Sicurezza e immigrazione

13 novembre 2018
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

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Il provvedimento, originariamente composto di 40 articoli suddivisi in quattro Titoli, dopo l'esame presso il Senato consta di 74 articoli.

Nell'articolo 1 del disegno di legge di conversione è stata introdotta una delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi integrativi della normativa vigente in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze armate, nonché correttivi delle disposizioni recate dal decreto legislativo n. 94/2017; integrativi della normativa vigente in materia di revisione dei ruoli del personale delle Forze di polizia, nonché correttivi delle disposizioni recate dal decreto legislativo n. 95/2017.

Il Titolo I reca disposizioni in materia di rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonché in materia di protezione internazionale e di immigrazione ed è composto degli articoli da 1 a 15-ter.

L'articolo 1 abroga l'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari, anche se mantiene e in parte ridefinisce alcuni permessi di soggiorno speciali (per vittime di violenza o di grave sfruttamento, condizioni di salute di eccezionale gravità, situazioni contingenti di calamità naturale nel Paese di origine). Introduce, inoltre, un nuovo permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile.

L'articolo 2 eleva da 90 a 180 giorni il periodo massimo di trattenimento dello straniero all'interno dei centri di permanenza per i rimpatri, e da 90 a 180 giorni il periodo di trattenimento presso le strutture carcerarie.

L'articolo 3 introduce due nuove ipotesi di trattenimento, in luoghi determinati e per tempi definiti, motivate dalla necessità di verificare l'identità o la cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale.

L'articolo 4 introduce modalità di temporanea permanenza dello straniero in attesa di provvedimento di espulsione.

L'articolo 5 esplicita che il divieto di reingresso nei confronti dello straniero destinatario di un provvedimento di espulsione ha efficacia nel territorio degli Stati membri dell'Unione europea e negli Stati non membri cui si applichi l'acquis di Schengen.

L'articolo 5-bis prevede l'estensione al provvedimento di respingimento dell'applicazione delle disposizioni circa la convalida da parte del giudice di pace già vigenti per il diritto di espulsione.

L'articolo 6 assegna al Fondo rimpatri le risorse stanziate dalla legge di bilancio 2018 per l'avvio di un programma di rimpatrio volontario assistito.

L'articolo 6-bis prevede che i familiari stranieri conviventi di agenti diplomatici, di membri del personale amministrativo e tecnico, di funzionari e impiegati consolari o di funzionari internazionali stranieri possano svolgere attività lavorativa nel territorio italiano, previa comunicazione tramite i canali diplomatici.

L'articolo 7 amplia il novero dei reati che, in caso di condanna definitiva, comportano il diniego e la revoca della protezione internazionale.

L'articolo 7-bis dispone l'adozione, con decreto del Ministro degli affari esteri, di un elenco di Paesi di origine sicuri, disponendo inoltre in materia di esame delle domande di protezione internazionale di soggetti provenienti da tali Paesi.

L'articolo 8 dispone in materia di cessazione dello status di rifugiato e di protezione sussidiaria. In particolare, si specifica che il rientro nel Paese di origine è indice, salvo la valutazione del caso concreto, della volontà del rifugiato di ristabilirsi in quel Paese.

L'articolo 9 esclude dal beneficio dell'autorizzazione a rimanere sul territorio nazionale i richiedenti asilo che reiterino la domanda per ritardare o impedire l'esecuzione di un provvedimento di allontanamento ovvero perché la prima domanda reiterata è stata giudicata inammissibile o rigettata in quanto infondata.

L'articolo 10 disciplina il procedimento immediato dinanzi alla commissione territoriale in casi particolari.

L'articolo 11 prevede la possibilità di istituire presso le prefetture fino ad un massimo di tre articolazioni territoriali dell'unità di Dublino, deputata ad individuare lo Stato dell'Unione europea competente all'esame delle domande di protezione.

L'articolo 12 interviene sulle disposizioni concernenti il sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), al fine di limitare i servizi di accoglienza territoriale ai titolari di protezione internazionale e ai minori stranieri non accompagnati.

L'articolo 12-bis prevede un monitoraggio sull'andamento dei flussi migratori a fini di chiusura di strutture di accoglienza emergenziale temporanea.

L'articolo 12-ter introduce l'obbligo da parte delle cooperative sociali svolgenti attività a favore di stranieri immigrati di pubblicare l'elenco dei soggetti ai quali vengano versate somme per lo svolgimento di servizi finalizzati ad attività di integrazione, assistenza e protezione sociale.

L'articolo 13 prevede che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo non consenta l'iscrizione all'anagrafe dei residenti, fermo restando che esso costituisce documento di riconoscimento.

L'articolo 14 introduce nuove disposizioni in materia di acquisizione e revoca della cittadinanza.

L'articolo 15 attribuisce all'Avvocatura generale dello Stato le funzioni di agente del Governo italiano presso la Corte europea dei diritti dell'uomo; modifica, inoltre, il testo unico sulle spese di giustizia riguardanti il gratuito patrocinio e, secondo una modifica introdotta presso il Senato, prevede che i giudizi amministrativi depositati con modalità telematiche siano accompagnati ance da una conforme copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi.

L'articolo 15-bis, introdotto al Senato, modifica la legge sull'ordinamento penitenziario e il codice di procedura penale in materia di obblighi di comunicazione a favore del procuratore della Repubblica prsso il tribunale dei minorenni.

L'articolo 15-ter prevede che il Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo si avvalga di un nucleo di personale di polizia penintenziaria per l'acquisizione, l'analisi e l'elaborazione di dati e informazioni ottenute in ambito carcerario.

Il Titolo II introduce norme finalizzate a rafforzare i dispositivi a garanzia della sicurezza pubblica, con particolare riferimento alla minaccia del terrorismo e al contrasto delle infiltrazioni criminali negli appalti pubblici. È composto dagli articoli da 16 a 31-ter.

L'articolo 16 estende le ipotesi di reato che consentono al giudice di adottare il provvedimento di allontanamento dalla casa familiare e introduce la facoltà di utilizzare il braccialetto elettronico come strumento di controllo nelle ipotesi di maltrattamenti contro familiari o conviventi e stalking.

L'articolo 17 pone in capo agli esercenti di attività di autonoleggio di veicoli senza conducente l'obbligo di comunicare i dati identificativi dei clienti al CED interforze per finalità di prevenzione del terrorismo.

L'articolo 18 prevede un ampliamento dell'accesso da parte del personale della polizia municipale a specifici archivi presenti nella banca dati del CED interforze.

L'articolo 19 consente alla polizia municipale dei Comuni con più di centomila abitanti di utilizzare in via sperimentale armi comuni a impulso elettrico.

L'articolo 19-bis estende ai locatori e sublocatori che affittino immobili o parti di essi con contratti di durata inferiore a trenta giorni l'obbligo di far esibire il documento di identità.

L'articolo 19-ter sancisce per il personale di polizia municipale la portabilità delle armi senza licenza fuori del territorio dell'ente di appartenenza, per il caso di necessità dovuto alla flagranza dell'illecito commesso nel territorio di appartenenza.

L'articolo 20 estende l'applicazione del divieto di accesso alle manifestazioni sportive (DASPO) agli indiziati di reati di terrorismo e di altri reati contro la personalità dello Stato e l'ordine pubblico. Inoltre, l'articolo 20-bis incrementa la contribuzione delle società organizzatrici di eventi calcistici per il mantenimento dell'ordine pubblico.

L'articolo 21 estende l'ambito applicativo del cosiddetto DASPO urbano alle aree su cui insistono presidi sanitari e a quelle destinate allo svolgimento di fiere, mercati e pubblici spettacoli.

L'articolo 21-bis prevede che siano sottoscritti accordi volontari tra prefetto ed organizzazioni rappresentative dei pubblici esercenti per prevenire l'illegalità o pericoli per l'ordine e la sicurezza pubblici.

L'articolo 21-ter introduce sanzioni penali in caso di inottemperanza al provvedimento di divieto di accesso in specifiche aree urbane (cd DASPO urbano).

L'articolo 21-quater introduce nel codice penale, all'articolo 669-bis, il reato di esercizio molesto dell'accattonaggio. Inoltre, l'articolo 21-quinquies modifica la disciplina del reato di impiego di minori nell'accattonaggio, sanzionando anche la condotta dell'organizzazione dell'altrui accattonaggio.

L'articolo 21-sexies interviene sulla disciplina dell'esercizio abusivo dell'attività di parcheggiatore o guardiamacchine.

L'articolo 22 destina somme per le esigenze contingenti e straordinarie della Polizia di Stato e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per l'acquisto e il potenziamento dei sistemi informativi diretti al contrasto del terrorismo internazionale, per interventi di manutenzione straordinaria e adattamento di strutture ed impianti.

L'articolo 22-bis stanzia ulteriori risorse da destinare a interventi urgenti connessi al potenziamento, all'implementazione e all'aggiornamento dei beni strumentali, nonché alla ristrutturazione e alla manutenzione degli edifici e all'adeguamento dei sistemi di sicurezza delle strutture penitenziarie.

L'articolo 23 prevede che siano puniti a titolo di illecito penale sia il blocco stradale che l'ostruzione o l'ingombro di strade ferrate.

L'articolo 23-bis modifica le disposizioni del codice della strada riguardanti il sequestro, la confisca e il fermo amministrativo dei veicoli.

Gli articoli da 24 a 26 recano disposizioni in materia di prevenzione e contrasto alla criminalità mafiosa. L'articolo 24 interviene sull'impugnazione delle misure di carattere patrimoniale del codice antimafia, elimina l'obbligatorietà della comunicazione all'autorità giudiziaria delle proposte di applicazione delle misure presentate dal questore e amplia il novero dei reati che determinano l'insorgenza delle cause ostative al rilascio della comunicazione antimafia. L'articolo 25 inasprisce il trattamento sanzionatorio per le condotte degli appaltatori che facciano ricorso, illecitamente, a meccanismi di subappalto. L'articolo 26 introduce l'obbligo di comunicare al prefetto la segnalazione di inizio attività dei cantieri nell'ambito della provincia.

L'articolo 26-bis introduce l'obbligo per i gestori di impianti di stoccaggio e lavorazione dei rifiuti di predisporre piani di emergenza interni ed esterni.

L'articolo 27 aggiorna l'obbligo di trasmissione delle sentenze di condanna irrevocabili a pene detentive, aggiungendovi i provvedimenti ablativi o restrittivi.

L'articolo 28 consente di adottare interventi straordinari nel caso in cui siano riscontrate anomalie o illiceità nell'attività di un ente locale.

L'articolo 29 incrementa la dotazione per la gestione degli enti sciolti in conseguenza di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.

L'articolo 29-bis, introdotto al Senato, modifica il codice della strada in materia di circolazione di veicoli immatricolati all'estero.

Gli articoli 30 e 31 introducono misure finalizzate al contrasto del fenomeno delle occupazioni arbitrarie di immobili, attraverso l'inasprimento delle pene fissate nei confronti dei promotori e organizzatori delle occupazioni e la possibilità di disporre intercettazioni telefoniche. Inoltre, l'articolo 31-bis esclude che la misura degli arresti domiciliari possa essere eseguita presso un immobile occupato abusivamente e l'articolo 31-ter, introdotto al Senato, in merito alle occupazioni arbitrarie di immobili, dispone la liquidazione al proprietario di un'indennità onnicomprensiva per il mancato godimento del bene.

Il Titolo III introduce disposizioni per la funzionalità del Ministero dell'interno e interventi per rafforzare l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati. Comprende gli articoli da 32 a 38-bis.

L'articolo 32 dispone la riduzione di 29 posti di livello dirigenziale generale del Ministero dell'interno.

L'articolo 32-bis istituisce presso il Ministero dell'interno un nucleo di personale della carriera prefettizia, al quale attingere per la composizione della commissione straordinaria per la gestione degli enti locali, in caso di scioglimento del consiglio comunale o provinciale per infiltrazione o condizionamento di tipo mafioso.

L'articolo 32-ter interviene sui requisiti previsti dalla legge per la nomina del Presidente della Commissione per la progressione di carriera del personale della carriera prefettizia.

L'articolo 32-quater interviene in materia di tecnologia 5G delle telecomunicazioni.

L'articolo 32-quinquies novella le disposizioni concernenti il Servizio centrale di Protezione dei collaboratori e dei testimoni di giustizia, di cui all'articolo 14 del decreto-legge n. 8/1991.

L'articolo 32-sexies istituisce un Centro studi del Ministero dell'interno per la valorizzazione della cultura istituzionale e professionale del personale dell'Amministrazione civile dell'interno.

L'articolo 33 contiene un'autorizzazione di spesa per il pagamento, a partire dal 2018, dei compensi per prestazioni di lavoro straordinario svolte dagli appartenenti alle Forze di Polizia.

L'articolo 34 incrementa di 5,9 milioni di euro per l'anno 2019 e di 5 milioni a decorrere dal 2020 gli stanziamenti per la retribuzione del personale volontario dei Vigili del fuoco.

L'articolo 35 istituisce un Fondo in cui confluiscono le autorizzazioni di spesa, già previste e non utilizzate, per il riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate, cui si aggiunge uno stanziamento pari a 5 milioni di euro annui a decorrere dal 2018.

L'articolo 35-bis consente ai Comuni che abbiano rispettato i vincoli di finanza pubblica nell'ultimo triennio di procedere nell'anno 2019 a assunzioni di personale della polizia municipale, in deroga ai vincoli previsti dalla legge di stabilità per il 2016.

L'articolo 35-ter interviene sulla disciplina delle ordinanze di ordinaria amministrazione del Sindaco in materia di orari di vendita e di somministrazione di bevande alcoliche, estendendo l'ambito anche agli alimenti ed introducendo sanzioni. Inoltre, l'articolo 35-quater istituisce un Fondo per la sicurezza urbana e l'articolo 35-quinquies incrementa le risorse per l'installazione di sistemi di videosorveglianza da parte dei Comuni.

L'articolo 35-sexies dispone in materia di utilizzo di droni da parte delle Forze di polizia.

Gli articoli da 36 a 38 riguardano l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

L'articolo 36 introduce la possibilità di vendita sul mercato dei beni confiscati.

L'articolo 36-bis prevede che tutti i provvedimenti giudiziari relativi al sequestro e alla confisca di prevenzione, relativi a imprese o a società, siano iscritti nel registro delle imprese.

L'articolo 37 interviene in materia di organizzazione e di organico dell'Agenzia, prevedendo l'istituzione di non più di quattro sedi secondarie. Inoltre, l'articolo 37-bis prevede che l'Agenzia possa richiedere la collaborazione di Amministrazioni centrali dello Stato, di Agenzie fiscali o di altri enti pubblici.

L'articolo 38 reca norme di deroga alle regole sul contenimento della spesa degli enti pubblici e disposizioni abrogative.

L'articolo 38-bis dispone in materia di sostegno delle vittime delle attività di estorsione e dell'usura.

Il Titolo IV, con gli articoli 39 e 40, contiene le disposizioni finali concernenti la copertura finanziaria del provvedimento e la sua entrata in vigore.

Relazioni allegate

Il provvedimento non è corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), nemmeno nella forma semplificata consentita dall'articolo 10 del regolamento in materia di AIR di cui al DPCM n. 169 del 2017; la relazione illustrativa non dà conto della sussistenza delle ragioni giustificative dell'esenzione dall'AIR previste dall'articolo 7 del medesimo regolamento.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge, originariamente composto da 40 articoli, risulta incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 74 articoli complessivi; il provvedimento appare riconducibile a due finalità: da un lato quella di intervenire sulla disciplina della protezione internazionale, dall'altro quella di rafforzare i dispositivi della sicurezza pubblica, con particolare ma non esclusivo riferimento alla minaccia del terrorismo e alla criminalità di tipo mafioso.

Al riguardo, si segnalano come meritevoli di approfondimento, per quanto concerne il rispetto dell'omogeneità di contenuto, le disposizioni di cui all'articolo 15 (in materia di attribuzione all'Avvocatura dello Stato delle competenze di agente dello stato italiano presso la Corte europea dei diritti dell'uomo, nonché di gratuito patrocinio nel processo civile, amministrativo, contabile e tributario e di processo amministrativo telematico), all'articolo 32-quater (disposizioni in materia di tecnologia 5G) e all'articolo 32-sexies (istituzione del Centro Alti Studi del Ministero dell'interno per la valorizzazione della cultura istituzionale e professionale del personale dell'Amministrazione civile dell'interno);

Per quel che concerne il rispetto del requisito dell'immediata applicabilità delle norme contenute nei decreti-legge, di cui all'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 75 articoli del provvedimento solo 9 rinviano a successivi provvedimenti attuativi

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

  I commi da 2 a 5 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione, inseriti al Senato, contengono due deleghe al Governo in materia, di riordino delle carriere e dei ruoli, rispettivamente, del personale delle forze armate e di quello delle forze di polizia.

Al riguardo, si ricorda che l'articolo 15, comma 2, lettera a) della legge n. 400 del 1988 vieta che il Governo possa, mediante decreto-legge, conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione e che i limiti di contenuto previsti dalla legge n. 400 del 1988 sono sempre stati considerati applicabili, dal Comitato per la legislazione, al disegno di legge di conversione nel suo iter parlamentare.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

L'articolo 9, comma 1, lettera b), capoverso 1-bis, prevede la decisione entro cinque giorni sulla domanda di protezione internazionale presentata da un soggetto proveniente da un Paese designato sicuro; il successivo capoverso 1-ter prevede invece l'applicazione per i medesimi soggetti di una procedura di esame della domanda che contempla la decisione finale entro nove giorni complessivi;

Al riguardo, andrebbe chiarito quale sia la procedura di esame applicabile.

l'articolo 14, comma 1, lettera d), introduce nell'ordinamento la fattispecie della revoca della cittadinanza acquisita per matrimonio, per naturalizzazione o da parte dello straniero nato in Italia che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età, in caso di condanna definitiva per reati di terrorismo ed eversione; la disposizione non chiarisce però se la revoca operi anche nel caso in cui, a seguito della medesima, il soggetto condannato per i reati previsti si possa trovare in condizione di apolidia, cioè privo di qualsiasi cittadinanza.

altre disposizioni del provvedimento appaiono meritevoli di approfondimento per quel che concerne la chiarezza della formulazione; in particolare:

-          l'articolo 21-quater introduce il reato di esercizio molesto dell'accattonaggio, prevedendo anche il "sequestro" del materiale connesso al reato, misura solo cautelare; in proposito andrebbe chiarito se non si intenda piuttosto fare riferimento alla "confisca" (vale a dire all'espropriazione definitiva a favore dello Stato);

-          l'articolo 35-bis consente una deroga per il 2019 per le assunzioni a tempo indeterminato di personale della polizia municipale; la disciplina oggetto di deroga viene indicata come quella di cui all'articolo 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015 (L. di stabilità 2016), la quale tuttavia dispone solo per gli anni 2016, 2017, 2018; andrebbe quindi chiarito se non si intenda piuttosto fare riferimento alla disciplina generale di cui all'articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014;