiscale o da uno speditore registrato e destinati ad essere esportati, possono avere come destinazione anche l'Ufficio doganale presso il quale gli stessi verranno vincolati ad un regime di transito esterno[5], dopo essere stati svincolati dal regime doganale di esportazione. La circolazione in regime sospensivo dall'accisa si intende conclusa nel momento in cui i prodotti sono stati vincolati al predetto regime di transito esterno. Si chiarisce poi che l'attestazione circa la conclusione della circolazione in regime sospensivo dei prodotti sottoposti ad accisa deve essere fornita dall'Ufficio doganale di esportazione attraverso la compilazione della nota di esportazione, che attesta che i prodotti sono stati vincolati al regime di transito esterno. Infine il previsto documento che deve scortare le merci circolanti in regime sospensivo deve essere in formato telematico, in luogo di quello cartaceo, attualmente previsto.

Con la lettera f) si modifica la vigente disciplina in materia di destinatario registrato[6]. A detto soggetto è vietata la possibilità di detenere e spedire prodotti in regime di sospensione nonché è preclusa l'attività di fabbricazione e trasformazione dei prodotti sui quali non sia stata previamente pagata l'accisa.

La lettera g), con l'introduzione dell'articolo 8?bis del TUA, disciplina la nuova figura del "destinatario certificato" che si affianca a quella dello "speditore certificato" (disciplinato successivamente); a tali soggetti si riconosce l'abilitazione a movimentare i prodotti sottoposti ad accisa immessi in consumo in uno Stato membro e trasportati vero un altro Stato membro per esservi consegnati per scopi commerciali. Tra gli obblighi disposti in capo al destinatario certificato vi sono: la prestazione di una garanzia determinata nella misura del 100% dell'accisa gravante sui prodotti movimentati, l'iscrizione in apposti registri dei suddetti prodotti, l'indicazione degli estremi del documento amministrativo elettronico semplificato (e-DAS), il pagamento dell'accisa entro il giorno successivo a quello di arrivo dei prodotti presso il destinatario certificato. Sono previste norme particolari per i tabacchi lavorati, in relazione alle specifiche peculiarità inerenti sia al sistema di liquidazione dell'accisa gravante su tali prodotti (con l'obbligo di iscrizione degli stessi nella tariffa di vendita) sia alla rete di esclusiva commercializzazione dei tabacchi tramite le rivendite di legge.

Con la lettera h) si provvede ad adeguare la terminologia attualmente utilizzata in relazione ai documenti che devono essere emessi per consentire il trasferimento, da parte dello speditore registrato, di prodotti soggetti ad accisa.

La lettera i) disciplina, con l'introduzione dell'articolo 9?bis del TUA, la nuova figura indicata nella Direttiva come "speditore certificato"; egli provvede a spedire, nell'esercizio della sua attività, prodotti sottoposti ad accisa, già immessi in consumo nel territorio di uno Stato membro e successivamente trasportati in un altro Stato membro verso un destinatario certificato di un altro Stato membro, in cui sono consegnati per scopi commerciali. Non sono previsti, per tale figura, requisiti soggettivi particolari[7]. Sono poi indicati gli obblighi che permangono in capo allo speditore certificato, tra cui quello di iscrivere in appositi registri i prodotti che sono spediti nell'altro Stato membro, con l'indicazione degli estremi del relativo documento elettronico di accompagnamento e del luogo in cui devono essere consegnati, nonché quello di fornire al trasportatore il codice di riferimento semplificato che contraddistingue una specifica movimentazione in questa particolare tipologia di circolazione di prodotti sottoposti ad accisa. Si demanda ad un apposito provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli la fissazione, limitatamente ai tabacchi lavorati, di specifiche modalità attuative della disciplina relativa alla nuova figura.

La lettera l) si modifica la disciplina vigente in materia di circolazione di prodotti già immessi in consumo in un altro Stato membro e consegnati per scopi commerciali nel territorio dello Stato; i prodotti in questione dovranno essere inviati esclusivamente da uno speditore certificato, ubicato in un altro Stato membro, ad un destinatario certificato nazionale. Le modifiche riguardano in particolare: l'obbligo che la spedizione debba essere effettuata esclusivamente da uno speditore certificato; la circolazione dei prodotti deve avvenire a seguito dell'emissione dell'e-DAS; la determinazione del momento di inizio e fine della circolazione dei prodotti[8] già immessi in consumo in un altro Stato membro e consegnati per scopi commerciali nello Stato italiano; le modalità di attuazione qualora il sistema informatizzato sia indisponibile.

La lettera m) esclude, come già evidenziato, l'applicazione delle disposizioni contenute nell'articolo 10?bis del TUA ai prodotti non unionali.

Con la lettera n) si modifica l'articolo 10?ter del TUA che disciplina i casi di irregolarità che si verificano durante il trasferimento tra Paesi dell'UE, di prodotti sottoposti ad accisa che abbiano già pagato il tributo in uno Stato membro ma che sono destinati al consumo nel territorio italiano[9]. La nuova formulazione considera anche il caso in cui i soggetti coinvolti nella irregolarità, avrebbero dovuto essere a conoscenza dell'infrazione. Inoltre vengono ben delineate le condizioni che, in caso di perdita irrimediabile o distruzione totale dei prodotti soggetti ad accisa, danno luogo all'abbuono del tributo nei casi fortuiti o di forza maggiore. Si recepisce poi la disposizione che prevede l'individuazione di soglie di perdita parziale da determinare in funzione della natura dei prodotti, delle loro caratteristiche fisiochimiche e della temperatura ambiente durante il trasporto.

La lettera o) prevede disposizioni in materia di prodotti sottoposti ad accisa che immessi in consumo in un altro Stato membro sono acquistati da privati per il proprio consumo nel territorio nazionale.

Con la lettera p) si dispone che i prodotti per i quali l'accisa sia stata già pagata possono circolare nel territorio nazionale solo a seguito dell'emissione del documento di accompagnamento analogo a quello previsto per il trasferimento intraunionale di prodotti, cioè l'e-DAS.

Le lettere q), r) ed s) contengono modifiche di coordinamento e di aggiornamento dei riferimenti normativi.

La lettera t) reca specifiche disposizioni in tema di vino; in particolare viene stabilito che sono riconosciuti piccoli produttori di vino i soggetti che producono in media meno di 1.000 ettolitri l'anno con riferimento alla produzione annua media delle ultime tre campagne viticole consecutive; pertanto la soglia di produzione al di sotto della quale sono previste importanti semplificazioni amministrative[10], sarà determinata non più con riferimento alla produzione dell'anno in corso (così come previsto a legislazione vigente) bensì alla media delle produzioni degli ultimi tre anni.

Con la lettera u) si disciplina il calo che si può verificare durante il trasferimento dei prodotti in regime sospensivo; in particolare si specifica che solo la parte della perdita parziale del prodotto che risulti superiore alla soglia comune di perdita deve essere considerata come immessa in consumo[11]. Pertanto le norme variano le modalità per il calcolo della sanzione amministrativa che attualmente è commisurata all'intero quantitativo mancante.

Infine con la lettera v) si corregge un errore materiale di rinvio normativo contenuto nell'articolo 56 del TUA.

Articolo 2
(Disposizioni varie)

In esso si stabilisce che i riferimenti normativi alla direttiva 2008/118/CE devono essere sostituiti da quelli della direttiva 2020/262/UE di cui il decreto legislativo all'esame attua il recepimento.

Articolo 3
(Efficacia)

Con il comma 1 si stabilisce che le disposizioni contenute nell'esaminato articolo 1 saranno efficaci a decorrere dal 13 febbraio 2023, in aderenza a quanto espressamente stabilito dalla direttiva in recepimento. Con il comma 2 si consente l'utilizzo del documento DAS cartaceo fino al 31 dicembre 2023, in adempimento a quanto previsto dall'articolo 54 della direttiva all'esame.

 

La RT evidenzia in prima analisi che l'adottando decreto legislativo in esame è volto a recepire nell'ordinamento nazionale quanto previsto dalla direttiva (UE) 2020/262 del Consiglio del 19 dicembre 2019, che introduce alcune rilevanti innovazioni rispetto alla direttiva 2008/118/CE del Consiglio del 16 dicembre 20.08, relativa al regime generale delle accise, di cui costituisce la rifusione. In particolare, tale articolato apporta, significative modifiche al Testo Unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni, penali e amministrative, approvato con D.Lgs. n. 504 del 1995 (TUA).

Dopo aver descritto brevemente la portata normativa delle modifiche in esame, la RT rappresenta che sotto il profilo strettamente finanziario le disposizioni contenute nell'adottando decreto legislativo di recepimento della direttiva europea 2020/262, necessarie per garantire l'armonizzazione della legislazione nazionale relativa al settore delle accise alle nuove disposizioni previste dalla predetta direttiva europea, hanno natura di carattere ordinamentale e procedurale e, pertanto, non determinano effetti sul gettito erariale.

Specifica che non determina, altresì, effetti sul gettito erariale, la disposizione contenuta nell'art. 1, comma 1, lettera n, con la quale si demanda alla Commissione l'individuazione di soglie comuni di calo per i trasferimenti, tra Paesi dell'UE, di prodotti sottoposti ad accisa che risultano aver già pagato l'accisa in uno Stato membro, ma che sono destinati ad essere consumati nel territorio dello Stato Italiano, tenuto conto che, nelle more dell'individuazione delle predette soglie comuni da determinarsi in funzione delta natura dei prodotti, delle loro caratteristiche fisico-chimiche, della temperatura ambiente durante il trasporto e da altri fattori, continuano ad applicarsi i cali ammissibili per la circolazione di prodotti sottoposti al regime dell'accisa, attualmente previsti dal regolamento adottato con il decreto del Ministro delle finanze 13 gennaio 2000, n. 55.

Conclude evidenziando che, premesso quanto sopra, dalle disposizioni contenute nello schema di decreto legislativo in esame non si ascrivono effetti sul gettito erariale.

 

Al riguardo si condivide la valutazione della RT nella parte in cui ritiene che la maggior parte delle nuove disposizioni attuative della direttiva in argomento abbiano natura ordinamentale e procedurale e che pertanto non determinino effetti sul gettito erariale.

In ogni caso, si richiama l'attenzione sui seguenti profili:

·        pur nella consapevolezza della difficoltà di una analisi, appare necessario un approfondimento riferito alle ricadute finanziarie che potrebbero derivare dalla norma che fa rinvio alle soglie comuni di calo da individuarsi ad opera della Commissione UE ai fini della concessione di abbuoni di imposta[12]. La RT esclude effetti di gettito tenuto conto che, nelle more dell'individuazione delle soglie comuni, continuerebbero ad applicarsi i cali ammissibili per la circolazione di prodotti sottoposti al regime dell'accisa attualmente previsti dal regolamento adottato con il decreto del Ministro delle finanze 13 gennaio 2000, n. 55. Tale circostanza però non rassicura in quanto la vigente disciplina di cui al citato DM è applicabile temporaneamente ed è destinata ad essere sostituita dalla nuova a seguito dell'individuazione delle soglie comuni; non si possono escludere quindi per il futuro riflessi finanziari in termini di diminuzione di gettito associabili alla nuova disciplina, effetti che la RT non esamina. Si rammenta, inoltre, che le accise sono considerate quali componenti della base imponibile dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) e che pertanto, una loro eventuale diminuzione, per effetto di una metodologia di calcolo degli abbuoni basata su differenti parametri, potrebbe avere riflessi anche sul gettito IVA. In considerazione di quanto rappresentato, si richiama pertanto l'attenzione sul punto in relazione al quale andrebbe valutata l'introduzione di un monitoraggio ad hoc e di una norma per la copertura di eventuali oneri.

·        Va segnalata altresì la mancanza di un termine entro il quale dovrà essere adottato il provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, limitatamente ai tabacchi lavorati (lettera i, dell'articolo 1 del presente schema); andrebbero inoltre fornite rassicurazioni sul fatto che le specifiche modalità attuative della disciplina relativa alla nuova figura dello speditore certificato non implicheranno un aggravio dei costi amministrativi.

·        In tema di modifiche circa il riconoscimento della qualifica di piccoli produttori di vino andrebbero escluse eventuali ricadute della novella in termini di gettito; in particolare, anche se il beneficio fiscale è rappresentato esclusivamente da semplificazioni amministrative, sarebbe importante verificare se un eventuale ampliamento della platea dei soggetti "piccoli produttori di vino" possa comportare un depotenziamento dei controlli incrociati sui grandi produttori.

·        Circa l'obbligatorietà dell'e-DAS sarebbe opportuno verificare se tale innovazione possa comportare un aggravio di oneri di natura gestionale-amministrativa per gli uffici finanziari e se tali nuove attività possano essere svolte efficacemente avvalendosi delle dotazioni strumentali, organiche e finanziarie esistenti.

·        In via generale andrebbe valutata l'introduzione nell'articolato di recepimento della direttiva in esame di una norma che ne preveda la sua applicazione senza nuovi e/o maggiori oneri per l'Erario.