LEGGE DI BILANCIO 2019

Schede di lettura

 

sezione ii – analisi del bilancio dello Stato

 

dICEMBRE 2018

 

 

 

 

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Dossier n. 78/4 Sezione II

 

 

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Progetti di legge n. 58/4 Sezione II

 

 

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INDICE

 

 

 

1. La disciplina contabile della sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2019-2021. 11

§  2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione
vigente. 12

-      2.1.1 Le rimodulazioni 13

-      2.1.2 Le previsioni a legislazione vigente 17

§  2.2. Le previsioni del bilancio integrato in termini di
competenza a seguito della manovra, come modificata
dall’esame alla Camera. 20

-      2.2.1 Analisi delle entrate finali 22

-      2.2.2 Analisi delle spese finali 26

§  2.3. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II 30

§  2.4. Le spese finali dei Ministeri 38

§  2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni 40

APPENDICE – Rapporto annuale sulle spese fiscali (2018) 45

 

1. La disciplina contabile della sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016, la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[1] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente - attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni - sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente, ed integrando nelle sue poste contabili gli effetti delle disposizioni della prima sezione^[2].

L’articolo 21, comma 1-sexies, della legge n. 196/2009 stabilisce che le previsioni di entrata e di spesa contenute nella Sezione II:

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e di fabbisogno e delle rimodulazioni che interessano anche i fattori legislativi^[3];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa, che costituiscono l’unità di voto.

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile (art. 21, co. 7, L. 196), le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la riforma ha stabilito anche una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, essa deve indicare:

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

Le spese del bilancio dello Stato sono classificate – superata la precedente ripartizione in "rimodulabili" e "non rimodulabili" - a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, e precisamente in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi - anche in via non compensativa, purché all’interno di ciascuno stato di previsione - per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

In particolare, l’articolo 23, comma 3, consente, con la Sezione II, in ciascuno stato di previsione, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)    la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative a fattori legislativi anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

Rientrano nelle rimodulazioni compensative quelle effettuate sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale ai sensi di quanto previsto dall'articolo 30, comma 2, della legge n. 196 (rimodulazione delle quote annuali nel rispetto del vincolo finanziario complessivo ovvero reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio, cfr. successivo Box), nonché per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa al Cronoprogramma dei pagamenti (c.d. rimodulazione orizzontale): si tratta delle rimodulazioni che coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento;

b)    il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale^[4].

È prevista esplicita evidenza contabile delle variazioni relative ai fattori legislativi di spesa, in appositi allegati conoscitivi ai singoli stati di previsione della spesa del bilancio, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

In relazione alle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’articolo 30 commi 1 e 2 della legge di contabilità (come da ultimo modificati dal D.Lgs. n. 116/2018, che ha completato la riforma della struttura del bilancio dello Stato in attuazione dell’articolo 40, comma 1, della legge n. 196/2009) consente, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio:

a)     la facoltà di rimodulazione delle quote annuali ai sensi dell’articolo 23, comma 1-ter, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge, o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.    

-     Le autorizzazioni in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle individuate con riferimento alle autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)     per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, la facoltà della reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio.

-      La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile dall’Amministrazione anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

In apposito allegato al ddl di bilancio viene data esplicita evidenza delle rimodulazioni orizzontali proposte delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale e delle reiscrizioni nella competenza degli esercizi successivi delle somme stanziate e non impegnate risultanti dall’ultimo Rendiconto.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

4. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   titoli, a secondo della loro natura:

-  titolo I:   entrate tributarie;

-  titolo II:  entrate extra-tributarie;

-  titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

-  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

Le azioni - individuate con il D.P.C.M. 14 ottobre 2016 ed adottate a partire dall’esercizio finanziario 2017 in via sperimentale per valutarne l'efficacia e per consentire l'adeguamento dei sistemi informativi - sono destinate, in prospettiva, a costituire le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio.

Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base agli esiti di una Relazione sull'efficacia delle azioni, predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei Conti. La Prima Relazione è stata presentata al Parlamento il 12 ottobre 2018 (Doc. XXVII, n. 2). Con successivo D.P.C.M. sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.

Fino ad allora, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentate dai capitoli, secondo l’oggetto della spesa; ed i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale).

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

5. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita da:

§  lo stato di previsione dell’entrata;

§  gli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri;

§  il quadro generale riassuntivo, con riferimento al triennio.

Ciascuno stato di previsione della spesa, riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a);

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b);

§  Dettaglio oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4);

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2).

 

L’articolo 21 dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

 

Ciascuno stato di previsione della spesa è inoltre corredato, nelle singole Tabelle allegate al ddl di bilancio, dei seguenti elementi informativi:

§  la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese, il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle azioni sottostanti, indicando per ciascuna azione le risorse finanziarie per il triennio con riguardo alle categorie economiche di spesa, i relativi riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni; il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi, con riferimento;

§  per ogni programma, l'elenco delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti;

§  per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§  il budget dei costi della relativa amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio.

L’art. 5, comma 1, lett. c), della legge 163/2016 (che ha aggiunto il comma 4-octies nell'art. 33 della legge di contabilità) ha previsto l’aggiornamento del budget dei costi anche sulla base del disegno di legge di assestamento.

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 dispone inoltre:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (I e II sezione) nel corso della discussione parlamentare;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2019-2021

Il disegno di legge del bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2019 e del bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (A.C.1334 e A.S. 981) è presentato nei prospetti deliberativi per unità di voto - in coerenza con le disposizioni della legge n. 196/2009, come modificata dalla legge n. 163 del 2016, dai decreti legislativi n. 90 e n. 93 del 2016 e dai successivi decreti correttivi n. 29 e n. 116 del 2018 - integrando le risorse disponibili in bilancio a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte dal medesimo disegno di legge di bilancio, al fine di dare evidenza contabile alla manovra complessivamente operata per effetto delle innovazioni normative della Sezione I e delle variazioni (finanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di entrate e di spese disposte da norme preesistenti) esercitabili con la Sezione II.

In particolare, i prospetti deliberativi della Sezione II riportano:

§  le previsioni a legislazione vigente, che includono l’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri inderogabili e fabbisogno nonché le rimodulazioni compensative di spese relative a fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali ed orizzontali) proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio per finalità di efficientamento della spesa;

§  le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa, effettuate con la Sezione II;

§  gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.

Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.

 

I prospetti deliberativi del disegno di legge di bilancio 2019-2021 sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma, a titolo meramente conoscitivo, delle azioni che lo compongono. Le azioni sono anche rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dell’intero bilancio dello Stato.

Nel complesso, il bilancio per il 2019 conferma la struttura dello scorso esercizio, con 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 176 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare, con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[5].

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 713, ovvero 574 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma.

 

La Relazione illustrativa al disegno di legge (A.C. 1334) precisa che rispetto alla legge di bilancio 2018, il disegno di legge di bilancio 2019-2021 tiene conto del riordino delle attribuzioni in materia di turismo disposto con il D.L. 12 luglio 2018, n. 86, che trasferisce a partire dal 2019 le competenze sulle politiche del turismo e le relative funzioni precedentemente esercitate dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (ora Ministero per i beni e le attività culturali) al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (ora Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo).

2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente

La relazione illustrativa al ddl di bilancio 2019 (A.C. 1334) sottolinea che la determinazione degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente, presentata nei prospetti deliberativi, tiene conto degli interventi di contenimento della spesa operati negli esercizi precedenti e degli effetti dei provvedimenti disposti dal Governo nel corso del 2018.

Non sono compresi nella legislazione vigente gli effetti del D.L. n. 119/2018 recante disposizioni urgenti in materia fiscale che concorrono, invece, alla manovra.

La Relazione precisa, altresì, che le previsioni tengono conto dell’entrata in vigore dal 1° gennaio 2019 delle innovazioni introdotte dai decreti legislativi correttivi della legge di contabilità n. 196/2009, che hanno completato la riforma della struttura del bilancio dello Stato.

Le innovazioni riguardano, in particolare:

§  il nuovo meccanismo di registrazione contabile degli impegni di spesa, di accertamento potenziato dell’entrata e del cronoprogramma in fase di previsione, volti a potenziare la fase di cassa del bilancio (cfr. Riquadro II.1, pag. 25-27, A.C. 1334).

§  -   Secondo il nuovo meccanismo l’assunzione dell’impegno, e quindi la registrazione contabile, avviene non più nell’anno in cui è stata giuridicamente perfezionata l’obbligazione ma in quello in cui essa diviene esigibile, assicurando così una maggiore attenzione al momento in cui le risorse sono effettivamente incassate ed erogate rispetto a quello in cui sorge l’obbligazione attiva o passiva. L’obiettivo è di rafforzare la previsione e gestione degli andamenti di finanza pubblica, con particolare riferimento al fabbisogno e al debito pubblico, come anche richiesto dall’evoluzione delle regole fiscali sovranazionali.

§  il completamento del percorso di soppressione delle gestioni a contabilità speciali e la riformulazione dei principi contabili generali effettuata tramite il D.Lgs. correttivo n. 116 del 2018 (cfr. Riquadro II.2, pag. 27-28, A.C. 1334).

 

Relativamente alle misure adottate nel corso del 2018, la Relazione illustrativa del disegno di legge evidenzia alcuni decreti legge i quali, pur non avendo determinato modifiche significative al saldo netto da finanziare, hanno comunque fornito, secondo il Governo, un effetto di ricomposizione della spesa nel triennio 2019-2021:

§  misure in favore dei territori colpiti dal sisma Centro Italia (D.L: n. 55/2018);

§  il D.L. 12 luglio 2018, n. 87 per la dignità dei lavoratori e delle imprese;

§  il D.L. 28 settembre 2018, n. 109 per la città di Genova e la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti;

§  il D.L. 4 ottobre 2018, n. 113 in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica.

2.1.1 Le rimodulazioni

Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente sono comprensive delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni in sede di formazione del bilancio, sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente, di cui all’articolo 23, comma 3, lettera a), della legge di contabilità.

Essa consente di rimodulare le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi in senso “verticale” (ossia in via compensativa tra diversi fattori legislativi nell’ambito dello stesso esercizio) o in senso “orizzontale” (ossia tra esercizi finanziari a parità di risorse complessive dell’autorizzazione di spesa), anche per adeguare gli stanziamenti a quanto previsto nel piano dei pagamenti.

Laddove le rimodulazioni compensative riguardano dotazioni finanziarie riconducibili al fattore legislativo, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile, oltre che nelle apposite colonne del bilancio da deliberare, in appositi allegati a ciascuno stato di previsione della spesa.

 

Si rileva che la flessibilità in formazione è stata esercitata in misura più estesa rispetto al passato, ma in misura limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata (pari a circa il 4% delle dotazioni finanziarie previste per i fattori legislativi a legislazione vigente).

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia variazioni compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione complessiva della spesa pari a 1,9 milioni di euro nel 2019 che ha interessato principalmente il Ministero dei beni culturali (80% delle variazioni effettuate) per consentire il ripiano dei pignoramenti di alcuni conti di tesoreria a seguito di esecuzione di sentenze contro l’amministrazione e per spese di restauro.

Tabella 1 - Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 1334, Tomo I, pag. 31.

Le rimodulazioni in senso “orizzontale” ovvero tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un impatto più rilevante, soprattutto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. La rimodulazione pluriennale degli stanziamenti è stata di 2,2 miliardi di euro che sono stati posticipati dal 2019 agli esercizi finanziari successivi e, in particolare, al 2020 (+534 milioni) e al 2021 (+1,9 miliardi).

Una quota significativa delle rimodulazioni ha interessato il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che ha spostato in avanti circa 1,8 miliardi di stanziamenti di competenza del Fondo per gli investimenti dell'ANAS dal 2019 agli anni 2020 e 2021, per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma).

Tabella 2 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 1334, Tomo I, pag. 31.

 

Le restanti rimodulazioni di tipo orizzontale, sono state effettuate:

§  dal Ministero dell’economia e delle finanze, che ha rimodulato gli oneri derivanti dalla partecipazione dell'Italia a istituzioni finanziarie internazionali per la cancellazione del debito dei paesi poveri anticipando una quota di risorse finanziarie pari a circa 57 milioni nel 2019 e spostando risorse finanziarie per circa 1,4 miliardi di euro dal 2020 al 2021 in materia di edilizia sanitaria pubblica per adeguare le previsioni di spesa agli effettivi fabbisogni finanziari manifestati dalle regioni;

§  dal Ministero dello sviluppo economico, che ha previsto un anticipo dei contributi relativi al programma FREMM al 2020 (58 milioni) e al 2021 (114 milioni) ed altri interventi minori;

§  dal Ministero della giustizia, che ha rimodulato in avanti (oltre il triennio 2019-2021) 10 milioni di spese del 2019 relative alla progettazione, alla ristrutturazione, all'ampliamento ed alla messa in sicurezza delle strutture giudiziarie ubicate nelle regioni Campania, Puglia, Calabria e Sicilia;

§  dal Ministero dell’interno, che ha operato un posticipo dal 2019 al 2020 di alcune spese prevalentemente in conto capitale riguardanti caserme, questure ed altre sedi demaniali nonché alcuni interventi in materia di digitalizzazione dei sistemi di controllo, telecomunicazione e gestione dei dispositivi strumentali di soccorso in mobilità;

§  dal Ministero della difesa, che ha posticipato al 2020 e negli anni successivi interventi per spese di investimento nel settore della difesa per complessivi 170 milioni di euro;

§  dal Ministero della salute, che ha rimodulato le spese di ricerca finalizzata in campo biomedico e sanitario nel triennio 2019-2021 per complessivi 120 milioni di euro.

 

Con il disegno di legge di bilancio per il 2019-2021, le amministrazioni centrali hanno altresì potuto esercitare la facoltà, con riferimento alle sole autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale non permanenti, di reiscrizione, con la legge di bilancio, delle somme stanziate annualmente nel bilancio dello Stato non impegnate alla chiusura dell'esercizio nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2).

Nel complesso, l’esercizio di questa nuova facoltà, esercitata soltanto da 6 Ministeri, ha prodotto 65,5 milioni di euro di stanziamenti non impegnati in conto competenza 2018 che sono stati reiscritti per la maggior parte nella competenza dell’esercizio 2019.

Le autorizzazioni legislative per le quali è stata esercitata tale facoltà sono evidenziate in apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa.

 

La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile dall’Amministrazione anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, secondo periodo, della legge di contabilità.

In merito, l’art. 34-ter della legge n. 196/2009, prevede che, contestualmente all'accertamento dei residui, le Amministrazioni possono provvedere al riaccertamento della sussistenza delle ragioni che giustificano la permanenza nelle scritture contabili delle partite debitorie iscritte nel Conto del patrimonio quali residui passivi perenti.

Con il Rendiconto 2017, il riaccertamento ha determinato l’eliminazione dei residui passivi perenti non più dovuti, mediante apposite scritture nel Conto del patrimonio, per un importo di 2.508 milioni di euro (rispetto ai 5.266 milioni dello scorso esercizio). Tali somme potranno essere reiscritte, del tutto o in parte, con la legge di bilancio 2019-2021 in appositi fondi da istituire negli stati di previsione dei Ministeri interessati.

Nel triennio 2019-2021 l’iscrizione di fondi in conseguenza del menzionato riaccertamento ha determinato un incremento degli stanziamenti a legislazione vigente pari a circa 250,2 milioni di euro nel 2019, 268,8 milioni nel 2020 e 225,3 milioni nel 2021, in linea con quanto già scontato nelle previsione a legislazione vigente del Documento e di economia e finanza e relativa Nota di aggiornamento.

 

In ultima analisi, va ricordato che, ai sensi dell’articolo 23, comma 1-bis, della legge n. 196/2009, le Amministrazioni hanno proceduto, in sede di formazione del bilancio, ad iscrivere negli stati di previsione della spesa - e in quello di entrata - gli importi relativi a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio quali entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.

La procedura, cosiddetta “stabilizzazione delle riassegnazioni”, rende disponibili già a inizio anno, gli stanziamenti corrispondenti a entrate finalizzate per legge i cui versamenti hanno assunto un carattere stabile e monitorabile nel tempo, favorendo l’operatività delle strutture e riducendo il carico amministrativo delle variazioni di bilancio da adottare in corso d’esercizio.

Come lo scorso anno, la stabilizzazione delle riassegnazioni ha riguardato tutti i Ministeri, a eccezione del Ministero degli esteri e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per i quali i proventi riassegnabili non sono sufficientemente determinabili o presentano carattere di aleatorietà. Nel complesso, il disegno di legge di bilancio 2019-2021 include la stabilizzazione di proventi finalizzati per legge che si prevede di incassare, per un ammontare di circa 1.470 milioni in entrata per ciascun anno e 1.424 milioni di euro in uscita per il 2019, come esposto nella tabella seguente:

Tabella 3 - Entrate riassegnabili stabilizzate in previsione di spesa 2019-2021

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 1334, Tomo I, pag. 34.

2.1.2 Le previsioni a legislazione vigente

Le previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente - comprensive delle rimodulazioni compensative delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi nonché all'adeguamento al piano finanziario dei pagamenti di cui si è detto al paragrafo precedente - evidenziano nell’A.C. 1334 i seguenti importi per gli anni 2019-2021:

Tabella 4 - Previsioni a legislazione vigente 2019-2021

(valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 24 )

 

In termini di competenza, per il 2019, a legislazione vigente, il saldo netto da finanziare - corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali – presentava un disavanzo di 39,9 miliardi di euro, in miglioramento rispetto al dato assestato 2018, per circa 4 miliardi.

Nel successivo biennio, per effetto dell’incremento atteso delle entrate tributarie (che passano dai 504,7 miliardi del 2018 ai 544,8 miliardi nel 2021, grazie alla previsione favorevole del quadro macroeconomico di riferimento, nonché agli effetti dei provvedimenti legislativi approvati negli esercizi precedenti) si evidenziava un ulteriore miglioramento del saldo netto da finanziare, che si attesta a 28,8 miliardi nel 2020 e a 13,6 miliardi nel 2021.

Anche in termini di cassa, il saldo netto da finanziare, mostrava un miglioramento nel triennio 2019-2021, segnando un disavanzo di oltre 119,2 miliardi di euro nel 2019, di 84,3 miliardi nel 2020 e di 65,9 miliardi nel 2021.

La differenza rispetto al corrispondente saldo in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti incassi. Infatti, la differenza tra i due saldi, pari a circa 79,3 miliardi nel 2019, è attribuibile per circa 42,5 miliardi alle entrate finali, ed in particolare agli scostamenti tra degli accertamenti e degli incassi. Dal lato delle spese si registra una maggiore dotazione di cassa per circa 36,8 miliardi nelle spese finali. Una quota rilevante di questa differenza deriva dalle maggiori dotazioni di cassa per la compartecipazione IVA delle Regioni, ai fini del ripiano dei sospesi di Tesoreria (11,9 miliardi), dal Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa (6,5 miliardi) e da previsioni di cassa superiori nell’ambito della spesa in conto capitale per maggiori contributi a Regioni (1 miliardo) principalmente per l’edilizia scolastica e per maggiori investimenti fissi lordi (1,6 miliardi) per lo smaltimento dei relativi residui passivi.

 

Anche gli altri saldi evidenziavano a legislazione vigente un miglioramento nel triennio. In particolare, il risparmio pubblico (pari alla differenza tra entrate tributarie ed extra-tributarie e le spese correnti) mostra valori positivi e crescenti, con 4,8 miliardi nel 2019, 19,5 miliardi nel 2020 e 22,7 miliardi nel 2021. Il miglioramento atteso è spiegato – illustra la Relazione alla II Sezione dell’A.C. 1334 - dall’incremento previsto per le entrate tributarie.

Nel confronto con le previsioni assestate per il 2018, infatti, le entrate finali attese a legislazione vigente per il 2019 presentavano una variazione positiva di 7,6 miliardi, determinata dall’incremento stimato per le entrate tributarie (+14,3 miliardi in termini di competenza) in parte compensato dalla riduzione delle entrate extra tributarie per circa 6,6 miliardi. Le entrate di natura tributaria, in particolare, mostravano a legislazione vigente un andamento in crescita nell’intero arco del triennio (circa 519 miliardi nel 2019, 536 miliardi nel 2020 e circa 545 miliardi nel 2021).

Dal lato della spesa, le previsioni per spese finali di competenza si attestavano a circa 626 miliardi nel 2019, con un incremento (+3,7 miliardi) rispetto alle previsioni assestate 2018. Esse risultavano in aumento per il 2020 (630,4 miliardi) per poi scendere a 621 miliardi nel 2021. Considerando le uscite correnti al netto degli interessi, esse erano previste in diminuzione nel triennio, pari a 501 miliardi nel 2019, a 497,3 miliardi nel 2020 e 494,6 miliardi nel 2021.

Si ricorda infine che sono incluse nei saldi del bilancio dello Stato le voci di entrata e di spesa relative alle regolazioni contabili e debitorie^[6]. Tali voci trovano esplicitazione, ai fini del raccordo con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di bilancio.

2.2. Le previsioni del bilancio integrato in termini di competenza a seguito della manovra, come modificata dall’esame alla Camera

A seguito della riforma della legge di contabilità, il bilancio dello Stato presenta le previsioni di entrata e di spesa  integrando le risorse previste a legislazione vigente – illustrate nel paragrafo precedente - con gli effetti della manovra finanziaria, attuata dal Governo attraverso:

-   le innovazioni normative della Sezione I;

-   le variazioni contabili della Sezione II, effettuate mediante rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di leggi di spesa (cfr. il paragrafo successivo, relativo all’Analisi della manovra effettuata con la Sezione II).

Nell’ambito della Sezione II sono contabilizzati anche gli effetti del D.L. n. 119/2018, recante “Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria”, che concorrono all’andamento dei saldi e al finanziamento degli interventi disposti con la manovra del ddl di bilancio in esame.

 

Il provvedimento di manovra fissa l’obiettivo di indebitamento netto nominale – come ricorda la Relazione illustrativa - ad un livello pari al -2,4 per cento del PIL nel 2019, al -2,1 per cento del PIL per il 2020 e a -1,8 per cento del PIL per il 2021.

In coerenza con tali obiettivi programmatici di deficit, il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato è determinato nel limite massimo di -68,2 miliardi nel 2019, -55,3 miliardi nel 2020 e -43,9 miliardi nel 2021, in termini di competenza.

Rispetto alla legislazione vigente, in termini di competenza, i provvedimenti della manovra (ddl di bilancio come risultante a seguito dell’esame alla Camera e decreto n. 119/2018) comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di quasi 28 miliardi nel 2019, di 26,3 miliardi nel 2020 e di 30 miliardi nel 2021.

Ciò è dovuto al fatto che, per effetto delle disposizioni adottate, è attesa una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente nel triennio (di circa 8 miliardi nel 2019, di 6,8 miliardi nel 2020 e di circa 4 miliardi nel 2021).

Le spese, invece, sono previste in aumento rispetto all’andamento tendenziale in tutto il triennio: oltre 20 miliardi nel 2019, circa 19,4 miliardi nel 2020 e di 26,1 miliardi nel 2021.

 

L’impatto della manovra è esposto nella tavola che segue.

Tabella 6 – Effetti della manovra

(valori in milioni di euro)

Fonte: per i dati del BLV: ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 6 e pag. 24); per i dati del bilancio integrato: Nota di variazione (AC.1334/I).

Si sottolinea che rispetto alla manovra presentata dal Governo (A.C. 1334), nel corso dell’esame alla Camera sono stati approvati emendamenti, i cui effetti sono stati recepiti nel disegno di legge di bilancio con la Nota di variazioni (A.C. 1334/I).

Essi hanno determinato una variazione delle previsioni integrate delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato rispetto al disegno di legge iniziale. Nel complesso si è trattato di incrementi, sia per le entrate che per le spese finali, di modesta entità, che non hanno modificato l’impatto complessivo del provvedimento.

 

In particolare, gli emendamenti approvati hanno determinato un incremento delle entrate di 239 milioni nel 2019 e di 54 milioni nel 2021, con una riduzione di 69 milioni per il 2020, per la gran parte derivante dall’effetto delle nuove disposizioni introdotte in materia di imposta sulle emissioni di diossido di carbonio delle nuove autovetture. L’esame alla Camera ha inoltre determinato un incremento anche delle spese per 237 milioni nel 2019 e di 48 milioni nel 2021, con una riduzione di 70 milioni nel 2020.

Per quanto riguarda i saldi, dalla Nota di variazioni risulta che il disegno di legge di bilancio, come modificato dagli emendamenti approvati dalla Camera, sia alla prima che alla seconda sezione, determina, in termini di competenza un miglioramento del risparmio pubblico, pari a circa 348 milioni per l’anno 2019. Per quanto riguarda il saldo netto da finanziare, dalla Nota di variazioni risulta che il disegno di legge di bilancio, come modificato dagli emendamenti approvati determina, per l’anno 2019 un miglioramento pari a circa 2 milioni di euro.

 

La manovra nel complesso determina un andamento del saldo netto da finanziare che migliora nel triennio, passando da -67,9 miliardi del 2019 a -55 miliardi nel 2020 per arrivare a -43,6 miliardi nel 2021, in termini di competenza. Tale risultato deriva principalmente dal progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti finanziari della manovra, passano dai 578,2 miliardi del 2019 ai 594,8 miliardi nel 2020, per arrivare a 603,5 miliardi nel 2021.

Va tuttavia segnalato che tale incremento delle entrate nel triennio è in realtà interamente riconducibile all’evoluzione prevista a legislazione vigente, visto che la manovra determina al contrario, per ciascun anno del triennio, una contrazione delle entrate.

Le spese finali nel bilancio integrato presentano, nel triennio di riferimento, un andamento altalenante, aumentando dai 646,1 miliardi del 2019 ai 649,9 miliardi del 2020, per poi scendere a 647,1 miliardi nel 2021.

Nella Tavola seguente sono esposte le previsioni “integrate” del disegno di legge di bilancio per il 2019 e per il biennio successivo, come risultanti a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981), poste a raffronto, in termini di competenza, con le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2018.

Tabella 5 - Previsioni entrate e spese finali integrate 2019-2021 (A.S. 981)

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2019-2021 (A.S.981/1)

 

2.2.1 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate – le cui previsioni sono state elaborate secondo i criteri indicati nella Nota integrativa allo Stato di previsione dell’entrata - la tabella seguente espone, per il triennio di riferimento, l’andamento delle entrate finali, disaggregate per titolo, a legislazione vigente e nel bilancio integrato come risultante a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981). Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti del decreto-legge fiscale (n. 119 del 2018) e della manovra del disegno di legge di bilancio (effettuata in Sezione I).

Tabella 7 - Entrate finali. Previsioni 2019-2021 (A.S. 981)

 (valori in milioni di euro)

Fonte: per BLV e D.L. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 14 ); per Effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

Nel bilancio a legislazione vigente, in termini di competenza, le previsioni relative alle entrate finali del bilancio dello Stato ammontavano a circa 586,2 miliardi nel 2019, a 601,7 miliardi nel 2020 e a 607,4 miliardi nell’ultimo anno del triennio di previsione.

Rispetto al bilancio a legislazione vigente, i provvedimenti di manovra (ddl di bilancio come risultante a seguito dell’esame alla Camera e D.L. n. 119/2018) determinano cumulativamente, per le entrate finali, una riduzione per un importo pari a circa 7,9 miliardi nel 2019, di 6,8 miliardi nel 2020 e di circa 4 miliardi nel 2021.

Le previsioni di competenza integrate delle entrate finali per il 2019 risultano, infatti, pari a 578,2 miliardi, così ripartite:

§  512,8 miliardi per le entrate tributarie,

§  63,1 miliardi per le entrate extra-tributarie,

§  2,3 miliardi per le entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

 

La Sezione I, come risultante a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981), comporta minori entrate, sia tributarie che extratributarie, per tutto il triennio, di oltre 8,3 miliardi nel 2019 e 2020 e di circa 6 miliardi nel 2021.

Di contro, il D.L. n. 119/2018 comporta maggiori entrate tributarie per tutto il triennio, in relazione soprattutto alle disposizioni che prevedono l’obbligo della trasmissione telematica dei corrispettivi all’agenzia delle entrate (da cui si stimano maggiori entrate, di competenza e di cassa, pari a 336 milioni di euro per il 2019, 1.356 milioni di euro per il 2020 e 1.912 milioni di euro per il 2021) e alla definizione agevolata dei processi verbali di constatazione e delle controversie tributarie (con effetti positivi di gettito in termini di competenza e cassa pari a 126 milioni per il 2019 e a 168 milioni in ciascuno degli anni 2020 e 2021). Per una descrizione più dettagliata delle misure del D.L. n. 119/2018 si rinvia alla scheda di lettura sullo stato di previsione dell’entrata.

Per quanto concerne le entrate tributarie, si segnalano in particolare le seguenti disposizioni del ddl di bilancio con effetti negativi sul gettito:

§  l’integrale sterilizzazione per il 2019 dell’aumento delle aliquote IVA e delle accise sui carburanti (che determina una perdita di gettito pari a circa 12.613 milioni nel medesimo esercizio) nonché la parziale sterilizzazione degli incrementi previsti per gli anni successivi, con effetti in termini di minori entrate per complessivi 5.646 milioni nel 2020 e per circa 4.150 milioni dal 2021;

§  la modifica del regime fiscale forfetario agevolato introdotto dalla legge di stabilità 2015, che comporta una perdita di gettito attesa per 154 milioni nel 2019, 1.239 milioni nel 2020 e 873 milioni nel 2021;

§  la proroga delle detrazioni fiscali per le spese relative ad interventi di ristrutturazioni edilizie, di riqualificazione energetica, per l’acquisto di mobili, nonché per interventi di sistemazione a verde con effetti finanziari positivi nel 2019 per circa 52 milioni, negativi per circa 507 milioni e 954 milioni rispettivamente nel 2020 e nel 2021;

§  la proroga e la rimodulazione dell’iper-ammortamento, , da cui si stimano minori entrate per 368 milioni nel 2020 e 728 milioni nel 2021;

§  la tassazione agevolata al 15% sulla parte di reddito corrispondente agli utili investiti per l’acquisto di beni materiali strumentali nonché per l’incremento dell’occupazione a tempo determinato ed indeterminato, dalla quale sono stimati effetti negativi di gettito per circa 1.948 milioni nel 2020 e per 1.808 milioni nel 2021.

 

La diminuzione del gettito derivante dalle citate disposizioni è in parte contenuta da altre norme della prima sezione che comportano effetti positivi sul gettito. Tra queste, si segnala la disposizione, introdotta nel corso dell’esame alla Camera, che introduce, a decorrere dal 1° gennaio 2019 e fino al 31 dicembre 2021, un’imposta a carico di chiunque acquista e immatricola in Itali, un veicolo nuovo di categoria M1, parametrata al numero dei grammi di biossido di carbonio emessi per chilometro eccedenti la soglia di 110 CO2 g/km, che determina maggiori entrate per 300 milioni di euro nel 2019, 323 milioni nel 2020 e 313 milioni nel 2021.

 

Per le entrate extra-tributarie, gli interventi principali di Sezione I riguardano:

§  la ridefinizione delle modalità di realizzazione del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica da parte delle regioni a statuto ordinario, che determinano minori versamenti in entrata, stimati in milioni 2.496 in ciascuno degli anni 2019 e 2020;

§  nel 2019, il versamento all’entrata del bilancio dello Stato delle risorse, pari a 500 milioni, per la parziale dotazione del Fondo di ristoro per i risparmiatori danneggiati dalle recenti crisi bancarie.

 

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione negativa rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2019 sia dovuta in gran parte alle prospettive di diminuzione degli introiti connessi a tasse e imposte sugli affari (-11,3 miliardi), mitigate dalle previsioni di aumento del gettito per le imposte sul patrimonio e sul reddito (+4,5 miliardi circa), in entrambi i casi attribuibili ad interventi di Sezione I.

Tabella 8 - Entrate finali per categorie (A.S. 981)

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per il BLV e il D.L. n. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 14 e Tomo II pag. 307-309); per Effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2019 integrato con gli effetti della manovra, come risultante a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981), il gettito IRPEF viene indicato in quasi 200 miliardi (+4,7 miliardi rispetto alle previsioni a legislazione vigente), il gettito IRES in 41 miliardi (+2,8 miliardi), mentre quello IVA è indicato in 156 miliardi (-12,5 miliardi, a causa dello sblocco delle clausole di salvaguardia).

Tabella 9 - Previsioni delle principali imposte (A.S. 981)

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per il BLV e il D.L. n. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo III, Stato di previsione dell’entrata, pagg. 5-8); per Effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

2.2.2 Analisi delle spese finali

Per quanto riguarda le spese finali, esse presentano nel bilancio integrato per il triennio 2019-2021, come risultante a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981), un andamento crescente nei primi anni (in aumento dai 646,1 miliardi del 2019 ai 649,9 miliardi nel 2020), con una riduzione a 647,7 miliardi nel 2021.

La tabella seguente presenta l’andamento nel triennio 2019-2021 delle spese correnti, in conto capitale e finali a legislazione vigente e a bilancio integrato, al fine di valutare gli effetti della manovra operata con le innovazioni legislative della Sezione I, con le variazioni della Sezione II e con il D.L. n. 119/2018.

Tabella 10 - Spese finali. Previsioni 2019-2021 (A.S. 981)

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per BLV e D.L. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 18 e pag. 314 (Allegato 3) e Tomo II pagg. 281-290); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

Per l’esercizio finanziario 2019, gli effetti finanziari della manovra determinano un aumento delle spese finali di 20 miliardi rispetto agli stanziamenti di competenza a legislazione vigente, quasi interamente attribuibili (+19 miliardi) alla manovra di Sezione I del disegno di legge di bilancio.

L’impatto della manovra operata con le riprogrammazioni ed i rifinanziamenti/definanziamenti della Sezione II determina maggiori spese per 557 milioni di euro nel 2019, che derivano da 2,6 miliardi di rifinanziamenti, a cui vanno sottratti 1,3 miliardi di definanziamenti e 790 milioni di riprogrammazioni. Tra i definanziamenti operati con la Sezione II sono ricomprese le misure di razionalizzazione della spesa (spending review) operate dai Ministeri. Infine, il D.L. n. 119/2018 comporta maggiori spese finali per 428 milioni.

Nel complesso, la manovra ha inciso, nel 2019, soprattutto sulle spese correnti, per un importo aggiuntivo di circa 14,5 miliardi, ma anche sulle spese in conto capitale, con un incremento di 5,5 miliardi.

Nel triennio, infatti, le spese correnti presentano un andamento crescente, partendo dai 593,5 miliardi di euro per l’anno 2019, a 597 miliardi per il 2020, per arrivare a 598 miliardi per il 2021. Quelle in conto capitale, dopo una lieve crescita nel biennio (52,5 miliardi nel 2019 e 52,9 miliardi nel 2020), scendono a 49,1 miliardi nel 2021.

Nell’ambito della spesa corrente, tra i principali interventi della Sezione I del ddl di bilancio vi rientrano quelli in materia di lavoro, previdenza e assistenza. In particolare, si prevede l’istituzione di un fondo finalizzato all’introduzione delle pensioni e del reddito di cittadinanza (articolo 1, comma 138), con una dotazione di 9 miliardi annui dal 2019, per circa 2,2 miliardi finanziata mediante riduzione del fondo per la lotta alla povertà. Un ulteriore fondo, con una dotazione di 6,7 miliardi nel 2019 e 7 miliardi a decorrere dal 2020, è destinato a finanziare l’introduzione di ulteriori modalità di pensionamento anticipato (articolo 1, comma 139). In ambito sociale, si segnalano in Sezione II il rifinanziamento del Fondo per le non autosufficienze (per 100 milioni dal 2019), del Fondo per le politiche sociali (per 120 milioni dal 2019) e dell’assistenza agli alunni disabili (per 75 milioni dal 2019).

Nel settore del pubblico impiego, sono stanziate nuove risorse per i rinnovi contrattuali del triennio 2019-2021 del personale dipendente delle amministrazioni statali (articolo 1, comma 226- 232), con 0,7 miliardi nel 2019, 1 miliardo nel 2020 e 1,3 miliardi a decorrere dal 2021, e per le assunzioni di personale del settore statale (articolo 1, comma 161), con 130 milioni nel 2019, 320 milioni nel 2020 e 420 milioni nel 2021

Sono rifinanziate, in Sezione II, per il 2020, le missioni internazionali di pace (1,45 miliardi).

Sul versante della spesa in conto capitale si segnalano le risorse destinate al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato (articolo 1, comma 58) e degli enti territoriali (articolo 1, comma 64), complessivamente, nel triennio 5,7 miliardi nel 2019, 6,4 miliardi nel 2020 e 4,9 miliardi nel 2021 (si sottolinea peraltro che il fondo di cui al comma 58 presenta risorse fino all’anno 2033 e quello del comma 64 ha risorse a regime). Una quota del fondo dedicato agli investimenti degli enti territoriali finanzia lo “sblocco” degli avanzi di amministrazione a favore delle spese di investimento e, per l’anno 2019 e 2020, l’azzeramento del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario. In Sezione prima viene finanziato il Fondo per il ristoro dei  risparmiatori che hanno subito un danno ingiusto a seguito dell’acquisto di strumenti finanziari emessi dalle banche sottoposte ad azione di risoluzione (articolo 1, commi 256-268), per 525 milioni in ciascun anno del triennio.

Altri interventi riguardano: il rifinanziamento in Sezione II del Fondo emergenze nazionali (60 milioni nel 2019 e 100 milioni dal 2020) e per la prevenzione del rischio sismico (50 milioni dal 2019), nonché del Fondo per lo sviluppo e la coesione (800 milioni annui dal 2019 al 2023).

 

Per quanto riguarda l’impatto della manovra effettuata con la Sezione II del ddl di bilancio, si evidenzia che, anche a seguito delle modifiche apportate nel corso dell’esame alla Camera, sono stati effettuati rifinanziamenti delle dotazioni di bilancio per 2,6 miliardi nel 2018, 4,2 miliardi nel 2020 e 1,7 miliardi nel 2021, definanziamenti per 1,3 miliardi nel 2019 e 0,6 miliardi per ciascun anno nel biennio 2020-2021. Le riprogrammazioni incidono in senso negativo sulle spese per 0,8 miliardi nel 2019, 4,3 miliardi nel 2020 e in senso positivo nel 2021 per 4,1 miliardi. Tra i definanziamenti operati con la Sezione II sono ricomprese le misure di razionalizzazione della spesa (spending review), operate riducendo di oltre 0,4 miliardi la spesa corrente annua, e di oltre 0,2 miliardi la spesa annua in conto capitale.

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al successivo § 2.3.

 

La tavola che segue illustra, inoltre, le spese finali del bilancio dello Stato per il 2019, come risultante a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981), ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 11 - Spese finali per categorie (A.S. 981)

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per BLV e D.L. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 18 e Tomo II pag. 298, 302, 306); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

 

2.3. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II

Come previsto dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge di contabilità, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio possono essere effettuate variazioni quantitative della legislazione vigente, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, che costituiscono parte della manovra di finanza pubblica.

Si tratta della parte della manovra che non necessita di innovazioni legislative, relativamente a:

§  rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni degli stanziamenti di bilancio, per un periodo temporale anche pluriennale, relativi ad autorizzazioni di spesa (inglobando, di fatto, i contenuti delle preesistenti tabelle C, D, E della legge di stabilità);

§  risorse per soddisfare eventuali esigenze indifferibili.

Alle autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II è data evidenza contabile in appositi allegati al disegno di legge di bilancio, in ciascun stato di previsione dei Ministeri, per ciascun programma, con i corrispondenti importi, nonché riepilogate nell’apposito allegato conoscitivo alla Relazione tecnica, ai sensi dell’art. 21, comma 12-ter, della legge n. 196/2009 (Tomo I, pag. 315, A.C. 1334).

 

Nel complesso - come già accennato nel paragrafo precedente - con la Sezione II, anche a seguito delle modifiche apportate nel corso dell’esame alla Camera,  sono stati effettuati:

§  rifinanziamenti per complessivi 2.611 milioni nel 2019, 4.194 milioni nel 2019, 1.674 milioni nel 2020 a 32.581 miliardi per il 2022 e annualità successive;

§  definanziamenti per circa 1.264 milioni per il 2019 (di cui 658 milioni per spending review), a 648 milioni per il 2020 e a 611 milioni per il 2021.

Nei definanziamenti sono ricompresi i risparmi di spesa (c.d. spending review) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, quale contributo delle Amministrazioni centrali al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

§  le riprogrammazioni delle autorizzazioni pluriennali di spesa (che riguardano in tutto solo quattro disposizioni normative, di cui due relative alle Ferrovie dello Stato), determinando una riduzione di 790 milioni nel 2019 e di 4.350 milioni nel 2020, che sono state posticipate agli anni successivi, con conseguente incremento di 4.090 milioni nel 2021 e di 1.050 milioni nel 2022 e anni seguenti.

 

L’impatto delle variazioni apportate con la Sezione II determina maggiori spese per circa 557 milioni nel 2019, minori spese per 804,5 milioni nel 2020 e maggiori spese 5.158,1 milioni nel 2021.

Nella Sezione II sono altresì contabilizzati gli effetti del D.L. n. 119/2018, che comporta maggiori spese per 428 milioni di euro nel 2019, 1.500 milioni nel 2020 e oltre 2.053 milioni nel 2021^[7].

Considerando anche gli effetti del decreto legge, la Sezione II determina nel suo complesso, dal punto di vista contabile, un aumento delle spese finali di 985 milioni di euro nel 2019, di 699 milioni nel 2020 e di 7.206 milioni nel 2021.

Nelle successive tavole sono riportate le voci di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione nella Sezione II del disegno di legge, suddivise per Ministero. In neretto i rifinanziamenti e i definanziamenti introdotti nel corso dell’esame alla Camera.

Tali variazioni sono analiticamente esposte negli allegati ai singoli stati di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio (A.S. 981).

Tabella 12 - Rifinanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Come risulta evidente dalla Tabella, i rifinanziamenti di maggiore impatto riguardano tre autorizzazioni di spesa:

§  1 miliardo sia per il 2019 che per il 2020 per la partecipazione a banche e fondi di organismi internazionali, autorizzata dall’articolo 1, comma 170, della legge  n. 228 del 2012 (legge di stabilità 2013);

§  30 miliardi per il 2022 e annualità successive (fino al 2026) al Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (c.d. Fondo IGRUE), le cui risorse sono destinate al cofinanziamento degli interventi comunitari nelle aree obiettivo dei fondi strutturali. Contestualmente viene operata anche una riprogrammazione delle risorse (cfr infra la relativa tabella);

§  4 miliardi, nella misura di 800 milioni per ciascuna annualità dal 2019 al 2023, in dotazione al Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC).

 

Nel corso dell’esame alla Camera sono stati introdotti i seguenti rifinanziamenti in favore del Comitato Paralimpico, del Fondo per l'assistenza alle persone con disabilità grave prive del sostegno familiare – “Dopo di noi", della Comunità degli esuli di Fiume Istria Dalmazia e delle minoranze italiane della ex Jugoslavia, i cui importi sono riportati nella precedente tabella.

 

Nella successiva tabella sono riportati i definanziamenti operati con la Sezione II di importo non inferiore a 1 milione di euro.

Per quelli di importo inferiore al milione di euro (in alcuni casi si tratta di importi pari anche a 51-52 euro) si rinvia agli allegati conoscitivi dei singoli stati di previsione.

 

Nel corso dell’esame alla Camera è stato introdotto un definanziamento relativo al fondo di parte corrente per il finanziamento di nuovi programmi di spesa, di programmi già esistenti e per il ripiano dei debiti fuori bilancio istituito in esito al riaccertamento straordinario dei residui passivi ai sensi del decreto-legge n. 66/2014, i cui importi sono riportati nella seguente tabella.

Tabella 13 - Definanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: Rielaborazione su dati ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 –Tomo I, Allegato, pag. 315 e seg.

 

Tra i definanziamenti – che per il 2019 ammontano a 1.264 milioni, di cui 823 milioni relativi alla spesa in conto capitale – rileva la riduzione di 600 milioni dei trasferimenti alle Ferrovie dello Stato.

L’ulteriore quota di riduzioni, pari a 658 milioni, (di cui 435 milioni di parte corrente e 223 milioni in conto capitale) incide sulla spesa dei ministeri, per interventi di spending review.

La spending review incide sui singoli ministeri nella seguente misura: Economia e finanze per 290,8 milioni; Sviluppo economico per 42,9 milioni; Lavoro per 17,2 milioni; Giustizia per 47,2 milioni; Istruzione per 30,1 milioni; Interno per 50 milioni; Ambiente per 7 milioni; Infrastrutture e trasporti per 126,7 milioni; Politiche agricole per 9,5 milioni; Salute per 37 milioni.

 

La tavola che segue riporta le riprogrammazioni, che riguardano soltanto il Ministero dell’economia:

Tabella 14 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: Rielaborazione su dati ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 –Tomo I, Allegato, pag. 315 e seg.

 

Per quanto riguarda le riprogrammazioni si osserva quanto segue:

§  per il Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (c.d. Fondo IGRUE) viene ridotto di 4.950 milioni nel 2020, con riferimento alla quota prevista a legislazione vigente per tale anno, che risulta spostata per 4 miliardi al 2021 e per 950 milioni al 2022. Si ricorda peraltro che su tale voce è altresì effettuato un rifinanziamento di 30 miliardi per il 2022 e annualità successive;

§  per quel che concerne i contributi alle Ferrovie dello Stato S.p.A., la riprogrammazione riguarda i 600 milioni autorizzati per il 2019 ai sensi dal D.L. n. 185 del 2008, che sono posticipati per 300 milioni al 2020 e per altri 300 milioni al 2021, nonché i 540 milioni autorizzati dall’articolo 1, comma 86, della legge n. 266/2005 che vengono trasferiti per 300 milioni al 2020, per 140 milioni al 2021 e per 100 milioni al 2022. Per tale autorizzazione di spesa viene altresì disposto un definanziamento di 600 milioni per il 2019;

§  per gli interventi di ricostruzione conseguenti al sisma che ha colpito il Centro Italia vengono anticipati al 2019 350 milioni stanziati per il 2021.

 

2.4. Le spese finali dei Ministeri

Con riferimento specifico alle previsioni di spesa per il 2019, nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra, come risultante a seguito dell’esame alla Camera (ossia nell’A.S. 981 all’esame del Senato), sugli stati di previsione dei Ministeri, attuata con la I e con la II Sezione.

Nella tabella sono altresì evidenziati gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni, effettuate in sede di formazione del bilancio di previsione.

Tabella 15 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: quadri generali riassuntivi Tomo II (A.C. 1334); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

 

A livello complessivo del bilancio dello Stato si evince che, degli oltre 19 miliardi di incremento delle spese finali attribuibili alla Sezione I, oltre il 73 per cento riguardano le spese correnti, e il restante 27 per cento le spese in conto capitale. La Sezione II incide sulle spese finali del bilancio dello stato in aumento di 986 milioni di euro (attribuibili a 592 milioni di incremento di spesa corrente e 392 milioni di incremento di spese in conto capitale).

Rispetto alle previsioni di spesa a legislazione vigente per il 2019, nel bilancio integrato le spese finali del bilancio dello Stato incrementano di 2,8 punti percentuali, e ad aumentare sono soprattutto le spese in conto capitale (+6,9 per cento rispetto alle spese in conto capitale a legislazione vigente).

Le spese finali aumentano per quasi tutti i Ministeri, fatta eccezione per alcuni che scontano riduzioni: il Ministero dei trasporti (-1.828 milioni), il Ministero dell’interno (-202 milioni) e il Ministero della difesa (-253 milioni).

 

 

2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni

Il disegno di legge di bilancio 2019-2021 conferma, come già detto, l’articolazione in 34 missioni della struttura contabile, con 176 programmi (un programma in più rispetto al 2018) che si ricorda costituiscono le unità di voto parlamentare.

Le azioni (713) sono rappresentate in un prospetto dell'atto deliberativo, seppure a soli fini conoscitivi. Sempre a fini conoscitivi, la tabella per unità di voto di ciascuno stato di previsione della spesa riporta l'articolazione in azioni di ogni unità di voto.

 

La Relazione illustrativa al disegno di legge (A.C. 1334) precisa che rispetto alla legge di bilancio 2018, il disegno di legge di bilancio 2019-2021 tiene conto del riordino delle attribuzioni in materia di turismo disposto con il D.L. 12 luglio 2018, n. 86, che trasferisce a partire dal 2019 le competenze sulle politiche del turismo e le relative funzioni precedentemente esercitate dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (ora Ministero per i beni e le attività culturali) al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (ora Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo).

Nel d.d.l. di bilancio è presente una appendice dedicata alla “Struttura per missioni e programmi del bilancio dello Stato” (A.C. 1334, tomo I, pag. 59 e ss.), nella quale sono esposte le modifiche alla struttura.

 

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni del bilancio per il 2019, sia a legislazione vigente (BLV) che a bilancio integrato, come risultante a seguito dell’esame alla Camera (A.S. 981), a raffronto con gli stanziamenti previsti nel bilancio assestato riclassificato 2018.

Tabella 16 - Spesa per missioni, confronto tra bilancio a legislazione vigente (BLV) 2019, bilancio integrato 2019 (A.S. 981) e assestamento 2018

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Missione	2018	Differenza 2018/ 2019 (BLV)		2019
		Variazione assoluta	%	BLV	Manovra	Bilancio integrato AS 981
1. Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e Presidenza del Consiglio dei ministri	2.263	-24	-1,1	2.239	42	2.281
2. Amministrazione generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio	581	25	4,3	606	0	606
3. Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali	117.844	1.188	1,0	119.032	265	119.297
4. L'Italia in Europa e nel mondo	25.289	-190	-0,8	25.099	1.036	26.135
5. Difesa e sicurezza del territorio	20.814	29	0,1	20.843	-85	20.758
6. Giustizia	8.736	38	0,4	8.774	-23	8.751
7. Ordine pubblico e sicurezza	11.219	-46	-0,4	11.173	45	11.218
8. Soccorso civile	6.393	-516	-8,1	5.877	922	6.799
9. Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca	838	-42	-5,0	796	45	841
10. Energia e diversificazione delle fonti energetiche	331	-121	-36,6	210	-16	194
11. Competitività e sviluppo delle imprese	24.860	160	0,6	25.020	440	25.460
12. Regolazione dei mercati	17	26	153	43	0	43
13. Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto	13.392	78	0,6	13.470	-1.574	11.896
14. Infrastrutture pubbliche e logistica	6.015	-2.536	-42,2	3.479	50	3.529
15. Comunicazioni	588	123	20,9	711	3	714
16. Commercio internazionale ed internazionalizzazione del sistema produttivo	257	-83	-32,3	174	90	264
17. Ricerca e innovazione	3.030	322	10,6	3.352	64	3.416
18. Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente	1.236	-44	-3,6	1.192	-4	1.188
19. Casa e assetto urbanistico	330	36	10,9	366	-3	363
20. Tutela della salute	2.234	-98	-4,4	2.136	-850	1.286
21. Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici	2.349	304	12,9	2.653	-24	2.629
22. Istruzione scolastica	46.611	1.631	3,5	48.242	125	48.367
23. Istruzione universitaria e formazione post-universitaria	8.245	68	0,8	8.313	56	8.369
24. Diritti sociali, politiche sociali e famiglia	33.979	1.002	2,9	34.981	7.193	42.174
25. Politiche previdenziali	92.871	-178	-0,2	92.693	6.881	99.574
26. Politiche per il lavoro	10.618	-118	-1,1	10.500	-7	10.493
27. Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti	3.666	97	2,6	3.763	-391	3.372
28. Sviluppo e riequilibrio territoriale	5.125	485	9,5	5.610	800	6.410
29. Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica	88.337	1.509	1,7	89.846	534	90.380
30. Giovani e sport	810	-100	-12,3	710	28	738
31. Turismo	43	0	0,0	43	1	44
32. Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche	4.459	-1.065	-23,9	3.394	-161	3.233
33. Fondi da ripartire	9.354	-187	-2,0	9.167	4.541	13.708
34. Debito pubblico	293.860	9.175	3,1	303.035	15	303.050
Totale	846.592	10.952	1,3	857.544	20.040	877.584

Fonte: per BLV ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 16); per bilancio integrato: Nota di variazioni (A.C. 1334/1).

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico del disegno di legge di bilancio integrato per il 2019 (A.S. 981).

Tale missione incide sulle spese complessive del bilancio dello Stato per circa il 34,7%.

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico del disegno di legge di bilancio integrato per il 2019 (A.S. 981).

 

 

 

* Non è stata considerata la Missione "34. Debito pubblico".

Fonte: elaborazione su ddl di bilancio 2019-2021 (A.S. 981).

 

Per il 2019, gli effetti della manovra sulle spese complessive ammontano a maggiori spese per oltre 20 miliardi di euro, determinati per circa 19,1 miliardi dall’articolato (Sezione I) e per 985 milioni da rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni (di cui una quota pari a 428 milioni imputabile alle maggiori spese determinate dal D.L. n. 119/2018, i cui effetti contabili sono già scontati nella Sezione II).

 

Le missioni su cui insistono, per l'anno 2019, gli effetti di maggiore rilievo, in termini assoluti, tra gli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente e quelli del bilancio integrato sono:

§  la Missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”. Tale missione evidenziava già un aumento significativo a legislazione vigente rispetto al 2018 di 1,2 miliardi, relativo – illustra la Relazione - ai rimborsi della quota capitale per i mutui assunti a carico dello Stato da Infrastrutture S.p.A. per il finanziamento degli investimenti per la realizzazione della linea ferroviaria ad alta velocità "Torino- Milano-Napoli" (+930 milioni) e al concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria, per il ripiano dei sospesi della Tesoreria nei confronti delle Regioni a statuto ordinario, per la compartecipazione all’IVA (circa 900 milioni in più rispetto alle previsioni iniziali e assestate 2018). Su tale missione, la manovra determina un ulteriore aumento di 265 milioni;

§  la Missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo” che presenta un rifinanziamento di 1 miliardo quale partecipazione a banche e fondi di organismi internazionali dovuto alla manovra;

§  la Missione 8 “Soccorso Civile”. Tale missione, che evidenziava una riduzione di 516 milioni a legislazione vigente rispetto al 2018, presenta con la manovra un aumento di 922 milioni, di cui 350 milioni quale anticipo al 2019 delle risorse previste per il 2021 relativi alla ricostruzione pubblica nei territori interessati dal sisma del 24 agosto 2016 e un rifinanziamento di 50 milioni per il fondo per la prevenzione del rischio. La Sezione I (art. 1, co. 589) autorizza uno stanziamento di 360 milioni per la proroga al 31 dicembre 2019 dello stato di emergenza per i territori colpiti dagli eventi sismici verificatisi dall'agosto del 2016.

§  la Missione 13 “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” presenta in manovra riduzioni di 1,6 miliardi, quale effetto dei definanziamenti e riprogrammazione delle risorse destinate agli investimenti di Ferrovie dello Stato (-1.740 milioni) compensate da un finanziamento di 100 milioni a Ferrovie per l’esercizio dell’infrastruttura e l’obbligo di servizio pubblico via mare (quota di parte corrente);

§  la Missione 14 “Infrastrutture pubbliche e logistica”. Tale missione evidenzia una riduzione di 2,5 miliardi a legislazione vigente rispetto al 2018 (-42%), relativo al Fondo per gli investimenti dell’ANAS. Su tale fondo è intervenuta tra l’altro una rimodulazione compensativa che, in base agli aggiornamenti sul cronoprogramma degli interventi nuovi e già previsti, sposta circa 1,5 miliardi dal 2019 al 2020;

§  la Missione 22 “Istruzione scolastica” vede a legislazione vigente un aumento di 1,6 miliardi degli stanziamenti di competenza rispetto al 2018 (+3,5%). L’aumento riguarda principalmente il Programma 22.1 “Programmazione e coordinamento dell'istruzione scolastica” in relazione alle risorse stanziate sul Fondo per l’autonomia scolastica (+100 milioni) e sul Fondo per il miglioramento dell'offerta formativa (circa 700 milioni);

§  la Missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” – che registrava a legislazione vigente un aumento di 1 miliardo (+3%) rispetto alle previsioni 2018, in gran parte - vede aumentare gli stanziamenti anche in manovra di 7 miliardi a seguito dell’istituzione del Fondo per il reddito di cittadinanza (9 miliardi), a cui si contrappone una diminuzione del Fondo povertà (-2,2 miliardi);

§  la missione 25 “Politiche previdenziali” risulta incrementata dalla manovra di circa 6,9 miliardi, di cui 6,7 miliardi riferibili al nuovo Fondo per la revisione del sistema pensionistico attraverso l’introduzione di ulteriori forme di pensionamento anticipato e misure per incentivare l’assunzione di lavoratori giovani;

§  la Missione 28 “Sviluppo e riequilibrio territoriale” presenta in manovra un incremento di 800 milioni del Fondo per lo sviluppo e la coesione (nell’ambito di un rifinanziamento di 4 miliardi fino al 2023);

§  la Missione 29 “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica” presenta a legislazione vigente un aumento di 1,5 miliardi (+1,7%) rispetto al 2018, che deriva per 1,4 miliardi dai maggiori interessi sui conti di tesoreria;

·       la Missione 32 “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche”, comune a tutti i Ministeri, vede una diminuzione a legislazione vigente di circa il 24% rispetto al 2018 (-1 miliardo). Ciò riflette principalmente il fatto che alcuni fondi hanno ricevuto risorse in sede di assestamento, in particolare il Fondo alimentato dalle risorse derivanti dal riaccertamento dei residui passivi perenti del Ministero dell’interno (500 milioni) e il Fondo da ripartire per provvedere alle maggiori esigenze per acquisto di beni e servizi del Ministero della difesa (circa 300 milioni). Vengono meno, inoltre, anche le somme stanziate in assestamento per il ripianamento dei debito pregressi per le forniture eseguite dall'Istituto poligrafico e zecca dello Stato (-500 milioni). Al netto delle variazioni di assestamento, la Missione incrementa i propri stanziamenti del 6 per cento circa, principalmente in relazione alle quantificazione delle risorse rinvenienti dal riaccertamento dei residui passivi perenti, a seguito della verifica della sussistenza delle relative partite debitorie, da ripartire in corso d’esercizio tra i programmi di spesa dell'amministrazione.

§  La Missione 33 “Fondi da ripartire” presenta un incremento delle risorse conseguenti alle misure riportate sia nella II sezione per 403 milioni e da quelle contenute nell’articolato nella misura di 4.541 milioni.