Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'uso dell'amianto e sulla bonifica dei siti contaminati

6 luglio 2022
Nota Questioni regionali

Indice

Contenuto

Il provvedimento in esame è diretto ad istituire una Commissione parlamentare di inchiesta (monocamerale) sull'uso dell'amianto e sulla bonifica dei siti contaminati. Il provvedimento si compone di cinque articoli. 

L'articolo 1 istituisce, ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione, una Commissione parlamentare di inchiesta sull'uso dell'amianto e sulla bonifica dei siti contaminati, con il compito di accertare e valutare:

• la dimensione del fenomeno della presenza dell'amianto nel territorio nazionale, e degli eventuali casi di impiego illecito o di smaltimento illegale del minerale (lettera a);
• l'idoneità dei controlli sull'attuazione della vigente legislazione in materia di amianto e sulla bonifica dei siti, in relazione ai danni per la salute e sicurezza dei cittadini e dei lavoratori operanti nel comparto analizzando le problematiche di diversa natura che rendono difficoltosa la realizzazione degli interventi ed individuando le possibili soluzioni operative per superarle anche attraverso lo studio e la valorizzazione di modelli territoriali virtuosi - tale ultimo periodo è stato così modificato nel corso dell'esame referente - che prevedono strategie di collaborazione con i privati (lettera b);

• eventuali collusioni tra soggetti operanti nelle amministrazioni pubbliche o in imprese private e organizzazioni criminali, anche sotto il profilo della gestione dei rifiuti e dell'opera di bonifica di siti effettivamente o potenzialmente contaminati (lettera c);

• la situazione igienico-sanitaria e ambientale dei siti di interesse nazionale insalubri e contaminati (lettera d);

• l'efficacia della legislazione vigente in materia, anche con riguardo all'idoneità ed effettività della rete di controllo sulla corretta applicazione delle normative stesse e delle procedure (lettera e);

• gli interventi messi in atto dal Ministero della salute e dalle regioni competenti in tema di prevenzione e di cura e ricerca medico-scientifica (lettera f).

L'istituzione della Commissione di inchiesta può essere deliberata anche da una sola Camera, con atto non legislativo. Nella storia parlamentare si è però andata affermando la prassi di deliberare le inchieste anche con legge, affidandole a Commissioni composte di deputati e senatori, ovvero, in alcuni casi, con due delibere di identico contenuto adottate dalle rispettive assemblee con gli strumenti regolamentari. Nel primo caso viene istituita una vera e propria Commissione bicamerale, mentre nel secondo si hanno due distinte Commissioni che possono deliberare di procedere in comune nei lavori d'inchiesta, rimanendo tuttavia distinte quanto ad imputazione giuridica dei rispettivi atti.
In ogni caso, per quanto riguarda il procedimento di formazione, l'articolo 140 Reg. Camera e l'articolo 162 Reg. Senato stabiliscono che per l'esame delle proposte di inchiesta si segue la procedura prevista per i progetti di legge.

L'articolo  2 disciplina la composizione e la durata della Commissione prevedendo che sia formata da  venti deputati nominati dal Presidente della Camera dei deputatati, in modo da rispecchiare la consistenza proporzionale di ciascun gruppo parlamentare e comunque assicurando la presenza di un rappresentante per ciascun gruppo. Con gli stessi criteri e con la stessa procedura si provvede alle sostituzioni che si rendano necessarie in caso di dimissioni dalla Commissione o di cessazione del mandato parlamentare (comma 1).

Per quanto riguarda la nomina dei commissari, il secondo comma dell'articolo 82 della Costituzione prevede che la composizione della Commissione deve rispecchiare la proporzione dei gruppi; tale nomina, quindi, deve essere improntata al rispetto del principio di proporzionalità. Di conseguenza, si applicano l'articolo 56, comma 3, del Reg. Camera e l'articolo 25, comma 3, Reg. Senato, i quali stabiliscono che per le nomine delle Commissioni che, per prescrizione di legge o regolamento debbano essere composte in modo da rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari, il Presidente comunica ai Gruppi il numero dei posti spettanti a ciascuno in base al suddetto criterio richiedendo la designazione di un eguale numero di nomi. Entro dieci giorni dalla nomina dei suoi componenti, il Presidente della Camera dei deputati convoca la Commissione per la costituzione dell'ufficio di presidenza (comma 2). La Commissione elegge a scrutinio segreto, tra i suoi componenti, l'Ufficio di presidenza (presidente, due vicepresidenti e  due segretari). Nell'elezione del presidente, se nessuno riporta la maggioranza assoluta dei voti, si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti, è proclamato eletto o entra in ballottaggio il più anziano di età (comma 3).
  Per l'elezione, rispettivamente, dei due vicepresidenti e dei due segretari, ciascun componente della Commissione scrive sulla propria scheda un solo nome. Sono eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti, si procede ai sensi del comma 3 (comma 4). Tali disposizioni (commi 3 e 4) si applicano anche per le elezioni suppletive. La Commissione è chiamata a concludere i propri lavori entro sei mesi dalla sua costituzione e a presentare alla Camera una relazione sull'attività svolta e sui risultati dell'inchiesta. Sono ammesse relazioni di minoranza (comma 6).

La durata dei lavori della Commissione è stabilita dal relativo atto istitutivo, che fissa la data di presentazione della relazione finale (che è atto conclusivo dell'attività, anche se il termine assegnato alla Commissione non è ancora scaduto) o assegna un termine finale ai lavori stessi, a partire dalla costituzione o dall'insediamento della Commissione ovvero dalla data di entrata in vigore della legge istitutiva. Si ricorda che le Commissioni istituite con atto non legislativo cessano comunque la propria attività con la fine della legislatura mentre quelle istituite con legge possono essere prorogate con una nuova legge.

I poteri e limiti della Commissione sono disciplinati dall'articolo 3 che, al comma 1, chiarisce che la Commissione procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria, e precisa che non possono essere adottati provvedimenti attinenti alla libertà personale, fatto salvo l'accompagnamento coattivo di cui all'art. 133 c.p.p.

L'articolo 82, comma secondo, della Costituzione stabilisce che la Commissione d'inchiesta procede alle indagini ed agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria (c.d. principio del parallelismo). I poteri coercitivi che la Commissione d'inchiesta può esercitare sono naturalmente quelli propri della fase "istruttoria" delle indagini giudiziarie, dato che la Commissione è priva di poteri giudicanti e non può quindi accertare reati, né irrogare sanzioni. La Commissione può quindi, salvo limitazioni disposte dalla legge, disporre ispezioni e perquisizioni personali e domiciliari, sequestri, intercettazioni telefoniche, perizie, ricognizioni, esperimento di prove testimoniali ed accompagnamento coattivo dei testi renitenti. In particolare, per le convocazioni di testimoni davanti alla Commissione si applicano gli articoli 366 - rifiuto di uffici legalmente dovuti da parte dei periti, interpreti, o custode di cose sottoposte a custodia e da parte dei testimoni - e 372 - falsa testimonianza - del codice penale, ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria. La Commissione deve comunque assicurare il rispetto dei diritti fondamentali di difesa discendenti dal disposto dell'articolo 24 Cost., riconoscendo, ad esempio, il diritto all'assistenza del difensore ogni volta che il suo mancato esercizio possa pregiudicare la posizione processuale della persona interrogata.

 Il comma 2 prevede la possibilità che la Commissione possa acquisire copie di atti e di documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, nonché copie di atti e di documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari, anche se coperti dal segreto (art. 329 c.p.p.), prevedendo contestualmente il mantenimento del regime di segretezza. Spetta inoltre alla Commissione stabilire quali atti non devono essere divulgati, anche in relazione ad altre istruttorie o inchieste in corso (comma 4). Infine il comma 3 sottolinea che, nel caso in cui atti o documenti siano stati assoggettati al vincolo di segreto funzionale da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, tale vincolo non possa essere opposto alla Commissione. Particolarmente complesso è il problema dei rapporti tra l'attività delle Commissioni d'inchiesta e le concorrenti indagini della autorità giudiziaria. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 26 del 2008, ha rilevato che i poteri di indagine spettanti, rispettivamente, alle Commissioni parlamentari di inchiesta e agli organi della magistratura requirente hanno ambiti e funzioni differenti, con la conseguenza che l'esercizio degli uni non può avvenire a danno degli altri, e viceversa. Infatti, il compito delle suddette Commissioni non è di "giudicare", ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere.

L'articolo 4 disciplina l'obbligo del segreto da parte dei componenti la Commissione e del personale di qualsiasi ordine e grado ad essa addetto. Più nel dettaglio  la disposizione con riguardo agli atti e ai documenti (di cui all'articolo 3, commi 2 e 4), dei quali è vietata la divulgazione, impone l'obbligo del segreto ai seguenti soggetti:
- i membri della Commissione;
- i funzionari e il personale addetti alla Commissione e ogni altra persona, che collabora con la Commissione o compie o concorre a compiere atti di inchiesta ovvero ne viene a conoscenza per ragioni d'ufficio o di servizio (comma 1).
 Nei casi di violazione del segreto, con informazioni diffuse in qualsiasi forma, trova applicazione l'art. 326 c.p., salvo che il fatto costituisca più grave reato (comma 2). La indicata disposizione codicistica è richiamata anche al comma 3, laddove si prevede la diffusione in tutto o in parte, anche per riassunto o informazione, di notizie, deposizioni, atti o documenti del procedimento d'inchiesta dei quali sia stata vietata la divulgazione sia punita con le stesse pene di cui al comma 2, salvo costituisca più grave reato.

L'art. 326. c.p. (Rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio) punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza. Se l'agevolazione è soltanto colposa, si applica la reclusione fino a un anno. In pena maggiore (reclusione da due a cinque anni) incorre il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio che, per procurare a sé o ad altri un indebito profitto patrimoniale, si avvale illegittimamente di notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete; se il fatto è commesso al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto non patrimoniale o di cagionare ad altri un danno ingiusto, si applica la pena della reclusione fino a due anni.

Per quanto riguarda l'organizzazione dei lavori, l'articolo 5 demanda la disciplina dell'attività e del funzionamento della Commissione ad un apposito regolamento interno, da approvarsi prima dell'avvio dell'attività di inchiesta da parte della Commissione a maggioranza anche relativa dei suoi componenti. Ciascun componente può proporre la modifica delle norme regolamentari. Con riferimento all'organizzazione dei lavori, il comma 2 stabilisce la pubblicità delle sedute,  salvo che la Commissione disponga diversamente. Inoltre, nell'espletamento della propria attività, la Commissione può avvalersi dell'opera di agenti e di ufficiali di polizia giudiziaria e di tutte le collaborazioni che ritenga necessarie. Il regolamento interno stabilisce il numero massimo di collaborazioni di cui può avvalersi la Commissione (comma 3). Per l'adempimento delle sue funzioni, la Commissione fruisce di personale, locali e strumenti operativi messi a disposizione dal Presidente della Camera dei deputati (comma 4).
 Relativamente alle spese di funzionamento della Commissione, il provvedimento in esame fissa un ammontare massimo di 40.000 euro per l'anno 2022: le spese sono poste a carico del bilancio interno della Camera dei deputati (comma 5). L'informatizzazione dei documenti acquisiti e prodotti nel corso della propria attività è a cura della Commissione (comma 6).

Profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e autonomie territoriali

In base all'articolo 82 della Costituzione, ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.

L'istituzione della Commissione di inchiesta può essere deliberata anche da una sola Camera, con atto non legislativo. Nella storia parlamentare si è però andata affermando la prassi di deliberare le inchieste anche con legge, affidandole a Commissioni composte di deputati e senatori, ovvero, in alcuni casi, con due delibere di identico contenuto adottate dalle rispettive assemblee con gli strumenti regolamentari. Nel primo caso viene istituita una vera e propria Commissione bicamerale, mentre nel secondo si hanno due distinte Commissioni che possono deliberare di procedere in comune nei lavori d'inchiesta, rimanendo tuttavia distinte quanto ad imputazione giuridica dei rispettivi atti.

In ogni caso, per quanto riguarda il procedimento di formazione, l'articolo 140 Reg. Camera e l'articolo 162 Reg. Senato stabiliscono che per l'esame delle proposte di inchiesta si segue la procedura prevista per i progetti di legge.

La materia, attenendo all'esercizio di un potere costituzionale delle Assemblee parlamentari, appare riconducibile alla disciplina degli "organi dello Stato", riservata dall'articolo 117, secondo comma, lettera f), della Costituzione all'esclusiva competenza legislativa statale.