Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Affari Esteri
Titolo: Fondo per interventi di risposta alla situazione in Afghanistan e per il sostegno umanitario alle popolazioni dei paesi limitrofi (Doc. XXV, n. 4-bis)
Riferimenti: DOC N.4-bis
Serie: Atti del Governo   Numero: 5
Data: 20/09/2021
Organi della Camera: III Affari esteri, IV Difesa


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Fondo per interventi di risposta alla situazione in Afghanistan e per il sostegno umanitario alle popolazioni dei paesi limitrofi (Doc. XXV, n. 4-bis)

20 settembre 2021
AG-DOC


Indice

Presupposti normativi|Contenuto della deliberazione|


Presupposti normativi

La legge n. 145 del 2016 (c.d. "legge quadro sulle missioni internazionali"), successivamente novellata dall'articolo 6, comma 1, lettera a), n. 2), del decreto legge n. 148 del 2017, fissa il principio generale in base al quale le disposizioni in esso contenute si applicano al di fuori del caso della dichiarazione dello stato di guerra, ai sensi dell'articolo 87 della Costituzione.

L'ambito di applicazione della legge è pertanto circoscritto:

  1. alla partecipazione delle Forze armate, delle Forze di Polizia ad ordinamento militare o civile e dei corpi civili di pace a missioni internazionali istituite nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) o di altre organizzazioni internazionali cui l'Italia appartiene o comunque istituite in conformità al diritto internazionale, comprese le operazioni militari e le missioni civili di polizia e per lo stato di diritto dell'Unione europea (art. 1, comma 1);
  2. all'invio di personale e di assetti, civili e militari, fuori del territorio nazionale, che avvenga secondo i termini della legalità internazionale, delle disposizioni e delle finalità costituzionali, in ottemperanza agli obblighi di alleanze o ad accordi internazionali o intergovernativi, o per eccezionali interventi umanitari (art. 1, comma 1).

Per quanto attiene alle modalità procedurali di autorizzazione e finanziamento delle missioni internazionali, la richiamata "legge quadro" distingue tra l'avvio di nuove missioni (articolo 2) e la proroga delle stesse per l'anno successivo, ricompresa nell'ambito di un'apposita sessione parlamentare sull'andamento delle missioni autorizzate (articoli 3 e 4).

Per quanto concerne l'avvio della partecipazione italiana a nuove missioni internazionali il primo passaggio procedurale previsto dall'articolo 2 è rappresentato da un'apposita delibera del Consiglio dei ministri da adottarsi previa comunicazione al Presidente della Repubblica ed eventualmente convocando il Consiglio supremo di difesa, ove se ne ravvisi la necessità (art.2, comma 1).

Successivamente (art.2, comma 2) la deliberazione del Consiglio dei ministri dovrà essere comunicata alle Camere le quali tempestivamente;

  1. la discute;
  2. con appositi atti di indirizzo, secondo le norme dei rispettivi regolamenti, autorizza la/le missione/i, per ciascun anno, eventualmente definendo impegni per il Governo, ovvero ne negano l'autorizzazione.

Con riferimento al contenuto della deliberazione del Consiglio dei ministri, l'articolo 2, comma 2 precisa che il Governo indica per ciascuna missione l'area geografica di intervento, gli obiettivi, la base giuridica di riferimento, la composizione degli assetti da inviare, compreso il numero massimo delle unità di personale coinvolte, nonché la durata programmata e il fabbisogno finanziario per l'anno in corso.

Dovrà, inoltre, essere allegata la relazione tecnica sulla quantificazione dei relativi oneri, verificata ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 31, n. 196 del 2009.[1]

Tale previsione normativa è stata inserita nei commi 2-bis dell'articolo 2 e 3-bis dell'articolo 3 della "legge quadro sulle missioni internazionali" dall'articolo 6, comma 1, lettera a), n. 2), del decreto legge n. 148 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 172 del 2017. Ai sensi del richiamato comma 3 dell'articolo 17, della legge, n. 196 del 2009 " (…) I disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Nella relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti parlamentari, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle amministrazioni pubbliche, contenute nel DEF ed eventuali successivi aggiornamenti".

Per l'esame dell'iter parlamentare dell'unico precedente di deliberazione del Consiglio dei ministri circoscritta all'avvio di una nuova missione, si rinvia all'esame del Doc. CCL, n. 2 che reca la deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 luglio del 2017, relativa alla partecipazione dell'Italia alla nuova missione internazionale in supporto alla guardia costiera libica, per il periodo 1° agosto 2017 al 31 dicembre 2017.

Per quanto attiene, invece, alla proroga delle missioni in corso, questa ha luogo nell'ambito di un'apposita sessione parlamentare sull'andamento delle missioni autorizzate, da svolgere entro il 31 dicembre di ciascun anno (articolo 3).

In particolare, entro tale data (31 dicembre) il Governo, su proposta del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con il Ministro della difesa, con il Ministro dell'interno per la parte di competenza e con il Ministro dell'economia e delle finanze, presenta alle Camere, per la discussione e le conseguenti deliberazioni parlamentari (cfr. sopra), una relazione analitica sulle missioni in corso, anche ai fini della loro prosecuzione per l'anno successivo.

Tale relazione, anche con riferimento alle missioni concluse nell'anno in corso, precisa l'andamento di ciascuna missione e i risultati conseguiti, anche con riferimento esplicito alla partecipazione delle donne e all'adozione dell'approccio di genere nelle diverse iniziative per attuare la risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite n. 1325 del 31 ottobre 2000 e le risoluzioni successive, nonché i Piani d'azione nazionali previsti per l'attuazione delle stesse.

A sua volta la relazione analitica sulle missioni deve essere accompagnata da un documento di sintesi operativa che riporti espressamente per ciascuna missione i seguenti dati: mandato internazionale, durata, sede, personale nazionale e internazionale impiegato e scadenza, nonché i dettagli attualizzati della missione.

Infine, analogamente a quanto previsto per l'avvio delle nuove missioni, anche la relazione analitica sulle missioni in corso dovrà essere corredata della relazione tecnica sulla quantificazione dei relativi oneri, verificata ai sensi del richiamato articolo 17, comma 3, della legge n. 196 del 2009.

Per quanto concerne, poi, il profilo finanziario connesso alla partecipazione del personale civile e militare alle missioni internazionali, l'articolo 4 della legge n. 145 del 2016 ha previsto l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, di un apposito Fondo, destinato al finanziamento della partecipazione italiana alle missioni internazionali, la cui dotazione è stabilita annualmente dalla legge di bilancio, ovvero da appostiti provvedimenti legislativi (comma 1).

Relativamente all'anno 2021 si segnala che nello stato di previsione del Ministero dell'Economia e delle Finanze, sul capitolo 3006/1 programma 5.8 (Fondo per le missioni internazionali, ex articolo 4, comma 1 della legge n. 145 del 2016) sono appostati fondi pari a 1.482,9 milioni di euro, di cui 682,9 disponibili a legislazione vigente, e 800 milioni derivanti legge di bilancio per il 2021 (legge n. 178 del 2020). Per il 2022 sul capitolo sono presenti 1,6 miliardi di euro (850 milioni a legislazione vigente e 750 milioni rifinanziati dalla legge di bilancio per il 2021). Per il 2023 il capitolo presenta 500 milioni di euro, derivanti dalla legge di bilancio per il 2021.

Il MEF trasferisce tali fondi, sia in termini di cassa che di competenza, con decreto autorizzativo, al Ministero della Difesa.

Ai sensi del comma 2 dell'articolo 4 della legge n. 145 del 2016 gli importi del Fondo missioni destinati alle politiche di cooperazione allo sviluppo -per interventi per il sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione - sono impiegati nel quadro della programmazione triennale di cui all'articolo 12 della nuova Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo, nonché nel rispetto del Capo IV della medesima legge.

Si ricorda che il richiamato articolo 12 ha previsto che un Documento triennale di programmazione e di indirizzo sulle attività di cooperazione, proposto dal Ministro degli esteri e della cooperazione, sia approvato dal Consiglio dei Ministri entro il 31 marzo di ogni anno. Tale Documento individua le linee generali d'indirizzo strategico triennale della cooperazione allo sviluppo. Si ricorda altresì che il Capo IV della richiamata legge disciplina l'Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo e il Comitato congiunto per la Cooperazione allo sviluppo.

Entro sessanta giorni dalla data di approvazione degli atti di indirizzo delle Camere, con uno o più DPCM, adottati su proposta dei Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, della difesa, dell'interno e dell'economia e delle finanze, le risorse del Fondo sono ripartite tra le missioni indicate nella richiamata relazione di cui all'articolo 3, comma 1 - come risultante a seguito delle relative deliberazioni parlamentari.

Gli schemi di tali atti corredati di relazione tecnica esplicativa, sono trasmessi alle Commissioni competenti per materia che devono rendere il parere entro 20 giorni dalla relativa assegnazione.

Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. I pareri definitivi delle Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono essere comunque adottati.

Fino all'emanazione dei decreti di riparto del Fondo, per la prosecuzione delle missioni in atto le amministrazioni competenti sono autorizzate a sostenere spese trimestrali determinate in proporzione alle risorse da assegnare a ciascuna missione. A tale scopo, su richiesta delle amministrazioni competenti, sono autorizzate anticipazioni di tesoreria trimestrali, da estinguere entro trenta giorni dall'assegnazione delle risorse di cui al comma.

Si segnala, infine, che il decreto legge n. 148 del 2017 ha novellato l'articolo 4 della "legge quadro" al fine di inserirvi una specifica disposizione in materia di flessibilità del sistema di finanziamento, stabilendo che, fino all'emanazione dei decreti di riparto delle risorse del fondo, le amministrazioni interessate possano ottenere un'anticipazione di tesoreria non superiore al 75 per cento delle somme iscritte nel fondo missioni, tenuto conto delle spese quantificate nelle relazioni tecniche.

L'anticipazione del 75 per cento deve intervenire:

  1. entro dieci giorni dalla data di presentazione alle Camere delle deliberazioni del Governo concernenti l'avvio di nuove missioni;
  2. entro dieci giorni dalla data di approvazione degli atti di indirizzo delle Camere nel caso di prosecuzione di missioni in corso di svolgimento.

Ulteriori disposizioni della legge quadro regolano poi, il trattamento economico e assicurativo del personale impiegato nelle missioni internazionali e la normativa penale ad essi applicabile.

Nel dicembre 2020 le Commissioni Esteri e Difesa della Camera e del Senato hanno espresso parere favorevole sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di riparto del Fondo per il finanziamento delle missioni internazionali e degli interventi di cooperazione allo sviluppo per il sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione per l'anno 2020 (A.G. 219).


Contenuto della deliberazione

Lo  scorso 2 settembre  il  Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del  Consiglio,  ha  deliberato  la  modifica  della  deliberazione  del  Consiglio  dei  ministri  del  17  giugno  2021  relativa  alla  prosecuzione nel  2021  delle  missioni  internazionali  e  delle  attività  già  autorizzate  per  il  2020,  ai  sensi  dell'articolo  3, comma  l,  della  richiamata legge  n. 145 del 2016,  n.  145,  ed  alla  partecipazione  dell' Italia  alle  missioni  internazionali per  l'anno  2021,  ai  sensi  dell'articolo  2,  comma  l,  della  medesima legge. La nuova deliberazione provvede a sostituire la scheda  n.  52 (2021),  originariamente riguardante l'erogazione di un  contributo per adempiere all'obbligo  assunto dall'Italia in ambito NATO  di sostenere  il  finanziamento delle forze  di sicurezza e difesa  afghane. con una nuova scheda  di  pari  numero,  allegata  alla  nuova deliberazione.

Nello specifico, la nuova scheda, recante "Fondo per interventi di risposta alla situazione in Afghanistan per il sostegno umanitari alle popolazioni coinvolte anche nei paesi limitrofi" evidenzia la criticità rappresentata da  flussi  di  rifugiati  che dall'Afghanistan  si  riverseranno in  primo  luogo  sui  Paesi  confinanti, orientandosi subito  dopo  sui  Paesi  situati  lungo  le  rotte  che  conducono  ali 'Europa  per  manifestarsi come  un  ulteriore  fattore  di  pressione  di  potenziali  richiedenti  asilo  sulle  frontiere  esterne  europee 

La relazioni illustrativa richiama inoltre il fatto che la temporanea  sospensione  delle  attività  di  cooperazione  intergovernativa  allo  sviluppo  a  seguito degli  ultimi  eventi,  nonché  l 'allontanamento  della  maggior  parte  di  espatriati,  diplomatici,  funzionari internazionali,  operatori  di  ONG che  ne  è  conseguito  pongono  un'ulteriore  necessità  di  provvedere alle  esigenze  più  immediate  della  popolazione.  Rileva inoltre la volontà  espressa  dalle  Organizzazioni Internazionali,  dalle  agenzie  umanitarie  e  dalla  comunità  dei  donatori  di  proseguire  le  consolidate attività  a carattere  umanitario,  a  beneficio  della popolazione  civile,  e  segnatamente  delle  categorie  più  deboli  e  vulnerabili e che hanno  contribuito  a sostenere  l'economia  migliorando  sensibilmente  le  condizioni  di  vita  della  popolazione. 

La nuova scheda n. 52 prevede pertanto il finanziamento d'intervento intesi a:

1) migliorare le condizioni  di  accoglienza  e  delle  iniziative  di  resilienza  a  favore  della popolazione  afghana,  in  particolare  degli  sfollati e rifugiati  negli Stati  dell'area  a  seguito dell'evoluzione  della  situazione  nel  corso  del  mese  di  agosto  2021;

2) attuare Iniziative  volte  a  facilitare  l'accoglienza  di  sfollati e rifugiati  afghani;

3) assicurare la partecipazione  italiana  all'attuazione  di  iniziative  UE  e  internazionali  di  risposta  alla situazione  in  Afghanistan. 

Il fabbisogno finanziario previsto, riferito al periodo 1°settembre - 31 dicembre 2021 è di 120 milioni di euro.

La relazione tecnica precisa che il riorientamento delle risorse  previste  dalla  scheda  n.  52  di  cui  alle  deliberazioni  del  Consiglio  dei  Ministri  del 17  giugno  2021, pari  a  120  milioni  di  euro  per  l'anno  2021, è reso necessario dall'evoluzione  della  situazione  afghana nel  corso  del  mese  di  agosto. La relazione rileva altresì che, nelle  more  delle  decisioni  internazionali  su  un'eventuale  futura  operatività  di  detti  fondi  ed in considerazione  della  pressante  esigenza  di  approntare  un  fondo  per  finanziare  misure  di  risposta  alla situazione  venutasi  a  creare. il fondo  sarà  prioritariamente  destinato  a  interventi  di  sostegno  umanitario  alle  popolazioni  coinvolte dalla  crisi,  ivi  inclusa  l'accoglienza  dei  rifugiati  anche  in  Paesi  dell'area,  nonché  alla  partecipazione italiana  alle  iniziative  europee  ed  internazionali  di  risposta  alla  crisi  afghana. 

All'evoluzione della situazione in Afghanistan è stata dedicata l'audizione dei Ministri degli Affari esteri e della cooperazione internazionale e della difesa, svoltasi il 24 agosto scorso davanti alle Commissioni riunite Affari esteri e Difesa del Parlamento. In quella sede, il ministro Di Maio, dopo avere ricostruito i passaggi che hanno condotto alla decisione di evacuare l'Ambasciata italiana a Kabul, ha sottolineato come la gestione dell'impatto migratorio della crisi afghana costituisca un'importante priorità.

"La questione - ha osservato il Ministro - andrà affrontata facendo ricorso a tutti gli strumenti disponibili, ordinari e straordinari, per scoraggiare e prevenire rotte migratorie insicure ed illegali. A tal fine è importante assicurare l'operatività delle organizzazioni internazionali sul terreno e sostenere a livello europeo i Paesi della regione nell'affrontare l'accoglienza di coloro che lasceranno l'Afghanistan".

In relazione ai "corridoi umanitari", il ministro Di Maio ha fatto notare che "normalmente (...) i corridoi umanitari vengono organizzati da Paesi terzi di transito per chi scappa dalle persecuzioni (...). In prospettiva, per gli Stati membri dell'Unione europea qualsiasi iniziativa di questo tipo presuppone uno stretto coordinamento a Bruxelles, oltre che una collaborazione con le Agenzie specializzate delle Nazioni Unite, al fine di individuare i beneficiari, con le autorità di sicurezza per evitare infiltrazioni, e con la società civile per gli aspetti di accoglienza. Va invece tenuto conto che realizzare corridoi umanitari dallo stesso Paese d'origine dei rifugiati necessita della non scontata collaborazione delle autorità locali, che può esporre al pericolo proprio coloro che vorremmo proteggere, perché i talebani avrebbero le liste con i loro nomi. Occorrerà che l'Unione europea assuma un forte impegno a tutelare chi fugge dal regime talebano".

Il capo della diplomazia italiana ha infine evidenziato che la Comunità internazionale dovrà continuare ad assicurare assistenza umanitaria in Afghanistan e nei Paesi vicini, e adoperarsi perché alle organizzazioni internazionali sia garantito l'accesso umanitario pieno, sicuro e senza ostacoli dal Paese, precisando che è intenzione del nostro Paese mantenere, ove le condizioni lo consentiranno, le iniziative sul canale emergenza per un totale di 2,6 milioni di finanziamenti al Comitato internazionale della Croce Rossa e al Fondo delle Nazioni Unite per la popolazione.

Ulteriori dati ed elementi informativi sulla situazione afghana e sui suoi profili umanitari sono stati prospettati rispettivamente nell'audizione informale del comandante operativo di vertice interforze (COVI), generale Luciano Portolano, svoltasi mercoledì 15 settembre davanti alle Commissioni riunite Affari esteri e Difesa delle Camera ed in quella, tenutasi il giorno successivo presso la Commissione straordinaria diritti umani del Senato, della rappresentante dell'UNHCR per l'Italia, dott.ssa Chiara Cardoletti.