Schema di decreto ministeriale di approvazione del programma pluriennale di A/R n. SMD 3/2021 25 ottobre 2021 |
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| Premessa|Presupposti normativi|Contenuto| |
PremessaLo scorso 11 ottobre 2021 il Governo ha trasmesso – ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b), del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare) – la richiesta di parere parlamentare sullo schema di decreto ministeriale di approvazione del programma pluriennale di A/R n. SMD 03/2021, relativo all'acquisizione di due unità navali d'altura di nuova generazione per il supporto logistico a gruppi navali (Logistic Support Ship - LSS) e relativo sostegno tecnico-logistico decennale (A.G. 314). Il termine per l'espressione del parere da parte delle Commissioni difesa della Camera e del Senato è il 22 novembre 2021.
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Presupposti normativiL'attività del Parlamento in relazione all'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, si svolge essenzialmente attraverso l'esame dei relativi programmi che il Governo presenta alle Camere ai fini dell'espressione del prescritto parere da parte delle Commissioni difesa della Camera e del Senato. La disciplina, originariamente contemplata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436 (cosiddetta legge Giacchè), è successivamente confluita negli articoli 536 e seguenti del Codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010) a loro volta oggetto di novella da parte della legge n. 244 del 2012 recante la Delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale e norme sulla medesima materia. Nello specifico l'originaria formulazione dell'articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare, relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa, è stata profondamente rivisitata al fine di assicurare un più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari. La nuova formulazione della norma prevede pertanto che vengano trasmessi alle Camere, ai fini dell'espressione del parere delle Commissioni competenti, gli schemi di decreto concernenti i programmi finanziati attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio e non riferiti al mero mantenimento delle dotazioni o al ripianamento delle scorte. I pareri dovranno essere espressi entro quaranta giorni dalla data di assegnazione ed è previsto che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmetta nuovamente alle Camere lo schema di decreto corredato delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Camere da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sullo schema di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con quanto previsto nel Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) di cui al comma 1 dell'articolo 536 del Codice, il programma non potrà essere adottato. In ogni altro caso, il governo potrà invece procedere all'adozione del decreto.
Il
Il documento programmatico pluriennale della difesa
Documento programmatico pluriennale della difesa
(DPP
) si inserisce nel quadro complessivo delle relazioni che in base alla normativa vigente il Ministero della Difesa è tenuto a trasmettere al Parlamento sulle materie di propria competenza. Previsto normativamente dalla
legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare, il Documento definisce ll quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive, l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali, le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.
Dalla data di entrata in vigore della normativa che ha previsto l'adozione dello strumento in esame sono stati presentati al Parlamento 9 documenti programmatici pluriennali.
Da ultimo, il Ministro della Difesa, il Ministro della difesa, con lettera in data 29 luglio 2021, ha trasmesso, ai sensi dell'articolo 536, comma 1, del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66,
il documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2021-2023 (
Doc. CCXXXIV, n. 4). Per approfondimenti si rinvia al relativo
dossier.
Per quanto concerne
I programmi presentati
l'esame parlamentare dei programmi terrestri, navali, aerei ed interforze trasmessi alle Camere nel corso della legislatura ai fini dell'espressione del prescritto parere parlamentare, si rinvia al tema "
Il controllo parlamentare sui programmi di acquisizione di sistemi d'arma".
Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell'articolo 536-
bis sulla verifica dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, il Capo di stato maggiore della difesa, sulla base degli obiettivi e degli indirizzi definiti dal Ministro della difesa ai sensi dell'articolo 14, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferma restando la necessità di salvaguardare le esigenze operative prioritarie e quelle derivanti dal processo di definizione della politica europea di difesa e sicurezza,
procede alla verifica della rispondenza dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma e
propone al Ministro della difesa la rimodulazione dei programmi relativi a linee di sviluppo capacitive che risultino non più adeguate, anche in ragione delle disponibilità finanziarie autorizzate a legislazione vigente. La predetta verifica tiene altresì conto dei risultati conseguiti nell'attuazione del processo di riconfigurazione dello strumento militare riportati nel DPP.
In base al comma 2 gli schemi dei decreti che approvano la rimodulazione di programmi sui quali è stato espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b), devono essere sottoposti a tale parere. Dalle citate rimodulazioni non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, anche in termini di indebitamento netto. |
ContenutoIl programma pluriennale in esame è relativo all'acquisizione di due Unità navali d'altura di nuova generazione per il supporto logistico a gruppi navali (Logistic Support Ship - LSS) e il relativo sostegno tecnico-logistico decennale. Come precisato nella scheda tecnica allegata alla richiesta di parere parlamentare, si tratta di un programma di "rapida contrattualizzazione", in considerazione del fatto che il medesimo si basa su di un prototipo di nave, - Nave Vulcano -, già realizzato nell'ambito del più generale "programma navale", avviato nel 2014 con le risorse stanziate dai commi 37-39 dell'articolo 1 della legge di stabilità per l'anno 2014 (legge n. 147 del 2013).
Al riguardo, si ricorda che, al fine di I contenuti della c.d. assicurare il mantenimento di adeguate capacità nel settore marittimo a tutela degli interessi della Difesa nazionale, consolidando strategicamente l'industria navalmeccanica ad alta tecnologia, i commi 37 e 38 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità 2014), hanno autorizzato contributi ventennali per investimenti nel settore navale. Nello specifico, il programma avviato attraverso le richiamate risorse e previamente sottoposto al parere delle competenti Commissioni parlamentari, ha riguardato l'acquisto di: sei pattugliatori polivalenti d'altura per la sorveglianza marittima tridimensionale, più quattro unità aggiuntive in opzione; una unità d'altura di supporto logistico, con capacità ad ampio spettro (trasporto e rifornimento in mare di combustibili, lubrificanti, munizionamento, pezzi di rispetto, viveri, acqua, medicinali, materiali vari) e di concorso ad attività di soccorso umanitario in caso di eventi straordinari o calamità naturali; una unità anfibia multiruolo per la proiezione di assetti operativi ad elevata prontezza, militari e umanitari, per il concorso della Difesa ad attività di soccorso umanitario in occasione di eventi straordinari o calamità naturali, con spiccati requisiti di standardizzazione e interoperabilità con gli alleati e i partner europei, in particolare per le capacità di imbarco, trasporto, rilascio, impiego e supporto di mezzi anfibi e aerei; 2 unità navali polifunzionali ad altissima velocità e spinto contenuto tecnologico per il supporto alle forze speciali del gruppo operativo incursori, per il contrasto della minaccia asimmetrica e per l'impiego in tutti i contesti operativi che richiedano flessibilità, incisività, massima prontezza, deterrenza e discrezione. La durata complessiva del programma pluriennale, sottoposto a parere parlamentare nella XVII legislatura, è stata stimata in 19 anni a partire dal 2014, mentre il costo complessivo è stato stimato il 5,4 miliardi di euro (per approfondimenti si rinvia ai dossier relativi agli A.G. 116 e A.G. 128 della XVII Legislatura).
In relazione alle
La finalità del programma
finalità del programma lo Stato maggiore della difesa fa presente la necessità di rinnovare alcune Unità della precedente generazione, rappresentate, nello specifico, da un'unità della classe Stromboli in servizio dagli anni settanta e un'unità della classe Etna, in servizio dagli anni novanta.
Con riferimento alle nuove unità navali oggetto dello schema di decreto in esame, la Difesa fa presente che le medesime si caratterizzano per un elevato livello di innovazione tecnologica che le rende estremamente flessibili e performanti nei diversi scenari operativi, anche in attività non esclusivamente militari, come, quelle di supporto alle autorità civili nei casi di emergenze e calamità naturali. Al riguardo la Difesa osserva che tali caratteristiche rendono i sistemi navali in esame di potenziale interesse sia per Marine estere ben strutturate ed articolate, sia per le Marine dei Paesi emergenti per le quali la polifunzionalità risulta particolarmente strategica ai fini di disporre di un numero limitato di unità in grado di svolgere più ruoli in base alle necessità contingenti. Si segnala, inoltre, un sistema di propulsione ad emissioni controllate per il minimo impatto ambientale. Per quanto riguardo, invece, le specifiche Requisiti operativi e tecnicicapacità operative che le nuove unità dovranno possedere, la scheda tecnica allegata allo schema di decreto sottoposto al parere parlamentare fa riferimento sia al supporto logistico a gruppi navali di altura, assicurandone il sostegno autonomo per periodo prolungato, nonché per interventi tecnici a uso duale, sia alla possibilità di trasportare e rendere disponibili specifici assetti schelterizzati (cioè costituiti da unità modulabili) in postazione strategica. A loro volta i requisiti tecnici delle unità vengono così schematizzati: - capacità di trasporto di almeno 30 t di lubrificanti, 7.000 mc di carburante navale, 3.900mc per aeromobili, 1.000 mc di acqua, 20 t in pezzi di rispetto in depositi da almeno 160 mc, 12 postazioni disponibili per TEU containers 20", armamento per circa 300 t, viveri per almeno 30.000 razioni; - capacità di fornire assistenza meccanica/motoristica ed elettrica/elettronica sui principali sistemi di piattaforma delle unità della Marina Militare; - role 2 LM (Light Maneuver) sanitario con 20 posti letto di cui almeno 5 di terapia intensiva; - disponibilità di sistemi antincendio ed antifalla per il ripristino in caso di danneggiamento delle parti vitali, delle condizioni di galleggiabilità e mobilità, in accordo alla normativa in vigore; - capacità di operare in presenza di minaccia CBRN (chimica, biologica, radiologica e nucleare), garantire protezione e decontaminazione degli equipaggi esposti e del personale. Lo stato maggiore della Difesa fa, inoltre, presente che le unità saranno dotate di adeguati piani manutentivi (scaturiti da studi di ingegneria logistica) e una autonomia logistica di almeno 30 giorni. Per quanto concerne l'attività addestrativa, si segnala che l'equipaggio sarà sottoposto alle consuete attività di addestramento (basiche ed avanzate) allo scopo di poter operare nell'ambito dell'intero range delle operazioni marittime, in accordo alle regole internazionali, in ogni condizione di tempo, giorno e notte (Forces standards ACO - Allied Command for Operations). Si segnala, infine, che i sistemi di piattaforma avranno massima comunalità con le altre Forze armate italiane e con le Forze Anfibie e aeronavali NATO e EU. A livello NATO e EU sarà assicurata l'interoperabilità nei termini indicati dagli STANAG (ovvero dagli standard NATO) e dalle norme EU applicabili. Si assicura, inoltre, la conformità alle prescrizioni del Regolamento per la classificazione delle Navi Militari. Il programma, di previsto avvio nel corso 2021, si concluderà nel 2035 con una durata complessiva prevista di 15 anni.
Per quanto riguarda i Rapporti con l'industriarapporti con l'industria, la nota dello Stato maggiore della Difesa, allegata allo schema di decreto in esame, precisa che il programma coinvolge principalmente la regione Liguria, ove insistono i due cantieri di Riva Trigoso (GE) e Muggiano (SP), la regione Campania, presso i cantieri di Castellammare di Stabia (NA) ed il Lazio. L'indotto delle PMI è esteso anche alle Puglia, Sicilia, Piemonte, Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna. Alle attività produttive si aggiungerà l'indotto delle attività manutentive future a cura degli Arsenali militari di Taranto e La Spezia, con ulteriore significativo contributo d'impiego per le aree interessate. Il programma avrà uno sviluppo per tranches successive, per un costo complessivo stimato in Costo del programma 823 M€, di cui:
Al fine di evitare possibili dubbi interpretativi andrebbe valutata l'opportunità di chiarire espressamente che il programma di acquisizione in esame fa riferimento alla prima tranche. La seconda tranche dovrà pertanto formare oggetto di un successivo schema di decreto, da sottoporre all'esame del parlamento, una volta reperite le necessarie risorse finanziarie. A tal proposito, si veda il parere favorevole con condizione espresso dalle Commissioni Difesa della Camera e del Senato sull'Atto n. 233 (schema di decreto ministeriale relativo all'avvio di un piano di approvvigionamento e ripianamento scorte di munizionamento guidato Vulcano 127 mm; qui il parere del Senato; qui il parere della Camera). Nello stato di previsione della Difesa, il programma d'arma in esame afferisce alla Missione 5 (Difesa e Sicurezza del Territorio), Programma 6 (Pianificazione Generale delle Forze Armate e Approvvigionamenti Militari), Azione 6 (Ammodernamento, rinnovamento e sostegno delle capacità dello Strumento Militare), Centro di Responsabilità Amministrativa (C.R.A.) Segretariato Generale. Viene riportato il seguente cronoprogramma dei pagamenti, "in via meramente indicativa, da attualizzarsi a valle del perfezionamento dell'iter negoziale, secondo l'effettiva esigenza di pagamento".
(Cronoprogramma dei pagamentiin milioni di euro)
Al riguardo, lo Stato maggiore della Difesa fa presente che la ripartizione della spesa per ciascun esercizio potrà essere temporalmente rimodulata in funzione dell'effettiva esigibilità contrattuale dei pagamenti, come emergente dal completamento dell'attività tecnico-amministrativa. L'Amministrazione potrà, inoltre, adottare eventuali misure di ottimizzazione della spesa utili all'accelerazione del processo di acquisizione delle nuove capacità, "tra cui, ad esempio, la possibilità di anticipo, in toto o in parte, dei volumi finanziari indicati nel cronoprogramma, ovvero, l'adozione di eventuali forme contrattuali che, nel rispetto dei termini di cui ai rispettivi decreti approvativi, massimizzino la forza contrattuale dell'amministrazione e le discendenti migliori condizioni di acquisto". Sempre con riferimento al richiamato cronoprogramma la Difesa, precisa che "in ragione della complessità del programma, della sua lunghezza temporale, della possibilità di variazioni del sotteso disegno capacitivo, i volumi e l'imputazione a capitolo descritta sono indicativi e da intendersi quale migliore previsione ex-ante allo svolgimento dell'iter contrattuale, restando, dunque, dirimenti le verifiche finali poste in essere dagli organi di controllo al momento della sottoposizione alla definitiva registrazione degli atti e degli impegni discendenti". A tal proposito potrebbe essere utile chiarire se l'eventualità di possibili variazioni si riferisca al solo cronoprogramma dei pagamenti, ovvero riguardi anche il costo complessivo del programma sottoposto al parere parlamentare.
In relazione al programma in esame il medesimo è riportato nelIl programma nel DPP 2021-2023 Documento programmatico pluriennale della Difesa per il triennio 2021-2023 tra le schede dei programmi maggiori di previsto avvio (pag. 86), con i medesimi impegni finanziari previsti. La quota di 232 M€ viene inoltre ricompresa nell'elenco (pag. 57) dei programmi finanziati con il Fondo relativo all'attuazione dei Programmi di Investimento Pluriennale per le esigenze di Difesa Nazionale, istituito dalla Legge di Bilancio per il 2021 nello Stato di previsione della Difesa, coerentemente con quanto affermato dalla nota dello Stato Maggiore della Difesa allegata allo schema di decreto in esame.
Riguardo alle Condizioni contrattuali e facoltà di recessocondizioni contrattuali, la relazione precisa che la fornitura sarà eseguita sotto l'osservanza della normativa speciale dettata dal D. Lgs. 208/2011, di recepimento della Direttiva comunitaria 2009/81/CE, e dal relativo regolamento (D.P.R. 49/2013) e, per quanto da essi non direttamente disciplinato, delle disposizioni rappresentate dal Codice dei Contratti (D. Lgs. 50/2016), ove non derogate e compatibili con le predette norme e con le clausole contrattuali.
Le norme che disciplinano la materia contrattuale pubblica nel nostro ordinamento sono di derivazione comunitaria e sono rappresentate dal Codice dei Contratti (
D.Lgs. n. 50 del 2016) e relativi regolamenti di attuazione generale (
D.P.R. n. 207 del 2010) e speciale per il settore della Difesa (
D.P.R. n. 236 del 2012). A queste si affiancano, per quel che concerne la disciplina degli appalti nel settore della Difesa e Sicurezza, il provvedimento di recepimento della Direttiva comunitaria 2009/81/UE (
D.Lgs. n. 208 del 2011) e il relativo regolamento di attuazione (
D.P.R. n. 49 del 2013). Tali ultimi provvedimenti normativi, che per il settore del
procurement militare costituiscono la principale disciplina di riferimento, rinviano alle disposizioni del Codice dei Contratti e dei relativi regolamenti di attuazione per ciò che concerne specifici istituti come, ad esempio, il recesso.
Per quel che concerne la disciplina del recesso dal contratto in ambito nazionale questa è, infatti, riconducibile principalmente a quanto previsto dall' articolo 107 del citato D.P.R. n. 236 del 2012 e dall' articolo 1373 del Codice Civile fatto salvo, ovviamente, quanto stabilito nello specifico atto negoziale circa le eventuali condizioni e modalità di esercizio del recesso. Il quadro di riferimento è completato dalle disposizioni in materia dettate dalla Legge di contabilità generale dello Stato ( R. D. n. 2440 del 1923) e dal relativo regolamento di attuazione del Libro IV del Codice Civile. L' articolo 107 del citato D.P.R. n. 236 del 2012 detta i principi in base ai quali determinare le possibili conseguenze economiche discendenti dall'esercizio della facoltà di recesso. In particolare, l'esercizio del diritto di recesso è subordinato al pagamento delle prestazioni eseguite e del valore dei materiali acquistati, non altrimenti impiegabili dall'esecutore, oltre al dieci per cento dell'importo residuale necessario per raggiungere i quattro quinti dell'ammontare globale del contratto. Ulteriore condizione è rappresentata dall'obbligo per l'Amministrazione di assumere la proprietà e il carico contabile dei materiali non altrimenti impiegabili dall'esecutore.
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