Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Bilancio
Titolo: Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2019
Riferimenti: DOC N.2 e Ae All. I-IV-bis
Serie: Documentazione di Finanza Pubblica   Numero:
Data: 04/10/2019
Organi della Camera: V Bilancio

Nota di aggiornamento del Documento di economia
e finanza 2019

Doc. LVII, n. 2-bis

4 ottobre 2019

 

 

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Documentazione di finanza pubblica n. 8

 

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DFP008.docx

INDICE

Premessa.. 3

1. Il quadro macroeconomico.. 7

1.1. La congiuntura internazionale e l’area dell’euro. 7

1.2. Recenti andamenti dell’economia italiana. 14

1.3. Il quadro macroeconomico nazionale. 21

1.3.1. Lo scenario tendenziale. 22

1.3.2 Il quadro macroeconomico programmatico. 33

2. La finanza pubblica.. 35

2.1 Analisi del consuntivo e delle previsioni a legislazione vigente. 35

2.1.1 I saldi della P.A. 35

2.1.2 Le entrate. 38

§    Valutazione degli incassi derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale  46

2.1.3 La spesa primaria. 47

2.1.4 La spesa per interessi 56

§    Appendice: Tavole riepilogative dei dati di consuntivo e tendenziali e raffronto con il DEF  60

2.2. Percorso programmatico di finanza pubblica. 67

2.2.1. La relazione ex art. 6, c. 5, legge n. 243 del 2012. 67

2.2.2. I saldi di finanza pubblica. 77

2.2.3. Gli aggiustamenti del saldo strutturale e la regola della spesa. 85

2.3 L’evoluzione del rapporto debito/PIL.. 88

2.4 La regola del debito e gli altri fattori rilevanti 91

3. Strategia nazionale e le Raccomandazioni del Consiglio europeo   95

Premessa. 95

3.1. Raccomandazione I - Politiche di bilancio, politiche fiscali, previdenza  98

3.2. Raccomandazione II - Lavoro, politiche sociali, istruzione e competenze  110

3.3. Raccomandazione III - Infrastrutture, ambiente, trasporti, pubblica amministrazione, concorrenza. 124

3.4. Raccomandazione IV - Giustizia. 152

3.5. Raccomandazione V - Banche e credito. 156

3.6. Altre aree di riforma. 158

4. Approfondimenti 173

4.1. Il rapporto programmatico sulle spese fiscali 173

4.2 Il rapporto sui risultati della lotta all'evasione fiscale e contributiva e la Relazione sull'economia non osservata (2019). 178

 

 

 


Premessa

 

Il contenuto della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza

L’articolo 10-bis della legge di contabilità pubblica n. 196 del 2009, come modificato dalla legge n.163 del 2016[1] prevede che la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza contenga:

§  l'eventuale aggiornamento delle previsioni macro-economiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento;

§  l'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente formulate dalla Commissione europea;

§  le eventuali modifiche e integrazioni al DEF conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di stabilità e al PNR;

§  l'obiettivo di saldo netto da finanziare (SNF) del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale;

§  l'indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici;

Tale disposizione, inserita dall’articolo 1, comma 7, lettera b) della legge n.163/2016, costituisce una delle modifiche più significative apportate dalla legge medesima ai contenuti della NADEF, finalizzata ad esporre nel Documento una prima informazione in ordine ai contenuti ed alla composizione della manovra che verrà poi operata con la legge di bilancio.

§  l’indicazione di eventuali disegni di legge collegati.

 

La Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2019 (NADEF 2019) aggiorna il quadro programmatico di finanza pubblica per il periodo 2020-2022 rispetto a quello contenuto nel Documento di economia e finanza dello scorso aprile (DEF 2019).

Alla Nota di aggiornamento risultano allegati:

§  le relazioni sulle spese di investimento e sulle relative leggi pluriennali (Doc.LVII, n. 2-bis – Allegato I ai sensi dei commi 3, 4 e 5 dell'art. 10?bis della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009;

§  il rapporto programmatico recante gli interventi in materia di spese fiscali, ai sensi dell'art. 10 bis, comma 5, della legge di contabilità n. 196/2009 medesima (Doc. LVII, n. 2-bis - Allegato II);

§  il rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione fiscale e contributiva, ai sensi dell’articolo 10-bis.1, comma 1, della legge n. 196 del 2009 (Doc. LVII, n. 2-bis - Allegato III);

§  la relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva, predisposta ai sensi del comma 3 del dell’articolo 10-bis, della legge n. 196 del 2009 (Doc. LVII, n. 2-bis - Allegato IV).

 

È altresì presentata, in concomitanza con la Nota di aggiornamento del DEF, la Relazione al Parlamento redatta ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge n.243/2012, (Doc. LVII, n. 2-bis – Annesso), che illustra l’aggiornamento del piano di rientro verso l’obiettivo programmatico strutturale (MTO[2]).

 

L’articolo 81 della Costituzione (come modificato dalla legge costituzionale n.1/2012) prevede che “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico (comma 1). Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali (comma 2).

In attuazione delle nuove disposizioni costituzionali sul pareggio di bilancio, l'articolo 6, comma 5, della legge n.243 del 2012 dispone che eventuali scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico siano consentiti esclusivamente in caso di eventi eccezionali (quali gravi recessioni economiche, gravi crisi finanziarie, gravi calamità naturali) e previa autorizzazione approvata dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti (comma 3,) indicando nel contempo il piano di rientro rispetto all’obiettivo di medio termine. Il Piano di rientro può essere aggiornato, oltre che al verificarsi di eventi eccezionali ulteriori rispetto a quelli che hanno determinato l’adozione del Piano medesimo, anche qualora, in relazione all’andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche (comma 5).

Per quanto concerne, infine, i disegni di legge collegati, la Nota dichiara collegati alla decisione di bilancio i seguenti (22) provvedimenti:

§  DDL Green New Deal e transizione ecologica del Paese;

§  DDL in materia di spettacolo, industrie culturali e creative, turismo e modifiche al codice dei beni culturali;

§  DDL recante disposizioni in materia di formazione iniziale e abilitazione del personale docente;

§  DDL recante riordino del modello di valutazione del sistema nazionale di istruzione e delle università;

§  DDL recante istituzione dell’Agenzia nazionale per la ricerca e il trasferimento tecnologico;

§  DDL recante misure per il sostegno e la valorizzazione della famiglia (Family Act);

§  DDL recante interventi per favorire l'autonomia differenziata ai sensi dell'articolo 116 comma 3 della Costituzione attraverso l'eliminazione delle diseguaglianze economiche e sociali nonché l’implementazione delle forme di raccordo tra Amministrazioni centrali e regioni, anche al fine della riduzione del contenzioso costituzionale;

§  DDL recante semplificazioni e riordino in materia fiscale;

§  DDL recante riordino del settore dei giochi;

§  DDL recante delega al Governo per il testo unico in materia di contabilità e tesoreria;

§  DDL in materia di economia dell’innovazione e attrazione investimenti;

§  DDL in materia di Banca degli Investimenti pubblica;

§  DDL recante riduzione del cuneo fiscale;

§  DDL in materia di semplificazioni normative e amministrative e redazione testi unici;

§  DDL in materia di revisione della disciplina del ticket e delle esenzioni per le prestazioni specialistiche e di diagnostica ambulatoriale;

§  DDL in materia di disabilità;

§  DDL recante misure volte a razionalizzare le misure di trasparenza e anticorruzione;

§  DDL recante interventi mirati finalizzati a coordinare le responsabilità disciplinari dei dipendenti pubblici;

§  DDL recante disposizioni di semplificazione e puntualizzazione, procedimentale e processuale, in materia di accesso ordinario e generalizzato;

§  DDL recante disposizioni volte alla razionalizzazione delle procedure selettive della PA;

§  DDL recante delega al Governo per la revisione del codice civile;

§  DDL in materia di sostegno all’agricoltura.

 

Si ricorda che la Nadef 2018 dichiarava disegni di legge collegati alla decisione di bilancio i seguenti provvedimenti:

§  Disegno di legge recante misure a favore delle start up innovative (c.d. Fondo venture capital per start up innovative);

§  Disegno di legge recante misure a favore dei soggetti coinvolti dalla crisi del sistema bancario (c.d. Fondo ristoro a favore dei soggetti truffati);

§  Disegno di legge recante l’introduzione del reddito di cittadinanza e la riforma dei centri per l’impiego;

§  Disegno di legge recante introduzione di misure fiscali agevolate per le società che riducono le emissioni inquinanti (c.d. Ires verde);

§  Disegno di legge recante misure per il dissesto e il riequilibrio finanziario degli enti locali;

§  Disegno di legge recante interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo;

§  Disegno di legge di delega al Governo per il riordino della materia dello spettacolo e per la modifica del codice dei beni culturali;

§  Disegno di legge delega di riordino del settore dei giochi;

§  Disegno di legge recante disposizioni in materia di ordinamento sportivo e di professioni sportive;

§  Disegno di legge recante disposizioni in materia di istruzione, università, alta formazione artistica, musicale e coreutica, ricerca e attività sportiva scolastica e universitaria, nonché di riassetto, semplificazione e codificazione della normativa dei medesimi settori.;

§  Disegno di legge recante disposizioni per la modernizzazione e l'innovazione nei settori dell'agricoltura, dell'agroalimentare, del turismo e dell'ippica;

§  Disegno di legge delega recante disposizioni per la riforma del Codice del Lavoro.

 

Si fa presente che i disegni di legge, già dichiarati collegati nella Nadef 2018 alla manovra 2019-2021, ma non riproposti tra i provvedimenti collegati alla manovra di bilancio 2020-2022 dalla Nadef 2019 in esame, cessano di essere collegati.

 

 

 


1. Il quadro macroeconomico

La Nota di aggiornamento del DEF 2019 presenta una revisione al ribasso delle stime sull’andamento dell’economia italiana per l’anno in corso e per il triennio successivo rispetto alle previsioni formulate nel DEF di aprile, in considerazione del permanere di una sostanziale debolezza degli indicatori congiunturali per la seconda parte dell’anno, dovuta al fatto che l’indebolimento del ciclo economico mondiale, considerato fino a pochi mesi fa un fenomeno temporaneo, sembra ora invece destinato ad incidere sulla dinamica della crescita economica anche nel medio periodo.

1.1. La congiuntura internazionale e l’area dell’euro

Lo scenario macroeconomico internazionale illustrato nella Nota evidenzia come, nella prima metà del 2019, sia proseguito il rallentamento del ciclo economico mondiale già in corso dall’inizio dell’anno scorso.

Il rallentamento interessa pressoché tutte le economie avanzate, specialmente quelle maggiormente esposte alla flessione degli investimenti e del commercio mondiale. Le tensioni commerciali tra Stati Uniti e Cina, il permanere del rischio di uscita senza accordo del Regno Unito dall’Unione Europea, la crisi del mercato dell’auto, il rallentamento di alcune grandi economie emergenti determinano – si legge nella Nota - una contrazione della domanda mondiale non soltanto nel breve ma anche nel medio termine, riducendo la produttività e gli incentivi ad investire.

Le più recenti indagini congiunturali tracciano un trend di constante indebolimento dell’attività economica anche per i prossimi mesi, destinato ad incidere, secondo i maggiori previsori, sulla dinamica della crescita economica anche nel medio periodo.

La moderazione del ritmo di crescita anche degli Stati Uniti, maturata di recente, aggiunge incertezza riguardo ai tempi di avvio di graduale ripresa delle prospettive globali.

Le più recenti previsioni dell’OCSE, diffuse nell’Interim Economic Outlook del 19 settembre scorso, ipotizzano una crescita globale in deciso rallentamento, con il PIL mondiale al 2,9 per cento nel 2019 e al 3,0 per cento nel 2020, rispetto al 3,6 per cento registrato lo scorso anno.

Riguardo agli Stati Uniti, le prospettive per i prossimi mesi sembrano orientate verso un’ulteriore decelerazione dell’economia USA, che non è soltanto la naturale evoluzione di un ciclo ormai maturo, ma che risente anche del rallentamento globale innescato dalle tensioni commerciali e geopolitiche. I margini espansivi di politica fiscale appaiono limitati. Secondo le previsioni, la crescita del PIL americano nel 2019 si fermerà all’1,8 per cento, oltre 1 punto al di sotto del risultato dello scorso anno (2,9 per cento).

Anche riguardo alla Cina, sebbene i risultati macroeconomici mostrino tassi di espansione ancora robusti, nel corso di quest’anno si sono accentuati i segnali di decelerazione, con una crescita del PIL tendenziale nel secondo trimestre al 6,2 per cento, facendo registrare il ritmo di espansione più contenuto degli ultimi 17 anni. Anche se la domanda interna continua a sostenere la crescita, la Cina si trova a dover fronteggiare le ripercussioni della guerra commerciale con gli Stati Uniti, sia quelle derivanti dalla stretta al sistema creditizio, fattori questi hanno portato l’OCSE a rivedere al ribasso le proprie stime, al 6,1 per cento quest’anno e al 5,7 per cento nel 2020.

Il rallentamento del commercio mondiale e della Cina si ripercuotono anche sull’economia del Giappone, che ha rallentato nel secondo trimestre dell’anno. In assenza di un miglioramento del contesto internazionale, si stima una ulteriore moderazione della crescita anche nel prossimo anno; secondo l’OCSE, la crescita del PIL rallenterà dall’1,0 per cento nel 2019 allo 0,6 per cento nel 2020.

In questo contesto internazionale, anche l’Area dell’Euro, che pure aveva registrato una performance migliore delle attese nel primo trimestre, con una crescita dello 0,4 per cento rispetto al trimestre precedente, registra un rallentamento, dovuto all’impatto delle tensioni commerciali internazionali e alla flessione del settore manifatturiero.

Il quadro delle variabili esogene sottostanti la Nota di aggiornamento 2019 risulta dunque, nel complesso, meno favorevole rispetto a quello presentato nel DEF. In particolare, il rallentamento del commercio mondiale nel corso di quest’anno, più marcato del previsto, ha determinato una consistente revisione al ribasso della previsione di crescita del commercio internazionale per tutto il periodo di previsione.

Tabella 1. Esogene internazionali

(variazioni percentuali)

 

2018
Cons.

2019

2020

2021-2022

DEF

Nota

DEF

Nota

DEF

Nota

Commercio internazionale

3,7

2,5

0,6

3,7

1,7

3,8

3,3

Prezzo del petrolio
(USD/barile, futures, Brent)

71,3

64,8

63,3

64,6

57,3

62,9

56,3

Cambio dollaro/euro

1,18

1,13

1,12

1,13

1,11

1,13

1,11

Fonte: Nota di aggiornamento del DEF 2019 (30 settembre 2019).

Nel nuovo quadro delle variabili esogene, la revisione al ribasso della crescita del commercio internazionale, causata dall’indebolimento della domanda mondiale, è particolarmente marcata nel 2019 e nel 2020 (rispettivamente, di 0,9 punti percentuali nel 2019 e di 2,2 punti nel 2020 rispetto a quanto prospettato in primavera), per via dell’intensificarsi delle tensioni commerciali tra USA e Cina che continuano a generare incertezza a livello globale.

Si prevede inoltre una graduale riduzione del prezzo del petrolio - che si basa sui prezzi dei contratti future sul greggio - che, dai 63,3 dollari al barile del 2019, raggiungerebbe i 56,4 dollari nel 2022. La crescita prevista della domanda globale di petrolio è moderata, con rischi al ribasso. Secondo la Nota, se non si verificheranno shock di offerta, la tendenza del mercato indica un sostanziale eccesso di offerta a causa dell’aumento della produzione dei paesi non-OPEC.

Per quanto riguarda le prospettive sul tasso di cambio dollaro/euro, il profilo utilizzato nella previsione, pari a 1,12 nel 2019 e a 1,11 a partire dal 2019, è più debole rispetto al DEF. Nel mercato dei cambi, l’euro si è deprezzato nel corso del 2019 nei confronti del dollaro e, marginalmente, su base ponderata, verso le principali valute. Tuttavia, rileva la Nota, il deprezzamento dell’euro rispetto al dollaro è più che compensato dall’apprezzamento dell’euro nei confronti di sterlina e Yuan.

 

Nel complesso, la Nota rileva come, per i prossimi anni, i rischi associati a un deterioramento ulteriore del quadro internazionale restano elevati. I fattori geopolitici - dalla ‘guerra dei dazi’ alle tensioni mediorientali, il rischio di una no-deal Brexit e quello di uno shock di offerta nel mercato del petrolio - preoccupano imprese e consumatori e hanno già causato una caduta di investimenti e consumi durevoli nelle principali economie.

Gli indicatori più recenti segnalano un ulteriore indebolimento dell’attività economica e delle aspettative delle imprese, soprattutto nel manifatturiero. Inoltre, secondo recenti indagini congiunturali[3], al peggioramento già in atto del manifatturiero inizierebbe ad affiancarsi il deterioramento dei servizi, con un ulteriore indebolimento delle prospettive future.

 

Per contrastare il peggioramento del ciclo economico, le principali banche centrali hanno peraltro avviato un percorso di una politica monetaria più accomodante, che garantisce condizioni finanziarie fortemente migliorate, sia in termini di quotazioni nei mercati azionari, sia in termini di tassi di interesse a breve e a lungo termine.

La Fed, a luglio, ha deliberato la prima riduzione in dieci anni del tasso sui fed funds, intervenendo poi a settembre per un ulteriore taglio dei tassi di policy di 0,25 punti percentuali, che ora si attestano tra l’1,75 e il 2 per cento. In Europa, la BCE ha ridotto il tasso sui depositi delle banche ed ha lasciato invariati il tasso principale allo 0,0 per cento e quello sui prestiti marginali allo 0,25 per cento. Anche sul fronte asiatico, le Banche centrali di Cina e Giappone sembrano avviate su un percorso di politica monetaria più accomodante, sebbene per il momento – rileva la Nota - si siano limitate ad interventi marginali. Negli ultimi mesi, anche le banche centrali di India, Tailandia, Nuova Zelanda ed Indonesia hanno abbassato i tassi in misura superiore alle attese.

 

Il profilo della revisione delle variabili esogene esposto nella Nota è coerente con le valutazioni espresse dai principali istituti previsori. Come sottolinea la Nota, si inizia a riscontrare una graduale convergenza delle previsioni ufficiali con le aspettative dei mercati che già da alcuni mesi stanno scontando, nelle proiezioni sui tassi di interesse, sulle valute e sul prezzo del petrolio, una fase più prolungata di debolezza del ciclo economico ed un intensificarsi dei rischi al ribasso.

Le più recenti previsioni dell’OCSE, diffuse nell’Interim Economic Outlook del 19 settembre, ipotizzano come già detto, una crescita globale meno sostenuta nel biennio 2019-2020 (rispettivamente, 2,9 e 3,0 per cento), con una revisione al ribasso dell’ordine di 0,3-0,4 punti percentuali. La crescita è stata rivista in quasi tutte le economie del G20 nel 2019 e nel 2020, in particolare in quelle più esposte al declino del commercio e degli investimenti globali che si è verificato quest'anno.

Le proiezioni del Fondo monetario internazionale (FMI), diffuse a luglio nel  (WEO) Update, ipotizzavano invece una crescita del PIL mondiale più sostenuta al 3,2 per cento nel 2019 e al 3,5 per cento nel 2020 (-0,1 punti percentuali rispetto a quanto previsto nel WEO di aprile).

Tabella 2. Previsioni del PIL mondiale

(variazioni percentuali)      

 

2018

2019

2020

OCSE –settembre 2019

3,6

2,9

3,0

FMI - luglio 2019

3,6

3,2

3,5

      Fonte: FMI, WEO Update (23 luglio 2019); OCSE, Interim Economic Outlook (19 settembre 2019).

I recenti sviluppi economici e finanziari suggeriscono – secondo le valutazioni dell’OCSE – che la crescita globale è destinata a rimanere debole e che il rallentamento del PIL e delle prospettive di crescita commerciale probabilmente persisteranno più a lungo di quanto precedentemente previsto, con un ulteriore calo della fiducia, un aumento dell'incertezza politica e la persistente debolezza degli investimenti.

L’OCSE prevede inoltre l'intensificarsi dei rischi al ribasso. La produzione del settore dei servizi ha finora resistito a causa della solida domanda dei consumatori, ma la debolezza persistente nei settori manifatturieri affievolirà la domanda di lavoro, i redditi delle famiglie e la spesa. Si stanno intensificando i rischi di un rallentamento più marcato e più prolungato della crescita in Cina. Persiste l’incertezza riguardo ai tempi e alla natura del ritiro del Regno Unito dall'Unione europea. Un'uscita senza accordo sarebbe costosa nel breve termine, spingendo potenzialmente il Regno Unito alla recessione nel 2020 e riducendo la crescita in Europa. Rimangono, infine, significative vulnerabilità dei mercati finanziari a causa delle tensioni tra rallentamento della crescita, debito elevato e deterioramento della qualità del credito.

L’area euro

Per ciò che concerne specificamente l’Area dell’Euro, la Nota sottolinea come l’Eurozona abbia fortemente risentito delle tensioni commerciali, soprattutto in quei Paesi il cui sistema produttivo è fortemente incentrato sulla produzione manifatturiera, quali Germania e Italia. Inoltre, le economie dell’area stanno risentendo sensibilmente anche del rallentamento dell’economia britannica a causa del clima di incertezza generato dalla Brexit. Malgrado gli sviluppi più recenti abbiano in parte ridimensionato il rischio di uscita senza accordo con l’UE (no-deal Brexit), la Nota sottolinea come anche il solo prolungarsi della fase di stallo delle trattative, attraverso un posticipo della scadenza per il raggiungimento di un accordo, continui ad incidere negativamente su aspettative delle imprese e piani di investimento.

I dati congiunturali, riportati dalla Nota, registrano il rallentamento della crescita del PIL dell’Area nel corso della prima parte del 2019, che è scesa allo 0,2% nel secondo trimestre, rispetto allo 0,4 per cento registrato nel primo trimestre, in presenza di un forte rallentamento delle esportazioni.

Nel Comunicato EUROSTAT del 6 settembre 2019, la crescita nel II trimestre mostra andamenti differenziati tra i vari Paesi dell’Area. La crescita del PIL reale è aumentata sul trimestre precedente in Ungheria (+1,1%), che ha registrato il livello di crescita più elevato, seguita dalla Romania (+1,0%), da Bulgaria, Danimarca, Grecia, Cipro, Lituania e Polonia (+0,8%). Anche Francia e Spagna hanno registrato una crescita nel II trimestre, ma con tassi in decelerazione. Il PIL reale nel II trimestre è invece diminuito rispetto al trimestre precedente nel Regno Unito (-0,2%), in Germania e Svezia (entrambi -0,1%), mentre in Italia si è verificata la stagnazione.

Figura 1. Incremento del PIL dei paesi europei nel secondo trimestre del 2019 

      Fonte: Eurostat, Newsrelease Euroindicators – n. 137/2019 – 6 settembre 2019

In considerazione di questi fattori, le proiezioni macroeconomiche formulate dagli esperti della Banca Centrale Europea a inizio settembre, indicano un tasso di crescita del PIL dell’area euro in termini reali del 1,1 per cento nel 2019, dell’1,2 per cento nel 2020 e dell’1,4 per cento nel 2021, in un’ottica in cui i rischi al ribasso per la previsione sono valutati più accentuati di quelli al rialzo.

Queste previsioni scontano una leggera revisione al ribasso per il 2019 (nell’ordine di circa -0,1 punti percentuali) e per il 2020 (-0,2 punti percentuali) rispetto a quanto ipotizzato dalla BCE a giugno.

Le prospettive a breve termine si sono deteriorate – afferma la BCE - per l’indebolimento degli indicatori del clima di fiducia e le perduranti incertezze su scala internazionale; ciò ha determinato per il 2019 e il 2020 revisioni al ribasso, che per il 2020 sono principalmente riconducibili a effetti di trascinamento. Oltre il breve periodo, l’impatto degli shock esterni negativi è sostanzialmente compensato da quello delle più favorevoli condizioni di finanziamento e dei ribassi delle quotazioni petrolifere.

In particolare, la BCE conferma l’attenuazione dell’espansione dell’economia nell’area dell’euro, in particolare nel secondo trimestre del 2019, in cui la crescita del PIL in termini reali è stata sostenuta principalmente da un incremento nella domanda interna, ma frenata dalle esportazioni nette. La domanda interna ha continuato a rappresentare la principale determinante dell’attività economica e la componente del PIL che ha maggiormente sostenuto la crescita dall’inizio del 2018, quando il prodotto in termini reali ha cominciato a indebolirsi. L’andamento moderato è dunque essenzialmente riconducibile a un indebolimento della domanda estera. Dal lato della produzione, l’attenuarsi dell’attività economica nel secondo trimestre del 2019 è spiegato dalla crescita negativa nel settore manifatturiero dovuta sia alle controversie commerciali su scala internazionale, sia agli andamenti specifici dei vari paesi. Prosegue la ripresa dei mercati del lavoro nell’area dell’euro, sebbene a un ritmo moderato, che continua a trainare i consumi privati: l’aumento del reddito da lavoro sostiene la spesa per consumi, e ciò si riflette anche in un livello di fiducia dei consumatori ancora solido. Gli investimenti delle imprese dovrebbero continuare a essere sostenuti dalle condizioni di finanziamento accomodanti, sebbene le modeste aspettative sugli utili indichino una certa moderazione. I più recenti indicatori economici e gli ultimi risultati delle indagini confermano il persistere di rischi al ribasso per le prospettive di crescita economica dell’area dell’euro (Bollettino Economico n. 6 del 26 settembre 2019).

 

Secondo il più recente Comunicato ISTAT sulle prospettive di crescita dell’Area euro (Euro Zone Economic Outlook, del 1 ottobre 2019), per i prossimi mesi gli indicatori compositi sull’andamento dell’economia e quelli di fiducia confermano la persistenza di un quadro di difficoltà economiche nell’Area euro. I maggiori rischi per le prospettive sono legati alle turbolenze geopolitiche: l’accresciuta incertezza derivante dai conflitti commerciali a livello globale, gli sviluppi politici legati a un aumento delle probabilità di una hard-Brexit e i recenti attacchi terroristici alla produzione petrolifera. Il proseguimento della fase di rallentamento del commercio internazionale potrebbe produrre ulteriori effetti negativi sulle esportazioni e sull’attività manifatturiera dei principali paesi europei, in particolare la Germania.

 

In tale contesto – riporta la Nota – la politica monetaria dell’area rimarrà espansiva. Dato il peggioramento delle prospettive di crescita e il mantenimento di livelli contenuti dell’inflazione moderata (1,0 per cento tendenziale in agosto), la Banca centrale europea (BCE) ha infatti recentemente annunciato un nuovo programma di stimoli con un taglio del tasso sui depositi e un ritorno al Quantitative easing, prevedendo acquisti di titoli al ritmo di 20 miliardi al mese a partire dal prossimo 1° novembre, senza un termine prestabilito, ma per il tempo necessario “a rinforzare l’impatto dei tassi”.

L’intonazione espansiva nella politica monetaria delle principali banche centrali concorre a spiegare, sul fronte dei mercati finanziari, la tendenza al ribasso dei rendimenti a lungo termine dei titoli sovrani dei Paesi dell’area dell’euro nel corso del 2019. Nel mese di agosto il rendimento medio (ponderato per il PIL) dei titoli sovrani a dieci anni dell’area dell’euro è risultato sostanzialmente nullo (-0,02 per cento). Anche i differenziali di rendimento sui titoli sovrani dei Paesi dell’area dell’euro rispetto al Bund tedesco si sono in genere ridotti.

 

Relativamente alle prospettive di crescita dei singoli paesi dell’Area dell’euro, si riportano le previsioni espresse dai principali istituti internazionali.

Tabella 3. Previsioni di crescita del PIL nei Paesi dell’area Euro

(variazioni percentuali)


 

2018

OCSE Interim
settembre 2019

UE –Summer forecast
luglio 2019

FMI -WEO Update
luglio 2019

2019

2020

2019

2020

2019

2020

Italia

0,9

0,0

0,4

0,1

0,7

0,1

0,8

Francia

1,7

1,3

1,2

1,3

1,4

1,3

1,4

Germania

1,4

0,5

0,6

0,5

1,4

0,7

1,7

Area euro

1,9

1,1

1,0

1,2

1,4

1,3

1,6

Regno Unito

1,4

1,0

0,9

1,3

1,3

1,3

1,4

USA

2,9

2,4

2,0

2,4*

1,9*

2,6

1,9

* Previsioni di maggio 2018 (UE, Spring Economic Forecasts 2019)

 

In particolare, l’OCSE, nell’Interim del 19 settembre, prevede che la crescita dell’area dell’euro rimanga contenuta, più moderata di quanto stimato dagli esperti BCE, all’1,1% nel 2019 e all’1,0% nel 2020 (con una revisione di -0,1 e -0,4 punti percentuali in ciascun anno). La crescita salariale e le politiche macroeconomiche accomodanti, incluso un moderato allentamento fiscale, supportano la spesa delle famiglie, ma l'incertezza politica, la domanda esterna debole e la scarsa fiducia continuano a pesare su investimenti ed esportazioni. La crescita è destinata a rimanere più debole in Germania e in Italia rispetto al resto dell'area dell'euro, riflettendo la loro maggiore esposizione alla flessione del commercio globale e le dimensioni relative dei loro settori manifatturieri. Si prevede che la crescita in Francia rimanga relativamente resiliente, aiutata dal sostegno ai redditi delle famiglie da tagli fiscali e altre misure fiscali.

1.2. Recenti andamenti dell’economia italiana

Relativamente all’anno in corso, la Nota mette in rilievo l’esiguità del recupero dell’economia italiana nei primi mesi del 2019, dopo la flessione della seconda metà del 2018, ed il permanere di una sostanziale debolezza degli indicatori congiunturali anche per la seconda metà dell’anno.

Secondo i dati diffusi dall’ISTAT, nell’anno in corso il PIL ha registrato una crescita dello 0,1 per cento sia nel primo che nel secondo trimestre dell’anno, rispetto ai trimestri precedenti.

La sostanziale stagnazione dell’attività economica nel 2019 è determinata – spiega la Nota – da una crescita della domanda interna molto contenuta e dall’apporto negativo dovuto all’accelerazione del processo di decumulo delle scorte da parte delle imprese, già in atto dal secondo trimestre 2018. Un contributo positivo è invece fornito dalle esportazioni nette.

In particolare, riguardo alla domanda interna, la Nota mette in evidenza come nei primi due trimestri dell’anno il tasso di crescita dei consumi delle famiglie sia stato più debole delle attese (0,4 per cento in media d’anno), registrando il livello più basso dal 2014. Anche il ritmo di crescita degli investimenti è debole in confronto al 2018. Dopo il calo registrato nel primo trimestre del 2019, gli investimenti hanno mostrato una ripresa, in particolare quelli in impianti e in macchinari, che ha compensato la contrazione d’inizio anno. Ma nonostante il rimbalzo del secondo trimestre, gli investimenti nel settore manifatturiero restano deboli, risentendo in particolare del deterioramento delle aspettative sulla domanda estera sulla quale incide, soprattutto a livello europeo, il rallentamento dell’industria tedesca, specialmente nella filiera dell’auto.

In base al Comunicato ISTAT del 4 ottobre 2018, sui Conti economici trimestrali, nel II trimestre del 2019 il PIL, espresso in valori concatenati con anno di riferimento 2015, corretto per gli effetti di calendario e destagionalizzato, è aumentato dello 0,1% rispetto al trimestre precedente, confermando il trend già registrato nel primo trimestre. La variazione acquisita per il 2019 è pari a +0,1%.

Rispetto al trimestre precedente, tutti i principali aggregati della domanda interna registrano aumenti, con una crescita dello 0,1% dei consumi finali nazionali e dello 0,4% degli investimenti fissi lordi. Le importazioni e le esportazioni sono cresciute, rispettivamente, dello 0,9% e dell’1,2%.

La domanda nazionale, al netto delle scorte, ha contribuito per +0,1 punti percentuali alla crescita del Pil, con apporti nulli dei consumi sia delle famiglie che delle AP, e di +0,1 punti degli investimenti fissi lordi. Anche il contributo della domanda estera netta è stato positivo per 0,1 punti percentuali.

 

Per quanto concerne il commercio con l’estero, la Nota sottolinea come, nella prima metà dell’anno, le esportazioni abbiamo mostrato una sostanziale tenuta nonostante le tensioni innescate dalle politiche commerciali di Stati Uniti e Cina. La Nota valuta che, nel complesso dell’anno in corso, le esportazioni italiane forniranno un contributo alla crescita positivo, diversamente dall’anno precedente, ma i mesi finali dell’anno potrebbero registrare andamenti meno favorevoli in confronto al primo semestre.

Sebbene si profili, secondo la Nota, una decelerazione dell’export nella seconda metà dell’anno, la modesta crescita delle importazioni - derivante dalla debolezza della domanda interna - darebbe luogo ad un impatto netto del commercio estero sulla crescita del PIL di 0,6 punti percentuali. Grazie anche ad un andamento favorevole dei prezzi energetici e degli altri prezzi all’importazione, il surplus delle partite correnti della bilancia dei pagamenti quest’anno salirebbe al 2,7 per cento del PIL, dal 2,5 per cento del 2018.

Riguardo all’export, la Nota espone, in un apposito approfondimento, la buona tenuta delle esportazioni italiane nella prima metà del 2019, confermata dai primi dati disponibili sulla seconda metà, che riportano una performance favorevole dell’export italiano (cfr. sul punto, il Box alla fine del paragrafo).

 

Il rallentamento dell’attività economica nel 2019 – sottolinea la Nota - è legato principalmente al venir meno del contributo del comparto manifatturiero, la cui espansione è stata robusta fino a tutto il 2017. Tale settore è quello che sta risentendo maggiormente della decelerazione del commercio internazionali e anche del sensibile calo della produzione tedesca.

Nei primi sette mesi di quest’anno, la produzione del manifatturiero e le esportazioni di beni di consumo non durevoli hanno registrato un andamento positivo, mentre i beni strumentali e i beni di consumo durevoli (in particolare l’auto) hanno subìto una contrazione. La Nota segnala, tuttavia, che in termini di produzione manifatturiera l’Italia ha tenuto il passo nel 2019 con il resto dell’Area euro, registrando fra l’altro una flessione inferiore a quella della Germania. Viceversa, il settore dei servizi ha presentato un andamento più debole in Italia rispetto alla media degli altri paesi dell’area euro, risentendo maggiormente della bassa crescita della domanda interna.

Nel complesso, dunque, gli andamenti più recenti confermano – secondo la Nota - che l’industria, pur colpita da un’evoluzione negativa della produzione e degli interscambi a livello internazionale, non ha registrato un arretramento nei confronti dell’Area.

Nel valutare le prospettive cicliche di breve termine, la Nota sottolinea tuttavia che la flessione della crescita della produzione industriale, che si sta recentemente registrando anche negli USA e in Cina, incide negativamente sulle valutazioni delle imprese manifatturiere a livello internazionale, che restano dunque pessimistiche.

I settori dei servizi e delle costruzioni, che hanno sostenuto la crescita dell’economia europea, stanno mostrando segnali di rallentamento e i fattori geopolitici, quali le tensioni commerciali e politiche (USA e Cina) e gli shock di offerta nel mercato del petrolio in Medioriente, preoccupano le imprese e i consumatori, determinando una riduzione degli investimenti e delle scorte e dei consumi durevoli.

Le informazioni congiunturali più recenti indicano una performance ancora debole dell’attività manifatturiera. In luglio la produzione industriale si è ridotta oltre le attese e in prospettiva ci si attende una variazione negativa dell’indice nel complesso del terzo trimestre rispetto a quello precedente. L’indice di fiducia delle imprese manifatturiere è peggiorato ulteriormente in agosto, risentendo del deterioramento dei giudizi sugli ordini e sulle attese di produzione. Anche dal lato dei consumatori, nell’indagine di settembre migliora il clima di fiducia complessivo e quello relativo alla situazione personale e alle prospettive future, ma peggiorano le valutazioni sulla situazione economica del Paese e le intenzioni d’acquisto di beni durevoli.

 

I dati congiunturali diffusi dall’ISTAT nel mese di settembre confermano queste tendenze.

L’indice destagionalizzato della produzione industriale (Comunicato del 10 settembre 2019) ha segnato a luglio una flessione (-0,7% rispetto a giugno), con diminuzioni congiunturali in tutti i comparti. L’unico aumento congiunturale si registra per l’energia (+1,3%). Nella media del trimestre maggio-luglio, il livello della produzione registra una flessione dello 0,3% rispetto ai tre mesi precedenti.

Anche il fatturato dell’industria (Comunicato Istat 18 settembre 2019) registra due flessioni mensili consecutive a giugno e a luglio (la diminuzione di mezzo punto percentuale di giugno si è ripetuta anche a luglio). Anche gli ordinativi registrano una riduzione congiunturale a luglio (-2,9%), che segue la flessione del mese precedente (-0,9%).

Il settore delle costruzioni mostra alcuni segnali positivi, registrando nel primo semestre una crescita media del valore aggiunto pari al 3,3 per cento, che resta tuttavia inferiore alla media dell’area euro (4,1 per cento). A livello congiunturale, sia a giugno che a luglio, la produzione nelle costruzioni (Comunicato Istat 19 settembre 2019) è aumentata dello 0,1 per cento, sebbene nella media del trimestre maggio-luglio, abbia segnato una contrazione del 2,3% rispetto al trimestre precedente. Nel settore immobiliare, nel II trimestre 2019 l’indice dei prezzi delle abitazioni (IPAB) acquistate dalle famiglie, sia per fini abitativi sia per investimento, è aumentato (+1,3% rispetto ai primi tre mesi dell’anno) a causa di miglioramenti per i prezzi delle abitazioni esistenti (+1,5%), mentre i prezzi delle abitazioni nuove sono in leggera flessione (-0,1%). Questi andamenti si manifestano in un contesto di crescita dei volumi di compravendita che, sebbene con un ritmo inferiore rispetto al primo trimestre del 2019, si conferma anche nel secondo trimestre. Come evidenziato anche dalla Nota, l’incremento tendenziale registrato dall’Osservatorio del Mercato Immobiliare dell’Agenzia delle Entrate per il settore residenziale è del +3,9% nel secondo semestre, dopo il +8,8% del primo trimestre).

Relativamente agli indici di fiducia, le indagini congiunturali disponibili (Comunicato ISTAT del 27 settembre 2019) stimano un moderato aumento dell’indice del clima di fiducia dei consumatori a settembre 2019 (che passa da 111,9 a 112,2). Per le imprese si registra invece un nuovo indebolimento del clima di fiducia. La flessione di settembre è trainata dal settore manifatturiero, in calo per il quarto mese consecutivo (da 99,6 a 98,8), e dal commercio al dettaglio (109,9 a 107,6). I segnali positivi riguardano il settore dei servizi (da 97,4 a 98,5) e, soprattutto, il comparto delle costruzioni (da 140,4 a 143,2).

Figura 2. Clima di fiducia dei consumatori e delle imprese italiane (IESI)

Fonte: ISTAT, Fiducia dei consumatori e delle imprese (27 settembre 2019).

Per quanto concerne l’offerta di credito, la Nota evidenzia che le condizioni di accesso al credito sono risultate meno favorevoli nella prima parte del 2019, e i dati sui nuovi prestiti alle imprese riferiti a luglio hanno mostrato un ulteriore calo rispetto allo stesso mese dell’anno precedente. Nel primo semestre del 2019, l’andamento dei prestiti al settore privato si è indebolito soprattutto sul fronte dei prestiti alle società non finanziarie, che segna variazioni lievemente negative su base annua, mentre il credito bancario alle famiglie presenta una variazione tendenziale positiva (+2,5 per cento).

Figura 2. Prestiti bancari al settore privato

Fonte: Banca d’Italia – L’economia italiana in breve, n. 149 – settembre 2019

 

Nel quadro di peggioramento del ciclo economico, la Nota mette in evidenza il miglioramento delle condizioni finanziarie, in termini di tassi di interesse e di quotazioni nei mercati azionari. In particolare, gli spread sui titoli corporate e bancari si sono notevolmente ristretti e, per quanto riguarda l’Italia, la Nota sottolinea come il differenziale contro il Bund è quasi tornato al livello medio dei primi quattro mesi del 2018, con il rendimento a dieci anni al livello più basso mai registrato.

Figura 4. Spread BTP Italia-BUND 10 anni

Fonte: Il Sole 24 Ore Mercati

 

Il recupero dei mercati finanziari italiani è considerato nella Nota uno sviluppo decisamente positivo per l’economia nazionale. Secondo la Nadef, se la percezione di minore incertezza evidenziata dal restringimento dello spread sovrano si diffonderà dai mercati finanziari anche ai consumatori e alle imprese, traducendosi in maggiore domanda di credito, la domanda interna potrebbe rafforzarsi anche in presenza di un quadro internazionale ancora difficile.

 

Nel complesso, dal momento che gli indicatori ciclici non fanno ancora intravedere una chiara inversione di tendenza del ciclo internazionale, la previsione di crescita per il 2019 del PIL reale viene ridotta allo 0,1 per cento, rispetto allo 0,2 indicato nel quadro programmatico del DEF, in considerazione sia dell’esiguità del recupero registrato dal PIL rispetto al quarto trimestre del 2018 (appena 0,15 punti percentuali in termini reali) sia del permanere di una sostanziale debolezza degli indicatori congiunturali nel secondo semestre dell’anno.

Le valutazioni più recenti riportate dalla Nota indicano, infatti, una crescita del PIL intorno allo zero nel terzo trimestre ed un intervallo di 0,0-0,2 per cento per la crescita trimestrale negli ultimi tre mesi dell’anno.

Secondo la Nota, l’attività economica continuerà a subire gli effetti delle turbolenze geopolitiche, dovute al rallentamento della produzione industriale tedesca, all’inasprimento delle tensioni commerciali tra Stati Uniti e Cina e al perdurare dell’incertezza riguardo la “Brexit”. A tali fattori esogeni, si aggiunge la previsione di una crescita ancora debole della domanda interna, ed in particolare dei consumi, anche nella seconda parte dell’anno, inferiore rispetto a quanto previsto nel quadro programmatico del DEF.

Le precedenti stime dei consumi si basavano, infatti - ricorda la Nota - sulle valutazioni ex ante dell’impatto dei provvedimenti di Quota 100 e Reddito di Cittadinanza. Rispetto alle iniziali stime prudenziali circa la platea dei potenziali beneficiari, il numero delle effettive adesioni per entrambi i provvedimenti è risultato, per il momento, inferiore alle ipotesi.

 

Anche la variazione del deflatore del PIL viene lievemente ridotta, in conseguenza di scarse pressioni inflazionistiche e sulla base dei dati del primo semestre. Nel complesso, dunque, anche la stima di crescita del PIL nominale per il 2019 scende all’1,0 per cento, dall’1,2 per cento del DEF.

 

Il commercio con l’estero è stimato fornire, nell’anno in corso, un contributo netto positivo alla crescita del Paese. I dati disponibili evidenziano, nella prima metà dell’anno, una crescita positiva dell’export su base annua, trainata principalmente dai mercati extra UE. Nel dettaglio, l’ISTAT (Comunicato del 18 settembre 2019) rileva che a luglio 2019, l’export - pur registrando una flessione congiunturale sia verso i mercati extra Ue sia verso i paesi Ue - cresce su base annua (+6,2%). La crescita è trainata dall’incremento delle vendite registrato sia per l’area extra Ue (+8,0%) sia, in misura minore, per quella Ue (+4,7%). I paesi che contribuiscono maggiormente all’aumento delle esportazioni sono Svizzera (+32,8%), Stati Uniti (+18,0%), Spagna (+8,9%) e Francia (+4,6%), mentre si registra una diminuzione delle vendite verso i paesi OPEC (-13,1%) e la Cina (-10,1%).

Si rinvia più diffusamente, sul punto, alla Tabella seguente, tratta dal Comunicato ISTAT, che indica i valori delle quote di export italiano per paesi, nel periodo considerato. Secondo tali valori, l’export italiano rimane principalmente orientato verso i Paesi UE (Germania 12,6 %, Francia 10,5%, Spagna 5,2%e Regno Unito 5,1%), mentre, relativamente ai Paesi extra UE, le quote di export sono principalmente orientate verso Stati Uniti (9,2%), Svizzera (4,8%) e Cina (2,8%).

 

Cumulativamente considerati, i primi sette mesi del 2019, registrano, rispetto ai primi sette mesi dell’anno precedente, un aumento su base annua dell’export (+3,2%), determinato principalmente dalle vendite di articoli farmaceutici, chimico-medicinali e botanici (+27,9%), prodotti tessili e dell’abbigliamento, pelli e accessori (+7,9%) e prodotti alimentari, bevande e tabacco (+8,0%). L’avanzo commerciale raggiunge +29,7 miliardi (+53,5 mld al netto dei prodotti energetici).

In termini congiunturali, il mese di luglio ha registrato una flessione di entrambi i flussi commerciali con l’estero, più intensa per le esportazioni (-2,3 %) che per le importazioni (-0,5%). Secondo gli ultimi dati ISTAT (Comunicato del 26 settembre 2019), relativi al commercio extra UE, ad agosto 2019 la variazione congiunturale dell’export è di nuovo positiva, sostenuta dalle vendite di prodotti energetici ed i beni intermedi.

I dati ISTAT (Comunicato del 27 settembre 2019) mostrano comunque un peggioramento della fiducia delle imprese manifatturiere con riferimento all’andamento degli ordinativi esteri e alle prospettive di esportazione (cfr. Tabella successiva, che indica i giudizi sui principali ostacoli alle esportazioni).

Nel richiamare la performance delle esportazioni italiane nella prima metà dell’anno, la NADEF evidenzia che le crescenti misure protezionistiche, i dazi statunitensi imposti sulle importazioni di acciaio e alluminio hanno influito direttamente su meno dello 0,2 per cento sul valore complessivo delle esportazioni italiane di beni. Tuttavia, l’eventuale inclusione del settore automobilistico toccherebbe un ulteriore 1,0 per cento delle esportazioni italiane e, considerando le relazioni economiche internazionali, il 10 per cento del valore aggiunto di tale comparto sarebbe influenzato da tali misure.

Si rileva altresì che la robusta crescita delle esportazioni verso il Regno unito riflette acquisti preventivi motivati dall’incombere della Brexit e beneficia i principali prodotti del Made in Italy (moda, alimentari, macchinari e mezzi di trasporto), unitamente agli articoli farmaceutici).

Infine, l’entrata in vigore dell’accordo di libero scambio tra l’UE e il Giappone (avvenuta il 1° febbraio 2019) ha agevolato le vendite italiane in questo Paese, con uno degli incrementi più elevati dell’ultimo decennio. Ne hanno beneficiato soprattutto i prodotti alimentari, del tessile e abbigliamento (rispettivamente del 47,5 e del 24 per cento) e i mezzi di trasporto (16 per cento).

A tal proposito, appare opportuno evidenziare che, sul quadro attuale delle relazioni commerciali internazionali e dunque sull’andamento dell’export, anche italiano, è destinata ad incidere la decisione dell’OMC del 2 ottobre scorso (DS316) sulla legittimità ed il livello delle contromisure che gli Stati Uniti possono richiedere nei confronti dell'Unione europea e di alcuni Stati membri dell'UE in risposta alle misure da questi intraprese concernenti il commercio di grandi aeromobili civili (sussidi europei erogati ad Airbus). Gli Stati Uniti sono stati legittimati a chiedere all’organismo di risoluzione delle controversie (WTO DSB) l'autorizzazione ad adottare contromisure nei confronti dell'Unione europea e di alcuni Stati membri, ad un livello non superiore, in totale, a 7,496 miliardi di dollari all'anno.

1.3. Il quadro macroeconomico nazionale

La Nota di aggiornamento presenta due scenari di previsioni macroeconomiche, uno tendenziale e l’altro programmatico, coerenti con lo scenario aggiornato riguardante le variabili esogene internazionali.

Le previsioni del quadro tendenziale incorporano gli effetti sull’economia del quadro normativo vigente che – precisa la Nota – include gli effetti sull’economia delle clausole di salvaguardia che prevedono aumenti di imposte indirette nel 2020 e 2021.

Lo scenario programmatico incorpora l’impatto sull’economia delle nuove misure che saranno adottate con la prossima legge di bilancio per il 2020. Si precisa peraltro che, come sarà illustrato nel paragrafo relativo al quadro programmatico, con la prossima legge di bilancio si procederà alla disattivazione delle suddette clausole relativamente all’anno 2020.

Le due previsioni, che coincidono per l’anno in corso, si differenziano negli anni successivi, in relazione alle future misure di politica fiscale.

Nel rispetto dei regolamenti europei, le previsioni macroeconomiche tendenziali e programmatiche presentate nella Nota sono sottoposte alla validazione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio, costituito nell’aprile 2014 secondo quanto previsto dalla legge n. 243/2012, di attuazione del principio del pareggio del bilancio.

Lo scenario macroeconomico tendenziale ha già ottenuto la validazione dell’UPB il 23 settembre 2019[4]. Le valutazioni sulla validazione del quadro programmatico saranno effettuate entro il 15 di ottobre, in tempo utile per la presentazione alla Commissione europea del Documento Programmatico di bilancio 2019.

1.3.1. Lo scenario tendenziale

Lo scenario tendenziale per il triennio 2020-2022, presentato nella Nota, considera le nuove informazioni sull’andamento dell’economia italiana nell’anno in corso, rispetto al DEF di aprile, con riferimento sia ai dati trimestrali di contabilità nazionale, disponibili ora per i primi due trimestri dell’anno, sia alle nuove prospettive del quadro internazionale.

L’aggiornamento delle variabili esogene alla previsione, rispetto al DEF di aprile, fa emergere un peggioramento del contesto macroeconomico internazionale di riferimento, che induce ad una revisione al ribasso delle stime elaborate nel DEF di aprile per l’intero arco previsivo.

Tuttavia, in confronto al DEF, solo alcune variabili esogene della previsione, valutate a settembre, esercitano un effetto più sfavorevole sulla crescita del PIL: la crescita del PIL mondiale e l’andamento del commercio internazionale risultano nettamente meno favorevoli, così come il profilo del tasso di cambio effettivo nominale, che incide negativamente sulla previsione di crescita delle esportazioni. Viceversa, la revisione in discesa del prezzo del petrolio e i livelli più bassi attesi dei tassi di interesse e dei rendimenti sui titoli pubblici risultano attualmente più favorevoli, incidendo positivamente sulla domanda interna (cfr. al riguardo il riquadro successivo, relativo alla revisione delle esogene).

A quanto detto, si aggiunge l’effetto del trascinamento della crescita 2019 sull’anno successivo, nettamente inferiore rispetto a quanto prefigurato nel DEF, a seguito della revisione al ribasso dell’andamento del secondo semestre del 2019.

Alla luce del mutato contesto internazionale e dei più recenti indicatori congiunturali, la Nota rivede la previsione tendenziale di crescita del PIL, rispetto al quadro programmatico definito nel DEF 2019, allo 0,1 per cento nel 2019, allo 0,4 per cento nel 2020, allo 0,8 per cento nel 2021 e all’1,0 nel 2022.

Tabella 4. Confronto tra DEF e Nota di aggiornamento del DEF 2019 sulle previsioni di crescita del PIL

(variazioni percentuali)

 

2018
Consunt.

2019

2020

2021

2022

DEF 2019 - Previsioni tendenziali

0,8

0,1

0,6

0,7

0,9

DEF 2019 - Previsioni programmatiche [5]

0,8

0,2

0,8

0,8

0,8

Nota agg. DEF 2019 - previsioni tendenziali

 

0,1

0,4

0,8

1,0

 

La revisione maggiore, rispetto al programmatico di aprile, si concentra nel 2020, con un ribasso di 4 decimi di punto, anno in cui si sconta la revisione degli effetti di trascinamento della minore crescita del 2019.

La stima del PIL per il 2019, infatti, scende allo 0,1 per cento, principalmente influenzata dalle prospettive al ribasso del quadro internazionale, che si riflettono nella debolezza degli indicatori congiunturali anche nella seconda metà dell’anno.

Per quanto riguarda il biennio 2021-2022, la previsione di crescita tendenziale del PIL reale per il 2021 resta allo 0,8 per cento, mentre quella per il 2022 sale lievemente, all’1,0 per cento dallo 0,8 per cento del DEF.

La stima dell’ultimo anno di previsione si fonda – precisa la Nota – sulla nuova configurazione delle variabili esogene, ed in particolare sul miglioramento dei rendimenti sui titoli di Stato, che porterebbe ad una dinamica più favorevole della crescita dei consumi e degli investimenti.

Nel complesso, la revisione delle previsioni tendenziali di crescita per gli anni 2021-2022 si è mantenuta, sottolinea la Nota, su livelli prudenziali, in considerazione dei rischi economici e geopolitici.

Sulle prospettive di breve e medio termine dell’economia italiana, fattori di rischio quali la dinamica delle esogene internazionali e degli indicatori di fiducia pesano in termini di rischio al ribasso delle già modeste prospettive di crescita.

 

Relativamente all’aggiornamento delle variabili esogene, la Nota valuta l’impatto sulla crescita del PIL tendenziale delle nuove ipotesi sulle esogene pari a -0,1 punti percentuali per il 2019, nullo per il 2020 e positivo per il 2021 e 2022, come illustrato nel riquadro che segue.

 

La Nota riporta – nel focus su “La revisione delle stime di crescita per il 2019 e gli anni seguenti” – un quadro sintetico dell’impatto delle revisioni delle variabili esogene sulla crescita del Pil, rispetto a quanto ipotizzato nel DEF.

Il raffronto evidenzia il peggioramento delle esogene rispetto alle precedenti stime, con riguardo soprattutto alla dinamica del commercio mondiale, per effetto del persistere delle tensioni commerciali tra USA e Cina che continuano a generare incertezza a livello globale, con effetti negativi sulle esportazioni italiane e sulle decisioni di investimento delle imprese. Gli effetti sul Pil del rallentamento del commercio mondiale nel 2019-2021 sono di una minore crescita di 1 decimo di punto nel 2019, di 5 decimi di punto nel 2020 e di ulteriori 2 punti nel 2021. Sulla previsione di crescita delle esportazioni incide negativamente anche il tasso di cambio effettivo nominale: l’apprezzamento dell’euro nei confronti di sterlina e yuan più che compensa il deprezzamento dell’euro rispetto al dollaro. La variazione del tasso di cambio effettivo dell’euro avrebbe un impatto negativo sulla crescita stimato in -0,1 punti percentuali nel 2020.

In senso opposto rispetto al DEF, si muovono invece due fattori: il nuovo profilo del prezzo del petrolio (sensibilmente più basso), il cui impatto positivo sulla crescita del Pil è valutato in 0,2 punti percentuali sia nel 2020 che nel 2021, e la significativa riduzione dei rendimenti dei titoli di Stato, che, accompagnata da un ridimensionamento dello spread confronti del Bund, inciderebbe favorevolmente sulla domanda interna, con un impatto positivo sulla crescita nell’intero periodo, stimabile in 0,1 punti percentuali di Pil nel 2019, 0,4 punti nel 2020, 0,7 punti nel 2021 e 0,8 punti percentuali nel 2022.

L’insieme di questi fattori determina pertanto che, nel biennio 2019–2020 l’impatto della revisione delle esogene sul PIL sarebbe negativo di 1 decimo di punto nel 2019 e sostanzialmente nullo nel 2020. Tuttavia, i rischi sono orientati al ribasso per le possibili ripercussioni derivanti dall’inasprimento delle tensioni commerciali tra USA e Cina, dagli sviluppi sulla Brexit e da possibili cambiamenti di aspettative dei mercati finanziari.

Per il 2021 e 2022 l’impatto sull’attività economica sarebbe positivo (rispettivamente, +0,6 e +0,7 per cento). La Nota fa presente che per ragioni di cautela tale impatto è stato attenuato nelle previsioni dello scenario tendenziale della NADEF sulla base della considerazione che il maggior impulso delle esogene proviene dalla variabile potenzialmente più volatile, ovvero l’andamento dei mercati finanziari (si veda la riga “Ipotesi tassi di interesse, della tabella seguente), mentre permangono rischi al ribasso relativamente all’andamento previsto della crescita a livello internazionale.

 

Tabella 5 - Effetti sul PIL delle differenti ipotesi sulle esogene internazionali (impatto su tassi di crescita)

(variazioni percentuali)

 

2019

2020

2021

2022

Commercio mondiale

-0,1

-0,5

-0,2

0,0

Tasso di cambio nominale effettivo

0,0

-0,1

0,0

0,0

Prezzo del petrolio

0,0

0,2

0,2

0,0

Ipotesi tassi di interesse

0,1

0,4

0,7

0,8

Totale*

-0,1

0,0

0,6

0,7

Fonte: Nota di aggiornamento del DEF 2019.

* Eventuali imprecisioni sono dovute ad arrotondamenti.

 

Lo scenario tendenziale include inoltre, si ricorda, gli effetti sull’economia delle clausole di salvaguardia che prevedono aumenti di imposte indirette nel 2020 e 2021 (nello specifico, un aumento dell’IVA per 23,1 miliardi da gennaio 2020 e un ulteriore incremento, per 5,6 miliardi, da gennaio 2021).

L’impatto negativo degli aumenti IVA sulla crescita del PIL, tenuto conto degli effetti ritardati, è stimato dalla Nota, sulla base del modello econometrico del Tesoro (ITEM)[6], in poco più di 0,4 punti percentuali nel 2020, 0,6 nel 2021 e 0,1 nel 2022.

L’impatto stimato sul deflatore del PIL è di 0,52 punti nel primo anno, 0,12 nel secondo e -0,14 nel terzo.

 

Nella tabella che segue è riportato il quadro macroeconomico tendenziale complessivo esposto nella Nota.

Tabella 6. Il quadro macroeconomico tendenziale

 (variazioni percentuali)     

 

Consuntivo

Nota agg. DEF 2019
previsioni tendenziali

 

2018

2019

2020

2021

2022

PIL

0,8

0,1

0,4

0,8

1,0

Importazioni

3,0

0,7

2,0

3,2

3,6

Consumi finali nazionali

0,7

0,3

0,2

0,5

0,8

- spesa famiglie e I.S.P

0,8

0,4

0,3

0,7

1,0

- spesa P.A.

0,4

-0,2

0,1

0,1

0,2

Investimenti

3,2

2,1

1,6

1,7

2,2

- macchinari, attrezzature, e vari

2,6

1,5

1,3

1,3

2,5

- mezzi di trasporto

8,8

0,3

1,6

1,3

1,5

- costruzioni

2,9

3,1

2,0

2,1

2,1

Esportazioni

1,8

2,8

2,3

2,8

3,2

 

 

 

 

 

 

Deflatore PIL

0,9

0,9

1,9

1,5

1,5

Inflazione programmata

1,0

1,2

-

-

-

 

 

 

 

 

 

PIL nominale
(mld di euro)

1.765,4

1.783,1

1.824,5

1.866,5

1.913,6

 

Nel medio periodo, la domanda interna costituisce il principale sostegno alla crescita.

Con riferimento alle componenti della domanda, i dati congiunturali più recenti indicano una crescita debole dei consumi, che permane anche nella seconda parte dell’anno.

Nello scenario tendenziale, l’incremento dei consumi delle famiglie è atteso in rallentamento nell’anno in corso (allo 0,4% dallo 0,8 del 2018) e negli anni successivi, a causa dell’impatto negativo derivante dall’attivazione delle clausole di salvaguardia IVA a partire dal 2020. L’effetto inflattivo che ne deriva inciderebbe sul reddito disponibile reale con ricadute sulla propensione al consumo. Per quanto riguarda l’impatto del Reddito di Cittadinanza, secondo la Nota, dopo una prima fase di assestamento, il tasso di adesione a tale misura di sostegno al reddito dovrebbe confermarsi in linea con le stime iniziali e contribuire alla crescita dei consumi.

Per gli investimenti, il quadro tendenziale evidenzia una lieve crescita nel 2019 (al 2,1%, comunque più debole del 3,2 registrato nel 2018, al 3,2%), per poi tornare su un sentiero di moderata espansione negli anni successivi. In particolare, si ipotizza un calo degli investimenti nel 2020, legato all’incertezza generata dalle politiche commerciali e alle tensioni geo-politiche. Gli investimenti riprendono a crescere nel biennio successivo, sostenuti dalla ripresa dell’export, dal progressivo recupero dei margini di profitto e dall’ipotesi di rendimenti più favorevoli. Lo scenario tendenziale mostra una dinamica modesta nel medio termine degli investimenti in macchinari, a causa della decelerazione della domanda estera ed interna. Anche gli investimenti in costruzioni, dopo l’aumento registrato nel 2019 (3,1%), mostrano una dinamica più moderata (2,3-2,8% nel 2020-2021), sostenuta dalla componente residenziale.

Con riferimento al settore estero, nello scenario tendenziale le esportazioni registrano un recupero nel 2019, aumentando dall’1,8% del 2018 al 2,8% della nuova previsione, recuperando in parte il forte rallentamento del 2018, anno in cui ha pesato maggiormente l’incertezza generata dalle tensioni commerciali. Esse dovrebbero tornare a crescere negli ultimi due anni di previsione, in linea con l’andamento previsto della domanda estera. Al di sotto del 2018 si pone la previsione di crescita delle importazioni, allo 0,7 per cento nel 2019, con un profilo graduale di crescita nel periodo di previsione, fino al 3,6 per cento del 2022, in linea con la dinamica della domanda interna.

 

Rispetto alle nuove previsioni tendenziali, l’Ufficio Parlamentare di bilancio, nella lettera di validazione del quadro macroeconomico tendenziale, ha espresso alcune considerazioni sul quadro previsionale della Nota, come di seguito si indica.

 

Com’è noto, la legge n. 243/2012 include, tra i compiti dell’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), quello di effettuare analisi, verifiche e valutazioni in merito alle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica[7].

In ottemperanza a tale norma - ed anche in riferimento al Regolamento UE n. 473/2013[8] in cui si richiede che le previsioni macroeconomiche siano validate da una istituzione nazionale indipendente – l’Ufficio in data 16 settembre 2019 ha trasmesso i propri rilievi al quadro macroeconomico tendenziale per gli anni 2019-2022 formulato dal Ministro dell’economia e finanze. Successivamente, il quadro macroeconomico tendenziale trasmesso dal MEF in data 19 settembre 2019 ha ottenuto la validazione dell’UPB in data 23 settembre.

L’Ufficio ha validato le previsioni tendenziali del MEF per il 2019-20, pur sottolineando la presenza di significativi rischi al ribasso sulla crescita reale del PIL. Nella nota allegata alla lettera di validazione viene precisato che la previsione tendenziale della NADEF in relazione alla dinamica del PIL nel biennio 2019-20, che sconta gli aumenti delle imposte indirette connessi alle clausole di salvaguardia a partire dal prossimo anno, si colloca all’interno di un accettabile intervallo di valutazione, pur in presenza di alcuni disallineamenti rispetto alle previsioni del panel UPB (composto, oltre che dallo stesso UPB, da CER, Prometeia e REF.ricerche). In particolare, la stima della NADEF sulla crescita dell’economia italiana per il 2019 (0,1 per cento) è marginalmente superiore al valore mediano delle previsioni del panel, mentre quella per il 2020 (0,4 per cento) appare sostanzialmente in linea con la mediana del panel UPB.

Con riferimento alle determinanti della crescita, il quadro della NADEF per l’anno in corso incorpora il traino sia della domanda interna sia della domanda estera netta, interamente compensato dal contributo fortemente negativo della variazione delle scorte. Nel 2020 il quadro macroeconomico tendenziale del MEF stima che il sostegno alla crescita sarebbe soprattutto ascrivibile alla domanda interna, le cui principali componenti presentano dinamiche che ricadono all’interno dell’intervallo di variazione del panel UPB.

Le prospettive a medio termine appaiono infatti soggette a notevoli incognite di origine esterna e che potrebbero indurre scenari sfavorevoli con esiti negativi per l’economia italiana. Tre appaiono i principali fattori di rischio: l’eventualità di un forte peggioramento del contesto internazionale, che potrebbe rendere sovrastimata la domanda estera (la guerra commerciale globale tra la Cina e gli Stati Uniti sembra proseguire e si attende che entro la fine dell’anno i dazi vengano rafforzati) e i rischi finanziari, sia a livello globale che nazionale. Le politiche economiche e monetarie, che si erano normalizzate solo in parte negli anni passati, potrebbero infatti avere margini limitati nel contrastare la prossima recessione, inducendo rapidi incrementi nell’avversione al rischio degli operatori di mercato.

Altri fattori potenziali di rischio tali da generare ripercussioni per l’Italia riguardano l’incertezza sulle tempistiche e le modalità di realizzazione della Brexit, l’instabilità geo-politica, soprattutto nel medio oriente, gli shock climatici e ambientali, le tensioni che potrebbero incidere sulla volatilità delle quotazioni petrolifere, segnalate anche dai recenti attacchi alle raffinerie saudite.

Quanto alle previsioni per gli anni 2021-22 (che si trovano però al di fuori del periodo previsivo considerato nel Documento programmatico di bilancio 2019[9], e dunque non oggetto di validazione), l’UPB valuta come lievemente ottimistico lo scenario predisposto dal MEF rispetto all’intervallo accettabile delle stime, allo stato delle informazioni attualmente disponibili.

Inflazione

Considerando i prezzi al consumo, la Nota rileva il basso tasso di crescita dell’inflazione che ha caratterizzato la prima parte dell’anno, inferiore tanto alle attese quanto a quello della media dell’Area dell’Euro. La tendenza è proseguita nei mesi estivi. In agosto l’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA) ha registrato una variazione nulla su base mensile e dello 0,5% in termini tendenziali (in accelerazione dal +0,3% registrato nel mese precedente), legata principalmente alla componente energetica e a quella dei beni alimentari. L’inflazione di fondo (che esclude dunque prodotti energetici e alimentari, per loro natura più volatili) rimane tuttavia debole e si colloca abbondantemente sotto l’1 per cento.

Su base annua, l’inflazione resta contenuta nel 2019 (0,8 per cento) per effetto della caduta dei prezzi dei beni energetici e del rallentamento della domanda interna. Il deflatore del PIL aumenta dello 0,9 per cento nel 2019. Nel 2020 – 2021, nel quadro tendenziale la dinamica dei prezzi risente dell’aumento delle aliquote IVA.

L’ultimo Bollettino economico della Banca d’Italia di luglio rileva come il rallentamento dei prezzi dei beni energetici e la debolezza del ciclo economico frenino l’inflazione, che è diminuita in giugno allo 0,8 per cento (0,4 al netto delle componenti alimentari ed energetiche). Le aspettative di imprese, famiglie e analisti restano deboli, anche se sono state riviste. Nel 2019 l’inflazione dovrebbe scendere allo 0,7 per cento, per poi rafforzarsi progressivamente per effetto del graduale recupero della dinamica della componente di fondo. I rischi per l’inflazione, che provengono da un lato da rialzi del prezzo dell’energia e dall’altro da un indebolimento dell’attività economica, sono nel complesso bilanciati.

Le stime preliminari dell’ISTAT di settembre (Comunicato del 30 settembre) confermano la debolezza dell’inflazione nel nostro Paese, ferma a +0,4% per il terzo mese consecutivo. L’indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività (NIC), al lordo dei tabacchi, registra una diminuzione dello 0,5% su base mensile e un aumento dello 0,4% su base annua (stabile rispetto al mese precedente).

Il mercato del lavoro

La Nota sottolinea come, nel primo semestre del 2019, alla debole espansione economica si sia affiancato un miglioramento del mercato del lavoro, che generalmente reagisce con ritardo rispetto al ciclo economico, i cui effetti sono attesi manifestarsi nel secondo semestre dell’anno.

Più in particolare, nel primo trimestre gli occupati, misurati in unità di lavoro standard (ULA), aumentano dello 0,4 per cento rispetto al trimestre precedente (con un incremento concentrato soprattutto tra i dipendenti), mentre restano stabili nel secondo trimestre.

La Nota evidenzia i dati della Nota trimestrale congiunta (Istat, Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Inps, Inail e Anpal) del 18 settembre 2019, che riportano un aumento nel primo semestre 2019 delle posizioni lavorative dipendenti a tempo indeterminato, e una  consistente riduzione di quelle a tempo determinato. Tale fenomeno è influenzato da un elevato livello di trasformazioni a tempo indeterminato: l’incidenza delle trasformazioni sul totale degli ingressi a tempo indeterminato (attivazioni e trasformazioni) raggiunge il 28,7 per cento nel primo trimestre e il 22,4 per cento nel secondo.

Anche i dati provenienti dall’indagine delle forze di lavoro Istat confermano una discreta crescita occupazionale, che ha interessato in particolare i dipendenti, specie quelli con contratto a tempo indeterminato.

L’offerta di lavoro è risultata solo marginalmente positiva: ne ha beneficiato il tasso di disoccupazione che scende al 9,8 per cento del secondo trimestre 2019.

Le ultime informazioni relative al mese di luglio indicano un lieve calo congiunturale degli occupati; la crescita su base annua continua ad essere moderata e di poco inferiore all’1 per cento. Il tasso di disoccupazione è aumentato di 0,1 punti percentuali rispetto a giugno, arrivando al 9,9 per cento.

Per il 2019, la Nota evidenzia che, in media d’anno, il numero degli occupati aumenta dello 0,5 per cento, e il tasso di disoccupazione scende al 10,1 per cento (rispetto al 10,6% nel 2018).

La riduzione del tasso di disoccupazione rispetto al 2018 riflette principalmente il miglioramento del mercato del lavoro riscontrato nei primi sette mesi dell’anno in corso. Dai dati dell’indagine sulle forze di lavoro, secondo la Nota, non emerge ancora pienamente l’incremento del tasso di partecipazione che sarebbe dovuto scaturire dall’adesione al reddito di cittadinanza (RdC) e dal conseguente patto per il lavoro. Si ipotizza dunque che l’attuazione completa del RdC avvenga con un certo ritardo rispetto alla previsione iniziale e quindi l’incremento del tasso di partecipazione, che nel DEF era stato attribuito principalmente al primo anno di entrata in vigore del provvedimento, è stato ora traslato in parte anche sul 2020, attraverso un moderato incremento del tasso di crescita delle forze lavoro. La rimodulazione, unitamente alla debole dinamica dell’occupazione, determina un tasso di disoccupazione che aumenta al 10,2 per cento per poi ridursi gradualmente al 9,5 per cento nel 2022.

A livello tendenziale, nel 2020 prosegue, l’aumento delle ore lavorate per occupato, poiché si ipotizza solo una parziale sostituzione degli aderenti a quota 100, adottando le stesse ipotesi metodologiche già adottate nel DEF.

La dinamica dei salari pro-capite rallenta nel 2019 rispetto al 2018 e resta modesta nel triennio successivo.

Il tasso di crescita del costo del lavoro per unità di prodotto, risentendo della moderata crescita della produttività, aumenta in media dell’1,2 per cento nell’orizzonte di previsione (2019-2022).

Il quadro programmatico punta ad un’evoluzione più rapida delle tendenze in aumento per il tasso di occupazione e in discesa per quello di disoccupazione, già rilevate nei suesposti dati tendenziali, come illustra la tabella che segue:

Tabella 7 - Mercato del lavoro

(variazioni percentuali)

 

Consuntivo

Nota agg. DEF 2019
Previsioni tendenziali

Nota agg. DEF 2019
Prev. programmatiche

 

2018

2019

2020

2021

2022

2019

2020

2021

2022

Occupazione (ULA)

0,8

0,5

0,2

0,5

0,7

0,5

0,4

0,6

0,9

Tasso di disoccupazione

10,6

10,1

10,2

9,8

9,5

10,1

10,0

9,5

9,1

Tasso di occupazione (15-64 anni)

58,5

58,9

59,2

59,7

60,2

58,9

59,3

59,8

60,5

CLUP (sul PIL)

2,2

1,7

1,0

1,0

1,2

1,7

1,1

1,5

1,8

 

Secondo gli ultimi dati rilasciati dall’Istat (Comunicato del 30 settembre), dopo la crescita registrata nel primo semestre dell’anno ed il lieve calo mostrato a luglio, l’occupazione ad agosto risulta sostanzialmente stabile rispetto a luglio. Il tasso di occupazione si attesta al 59,2%.

In particolare, l’andamento occupazionale è sintesi dell’aumento dei lavoratori dipendenti, sia permanenti sia a termine (+32 mila nel complesso), che tornano a crescere dopo la flessione di luglio, e della diminuzione degli indipendenti (-33 mila). Le persone in cerca di occupazione sono in forte calo (-3,4%, pari a -87 mila unità nell’ultimo mese); tuttavia, dopo cinque mesi di stabilità, si registra un aumento dell’inattività (+0,6%, pari a +73 mila unità). Nel confronto trimestrale e tendenziale permangono la crescita dell’occupazione (nel trimestre giugno-agosto +0,2%, pari a +45 mila unità, rispetto al trimestre precedente), soprattutto dipendente permanente (+0,5%, +79 mila), e il calo della disoccupazione già osservati nei mesi precedenti.

Dal lato delle imprese (comunicato Istat del 12 settembre 2019), si rileva la prosecuzione della crescita congiunturale della domanda di lavoro, con un aumento delle posizioni lavorative dipendenti dello 0,3% sul trimestre precedente e dell’1,5% su base annua, sintesi della crescita sia dell’industria sia dei servizi. Questo aumento delle posizioni lavorative è tuttavia associato a una diminuzione delle ore lavorate per dipendente, dello 0,6% su base congiunturale e dello 0,9% su base annua. Il ricorso alla cassa integrazione registra una variazione positiva.

 

Nella figura che segue si espongono gli andamenti di lungo periodo dei principali parametri occupazionali.

Figura 3 - Occupati e tasso disoccupazione

Fonte: Banca d’Italia, L’Economia italiana in breve, n. 149 – settembre 2019.

Il grafico che segue illustra l’andamento del tasso di disoccupazione dell’Italia a raffronto con l’euro zona e con gli Stati Uniti.

Figura 4. Andamento del tasso di disoccupazione in Italia e in Europa

(variazione percentuale)

Fonte: Per i Paesi europei: dati Commissione UE; per Usa: dati FMI.


 

1.3.2 Il quadro macroeconomico programmatico

Il quadro macroeconomico programmatico per gli anni 2019 e successivi, presentato nella Nota, include l’impatto sull’economia delle misure che saranno adottate con la prossima legge di bilancio per il 2020.

Secondo quanto esposto nella Nota, la manovra di finanza pubblica per il 2020 comprenderà la disattivazione dell’aumento dell’IVA, il finanziamento delle politiche invariate e il rinnovo di altre politiche in scadenza.

La Nota riporta alcune ulteriori misure mirate a stimolare la crescita:

§  riduzione del cuneo fiscale sul lavoro;

§  rilancio degli investimenti pubblici;

§  aumento delle risorse per istruzione e ricerca scientifica e tecnologica;

§  sostegno e rafforzamento del sistema sanitario universale.

 

Nello scenario programmatico, la crescita del PIL reale è prevista pari allo 0,6 per cento nel 2020, che salirebbe all’1 per cento nel 2021 e nel 2022.

In particolare, nel 2020, il mancato l’aumento dell’IVA previsto dalla legislazione vigente, porta, da un lato, una maggiore crescita della domanda interna e, dall’altro, un incremento più contenuto dei deflatori dei consumi e del PIL, con un effetto netto positivo sul PIL reale e su altre variabili macroeconomiche, quali l’occupazione; si riduce, tuttavia, lievemente il PIL nominale. La crescita del PIL reale nel 2020 è infatti prevista allo 0,6 per cento, mentre il PIL nominale crescerebbe del 2,0 per cento (rispetto al 2,3 per cento delle previsioni tendenziali). L’occupazione, in particolare, crescerebbe di 1 decimo di punto in più rispetto al tendenziale, sia in termini di occupati che di ore lavorate. Il surplus di partite correnti sarebbe leggermente inferiore a causa del migliore andamento della domanda interna.

Per gli anni successivi, la crescita è fissata all’1 per cento nello scenario programmatico, grazie ad un contributo complessivo della domanda interna leggermente più elevato in confronto al 2020, ad una ripresa più decisa della domanda interna leggermente più alta in confronto al 2020 e ad una ripresa più decisa della produzione (e quindi un apporto della variazione delle scorte leggermente positivo) nel 2021.

Le previsioni programmatiche, riportate nella tabella seguente a fianco di quelle tendenziali, sono fondate su simulazioni effettuate con il modello econometrico del Tesoro (ITEM).

Tabella 8. Confronto quadro macroeconomico tendenziale e programmatico

 (variazioni percentuali)

 

Previsioni tendenziali

Previsioni Programmatiche

2019

2020

2021

2022

2019

2020

2021

2022

PIL

0,1

0,4

0,8

1,0

0,1

0,6

1,0

1,0

Importazioni

0,7

2,0

3,2

3,6

0,7

2,3

3,3

3,4

Consumi finali nazionali

0,3

0,2

0,5

0,8

0,3

0,5

0,7

0,5

- spesa delle famiglie e I.S.P

0,4

0,3

0,7

1,0

0,4

0,7

0,8

0,6

- spesa delle P.A.

-0,2

0,1

0,1

0,2

-0,2

-0,2

0,3

0,1

Investimenti fissi lordi

2,1

1,6

1,7

2,2

2,1

2,2

2,3

2,2

- macchinari, attrezzature e vari

1,5

1,3

1,3

2,5

1,5

2,0

2,0

2,3

- mezzi di trasporto

0,3

1,6

1,3

1,5

0,3

2,2

1,6

1,5

- costruzioni

3,1

2,0

2,1

2,1

3,1

2,3

2,6

2,2

Esportazioni

2,8

2,3

2,8

3,2

2,8

2,2

2,9

3,1

 

Deflatore PIL

0,9

1,9

1,5

1,5

0,9

1,3

1,7

1,7

Occupazione (ULA)

0,8

0,5

0,2

0,5

0,7

0,5

0,4

0,6

PIL nominale (mld di euro)

1.783,1

1.824,5

1.866,5

1.913,6

1.783,1

1.818,0

1.867,9

1.917,3

 

Nella tavola che segue è riportato l’impatto macroeconomico delle misure di cui si compone la manovra sull’andamento tendenziale del PIL, raggruppate per tipologia di intervento. Rispetto allo scenario tendenziale, si profila un incremento del tasso di crescita del PIL di 0,2 punti percentuali nel 2020 e nel 2021, mentre resta sostanzialmente invariato nell’ultimo anno dell’orizzonte di programmazione.

Tabella 9. Impatto macroeconomico delle misure programmatiche sul tasso di crescita tendenziale del PIL

(variazioni percentuali)

 

2020

2021

2022

Previsione PIL tendenziale

0,4

0,8

1,0

Rimodulazione imposte indirette

0,3

0,2

-0,2

Riduzione cuneo fiscale

0,1

0,1

0,1

Politiche invariate e proroghe interv. in scadenza

0,1

0,2

0,1

Maggiori entrate

-0,1

-0,2

-0,1

Riduzioni di spesa

-0,1

0,0

0,0

Previsione PIL programmatico (*)

0,6

1,0

1,0

(*) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti

 

 

 


2. La finanza pubblica

2.1 Analisi del consuntivo e delle previsioni a legislazione vigente

2.1.1 I saldi della P.A.

La Nota di aggiornamento presenta una revisione del quadro di finanza pubblica incorporando, per l’esercizio 2018, l’aggiornamento delle stime di consuntivo diffuso dall’Istat con il Comunicato[10] del 23 settembre scorso.

Il Comunicato di settembre tiene conto della revisione generale dei conti economici nazionali, concordata in sede europea ed effettuata, come previsto, a cinque anni dal passaggio al SEC 2010, introducendo innovazioni e miglioramenti di metodi e di fonti.

Rispetto alle previsioni del DEF 2019, la stima del deficit 2018 viene rivista al 2,2 per cento del PIL, rispetto al 2,1 già indicato nel DEF.

Il dato del 2018, comunque, permane tuttora in miglioramento rispetto al saldo registrato per il 2017 (2,4 per cento), a sua volta invariato, in termini percentuali, rispetto alla precedente stima di consuntivo.

 

Sono quindi presentate le previsioni aggiornate per il periodo 2019-2022, basate sulla legislazione vigente, che indicano, per tutti gli esercizi considerati, una riduzione dell’indebitamento netto rispetto alle previsioni del DEF 2019.

In particolare, in rapporto al PIL, la stima del deficit 2019 si attesta al 2,2 per cento del PIL, rispetto al 2,4 già indicato nel DEF 2019, per l’effetto congiunto del miglioramento dell’avanzo primario (dall’1,2 per cento all’1,3 per cento) e della riduzione della spesa per interessi (dal 3,6 al 3,4 per cento).

Quanto agli esercizi successivi, le stime relative al saldo passano: per il 2020, dal 2,0 all’1,4 per cento; per il 2021, dall’1,8 all’1,1 per cento; relativamente al 2022, dall’1,9 allo 0,9 per cento.

 

Rispetto alle previsioni contenute nel precedente Documento, i dati riflettono la revisione del quadro macroeconomico (scontando, in particolare, il rallentamento delle prospettive di crescita nel breve periodo), i risultati del monitoraggio sulla finanza pubblica e gli effetti dei principali provvedimenti adottati dopo il DEF 2019 (aprile) e non considerati da tale documento.

La Nota menziona, in particolare, l’assestamento di bilancio e il DL n. 61/2019, recante misure urgenti in materia di miglioramento dei saldi di finanza pubblica. In base al documento i due provvedimenti “hanno evidenziato un miglioramento del deficit nominale di circa 0,4 punti percentuali di PIL”[11].

Si ricorda in proposito che:

§  secondo quanto affermato dalla relazione tecnica riferita al disegno di legge di assestamento 2019, le variazioni proposte con il medesimo provvedimento determinano una riduzione dell’indebitamento netto 2019 per 6,1 miliardi (approssimativamente 0,3 per cento del PIL);

§  il DL n. 61/2019 ha disposto che i risparmi riscontrabili in sede di attuazione del DL 4/2019 (reddito di cittadinanza e quota 100) debbano costituire economie di bilancio[12] al fine del miglioramento dei saldi. Per garantire tale miglioramento nella misura di almeno 1,5 miliardi (quasi 0,1 per cento del PIL) nel 2019, talune dotazioni del bilancio dello Stato sono state corrispondentemente accantonate e rese indisponibili. Il provvedimento rimetteva ad una delibera del Consiglio dei ministri la decisione definitiva in ordine alla conferma o meno di tale indisponibilità sulla base dei risultati della rendicontazione, da comunicare entro il 15 settembre 2019, degli oneri derivanti dall’applicazione delle misure dello stesso DL 4/2019 nonché della valutazione di quelli da sostenere entro la fine del medesimo anno. La NADEF informa quindi che (par. III.1), sulla base del predetto monitoraggio, nell’aggiornamento del quadro tendenziale viene scontato il minor utilizzo, per circa 1,5 miliardi, delle risorse previste per reddito di cittadinanza e quota 100, rispetto a quanto previsto nel DEF di aprile. Conseguentemente, le dotazioni di bilancio, già accantonate per effetto del D.L. 61/2019, sono state rese nuovamente disponibili[13] (in proposito si rinvia al successivo capitolo riferito alle spese della p.a.).

 

Inoltre, la Nota riporta gli effetti di due provvedimenti adottati dopo il DEF:

§  il decreto-legge n. 32 del 2019, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici;

§  il decreto-legge n. 34 del 2019, recante misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi.

Come si evince dalla successiva tabella, i predetti decreti non determinano effetti netti apprezzabili sul saldo di indebitamento (essendo di modesta entità in valore assoluto e, per lo più, limitati agli esercizi 2019 e 2020) mentre comportano una ricomposizione fra entrate e spese.

Tabella 10 - Effetti cumulati netti sull’indebitamento netto degli ultimi provvedimenti approvati nel 2019

(segno “-” = effetti negativi per la finanza pubblica).

                                                                                                                                                (milioni di euro)

 

2019

2020

2021

2022

DL 32/2019

 

 

 

 

Variazione netta entrate

1

3

5

0

Variazione netta spese

1

2

-5

0

Effetto sull'indebitamento netto

3

5

0

0

 

 

 

 

 

DL 34/2019

 

 

 

 

Variazione netta entrate

-97

-76

-221

-205

Variazione netta spese

100

78

223

206

Effetto sull'indebitamento netto

3

2

1

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EFFETTO SULL'INDEBITAMENTO NETTO

6

7

1

1

Variazione netta entrate

-96

-73

-216

-205

Variazione netta spese

101

80

218

206

  Fonte. Elaborazione su dati tavole III.9, III.12 e III.13 della NADEF 2019.

  I valori sono al lordo degli oneri riflessi. Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

 

La revisione delle stime per gli esercizi 2019-2022 risulta quindi essenzialmente riconducibile all’aggiornamento del quadro macroeconomico rispetto al Documento di aprile nonché ai risultati dell’attività di monitoraggio della finanza pubblica.

 

Si evidenzia, in ogni caso, che lo scenario tendenziale (oggetto del presente paragrafo) si basa sulla legislazione vigente e, in particolare, tiene conto degli effetti sul quadro di finanza pubblica degli aumenti di imposte indirette (“clausole di salvaguardia”) decorrenti dal 2020 e con ulteriore incremento dal 2021. In proposito, con particolare riguardo all’entità di tali effetti, si rinvia al successivo paragrafo riferito agli andamenti delle entrate della p.a.

 

Rispetto al quadro previsionale tendenziale del DEF 2019, alla riduzione del saldo di indebitamento netto contribuiscono sia l’andamento dell’avanzo primario (le cui stime sono riviste in aumento per tutti gli esercizi del quadriennio considerato) sia l’andamento della spesa per interessi (in merito al quale si rinvia all’apposito paragrafo) le cui stime sono, viceversa, riviste al ribasso per il medesimo periodo.

In termini più analitici, secondo la NADEF (par. III.1), concorrono a tale revisione una crescita più sostenuta delle entrate fiscali, una dinamica più contenuta della spesa primaria ed una riduzione dell’incidenza della spesa per interessi passivi sul PIL. Quest’ultima è prevista scendere dal 3,2 per cento del 2020 al 3,1 per cento del 2021, per attestarsi al 2,9 per cento nel 2022: i conti pubblici continueranno a beneficiare, secondo la Nota, di significativi risparmi di spesa per interessi, a fronte del trend in riduzione dei rendimenti.

 

Nel nuovo quadro delineato a legislazione vigente, si conferma un andamento complessivo di miglioramento del saldo di indebitamento netto, che passa dal 2,2 per cento del PIL nel 2019 all’1,4 per cento nel 2020 e all’1,1 per cento nel 2021, per attestarsi al termine del periodo di previsione (2022) sullo 0,9 per cento.

L’indebitamento netto strutturale (calcolato al netto delle misure una tantum e depurato della componente ciclica del saldo), che risulta pari a circa l’1,5 per cento in rapporto al PIL nei dati riferiti al 2018, assume nel periodo previsionale considerato i seguenti valori stimati: 1,2 per cento nel 2019; 0,5 per cento nel 2020 e, infine, 0,4 per cento sia nel 2021 sia nel 2022. Rispetto alle stime del DEF di aprile, la revisione indica, a legislazione vigente e tenendo conto quindi degli incrementi di gettito derivanti dalle clausole di salvaguardia, una riduzione del deficit strutturale per ciascuno degli esercizi considerati.

Per quanto concerne il saldo strutturale si rinvia comunque ai successivi capitoli.

2.1.2 Le entrate

La revisione delle stime di consuntivo evidenzia per l’anno 2018, rispetto a quanto indicato nel DEF, una riduzione delle entrate finali pari a 62 milioni, determinata da una contrazione delle entrate correnti (211 milioni) e da un incremento delle entrate in conto capitale (149 milioni).

In termini di PIL, le entrate finali nel 2018 rappresentano il 46,2 per cento a fronte del 46,4 per cento indicato nel DEF. La riduzione interessa sia le entrate tributarie (che passano dal 28,7 per cento del DEF al 28,5 per cento) sia i contributi sociali (dal 13,4 per cento al 13,3 per cento).

Conseguentemente, anche la pressione fiscale si riduce al 41,8 per cento rispetto al 42,1 per cento stimato dal DEF.

 

Per quanto attiene alle nuove previsioni, riferite al periodo 2019-2022, la Nota afferma che esse scontano il peggioramento delle prospettive di crescita nel breve periodo, i risultati dell’attività di monitoraggio sulla finanza pubblica e l’impatto dei provvedimenti adottati dopo il DEF.

Tra i provvedimenti adottati dopo il DEF si segnala il decreto legge n 34/2019 (c.d. “decreto crescita”) i cui effetti in termini di entrate nette hanno comportato una riduzione di circa 100 milioni in ciascuno degli anni 2019 e 2020 ed una riduzione superiore a 200 milioni annui nel restante periodo considerato. Tra le principali misure si segnalano:

§  la revisione della mini-IRES con la quale - rispetto alla normativa previgente che, in presenza di specifici requisiti, consentiva una riduzione dell’aliquota d’imposta di 9 punti percentuali – è stata prevista una riduzione del beneficio. Gli effetti di maggior gettito ascritti dalla relazione tecnica sono pari a 217 milioni nel 2020, a 259 milioni nel 2021 e a 169 milioni nel 2022. Negli anni successivi le stime della relazione tecnica presentano valori superiori di gettito aggiuntivo;

§  l’incremento della deducibilità ai fini delle imposte dirette dell’IMU pagata sugli immobili strumentali. In particolare, la quota deducibile è stata elevata dal 40% al 50% nel 2019, al 60% nel 2020, al 70% nel 2022 e al 100% dal 2023. Gli effetti di minor gettito ascritti dalla relazione tecnica sono pari a 145 milioni nel 2020, a 229 milioni nel 2021 e a 167 milioni nel 2022. Negli anni successivi le stime della RT presentano anche in questo caso valori superiori di minor gettito;

§  la proroga del superammortamento con il quale si consente una deducibilità pari al 130 per cento del costo sostenuto, nel periodo indicato dalla norma, per l’acquisto di specifiche tipologie di beni strumentali nuovi. Gli effetti di minor gettito ascritti dalla relazione tecnica sono pari a 129 milioni nel 2020, a 202 milioni nel 2021 e a 147 milioni nel 2022, che si proietta anche in esercizi successivi.

 

Le previsioni aggiornate, afferma la Nota, sono riferite ad uno scenario tendenziale che incorpora gli effetti degli aumenti dell’IVA e delle accise (c.d. “clausole di salvaguardia”) dai quali sono attese maggiori entrate pari a 23,1 miliardi da gennaio 2020 e ad ulteriori 5,6 miliardi circa da gennaio 2021.

Si riporta di seguito il prospetto che evidenzia i valori di maggior gettito inclusi delle previsioni tendenziali per effetto della normativa attualmente vigente in materia di incremento delle imposte indirette.

Tabella 11 - Clausole di salvaguardia – Importi inclusi nei tendenziali

(importi in milioni di euro)

 

2019

2020

2021

dal

2022

Imposta sul valore aggiunto

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

13,0%

13,0%

13,0%

Gettito stimato per incremento aliquota

0,0

8.688

8.688

8.688

Aliquota IVA ordinaria

22%

25,2%

26,5%

26,5%

Gettito stimato per incremento aliquota

0,0

13.984

19.665

19.665

Totale IVA

0,0

22.672

28.353

28.353

Accise

 

 

 

 

Maggior gettito accise carburanti

0,0

400

400

400

Totale maggiori entrate

0,0

23.072

28.753

28.753

Fonte: Elaborazione su dati delle relazioni tecniche

 

Il grafico che segue considera le entrate finali ed evidenzia il confronto fra le previsioni di aprile e quelle aggiornate con riguardo sia agli importi in valore assoluto sia all’andamento dei valori percentuali rispetto al PIL.

Figura 5 - Entrate finali: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento 2019

(milioni di euro - % del PIL)

 

Complessivamente, le nuove previsioni di entrata per il periodo 2019-2022 indicano, in rapporto al PIL, una sostanziale invarianza rispetto al DEF se considerate nel loro complesso. Nel dettaglio, concorrono a tale invarianza, da un lato, la contrazione delle stime riferite al gettito tributario e, dall’altro lato, una revisione al rialzo delle stime riferite ai contributi sociali.

In particolare, la Nota segnala che le previsioni aggiornate delle entrate tributarie e contributive – che rappresentano la quota più rilevante delle entrate complessive - evidenziano un andamento crescente dell’1,3 per cento nel 2019 (747,8 miliardi rispetto a 738,6 miliardi nel 2018) e, in media, del 2,7 all’anno nel triennio 2020-2022. Tale andamento è sostenuto prevalentemente dalle imposte indirette, che segnano un aumento di circa il 9,9 per cento nel 2020 e del 2,7 per cento in media nei rimanenti anni. Tale dinamica, spiega la Nota, è legata, da un lato, al fatto che lo scenario a legislazione vigente sconta l’entrata in vigore degli aumenti automatici dell’IVA e delle accise insieme agli altri interventi in campo fiscale introdotti dalla legge di bilancio 2019 (che hanno riguardato, tra l’altro, l’obbligo della trasmissione elettronica dei corrispettivi all’Agenzia delle Entrate, la definizione agevolata delle controversie fiscali pendenti, e l’inasprimento dei prelievi sui giochi e tabacchi). Dall’altro, l’andamento tendenziale delle imposte indirette beneficia della maggior crescita economica attesa.

 

La seguente rappresentazione grafica evidenzia le previsioni aggiornate riguardanti la componente delle entrate tributarie.

Figura 6 - Entrate tributarie: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento 2019

(milioni di euro - % del PIL)

 

Nei grafici che seguono sono evidenziate le previsioni di entrata relative al periodo 2019-2022, indicate nel DEF e nella NADEF, riferite alle singole variabili che concorrono alla determinazione della pressione fiscale (imposte dirette, imposte indirette, imposte in conto capitale e contributi sociali).

Figura 7 – Componenti pressione fiscale: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento 2019

(% del PIL)

       

 

       

 

Le previsioni delle entrate tributarie hanno subito, in valore assoluto, una generale revisione al ribasso, determinata, negli anni 2019 e 2020, esclusivamente dalle imposte indirette e parzialmente compensata dall’incremento delle stime delle imposte dirette e delle imposte in conto capitale. Negli anni 2021 e 2022 concorrono alla revisione al ribasso delle stime anche le imposte dirette.

 

Nelle previsioni aggiornate le entrate tributarie crescono dello 0,5 per cento nel 2019 rispetto al 2018, evidenziando incrementi annui più sostenuti nei tre esercizi successivi (rispettivamente, del 5 per cento, del 2,7 per cento e dell’1,5 per cento) per effetto soprattutto della componente delle imposte indirette, in conseguenza dei previsti incrementi dell’IVA e delle accise. Più contenuto risulta invece il profilo di crescita delle imposte dirette.

In termini di PIL, le entrate tributarie mostrano un andamento discontinuo nel periodo 2019-2022. Dopo una lieve riduzione nel 2019 rispetto al 2018 (dal 28,5 al 28,4 per cento del PIL), le previsioni registrano un incremento nei due anni successivi (29,1 per cento e 29,3 per cento del PIL rispettivamente, nel 2020 e 2021) per poi ridursi al 29 per cento del PIL nel 2022. Tale andamento è sostenuto prevalentemente dalle imposte indirette, mentre le imposte dirette – che presentano in termini nominali una crescita costante - riducono la propria incidenza sul PIL (dal 14,1 per cento del 2018 al 13,5 per cento nel 2022).

 

Le imposte in conto capitale sono riviste dalla Nota al rialzo rispetto alle stime di aprile per tutto il periodo considerato. In particolare nel 2019 registrano un incremento di 215 milioni (da 967 milioni a 1.182 milioni), mentre ammonta a circa 130 milioni l’aumento per ciascuna delle annualità successive. Nonostante la revisione al rialzo rispetto al DEF, la voce delle imposte in conto capitale, nelle nuove stime, evidenzia, su base annua, un calo nel 2019 e nel 2020: in proposito la Nota afferma che tale andamento risente del venir meno del gettito derivante dalla voluntary disclosure. Nel 2021 e nel 2022 è prevista una crescita, rispettivamente, dello 0,5 e dello 0,7 per cento, rispetto al valore dell’anno precedente. Complessivamente tuttavia, in considerazione dell’esiguità di tale voce di entrata, l’incidenza sul PIL resta stabile, intorno allo 0,1 per cento, per tutti gli esercizi considerati.

Sarebbero utili indicazioni riguardo alle ulteriori ragioni che concorrono, insieme al venir meno della voluntary disclosure, a determinare l’andamento dell’aggregato, nel periodo considerato.

 

Con particolare riguardo alle imposte una tantum, si riportano le informazioni estrapolate dalle tabelle relative a tali misure contenute nel DEF e nella Nota di aggiornamento al DEF.

Tabella 12 – Entrate una tantum

(milioni di euro)

 

2018

2019

2020

2021

2022

Imposte sostitutive varie

 

 

 

 

 

-    DEF

1.359

1.128

648

248

0

-    Nota di aggiornamento al DEF

1.360

1.749

823

428

0

Allineamento valori di bilancio ai principi IAS

 

 

 

 

 

-    DEF

202

202

202

202

202

-    Nota di aggiornamento al DEF

308

216

215

215

215

Emersione capitali all'estero (voluntary disclosure)

 

 

 

 

 

-    DEF

264

0

0

0

0

-    Nota di aggiornamento al DEF

264

37

0

0

0

Rottamazione cartelle

 

 

 

 

 

-    DEF

1.215

949

1.525

1.312

1.683

-    Nota di aggiornamento al DEF

1.215

499

1.115

1.442

1.683

 

Per quanto riguarda i contributi sociali, la Nota stima un incremento annuo del 2,8 per cento nel 2019 (241.482 milioni di euro), che scende all’1,6 negli esercizi 2020 e 2021, per poi risalire al 2,3 nel 2022 (con una crescita media, quindi, dell’1,8 per cento nel triennio 2020-2022). In rapporto al PIL, i contributi sociali si assestano al 13,5 per cento negli esercizi 2019 e 2020, diminuendo leggermente nel biennio successivo (13,4 per cento nel 2021 e 13,3 nel 2022). Le stime tengono conto, secondo la Nota, dell’evoluzione delle variabili macroeconomiche rilevanti. Inoltre, nel calcolo sono state computate le variazioni, di diverso segno, derivanti da: la cessazione degli effetti di minor gettito contributivo recato dalle misure di esonero previste dalle leggi di stabilità 2015 e 2016 per le nuove assunzioni a tempo indeterminato (articolo 1, comma 118, della L. 190/2014 e articolo 1, comma 178, della L. 208/2015), l’agevolazione strutturale (con conseguenti minori entrate) per le assunzioni di giovani introdotta con la legge di bilancio 2018 e la revisione delle tariffe INAIL introdotta dalla legge di bilancio 2019, cui sono stati ascritti effetti di minor gettito contributivo.

In raffronto alle previsioni del DEF 2019, la Nota prevede per i contributi sociali un maggior gettito pari a 890 milioni nel 2019, a 1.210 milioni, nel 2020, a 995 milioni nel 2021 e a 1.346 milioni nel 2022.

 

I dati sulla pressione fiscale, indicati dalla Nota al lordo e al netto degli effetti del beneficio degli 80 euro, mostrano una riduzione sia nei valori di consuntivo per il 2018 sia nelle previsioni riferite alle annualità successive. Tale andamento è indicato nella tabella che segue, che evidenzia anche il contributo in valore assoluto riconducibile all’operatività delle c.d. “clausole di salvaguardia”.

Tabella 13 - Pressione fiscale, entrate tributarie e contributive e clausole di salvaguardia

(% del PIL)

 

2018

2019

2020

2021

2022

Entrate tributarie e contributive

 

 

 

 

 

-    DEF

738,925

747,451

779,457

798,709

812,961

di cui clausole salvaguardia

0

0

23,072

28,753

28,753

-    Nota di aggiornamento al DEF

738,598

747,848

777,193

795,714

809,815

di cui clausole salvaguardia

0

0

23,072

28,753

28,753

Pressione fiscale

 

 

 

 

 

-    DEF

42.1

42.0

42.7

42.7

42.5

-    Nota di aggiornamento al DEF

41.8

41.9

42.6

42.6

42.3

Pressione fiscale al netto misure 80 euro

 

 

 

 

 

-    DEF

41.5

41.5

42.2

42.2

42.0

-    Nota di aggiornamento al DEF

41.3

41.4

42.1

42.1

41.8

 

Sarebbero utili informazioni in merito all’ammontare considerato, in termini nominali, per la determinazione della “pressione fiscale al netto delle misure 80 euro” al fine di acquisire un valore aggiornato dell’impatto di tali misure rispetto a quello inizialmente stimato dalle relative relazioni tecniche.

 

In termini grafici, il confronto tra i dati DEF e NADEF, al lordo e al netto delle misure 80 euro, è illustrato nella seguente figura.

Figura 8 - Pressione fiscale

(% del PIL)

 

§  Valutazione degli incassi derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale

Per quanto concerne le entrate derivanti dall’attività di accertamento, la Nota di aggiornamento, in attuazione di quanto disposto dall’articolo 1, comma 434, della legge di stabilità 2014, contiene un focus nel quale sono illustrati i risultati ottenuti, le procedure adottate, i criteri applicati per la stima ed il monitoraggio dell’evasione fiscale. Il focus, inoltre, illustra i criteri adottati per verificare le condizioni ed eventualmente valutare l’ammontare delle maggiori entrate da destinare al Fondo per la riduzione della pressione fiscale.

In base alla valutazione effettuata dal focus il Fondo per la riduzione della pressione fiscale sarà incrementato, in sede di predisposizione del prossimo disegno di legge di bilancio, di 370 milioni.

Si ricorda che l’articolo 1, comma 434, della legge di stabilità 2014 dispone, tra l’altro, che siano destinate al predetto Fondo le risorse permanenti che, in sede di Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza, si stima di incassare quali maggiori entrate rispetto alle previsioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente e a quelle effettivamente incassate nell’ultimo esercizio consuntivato, derivanti dall'attività di contrasto dell'evasione fiscale, al netto di quelle derivanti dall'attività di recupero fiscale svolta dalle regioni, dalle province e dai comuni.

 

Nel focus vengono specificate le procedure di calcolo adottate per ottenere l’ammontare di risorse. In particolare, viene evidenziata, in primo luogo, la necessità che siano verificate le seguenti tre condizioni riferite alle entrate derivanti da attività di contrasto all’evasione fiscale:

§  l’esistenza di maggiori entrate realizzate rispetto alle previsioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente (annualità 2019, 2020 e 2021);

§  l’esistenza di maggiori entrate derivanti da attività di contrasto dell’evasione fiscale rispetto a quelle effettivamente incassate nell’esercizio precedente (2018);

§  il carattere permanente delle predette maggiori entrate.

§  A tal fine, sono forniti i seguenti dati:

§  gli incassi registrati nel 2018 risultanti dal rendiconto generale dello Stato risultano pari a 14,93 miliardi di euro (di cui 2,51 miliardi relativi ad entrate extratributarie);

§  le previsioni assestate evidenziano un ammontare di entrate da attività di accertamento pari a 13,59 miliardi (di cui 3,40 miliardi relativi ad entrate extratributarie) per l’anno 2018, a 13,2 miliardi (di cui 3,26 miliardi relativi ad entrate extratributarie) per l’anno 2019, a 12,66 miliardi (di cui 3,17 miliardi relativi ad entrate extratributarie) per l’anno 2020, e a 12,30 miliardi (di cui 2,65 miliardi relativi ad entrate extratributarie) per l’anno 2021;

§  la stima degli incassi 2019, basata sugli incassi realizzati nel periodo gennaio-agosto 2019 determinati dall’attività di contrasto all’evasione fiscale, è di 15,34 miliardi (di cui 2,76 miliardi relativi ad entrate extratributarie).

La Nota fa presente, quindi, che la stima degli incassi 2019 (basata sul gettito effettivo realizzato da gennaio ad agosto 2019) – pari a 15,34 miliardi - è maggiore:

§  degli incassi realizzati nel 2018 (+ 0,41 miliardi);

§  delle previsioni assestate per ciascuno degli anni 2019 (+2,14 miliardi), 2020 (+2,68 miliardi) e 2021 (+3,04 miliardi).

La Nota considera il minore fra gli importi differenziali sopra indicati (+0,41 miliardi) ed estrapola quindi dallo stesso la quota parte che può essere considerata permanente (0,37 miliardi).

2.1.3 La spesa primaria

La revisione dei dati di consuntivo operata dall’Istat comporta per l’anno 2018, rispetto alle precedenti stime, un aumento delle spese finali pari a 984 milioni di euro.

Come evidenziato dall’Istituto le revisioni dipendono, in parte, dall’introduzione di alcune modifiche nella classificazione delle voci di uscita (in particolare tra consumi intermedi e altre uscite correnti, determinando variazioni in aumento e in diminuzione di alcuni aggregati del conto economico) ed, in parte, dalla disponibilità di nuove informazioni, tra cui quelle tratte dai bilanci di alcune società per il 2018[14]. Inoltre, l’Istat precisa cha la revisione delle uscite complessive è dovuta anche alle nuove stime sui redditi (+536 milioni) ed all’effetto combinato di rettifiche della spesa per investimenti (+73 milioni, di cui gli investimenti fissi lordi pari a +521 milioni).

 

Per quanto attiene al periodo di previsione 2019-2022 nel quadro aggiornato si registra, nel triennio 2019-2021, rispetto alle stime del DEF, una riduzione della spesa corrente primaria[15] (-1,1 miliardi nel 2019, -1,6 nel 2020 e -0.1 miliardi nel 2021) e un incremento nel 2022 pari a 0,6 miliardi.

Con riferimento al medesimo aggregato, nel grafico che segue viene mostrato il raffronto tra le previsioni, in valore assoluto e in percentuale del PIL, recate dal DEF e quelle contenute nella Nota di aggiornamento.

Figura 9 - Spesa corrente primaria: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019

(milioni di euro - %PIL)

Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019.

Come emerge dalla rappresentazione grafica, si conferma la crescita, in valore assoluto, della spesa corrente primaria, che si attesta nel 2022, in termini nominali, ad un livello di 791 miliardi, sostanzialmente analogo alle precedenti stime.

In termini di incidenza sul PIL, si registra invece, in entrambe le previsioni, una dinamica decrescente: nelle stime più aggiornate, i valori del biennio 2019-2020 sono rivisti al ribasso, mentre quelli del biennio successivo sono in linea con le precedenti previsioni.

Nei grafici che seguono è evidenziato l’andamento delle principali componenti della spesa corrente primaria in termini di incidenza sul PIL, ponendo a raffronto le previsioni recate dal DEF e quelle contenute nella Nota di aggiornamento.

Figura 10 - Componenti della spesa corrente primaria: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019

Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019.

Circa la composizione della spesa corrente primaria, le nuove stime confermano il profilo crescente, già delineato nel DEF, della spesa per prestazioni sociali espressa in termini di PIL. Per l’anno 2019 il rapporto si attesta sul 20,3 per cento (rispetto al 20,5 stimato nel DEF), per poi crescere al 20,5 per cento nel 2020 e al 20,7 per cento per ciascun anno del biennio successivo (nel DEF veniva indicato 20,7 per cento per il 2020 e 20,8 nel 2021 e 20,7 nel 2022).

In merito alla dinamica dell’aggregato di spesa, espresso in termini nominali, la nuova previsione stima un incremento su base annua del 3,9 per cento nel 2019. Negli anni seguenti il trend di crescita prosegue con incrementi annui del 3,3 per cento nel 2020, del 3,2 nel 2021 e del 2,5 nel 2022.

 

Considerando le singole componenti che concorrono al predetto andamento, si evidenzia in primo luogo che la spesa pensionistica registra un incremento, su base annua, del 2,7 per cento nel 2019, del 3,2 per cento nel 2020, del 3,8 per cento nel 2021 e del 2,9 nel 2022.

 

Figura 11 – La spesa pensionistica: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019

          Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019.

Come spiegato nella Nota, le previsioni scontano l’aumento del numero di soggetti che accedono al pensionamento anticipato in virtù dei recenti cambiamenti normativi introdotti con la Legge di Bilancio 2019 e le altre misure correlate[16], tra cui “Quota 100”.

Rispetto alla previsione del DEF di aprile, la stima della spesa pensionistica nel 2019 è rivista al ribasso di circa 1,4 miliardi. Tale revisione, come spiegato nella Nota, è dovuta, per un importo di circa 1,2 miliardi, al minor numero di domande di pensionamento anticipato rispetto alla platea di soggetti che avrebbero potuto beneficiare delle agevolazioni di recente introdotte e ad una valutazione prudenziale delle domande che perverranno entro la fine dell’anno.

Per gli anni 2020-2022 le nuove stime di spesa sono ridotte di circa 2,5 miliardi per l’anno 2020, di 1,5 miliardi per l’anno 2021 e di 1 miliardo per il 2022. La revisione si basa sull’ipotesi, indicata nella Nota, di una distribuzione graduale degli accessi al pensionamento nel 2020 e nel 2021, con conseguenti economie pari a 1,7 miliardi nel 2020 e 400 milioni nel 2021[17].

 

Si ricorda che durante l’esame parlamentare del DL 61/2019 (relativo al miglioramento dei saldi di finanza pubblica) l’INPS ha presentato una Nota da cui emergeva, in base al monitoraggio fino ad allora effettuato, un risparmio di circa 1 miliardo nel 2019, rispetto alle quantificazioni operate dal DL 4/2019, relativamente alle misure agevolative in materia di requisiti pensionistici (tra cui quota 100). Considerando anche le minori spese derivanti dall’applicazione delle misure sul reddito e sulla pensione di cittadinanza (vedi infra), la complessiva previsione di risparmio ammontava a 1,8 miliardi di euro. Tuttavia, a garanzia del conseguimento di minori spese almeno nella misura di 1,5 miliardi, veniva disposto – come già ricordato – l’accantonamento e la relativa indisponibilità per la gestione di dotazioni di bilancio corrispondenti a tale somma. L’eventuale disaccantonamento delle somme veniva condizionato agli esiti di una rendicontazione sugli oneri sostenuti, da comunicare entro il 15 settembre 2019, secondo le procedure di monitoraggio previste dal DL 4/2019, e tenendo conto della valutazione degli oneri ancora da sostenere entro la fine del 2019.

La Nota in esame informa che, in relazione ai risparmi accertati e previsti per l’anno in corso, le dotazioni di bilancio accantonate con il DL 61/2019 sono state rese disponibili[18]. Inoltre, da quanto indicato nella stessa Nota, per la sola parte relativa alle misure pensionistiche, il risparmio ammonterebbe a circa 1,2 miliardi, per il minor numero di domande di pensionamento anticipato rispetto alla platea di soggetti potenzialmente interessati alle agevolazioni di recente introdotte.

In proposito, sarebbe utile disporre dei dati analitici riferiti ai risultati del predetto monitoraggio e della relativa rendicontazione degli oneri, prevista dal DL 61/2019, con particolare riguardo all’incidenza dei risparmi in relazione alle diverse misure recate dagli articoli 14 e 15 del DL 4/2019.

 

Le altre prestazioni sociali, mostrano una crescita annua dell’8 per cento nel 2019 e del 3,2 per cento nel 2020, del 3,8 nel 2021 per poi rallentare al 2,9 per cento nel 2022. In relazione alle stime di aprile, l’aggregato resta invariato in termini assoluti salvo che per il 2019, anno in cui, come precisato nella Nota, la previsione è stata aggiornata sulla base dei dati di monitoraggio relativi alle domande accolte e quelle prevedibili in accoglimento fino alla fine del 2019 per il Reddito di Cittadinanza (Rdc) e Reddito di Inclusione (Rei). La nuova previsione, secondo la Nota, include una riduzione di spesa complessiva di circa 400 milioni rispetto al DEF.

Tenuto conto che l’aggregato complessivo delle altre prestazioni sociali registra una diminuzione della previsione di spesa, rispetto al DEF, di 200 milioni di euro per il solo 2019, sarebbe utile acquisire indicazioni riguardo alle altre componenti (oltre a quelle del reddito di cittadinanza e al Rei) che concorrono a determinare la predetta variazione.

 

Dalla NADEF si evince inoltre che le previsioni di spesa aggiornate includono un onere di circa 550 milioni per quanto riguarda il Rei e di circa 4,2 miliardi per quanto riguarda il Rdc (inclusa la componente della cosiddetta di Pensione di Cittadinanza). La Nota chiarisce inoltre che nel DEF 2019, essendo già noto che il primo ciclo mensile di domande era inferiore al totale previsto a regime per l’anno, la stima di spesa per il Rdc era già stata ridotta di circa 500 milioni nel 2019.

 

 

Si ricorda che il decreto-legge 4/2019 ha autorizzato i limiti di spesa per l’erogazione del reddito e della pensione di cittadinanza riportati nella tabella che segue.

Tabella 14 – Limiti di spesa per l’erogazione del reddito e della pensione di cittadinanza

(milioni di euro)

Limiti di spesa reddito e pensione di cittadinanza (articolo 12, comma 1, decreto-legge 4/2019)

2019

2020

2021

A decorrere dal 2022

Reddito e Pensione di cittadinanza (art. 1, 2 e 3))

5.620,0

7.123,0

7.355,0

7.210,0

Articolo 2, commi 1 e 4 ampliamento del beneficio per famiglie con disabili

12,8

16,9

17,0

16,9

Articolo 13, comma 2 (erogazione dei servizi da parte delle province autonome di Trento e di Bolzano)

 

19,0

19,0

19,0

Proseguimento del Rei (art. 13, co. 1)

274,0

8,0

 

Totale limite di spesa

5.906,8

7.166,9

7.391,0

7.245,9

Fonte: elaborazione su dati della relazione tecnica riferita al decreto-legge 4/2019 (A.C. 1637)

 

Con particolare riferimento alla prosecuzione del reddito di inclusione, la relazione tecnica riferita all’articolo 13 del decreto-legge 4/2019 affermava che la stima degli oneri era stata effettuata in relazione alle sole prime tre mensilità del 2019. La RT ipotizzava infatti il transito della platea del Rei nel Rdc in quanto i requisiti economici per l'accesso a quest’ultimo risultano meno restrittivi e l'ammontare del benefìcio più rilevante. Pertanto, a decorrere da aprile 2019 gli oneri connessi al regime del Rei erano stati dalla RT già ricompresi nelle stime relative al reddito di cittadinanza. La RT precisava inoltre che, nel caso in cui i beneficiari del Rei non avessero fatto domanda per il Rdc, si sarebbe ottenuto un risparmio per la finanza pubblica.

Successivamente la documentazione allegata al decreto-legge n. 61/2019 ha prefigurato risparmi di spesa per il reddito e la pensione di cittadinanza pari a circa 800 milioni di euro per l’anno 2019, da confermare sulla base della rendicontazione degli oneri sostenuti (come risultanti dal monitoraggio) entro il 15 settembre 2019.

I risultati del monitoraggio, disponibili sul sito INPS[19], indicano dati che appaiono in linea con le nuove previsioni di spesa delineate nella Nota in esame, pari per l’anno 2019 a 550 milioni per il ReI e a 4,2 miliardi per il RdC.

Di seguito vengono posti a raffronto i limiti di spesa originariamente previsti per il 2019 dal DL 4/2019 in relazione alle predette misure e le nuove previsioni indicate nella Nota in esame.

Tabella 15 - Differenza limiti di spesa Rei e Rdc decreto-legge 4/2019 e stime NADEF 2019                                                                                                (milioni di euro)

 

Totale risorse RdC e ReI stanziate dal decreto-legge 4/2019 - ANNO 2019

        5.894,0  

 

 

Previsioni NADEF

 

 

 

Reddito e  Pensione di cittadinanza

        4.200,0  

 

 

Proseguimento del Rei

           550,0  

 

 

Totale nuova stima di spesa complessiva Rdc+Rei

        4.750,0  

 

 

Differenza

        1.144,0  

 

 

Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019.

 

 

 

Come già evidenziato, le nuove previsioni di spesa delineate nella Nota in esame per il 2019, pari a 550 milioni per il ReI e a 4,2 miliardi per il RdC, sembrano in linea con i risultati del monitoraggio, disponibili sul sito INPS.

Secondo quanto si evince dalla precedente tabella, la differenza rispetto alle previsioni iniziali del DL 4/2019 dovrebbe ammontare a circa 1,14 miliardi di euro.

La stessa Nota afferma che già con il DEF di aprile era stata operata la riduzione della previsione di spesa per circa 500 milioni, cui vanno ad aggiungersi ulteriori risparmi per circa 400 milioni, scontati nel nuovo quadro tendenziale previsto dal documento in esame, per un totale quindi di circa 900 milioni di euro. Poiché la differenza che emerge dal raffronto tra i limiti di spesa originari (DL 4/2019) e le previsioni aggiornate risulta superiore a quest’ultimo importo, premessa la necessità di una conferma in ordine alla suindicata ricostruzione, sarebbe utile acquisire indicazioni riguardo agli ulteriori fattori alla base della predetta differenza.

In particolare, sarebbe utile conoscere se la stessa sia ascrivibile alla mancata realizzazione di alcune ipotesi sottostanti specifiche componenti della spesa per RdC e, in tal caso, le ragioni per le quali tali voci non risultano considerate nell’ambito dei risparmi complessivi indicati dalla Nota in esame.

 

Con riferimento alle altre componenti della spesa corrente primaria si evidenzia quanto segue:

§  la spesa per redditi da lavoro dipendente registra, rispetto al DEF, incrementi per 0,3 miliardi nel 2019, 0,6 miliardi nel 2020, 0,5 miliardi nel 2021 e 1 miliardo nel 2022.

Nel 2019 la previsione sconta la conclusione della tornata contrattuale 2016-2018 ed il maggior numero di pensionamenti attesi già dal 2019 per effetto della c.d. Quota 100; l’effetto complessivo determina un incremento di spesa dello 0,3 per cento nell’anno.

Nel triennio 2020-2022 la spesa per redditi aumenta in media dello 0,6 per cento. L’incidenza sul PIL risulta pertanto in calo, dal 9,7 del 2019 al 9,2 per cento del PIL nel 2022, confermando sostanzialmente le proiezioni del DEF;

§  la spesa per consumi intermedi, rispetto alle stime di aprile è rivista in aumento nel periodo 2019-2022 (per 2,8 miliardi per l’anno 2019, 2,6 miliardi per l’anno 2020, 2,8 miliardi per il 2021e 2,9 miliardi per il 2022), come si evince dalle voci del conto economico (si vedano le tabelle riportate in appendice). Per i primi due anni l’aggregato registra aumenti pressoché speculari rispetto alle riduzioni operate in relazione all’aggregato altre uscite correnti, riflettendo la complessiva riclassificazione contabile intervenuta. Viene tuttavia confermato, rispetto alle stime di aprile, l’andamento in decrescita dell’aggregato in termini di incidenza sul PIL, che passa dall’8,2 per cento del 2019 all’8 per cento del 2021; 

§  le altre uscite correnti mostrano, in termini assoluti, una riduzione rispetto alle stime del DEF per tutti gli anni del periodo di previsione (2,7 miliardi per l’anno 2019, 2,2 miliardi per l’anno 2020, 2 miliardi per il 2021 e 2,2 miliardi per l’anno 2022), da porre anche in relazione a quanto sopra esposto per i consumi intermedi.

 

Per quanto riguarda la spesa in conto capitale, si registra per l’anno 2019 una revisione della stima in aumento per circa 2,4 miliardi rispetto alle previsioni del DEF. Anche l’incidenza rispetto al PIL passa dal 3,2 (DEF) al 3,3 per cento, come si evince dal grafico che segue.

Figura 12 - Spesa in conto capitale: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019

(milioni di euro - %PIL)

Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019.

Per gli anni 2020-2022 le stime sono invece riviste in diminuzione in ogni anno in valore assoluto e in percentuale del PIL (con la sola eccezione del 2021). 

Nei grafici sotto riportati è evidenziato l’andamento delle singole componenti della spesa in conto capitale in termini di PIL, ponendo a raffronto le previsioni recate dal DEF e quelle contenute nella Nota di aggiornamento.

Figura 13 - Componenti della spesa in conto capitale: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019

Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019.

Analizzando le diverse componenti, l’evoluzione dell’aggregato riceve impulso dagli investimenti fissi lordi, che nel 2019 mostrano una ripresa dell’attività di spesa, con una crescita nominale su base annua del 7,7 per cento, sostenuta, secondo quanto affermato nella Nota, dai numerosi interventi messi in campo negli ultimi anni per rilanciare la spesa, fra cui gli stanziamenti pluriennali per la realizzazione di opere che riducano il rischio idrogeologico e lo sblocco degli avanzi di amministrazione degli enti territoriali per la realizzazione di opere pubbliche. Nel 2020, la crescita degli investimenti è meno sostenuta, al 3,7 per cento, mentre il 2021 registrerà un rafforzamento della crescita al 9,5 per cento. In rapporto al PIL, gli investimenti saliranno dal 2,1 per cento del 2018 al 2,3 per cento nel 2019 e si collocheranno attorno al 2,4 per cento in media nel periodo 2020-2022.

2.1.4 La spesa per interessi

Dai dati di consuntivo riportati nella Nota per il 2018, la spesa per interessi risulta pari a 64.662 milioni, con una riduzione rispetto al dato del 2017, di 936 milioni. Dal confronto con le precedenti stime si osserva una riduzione di 317 milioni rispetto al valore indicato nel DEF 2019.

 

Per quanto attiene alle previsioni a legislazione vigente relative al periodo 2019-2022, le nuove stime assumono, per ciascun esercizio, valori inferiori a quelli del DEF 2019: in particolare, la correzione dell’incidenza rispetto al PIL è di circa 0,2 per cento nel 2019, 0,4 per cento nel 2020, 0,6 per cento nel 2021 e 0,9 per cento nel 2022.

Tabella 16 - Spesa per interessi: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019

(importi in milioni di euro)

 

2018

2019

2020

2021

2022

Nota di aggiornamento al DEF 2019

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

 64.662

 61.316

 59.225

 57.721

 56.170

Variazione assoluta annua

-936

-3.346

-2.091

-1.504

-1.551

Variazione %

-1,4

-5,2

-3,4

-2,5

-2,7

in % del PIL

3,7

3,4

3,2

3,1

2,9

PIL nominale

 1.765.421

 1.783.142

 1.824.521

 1.866.503

 1.913.559

 

 

 

 

 

 

DEF 2019

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

 64.979

 63.984

 65.983

 69.659

 73.739

Variazione assoluta annua

-619

-995

 1.999

 3.676

 4.080

Variazione %

-0,9

-1,5

3,1

5,6

5,9

in % del PIL

3,7

3,6

3,6

3,7

3,9

PIL nominale

1.756.982

1.777.899

1.823.329

1.868.945

1.914.457

Fonte: elaborazione su dati della Nota di aggiornamento al DEF 2019 e del DEF 2019.

 

A tali variazioni corrisponde una spesa per interessi pari, in valore assoluto, a 61.316 milioni nel 2019 e a 59.225 milioni nel 2020.  Negli anni successivi si evidenzia un’ulteriore riduzione dell’aggregato che raggiunge i 56,2 miliardi circa nel 2022. In termini di incidenza sul PIL, la spesa si colloca al 3,4 per cento annuo nel 2019, per passare al 3,2 per cento nel 2020 e ridursi progressivamente fino ad attestarsi ad un valore pari a 2,9 punti percentuali di PIL nel 2022.

 

Nel grafico sottostante si evidenzia l’andamento della spesa per interessi per tutto il periodo di previsione considerato (2019-2022) ed il raffronto, in termini assoluti ed in percentuale del PIL, rispetto alle stime del DEF di aprile.

Figura 14 - Spesa per interessi: confronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento al DEF 2019 (in milioni di euro e in % del PIL)

 

La Nota precisa che la riduzione, nel 2019, dell’aggregato (in calo di 2,7 miliardi e dello 0,2 per cento del PIL rispetto alle stime del DEF di aprile), deriva da una correzione al ribasso, nel frattempo intervenuta, dei tassi di interesse nominali, sia a breve sia a lungo termine.

Tale correzione, secondo quanto affermato dalla Nota, è correlata sia all’indebolimento delle aspettative di crescita dell’economia europea e globale, sia alle nuove valutazioni attinenti al merito di credito.

Con riferimento agli anni successivi (2020-2022), si osserva che la voce riduce progressivamente la propria incidenza sul PIL, complessivamente per circa 0,3 punti percentuali (dal 3,2 al 2,9 per cento). La Nota afferma che la revisione delle stime (con riduzioni di 2,1 miliardi nel 2020, 1,5 miliardi nel 2021 e 1,6 miliardi nel 2022) riflette un andamento dei rendimenti sui titoli di stato più contenuto di quanto ipotizzato nel DEF.

In proposito la Nota evidenzia che, come da prassi consolidata, le proiezioni dei pagamenti per interessi sul debito della PA si basano sui livelli medi della curva dei rendimenti registrati nelle settimane precedenti la chiusura della previsione. Da tali livelli medi si calcolano i rendimenti impliciti per i rimanenti mesi del 2019 e per il triennio 2020-2022. Da inizio giugno i rendimenti di mercato hanno subìto una forte discesa e ciò impatta favorevolmente non solo sulla previsione economica, ma anche sulle proiezioni dei pagamenti per interessi.

 

Con riferimento al possibile andamento dei tassi di interesse si rileva, inoltre, che, a settembre 2019[20], il Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE)  ha  deciso  che  il tasso di interesse sui depositi presso la banca centrale sarà ridotto di 10 punti base, al -0,50%. I tassi di interesse sulle operazioni di rifinanziamento principali e sulle operazioni di rifinanziamento marginale rimarranno invariati sui livelli attuali, rispettivamente dello 0,00% e dello 0,25%. Il Consiglio direttivo si attende ora che i tassi di interesse di riferimento della BCE si mantengano su livelli pari o inferiori a quelli attuali finché non vedrà le prospettive di inflazione convergere saldamente su un livello sufficientemente prossimo ma inferiore al 2% nel suo orizzonte di proiezione e tale convergenza non si rifletterà coerentemente nelle dinamiche dell’inflazione di fondo.

Gli acquisti netti da parte della BCE riprenderanno nell’ambito del programma di acquisto di attività (PAA) del Consiglio direttivo a un ritmo mensile di 20 miliardi di euro a partire dal 1° novembre. Il Consiglio direttivo si attende che proseguiranno finché necessario a rafforzare l’impatto di accomodamento dei suoi tassi di riferimento e che termineranno poco prima che il Consiglio inizierà a innalzare i tassi di riferimento della BCE. Il capitale rimborsato sui titoli in scadenza nel quadro del PAA continuerà a essere reinvestito, integralmente, per un prolungato periodo di tempo successivamente alla predetta data e, in ogni caso, finché sarà necessario per mantenere condizioni di liquidità favorevoli e un ampio grado di accomodamento monetario.

 

Infine, si evidenzia che, per effetto delle modifiche metodologiche nelle modalità di calcolo del debito pubblico concordate a livello europeo e confluite nel nuovo Manual on Government Deficit and Debt (MGDD) pubblicato dall’Eurostat lo scorso 2 agosto[21], è stata operata una revisione dello stock del debito pubblico degli anni 2015-2018 dovuta principalmente al diverso trattamento statistico degli interessi maturati sui Buoni Postali Fruttiferi (BPF) del MEF. In proposito si evidenzia, così come affermato dalla Nota, che tale revisione non incide sull’indebitamento netto della p.a. in quanto gli interessi maturati sono sempre stati inclusi nel conto consolidato. A tal riguardo si ricorda che il DEF 2019[22], nella parte relativa ai criteri di formulazione delle previsioni tendenziali del conto delle amministrazioni pubbliche, afferma che le previsioni della spesa per interessi, di cassa e di competenza, del Settore Statale, includono anche quella relativa ai Buoni Postali Fruttiferi di competenza del Ministero dell’economia e delle finanze. La revisione operata in sede europea pertanto ha impatto esclusivamente sul debito pubblico. In proposito si rinvia all’apposito paragrafo.

 

§  Appendice: Tavole riepilogative dei dati di consuntivo e tendenziali e raffronto con il DEF

Di seguito sono riportati, in forma tabellare, i dati riferiti al consuntivo 2018 nonché le stime relative al periodo di previsione 2019-2022, formulate seguendo il criterio della legislazione vigente.

 

Sono altresì indicate, in termini nominali e in percentuale rispetto al PIL, le variazioni annuali delle voci di entrata e di spesa.

 

Viene infine offerto un raffronto tra i dati contenuti nel DEF 2019 e quelli aggiornati dalla NADEF 2019 in esame.

 

 

 


61

Tabella 17 - Conto economico della PA a legislazione vigente

                                                                                                                                                                                             (importi in milioni di euro)

             Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

62

Tabella 18 - Conto economico della PA a legislazione vigente

                                                                                                                                                                                                                      (% del PIL)

             Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

63

Tabella 19 - Conto economico della PA a legislazione vigente – Variazioni rispetto all’anno precedente

                                                                                                                                                                                                   (importi in milioni di euro)

             Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

64

Tabella 20 - Conto economico della PA a legislazione vigente – Variazioni rispetto all’anno precedente

                                                                                                                                                                                                          (valori percentuali)

             Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

65

Tabella 21 - Conto economico della PA a legislazione vigente – Raffronto tra DEF 2019 e Nota di aggiornamento

(importi in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.


2.2. Percorso programmatico di finanza pubblica

La Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza (NADEF) 2019 aggiorna il quadro programmatico di finanza pubblica per il periodo 2019-2022 e, in particolare, il percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio periodo (cfr. il par. 2.3 sulla Relazione ex art. 6, c. 5)[23].

L'analisi del quadro programmatico del DEF e della relativa Nota di aggiornamento si avvale di un insieme di indicatori che dipende dalle regole europee e si articola nelle variabili rilevanti per la decisione di politica di bilancio. La fissazione degli obiettivi di saldo strutturale riflette l’impegno del paese al raggiungimento dell'obiettivo di medio termine concordato in sede europea; tale obiettivo si affianca alla riduzione programmatica del debito pubblico. Per saldo strutturale si intende il saldo corretto per il ciclo economico e per le misure una tantum.

 

Preliminarmente si evidenzia che, in relazione ai contenuti obbligatori (ex art. 10?bis della legge n. 196 del 2009), la Nota di aggiornamento del DEF indica, in valore assoluto, gli obiettivi di saldo netto da finanziare (SNF) programmatico del bilancio dello Stato in termini di competenza e di saldo netto da finanziare in termini di cassa.

 

Il primo saldo è determinato nel limite massimo di:

§  79,5 miliardi nel 2020;

§  56,5 miliardi nel 2021;

§  37,5 miliardi nel 2022.

 

Il corrispondente SNF in termini di cassa è determinato nel limite massimo di:

§  129 miliardi nel 2020;

§  109,5 miliardi nel 2021;

§  87,5 miliardi nel 2022.

2.2.1. La relazione ex art. 6, c. 5, legge n. 243 del 2012

La relazione in oggetto, presentata al Parlamento, illustra l’aggiornamento del piano di rientro verso l’obiettivo di medio termine per la finanza pubblica. A norma del Patto di stabilità e crescita (PSC), ciascuno Stato membro deve raggiungere e mantenere il proprio Obiettivo a medio termine per la finanza pubblica (OMT o MTO, medium term objective) oppure attuare un percorso di avvicinamento verso l’OMT stesso. L’OMT è definito in modo specifico per ciascun paese sulla base del potenziale di crescita dell’economia, del livello del debito e delle passività implicite.[24] L’OMT è definito in termini strutturali: pertanto esso si calcola come il saldo del conto economico delle amministrazioni pubbliche corretto per l’impatto previsto del ciclo economico (saldo corretto per il ciclo) e al netto delle misure una tantum.

L'articolo 6 della Legge 24 dicembre 2012, n. 243 prevede che eventuali scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico siano consentiti in caso di eventi eccezionali e previa autorizzazione approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti (comma 3) indicando nel contempo il piano di rientro rispetto all’obiettivo di medio termine, mentre al comma 5 stabilisce che il piano di rientro possa essere aggiornato al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali ovvero qualora, in relazione all'andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

Per l’Italia, l’OMT è stato, fino a tutto il 2019, il pareggio di bilancio[25]. A seguito del recente aggiornamento, il nuovo OMT per l’Italia nel prossimo triennio 2020-2022 è il raggiungimento di un avanzo strutturale di 0,5% del PIL[26]. La revisione dell’OMT discende dalle mutate condizioni delle prospettive di crescita riviste al ribasso. Inoltre, il persistente elevato livello del debito e la dinamica demografica hanno determinato una rimodulazione dell’OMT in senso maggiormente restrittivo. L’impegno dell’Italia è pertanto quello di disegnare un percorso di finanza pubblica che assicuri nel medio termine l’avvicinamento all’OMT. Il nuovo percorso prevede che in ciascuno degli anni dal 2020 al 2022 il saldo strutturale di bilancio migliori rispetto all’anno precedente.

 

Quadro normativo di riferimento per gli Obiettivi di Medio Termine (OMT) e aggiustamento di bilancio

Gli obiettivi di finanza pubblica, indicati nei documenti di programmazione economico-finanziaria presentati in corso d’anno dal Governo, si inquadrano nel contesto delineato dal Patto di stabilità e crescita e nella c.d. governance economica europea, intesa come un complesso di previsioni, contenute nei trattati e nella normativa europea, tese a definire gli strumenti e le procedure per una più rigorosa politica di bilancio e per il coordinamento delle finanze pubbliche al fine di garantire la solidità finanziaria dei paesi dell’Unione europea.

L’impianto normativo richiamato è costituito principalmente da un insieme di sei atti legislativi (il c.d. Six Pack[27]), approvati dagli organismi europei nel novembre 2011 tra cui spicca il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione Economica e Monetaria (cd. Fiscal Compact), ratificato dall’Italia con legge 23 luglio 2012, n. 114. Inoltre, la legislazione di riferimento si avvale di due ulteriori regolamenti del 21 maggio 2013, n. 472 e n. 473 (c.d. Two Pack).

In particolare, nell’ambito del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita, che trova il proprio fondamento normativo nell’Art. 126 del Trattato dell’Unione, gli Stati membri predispongono e aggiornano periodicamente i rispettivi programmi di stabilità, con i quali presentano il percorso di aggiustamento necessario per il conseguimento di un obiettivo di medio termine (OMT).

 

La valutazione delle norme fiscali dell'UE con particolare attenzione alla legislazione relativa al Six Pack ed al Two Pack effettuato dall'EFB

Secondo l'ultimo report dell'EFB (European Fiscal Board) di Agosto 2019[28] il Six Pack ed il Two Pack hanno sia rafforzato le regole fiscali sia aggiunto elementi di flessibilità oltre che discrezionalità. Sono degni di nota quattro sviluppi chiave: (i) un ri-orientamento delle norme fiscali verso una maggiore attenzione alla gestione del debito e al controllo delle spese; (ii) un’applicazione rinforzata attraverso sanzioni; (iii) l’espansione della governance economica includendo il monitoraggio degli squilibri macroeconomici; (iv) la creazione di istituzioni fiscali indipendenti a livello nazionale.

La legislazione Six Pack mirava a rafforzare il braccio preventivo e correttivo del Patto di stabilità e crescita (PSC). Ciò doveva essere conseguito attraverso un sistema graduato di sanzioni finanziarie, dei maggiori requisiti di segnalazione e la possibilità di aprire una procedura per i disavanzi eccessivi basata sul debito. La riforma del Six Pack, che ha introdotto il parametro di riferimento della spesa come indicatore aggiuntivo prima nel braccio preventivo e poi nel braccio correttivo potrebbe, secondo l'EFB, aver aggiunto ulteriori elementi di complessità, anche se la logica di fondo di fare affidamento su variabili sotto il controllo diretto della politica sembra ragionevole. Inoltre, potrebbe non aver eliminato gli incentivi, nell'ambito del braccio correttivo del PSC, per perseguire una cosiddetta nominal strategy durante la fase di ripresa economica.

Le legislazioni a Six Pack e Two Pack hanno prestato particolare attenzione alla qualità delle finanze pubbliche, ma non nella misura necessaria. La riforma Two Pack ha introdotto ulteriori requisiti di monitoraggio con una chiara attenzione alla qualità della dimensione delle finanze pubbliche (QPF) come investimenti pubblici, istruzione e fiscalità. Gli Stati membri dell'area dell'euro soggetti a un PDE devono presentare un programma di partenariato economico (PPE), basandosi sulle raccomandazioni specifiche per paese esistenti (CSR)[29]. Pertanto, il PPE contribuisce a rafforzare il legame tra il braccio correttivo del PSC e il QPF.

Sulla scia della ripresa economica, sono stati compiuti progressi nella correzione degli squilibri fiscali dalla legislazione Six Pack e Two Pack. Tuttavia, è difficile individuare gli effetti causali delle riforme Six Pack e Two Pack in assenza di un controfattuale.

Per la prima volta dal 2003, nessuno Stato membro dell'UE è soggetto alla procedura per i disavanzi eccessivi e il disavanzo aggregato per l'UE è il più basso dal 2000. Il numero di Stati membri dell'UE che hanno raggiunto i loro obiettivi di bilancio a medio termine (OMT) sotto il braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita è costantemente aumentato dopo le riforme. Oggi si stima che oltre il 40% degli Stati membri rientri nel proprio obiettivo di bilancio, la percentuale più alta mai registrata.

La pianificazione fiscale a medio termine non è migliorata mentre la sorveglianza fiscale è diventata sempre più bilaterale. Numerosi Stati membri hanno ripetutamente rinviato il raggiungimento degli obiettivi presentati nei loro Programmi di stabilità e convergenza, contribuendo a minare l'affidabilità dei piani fiscali a medio termine. Inoltre, la valutazione dei Programmi è diventata meno importante poiché l'attenzione politica si è spostata sui documenti programmatici di bilancio (DPB) in ottobre. Fino ad ora, in un dato anno, il 30-45% dei Programmi era ritenuto a rischio di non compliance alle norme fiscali. Due Stati membri (Portogallo e Italia) hanno presentato un DPB per il quale la prima valutazione della Commissione era sempre almeno "a rischio di non compliance" mentre erano soggetti al braccio preventivo del PSC. Allo stesso tempo, la sorveglianza fiscale è diventata sempre più bilaterale, coinvolgendo solo la Commissione e lo Stato membro interessato. Questo crescente bilateralismo è andato a scapito dell'esecuzione di una revisione inter pares multilaterale globale.

Prima delle riforme del Six Pack e Two Pack, alcuni Stati membri dell'UE hanno mostrato un'eccessiva crescita della spesa netta rispetto all'output potenziale di medio termine. Una conseguenza delle riforme è che ora esistono strumenti per monitorare meglio l'eccessiva crescita della spesa. Una maggiore attenzione agli sviluppi della spesa nel periodo pre-crisi avrebbe comportato maggiori riserve di bilancio e quindi una maggiore capacità di assorbire gli shock economici

Durante i primi cinque anni della procedura per gli squilibri macroeconomici, il numero di paesi dell'UE con squilibri macroeconomici è aumentato gradualmente da 12 a 19. Nonostante questo, la Commissione non ha avviato alcuna procedura per gli squilibri eccessivi. Tra le possibili spiegazioni c’è quella per cui i criteri per l’avviamento di questa procedura sono meno definiti rispetto al caso del PSC.

 

Lo scenario macroeconomico[30] in cui si muove la relazione tiene conto del marcato rallentamento della crescita che, iniziato nella seconda metà del 2018, si è consolidato a partire dal 2019. La crescita stimata per l’anno 2019 è pertanto dello 0,1% di PIL che determina un indebitamento netto del 2,2% del PIL. Si nota che il divario tra il prodotto effettivo e quello potenziale si è allargato rispetto all’anno precedente per effetto delle più sfavorevoli condizioni cicliche. Il saldo di bilancio strutturale è stimato pari al ?1,2% del PIL con un miglioramento di 0,3 p.p. rispetto all’anno precedente. Il Governo fa presente che già il risultato stimato per il 2019 rappresenta l’inizio del percorso di convergenza verso l’OMT poiché l’Italia risulta pienamente compliant rispetto al criterio annuale. Inoltre, la Commissione aveva accordato all’Italia alla fine del 2018 un margine di flessibilità pari a 0,18 p.p. di PIL per interventi tesi a contrastare il dissesto idrogeologico, e promuovere la messa in sicurezza di infrastrutture della rete stradale[31]. Tenendo pertanto conto di tale margine di flessibilità, la variazione del saldo strutturale di bilancio è sostanzialmente conforme alla matrice di convergenza[32].

Per gli anni successivi, ovvero per il 2020-2022, il Governo presuppone una moderata espansione della crescita inizialmente che si consoliderà solo a partire dal 2021 e comunque non oltre l’1%. Tuttavia, nel medesimo periodo, si prevede che il saldo di bilancio nominale migliori in maniera pronunciata rendendo più graduali le variazioni in termini strutturali. Il saldo strutturale per il 2020 (-1,4%) si prevede peggiori lievemente a causa della ridotta correzione per l’output gap e per componenti transitorie maggiormente penalizzanti. Nel 2021 (-1,2%) e nel 2022 (-1%), invece, il saldo strutturale riprenderebbe a migliore per effetto di una maggiore correzione per il ciclo. Si tenga presente che il miglioramento strutturale è comunque previsto più contenuto rispetto al miglioramento nominale.

La scelta del governo è quella di ridurre il rapporto debito/PIL e di evitare misure di intervento di natura pro-ciclica. Sarebbe inoltre inopportuno dar luogo, nel 2020, a politiche fiscali restrittive in virtù di un contesto macro ancora debole. In questo senso, si dovrebbero evitare misure maggiori a quelli necessarie per compensare gli effetti sul bilancio della disattivazione delle clausole IVA[33]. Dal punto di vista della compliance con il braccio preventivo del PSC, tenendo conto della flessibilità che l’Italia richiederà per il 2020 (0,2 p.p.), non dovrebbero verificarsi deviazioni significative dal sentiero di convergenza all’OMT. Infatti, la correzione richiesta in funzione della congiuntura sfavorevole ma di una crescita effettiva di poco superiore al potenziale comporterebbe sul biennio 2019-2020 una correzione di 0,15 p.p. che è non significativamente diversa dalla correzione media effettuata sul biennio (+0,1 p.p.).

Per gli anni 2020-2022 il miglioramento del saldo nominale di bilancio si traduce in un sostanziale miglioramento dei saldi strutturali, seppur graduale. Si tenga presente che nel 2020 si rileva un contenuto peggioramento del saldo strutturale perché l’output gap resta praticamente invariato nel 2019. Tuttavia il miglioramento della variabile strutturale è meno pronunciato poiché sconta le punitive condizioni di correzione per il ciclo dovute alla difformità di stima dell’output gap tra Governo e Commissione[34].

Le più recenti proiezioni di output gap della Commissione[35] (contenute nelle Spring Forecasts 2019) stimano per l’Italia un output gap su valori superiori a -1,5% di PIL potenziale già dal 2017. Per la Commissione quindi l'Italia beneficia di condizioni cicliche normali già da due anni. Di conseguenza, la matrice prescriverebbe all'Italia un miglioramento del saldo strutturale per ciascun anno di almeno 0,6 punti percentuali di PIL. Una valutazione preliminare del risultato della Commissione – non sono disponibili né le previsioni di finanza pubblica né le nuove previsioni macroeconomiche Autumn Forecasts 2019 – segnalerebbe sul 2019 una situazione di deviazione non significativa per il criterio annuale e di deviazione significativa sul criterio biennale. Il requisito resta sempre di 0,6, per tutti gli anni della previsione.

Un ulteriore elemento di conformità ai requisiti del braccio preventivo del PSC discende dalla cosiddetta regola della spesa. Quest’ultima consiste in un’analisi del tasso di crescita di un aggregato di spesa di riferimento al netto delle misure discrezionali che viene confrontato con il tasso di crescita medio del PIL potenziale[36]. In altri termini, per l’Italia si richiede che in funzione dell’OMT la variabile di spesa rilevante deve essere inferiore al tasso di crescita del PIL potenziale a meno di misure discrezionali sul lato delle entrate che compensino l’eventuale sforamento rispetto al benchmark.

L’Italia è stata pienamente coerente con la regola della spesa fino al 2016. Dalla tavola III.6 si evince che nel 2017 vi è stata una deviazione, seppur non significativa, sul criterio annuale e su quello biennale. Nel 2018, invece, sebbene marginalmente, la deviazione è stata significativa sul criterio annuale ma non ha rispettato quello biennale. Nel 2019 il tasso di crescita della spesa è stimato al 1,6% del PIL a fronte di un incremento di riferimento pari a 1,3% del PIL. Ne consegue che i maggiori 0,34 p.p. di spesa non rappresentano una deviazione significativa dai margini di tolleranza concessi dalla legge rispetto al criterio annuale (vedi Tabella 29). Sul criterio biennale, 2018-2019, la variazione è significativa. Per il 2020-2021, il tasso di crescita della spesa è previsto positivo ma si richiederebbe una riduzione a fronte della regola della spesa. Il governo ritiene che, in virtù dell’esperienza passata di contenimento che ha portato le amministrazioni pubbliche a comprimere la spesa riducendo quella per investimenti, la regola della spesa così congegnata, impedisca interventi adeguati sul piano sociale e ostruisca una decisa ripresa economica. Si auspica una revisione della regola della spesa che escluda selettivamente alcune forme di investimento, considerando anche che tale argomentazione si stia oramai affermando nel dibattito europeo sulla riforma delle regole fiscali.

 

Focus sulla stima del Pil potenziale e dell’output gap nelle diverse istituzioni internazionali.

Il prodotto potenziale e l’output gap (OG) rivestono un ruolo fondamentale, nell'ambito della legislazione europea (Six Pack) e di quella italiana che la recepisce (L. n. 243/2012). Infatti la stima dell’output gap concorre a determinare la correzione del saldo nominale per gli effetti del ciclo economico, e la sua ampiezza, in ragione di diverse soglie, influenza il percorso di avvicinamento verso l'Obiettivo di Medio Periodo (OMT) dettato dalla matrice di convergenza35. L’indicatore che sintetizza la posizione ciclica di un paese, il cosiddetto output gap, è misurato come differenza tra il Pil reale e il Pil potenziale, in percentuale di quest’ultimo. Tuttavia, mentre il livello del PIL reale è un dato che può essere misurato, il PIL potenziale, definito come il massimo output ottenibile senza generare pressioni inflazionistiche, è una variabile non osservabile e che quindi va stimata. Per il calcolo del PIL potenziale si possono usare diverse tecniche statistico-econometriche, i cui risultati risentono sensibilmente delle ipotesi teoriche di base. In questo box si dà conto sinteticamente delle metodologie di stima adottate dalle principali organizzazioni non governative (Commissione europea, Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e il Fondo monetario internazionale (FMI)). Si riportano inoltre le stime di output gap prodotte nel corso dei mesi primaverili da queste autorità congiuntamente a quelle prodotte dal MEF e pubblicate nel più recente DEF. La Commissione europea utilizza una metodologia, concordata con i singoli Stati Membri, basata su una funzione di produzione di Tipo Cobb-Douglas con rendimenti di scala costanti. In tale contesto, il prodotto reale viene scomposto nei fattori lavoro, capitale e produttività opportunamente pesati: Y=TFP*L^?*K^(1-?); con ? uguale a 0,65 per tutti gli Stati membri. Il fattore lavoro è ottenuto moltiplicando la popolazione attiva, le ore lavorate, il tasso di partecipazione e il complemento a uno del tasso di disoccupazione. Il passaggio dal PIL reale al Pil potenziale si ottiene estraendo le componenti di trend dei fattori della produzione (tranne che per lo stock di capitale, di cui si considera il valore effettivo) utilizzando differenti tecniche statistiche. Nel caso del fattore lavoro, per il tasso di partecipazione e le ore lavorate viene impiegato il filtro di Hodrick-Prescott, mentre il valore di trend del tasso di disoccupazione (NAWRU, tasso di disoccupazione a cui la teoria economica associa assenza di pressioni inflazionistiche) è ottenuto con un filtro di Kalman in cui la scomposizione trend-ciclo è “indirizzata” da una curva di Phillips. Il trend della TFP è anch’esso stimato con un filtro di Kalman attraverso un modello bivariato, che lega il ciclo a un indicatore di capacità utilizzata. La metodologia impiegata dall’OCSE si discosta lievemente da quella della Commissione. Il framework è molto simile, funzione di produzione con fattori di scala costanti e ? pari a 0,67; la differenza principale riguarda le tecniche di filtraggio utilizzate. Per la stima del tasso di disoccupazione strutturale il filtro di Kalman impiegato dall’OCSE incorpora una curva di Phillips in cui l’unemployment gap è messo in relazione con l’inflazione dei prezzi (e non dei salari) e in cui le aspettative di inflazione sono ancorate. Il FMI dispone di una vasta gamma di modelli basati sia sulla funzione di produzione che su filtri multivariati complessi e non utilizza un metodo unico per la stima del Pil potenziale dei diversi paesi. I valori di PIL potenziale e di output gap pubblicati all’interno del World Economic Outlook sono influenzati anche da considerazioni e valutazioni discrezionali da parte di esperti di ciascun paese. Le stime del prodotto potenziale effettuate dal Tesoro seguono la metodologia concordata a livello europeo ma differiscono dalle stime della Commissione europea per via di un diverso quadro macroeconomico, un diverso orizzonte temporale (T+4 vs T+2) e differenti ipotesi a priori sull’andamento del trend della Produttività Totale dei Fattori.

 

La NADEF 2019 elenca inoltre principali linee guida della manovra di finanza pubblica per il 2020 tra cui rilevano:

§  la completa disattivazione dell’aumento dell’IVA;

§  il finanziamento delle politiche invariate per circa un decimo di punto di PIL;

§  il rinnovo di alcune politiche in scadenza (fra cui gli incentivi Industria 4.0).

 

Il Governo intende inoltre adottare nuove politiche che costituiranno il primo passo di un programma più vasto volto a rilanciare la crescita, lo sviluppo del Mezzogiorno e la sostenibilità ambientale. Tra queste, le priorità fissate dal Governo sono:

§  la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro;

§  il rilancio gli investimenti pubblici;

§  l’aumento delle risorse per istruzione e ricerca scientifica e tecnologica;

§  il sostegno e rafforzamento del sistema sanitario universale.

 

Le risorse aggiuntive per la riduzione del cuneo fiscale nel 2020 ammontano a 0,15 punti percentuali di PIL, che saliranno a 0,3 punti nel 2021. Nel complesso le risorse per il finanziamento degli interventi previsti dalla manovra di bilancio per il 2020 sono pari a quasi 0,8% del PIL. Le coperture saranno assicurate dai seguenti ambiti di intervento:

§  Misure di efficientemento della spesa pubblica e di revisione o soppressione di disposizioni normative vigenti in relazione alla loro efficacia o priorità, per un risparmio di oltre 0,1 punti percentuali di PIL.

§  Nuove misure di contrasto all’evasione e alle frodi fiscali, nonché interventi per il recupero del gettito tributario anche attraverso una maggiore diffusione dell’utilizzo di strumenti di pagamento tracciabili, per un incremento totale del gettito pari a 0,4% del PIL.

§  Riduzione delle spese fiscali e dei sussidi dannosi per l’ambiente e nuove imposte ambientali, che nel complesso aumenterebbero il gettito di circa lo 0,1% del PIL.

§  Altre misure fiscali, fra cui la proroga dell’imposta sostitutiva sulla rivalutazione di terreni e partecipazioni, per oltre 0,1 punti percentuali.

 

La Figura 15 illustra gli aggiornamenti del piano di aggiustamento verso l'obiettivo programmatico presentati dal Governo e approvati dalle Camere.

Figura 15- Saldo strutturale programmatico (2016-2022)

(% PIL)

Fonti: Rigo "Indebitamento netto strutturale" dalle tavole "Indicatori di finanza pubblica" di: NADEF 2019, DEF 2019, NADEF 2018, NADEF 2017, DEF 2017, NADEF 2016.

Nella presente figura manca il dato del saldo strutturale in quanto nel DEF 2018 non era presente il quadro programmatico.

Come si evince dalla Figura 15, i saldi per i prossimi tre esercizi indicano un percorso di raggiungimento dell’OMT costante nel tempo, con la sola temporanea eccezione del 2020 in cui peraltro lo scostamento dall’OMT è non particolarmente significativo come già evidenziato nella discussione precedente in merito ai saldi strutturali di finanza pubblica.

Il percorso di avvicinamento all'OMT: un'analisi retrospettiva

Questo box riassume sinteticamente i precedenti percorsi di avvicinamento all’OMT come definiti nei DEF e nelle Note ad essi allegate.

Con il DEF 2013 il Governo fissava il raggiungimento del pareggio di bilancio nel 2013.

Nella XVII legislatura, nel 2014, in sede di presentazione del DEF, il Governo chiedeva di posporre il raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale di tre anni – dal 2013 al 2016, e di due anni – dal 2014 al 2016 – rispetto alla raccomandazione del Consiglio europeo del luglio 2013. In tale occasione veniva presentata una Relazione ex art. 6 con la quale si posponeva il raggiungimento dell'obiettivo di medio periodo (OMT) al 2016, sulla base di tale relazione ciascuna delle due Camere con propria risoluzione del 17 aprile 2014 ha autorizzato a maggioranza assoluta lo scostamento in questione, unitamente al piano di rientro.

Sempre nel 2014, a causa di una revisione al ribasso delle stime sull’andamento dell’economia italiana per l’anno in corso e per il 2015, il Governo era spinto a chiedere di rinviare il conseguimento dell'obiettivo del pareggio di bilancio dal 2016 al 2017, presentando una Relazione ex art. 6, approvata presso ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Nel settembre del 2015, il Governo accompagnava la presentazione della Nota di aggiornamento con una Relazione ex art. 6 al fine di chiedere un aggiornamento del piano di rientro verso l’OMT e rinviare l'obiettivo di pareggio al 2018. La Relazione è stata approvata Camera a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti presso entrambe le Camere.

In sede di presentazione del DEF 2016, il Governo ha domandato di rinviare l'obiettivo programmatico portandolo a un sostanziale pareggio di bilancio al 2019. La Relazione ex articolo 6 della legge n. 243 del 2012 è stata approvata da ciascuna Camera in data 27 aprile 2016 a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Nel settembre 2016, il Governo ha presentato come annesso alla Nota una relazione ex art. 6 con la quale ha chiesto di aggiornare il percorso di avvicinamento all'OMT senza modificare l'obiettivo di sostanziale pareggio di bilancio al 2019, in data 12 ottobre, ciascuna Camera ha approvato la predetta relazione a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Attraverso il Documento di economia e finanza 2017 il Governo aggiornò il quadro programmatico di finanza pubblica per il quadriennio 2017-2020, rafforzando il percorso di riduzione dell’indebitamento netto fino a prevedere il conseguimento di un saldo nullo nel 2020 e il pareggio di bilancio strutturale sia nel 2019 (+0,1%) che nel 2020 (0,0%). Si trattava, dunque, di un aggiornamento del percorso di avvicinamento all'OMT che – contrariamente a quanto avvenuto in passato (scostamenti in senso "peggiorativo" accordabili solo in caso di "eventi eccezionali") – non aveva richiesto una procedura rafforzata di approvazione presso ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti ex art. 6, legge n. 243 del 2012.

Tuttavia, la NADEF del 2017 ha rivisto l’indebitamento netto fissandolo infatti allo 0,8% del PIL nel 2019 e prevedendo il conseguimento del pareggio di bilancio nel 2020 e un surplus dello 0,2% del PIL nel 2021. Il DEF 2018 ha confermato le indicazioni della NADEF 2017.

Con l’inizio della XVIII legislatura, nel giugno del 2018, i due rami del Parlamento aveva approvato la risoluzione 6-00002 che impegnava il Governo a:

1) presentare al Consiglio ed alla Commissione europea un aggiornamento del Programma di stabilità e del Programma Nazionale di Riforma, sulla base del programma di Governo presentato al Parlamento per la fiducia. Andranno a tal fine individuati gli interventi prioritari necessari per dare attuazione alle linee programmatiche e sottoporre i nuovi indirizzi all'approvazione parlamentare, prima di presentare l'aggiornamento del Programma di stabilità e del PNR alle istituzioni europee;

2) assumere tutte le iniziative per favorire il disinnesco delle clausole di salvaguardia inerenti all'aumento delle aliquote IVA e delle accise;

3) individuare le misure da adottare nel 2018 nel rispetto dei saldi di bilancio ed a riconsiderare in tempi brevi il quadro di finanza pubblica nel rispetto degli impegni europei per quanto riguarda i saldi di bilancio 2019-2021.

In ultima istanza, Si ricorda che la Commissione europea, in seguito alle nuove proiezioni del Rapporto sulle spese legate all’invecchiamento (Ageing Report 2018) ha rivisto l’Obiettivo di Medio Termine (OMT) per l’Italia ad un surplus strutturale dello 0,5% del PIL[37].

2.2.2. I saldi di finanza pubblica

La Tabella 22 mette a confronto le stime dei principali indicatori di finanza pubblica contenute nella Nota in esame rispetto a quelle prospettate nel DEF dello scorso aprile e nella Nota dell'anno scorso.

La dinamica degli indicatori di finanza pubblica riflette le stime sui principali saldi del bilancio delle amministrazioni pubbliche che vanno lette in tandem con le principali variabili macroeconomiche. A tal riguardo, con riferimento alle stime su PIL reale, deflatore e PIL nominale e alle differenze rispetto alle previsioni formulate nel DEF di aprile, si rinvia all'analisi della parte I "Il quadro macroeconomico" della NADEF 2019 ed alla Tabella 25 di questo paragrafo.

Tabella 22 -Indicatori di finanza pubblica e obiettivi programmatici

Fonti: NADEF 2019, pag. 51.

L’avanzo primario nominale mostra una dinamica differenziata negli anni con una riduzione per il 2019 all'1,3% e per il 2020 all'1,1%. Nel 2021 e 2022 si prevede un aumento all'1,3% e 1,6% rispettivamente.

Il saldo del settore statale vedrà un peggioramento nel 2020 (-2,5%) rispetto al 2019 (-2,3%) per poi avviarsi verso un percorso di riduzione entro il 2022 (-1,3%).

La dinamica degli interessi passivi prospettata dalla Nota di aggiornamento, si prevede in diminuzione per il prossimo orizzonte temporale. A differenza delle previsioni di relativa stabilità fino al 2021 avanzate nel DEF 2019 (dal 3,7% del 2018 al 3,8% del 2022), gli interessi passivi secondo la presente Nota caleranno dal 3,7% del 2018 al 2,9% del 2022.

Il calo degli interessi sembra essere guidato dalla migliore performance dei titoli del debito pubblico italiano rispetto alle stime del DEF 2019 per effetto di un minore spread.

Nel 2019, si evidenzia un saldo dell'indebitamento netto programmatico al ?1,2% per poi ascendere al ?1,4% nel 2020 e ripiegare al ?1,0% entro il 2022.

Rispetto al DEF 2019 si può verificare l’impostazione di politica economica che rimane tendenzialmente espansiva nel quadro tuttavia di un sostanziale rispetto del percorso di rientro verso l’OMT, come già discusso nel paragrafo 2.3. Si ricorda che nel precedente DEF 2019 il processo di riduzione dell'indebitamento strutturale era stato posposto al 2022.

Dal confronto tra l'indebitamento netto tendenziale e indebitamento netto programmatico (Tabella 23 e Figura 16) si evidenzia come, nell'orizzonte previsionale 2018-2021 i vincoli posti dai saldi tendenziali vengano allentati al fine di incrementare i saldi programmatici.

Tabella 23 - Indebitamento netto: confronto tra tendenziale e programmatico

(in percentuale del PIL)

Fonte: elaborazioni su dati NADEF 2019, Tavola I.3 (indicatori di finanza pubblica in percentuale del PIL).

Figura 16 – Indebitamento netto: differenza tendenziale e programmatico

Fonte: elaborazioni su NADEF 2019, sez. I, tavola I.3 (Indicatori di finanza pubblica), p.10 e Tabella 23 di questo paragrafo.

La Tabella 24, nel mettere a confronto gli indicatori tendenziali con quelli programmatici, evidenzia la correzione dell'indebitamento netto e del saldo primario. In particolare, nell'intero orizzonte temporale i dati tendenziali degli interessi si discostano con quelli programmatici di 0,1 p.p. in ciascuno degli anni del triennio 2019-2021.

Con riferimento al saldo primario e all'indebitamento netto lo scenario per gli anni 2020-2022 mostra un sostanziale scostamento tra i valori tendenziali e quelli programmatici. Per apprezzare tali scostamenti si può considerare la correzione dell’indebitamento netto e del saldo primario mostrata in Tabella 24. Il saldo primario programmatico (in percentuale sul PIL) è previsto in diminuzione di 0,8 p.p., 0,6 p.p. e 0,4 p.p. rispetto a quello tendenziale. L’indebitamento pertanto si muove di pari passo con l’evoluzione dei saldi mostrando scostamenti nell’ordine di 0,8 p.p., 0,7 p.p. e 0,5 p.p. rispettivamente.

Tabella 24 – Correzione saldi tendenziale-programmatico (2017-2022)

(in percentuale del PIL)

Fonte: NADEF 2019, tavola I.3 (Indicatori di finanza pubblica).

La Figura 17 mostra l’andamento dell'output gap, che misura il differenziale tra PIL effettivo e potenziale[38], evidenzia un profilo evolutivo in peggioramento, per il 2019 ed il 2020. Solo nel 2021 e 2022 il PIL effettivo si avvicinerà a quello potenziale pur rimanendo distante di oltre 1 p.p. Di converso le variabili fiscali mostrano una tendenziale dinamica di miglioramento a partire dal 2020 per il saldo di bilancio strutturale e dal 2021 per l’indebitamento netto nominale.

Rispetto al DEF 2019 ed alla NADEF 2018 si attesta un sostanziale miglioramento dei conti e un’impronta leggermente espansiva nella stance fiscale nel 2021 e 2022. La dinamica dell’indebitamento netto rispetto al DEF 2019 è sostanzialmente invariata.

Figura 17 – Andamento del saldo nominale e strutturale in relazione all'output gap

Fonti: NADEF 2019, tavole III.2 (Quadro programmatico sintetico di finanza pubblica) e III.3 (La finanza pubblica corretta per il ciclo) e Tabella 25 di questo paragrafo.

L'entità in rapporto al PIL delle misure una tantum indicata nel DEF rimane invariata nella presente Nota di aggiornamento.

Per meglio orientarsi nel quadro della programmazione della finanza pubblica, la Tabella 25 riporta un confronto degli indicatori strutturali contenuti nella Nota di aggiornamento con quelli dei precedenti documenti programmatici.

Tabella 25 – Indicatori strutturali. Confronto documenti programmatici

 

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Tasso di crescita del PIL a prezzi costanti

NADEF 2019

 

1,7

0,8

0,1

0,6

1,0

1,0

DEF 2019

1,1

1,7

0,9

0,2

0,8

0,8

0,8

NADEF 2018

1,1

1,6

1,2

1,5

1,6

1,4

 

DEF 2018

0,9

1,5

1,5

1,4

1,3

1,2

 

NADEF 2017

0,9

1,5

1,5

1,5

1,3

 

 

DEF 2017

0,9

1,1

1,0

1,0

1,1

 

 

Tasso di crescita del PIL potenziale

NADEF 2019

 

0,2

0,4

0,5

0,5

0,6

0,6

DEF 2019

-0,1

0,3

0,6

0,4

0,7

0,8

0,7

NADEF 2018

0,0

0,4

0,7

0,9

1,0

1,0

 

DEF 2018

-0,1

0,3

0,6

0,7

0,8

0,8

 

NADEF 2017

-0,1

0,4

0,5

0,6

0,7

 

 

DEF 2017

-0,2

0,1

0,3

0,4

0,6

 

 

Output gap

NADEF 2019

 

-1,8

-1,4

-1,8

-1,7

-1,3

-1,0

DEF 2019

-3,1

-1,8

-1,5

-1,7

-1,6

-1,6

-1,6

NADEF 2018

-3,5

-2,3

-1,9

-1,2

-0,6

-0,2

 

DEF 2018

-3,3

-2,2

-1,3

-0,6

-0,2

0,2

 

NADEF 2017

-3,3

-2,2

-1,3

-0,4

0,1

 

 

DEF 2017

-2,7

-1,8

-1,1

-0,5

0,0

 

 

Componente ciclica del saldo di bilancio

NADEF 2019

 

-1,0

-0,8

-1,0

-0,9

-0,7

-0,5

DEF 2019

-1,7

-1,0

-0,8

-0,9

-0,8

-0,9

-0,9

NADEF 2018

-1,9

-1,3

-1,0

-0,7

-0,3

-0,1

 

DEF 2018

-1,8

-1,2

-0,7

-0,4

-0,1

0,1

 

NADEF 2017

-1,8

-1,2

-0,7

-0,2

0,1

 

 

DEF 2017

-1,5

-1,0

-0,6

-0,3

0,0

 

 

Indebitamento netto

NADEF 2019

 

-2,4

-2,2

-2,2

-2,2

-1,8

-1,4

DEF 2019

-2,5

-2,4

-2,1

-2,4

-2,1

-1,8

-1,5

NADEF 2018

-2,5

-2,4

-1,8

-2,4

-2,1

-1,8

 

DEF 2018

-2,5

-2,3

-1,6

-0,8

0,0

0,2

 

NADEF 2017

-2,5

-2,1

-1,6

-0,9

-0,2

 

 

DEF 2017

-2,4

-2,1

-1,2

-0,2

0,0

 

 

Saldo primario

NADEF 2019

 

 

1,5

1,3

1,1

1,3

1,6

DEF 2019

 

1,4

1,6

1,2

1,5

1,9

2,3

NADEF 2018

0,0

1,4

1,8

1,3

1,7

2,1

 

DEF 2018

1,5

1,5

1,9

2,7

3,4

3,7

 

NADEF 2017

1,5

1,7

2,0

2,6

3,3

 

 

DEF 2017

1,5

1,7

2,5

3,5

3,8

 

 

Misure una tantum

NADEF 2019

 

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

DEF 2019

0,2

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

NADEF 2018

0,2

0,0

0,1

-0,1

0,0

0,0

 

DEF 2018

0,2

0,0

0,1

-0,1

-0,1

0,0

 

NADEF 2017

0,2

0,4

0,0

-0,1

-0,1

 

 

DEF 2017

0,2

0,3

0,1

0,0

0,0

 

 

Saldo di bilancio corretto per il ciclo al netto delle una tantum

NADEF 2019

 

-1,4

-1,5

-1,2

-1,4

-1,2

-1,0

DEF 2019

-1,0

-1,4

-1,4

-1,5

-1,4

-1,1

-0,8

NADEF 2018

-0,9

-1,1

-0,9

-1,7

-1,7

-1,7

 

DEF 2018

-0,9

-1,1

-1,0

-0,4

0,1

0,1

 

NADEF 2017

-0,9

-1,3

-1,0

-0,6

-0,2

 

 

DEF 2017

-1,2

-1,5

-0,7

0,1

0,0

 

 

Variazione saldo di bilancio corretto per il ciclo al netto delle una tantum

NADEF 2019

 

-0,6

-0,1

0,3

-0,1

0,2

0,2

DEF 2019

-0,9

-0,4

0,0

-0,1

0,2

0,3

0,3

NADEF 2018

-0,9

-0,2

0,2

-0,8

0,0

0,0

 

DEF 2018

-0,8

-0,2

0,1

0,6

0,5

0,0

 

NADEF 2017

-0,8

-0,4

0,3

0,4

0,4

 

 

DEF 2017

-0,7

-0,3

0,8

0,8

-0,1

 

 

Avanzo primario corretto per il ciclo al netto delle una tantum

NADEF 2019

 

2,4

2,1

2,2

1,9

1,9

2,0

DEF 2019

2,9

2,4

2,3

2,1

2,2

2,6

3,1

NADEF 2018

3,1

2,7

2,7

2,0

2,1

2,2

 

DEF 2018

3,1

2,7

2,6

3,1

3,6

3,6

 

NADEF 2017

3,0

2,6

2,6

2,9

3,3

 

 

DEF 2017

2,8

2,4

3,0

3,8

3,8

 

 

Variazione avanzo primario corretto per ciclo e al netto delle una tantum

NADEF 2019

 

-0,7

-0,2

0,1

-0,3

0,0

0,0

DEF 2019

-1,1

-0,5

-0,1

-0,2

0,2

0,4

0,4

NADEF 2018

3,1

-0,4

0,0

-0,7

0,1

0,1

 

DEF 2018

3,1

-0,4

-0,1

0,5

0,5

0,0

 

NADEF 2017

-1,0

-0,4

0,0

0,3

0,4

-3,3

 

DEF 2017

-0,9

-0,4

0,6

0,8

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonti: Tavole "La finanza pubblica corretta per il ciclo" e "Indicatori di finanza pubblica" in: NADEF 2019, DEF 2019, NADEF 2018, DEF 2018, NADEF 2017, DEF 2017 ed elaborazioni sulle tavole citate.

A completamento della dinamica della finanza pubblica, rispetto a quanto già incorporato nelle stime del DEF 2019 si riportano gli effetti cumulati sull’indebitamento netto dei principali dispositivi volti a favorire la crescita e dare impulso al sistema produttivo del paese. Complessivamente i provvedimenti considerati comportano una modesta ricomposizione delle voci di entrata e di spesa con effetti sostanzialmente trascurabili sul saldo del conto consolidato della PA nel periodo 2019-2022.

Tabella 26 - Effetti cumulati degli ultimi provvedimenti varati nel 2019 sull'indebitamento netto della PA

Fonte: NADEF 2019.

Le coperture (maggiori entrate e minori spese) ammontano a circa 0,8 miliardi nel 2019, 1,2 miliardi nel 2020, 1,5 miliardi nel 2021 e 1,2 miliardi nel 2022 (Tavola III.10). Nel periodo considerato, circa il 77% di tali risorse è ottenuto da misure sul versante delle uscite, mediante la riduzione di alcune spese del bilancio dello Stato. Gli interventi adottati (maggiori spese e minori entrate) ammontano a circa 0,8 miliardi nel 2019, 1,2 miliardi nel 2020, 1,5 miliardi nel 2021 e 1,2 miliardi nel 2022 e riguardano per circa due terzi il finanziamento di spese con una prevalenza della componente di parte capitale rispetto a quella corrente.

Si rammenta che la legge di contabilità e finanza pubblica (n. 196 del 2009) prevede all'articolo 10?bis, comma 1, che la Nota di aggiornamento del DEF contenga l'articolazione per sottosettori del quadro programmatico di finanza pubblica in relazione all'aggiornamento degli obiettivi.

Tale informazione di dettaglio non viene resa. A tale proposito occorre rammentare che l'informazione al Parlamento sull'articolazione per sottosettori appare necessaria anche in relazione all'obbligo per gli Stati membri di trasmettere alla Commissione Europea e all'Eurogruppo il progetto di documento programmatico di bilancio contenente, tra l'altro, le informazioni circa l'obiettivo di saldo di bilancio per la PA ripartito per sottosettori, le proiezioni a politiche invariate nonché gli obiettivi dell'entrata e della spesa per la PA e le relative componenti principali.

Si suggerisce inoltre di considerare a livello di sottosettori della PA e per categorie di spesa un dettaglio delle principali voci della spesa stessa, con eventuale riferimento alle risorse per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego.

 

La tabella seguente fornisce un ragguaglio sintetico:

Tabella 27 - Effetti netti cumulati degli ultimi provvedimenti varati nel 2019 sull'indebitamento netto della PA per sottosettore

Fonte: NADEF 2019.

Sui sottosettori della PA (Tavola III.11) si rileva un miglioramento dell’indebitamento netto delle Amministrazioni centrali per effetto delle disposizioni che prevedono l’incremento di gettito e riduzioni di alcuni fondi del bilancio dello Stato. Il deficit delle Amministrazioni locali è dovuto in gran parte alle risorse assegnate ai Comuni per il finanziamento di interventi di efficientamento energetico, di sviluppo territoriale sostenibile e per la messa in sicurezza di edifici pubblici e alla riduzione del concorso alla finanza pubblica delle regioni Friuli Venezia Giulia e Sicilia. Sul disavanzo degli Enti di previdenza rilevano, in particolare, le misure che introducono, in via sperimentale per gli anni 2019-2020, per alcuni lavoratori di imprese con particolari caratteristiche dimensionali impegnate in processi di reindustrializzazione e riorganizzazione, misure di integrazione salariale e incentivi all’esodo connesse all’introduzione del contratto di espansione interprofessionale; nonché l’ampliamento della platea dei lavoratori esposti all’amianto che potranno beneficiare della pensione di inabilità.

2.2.3. Gli aggiustamenti del saldo strutturale e la regola della spesa

L'Italia è sottoposta al braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita (PSC). In tale quadro di regole il percorso di avvicinamento all'obiettivo programmatico (OMT)[39] è valutato in base alla variazione del saldo strutturale e alla regola di spesa.

Pertanto in relazione alla variazione del saldo strutturale, in ciascun anno, il percorso verso l'OMT viene valutato sulla base della variazione del saldo strutturale e viene modulato in funzione delle condizioni cicliche dell'economia (sinteticamente indicate dal livello dell'output gap), del livello del saldo strutturale di partenza e del rapporto debito/PIL, nonché dell'esistenza di rischi di medio periodo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche valutati sulla base dell'indicatore S1[40].

Le modifiche del Patto di stabilità e crescita del 2011 hanno introdotto un vincolo sull'evoluzione della spesa, recepito anche nell'ordinamento nazionale con l'articolo 5 della legge n. 243 del 2012. Per i paesi che non hanno raggiunto l’OMT (come l'Italia), l'aggregato della spesa di riferimento dovrebbe seguire un'evoluzione commisurata alla differenza tra il tasso crescita medio del PIL potenziale e il cosiddetto margine di convergenza[41], a sua volta calibrato in relazione alle condizioni cicliche dell'economia[42]. Dal 2015, il percorso verso l’OMT può essere modificato dall’applicazione di clausole di flessibilità sulla base delle direttive della Commissione, normalmente rilasciate nel mese di gennaio.

Come già ricordato il nuovo OMT per l’Italia, paese ad elevato debito pubblico (maggiore del 60% rispetto al PIL), è il raggiungimento dell’avanzo strutturale di bilancio allo 0,5%.

Rispetto al DEF 2019 le condizioni cicliche dell’economia nel 2019 sono rimaste invariate (sfavorevoli)

Ciò che è rilevante è il percorso di avvicinamento all’OMT che comporta sostanzialmente una costante riduzione del saldo strutturale. Il margine di tolleranza è fissato in uno scostamento dello 0,5% su base annuale e 0,25% sulla media di due anni. A temperare l’onere di riaggiustamento concorrono la definizione dei margini di flessibilità. Questi sono fissati nell’ordine di 0,18 p.p. nel 2019 e 0,20 p.p. nel 2020.

Non si conoscono al momento i margini di flessibilità per il 2021 e il 2022.

Si riportano di seguito le tabelle della Nota di aggiornamento del DEF 2019 che consentono di apprezzare:

§  il quadro degli aggiustamenti richiesti al nostro paese così come determinato dal quadro analitico della cd. Matrice della Commissione anche in relazione alla flessibilità di bilancio accordata[43] (Tabella 28);

§  le eventuali deviazioni significative dalle prescritte variazioni del saldo strutturale e dal rispetto della regola della spesa (Tabella 29).

Tabella 28 – Flessibilità accordata all'Italia nel Patto di stabilità

Fonte: NADEF 2019, Tavola III.5 (Flessibilità accordata all'Italia nel Patto di stabilità)

Tabella 29 - Deviazioni significative

Fonte: NADEF 2019, Tavola III.6 (Deviazioni significative).

Nell'ambito del quadro programmatico in funzione del rispetto del Patto di stabilità e crescita, la NADEF segnala quanto segue:

§  con riferimento all'anno 2018 in relazione alla convergenza del saldo strutturale verso l’OMT la deviazione, ex post, risulta lievemente significativa.

§  Nel 2019 il saldo di bilancio strutturale è stimato pari a -1,2% del PIL con un miglioramento 0,3 punti percentuali rispetto all’anno precedente che, combinato con la flessibilità accordata di 0,18 p.p., rendono il paese aderente in pieno ai vincoli imposti dalla matrice di convergenza.

§  Riguardo alla regola della spesa, il secondo pilastro su cui poggiano le regole europee, si osservano deviazioni marginalmente significative nel 2018 rispetto al criterio annuale e a quello biennale. Nel 2019 il paese è pienamente compliant con la regola della spesa sul criterio annuale ma registra un significativo scostamento rispetto al criterio biennale di spesa nel periodo 2018-2019.


 

2.3 L’evoluzione del rapporto debito/PIL

Il rapporto debito pubblico/PIL è cresciuto in misura rilevante nel periodo 2007-2014, per poi stabilizzarsi intorno al livello del 135% negli anni più recenti (cfr. la Tabella 30). La lieve riduzione del rapporto registrata nel triennio 2016-2018 è riconducibile all'aumento del PIL nominale, che ha più che compensato l'aumento dello stock di debito in valore assoluto.

Tabella 30 - Debito delle amministrazioni pubbliche al lordo dei sostegni finanziari ai paesi dell'area euro(1)(2)

(in milioni e in percentuale del PIL)

Fonte: NADEF 2019, Tavola III.7 (Debito delle amministrazioni pubbliche per sottosettore), ISTAT, Banca d'Italia

1)     Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

2)     Al lordo delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2018 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 58,2 miliardi, di cui 43,9 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito’ del 16 settembre 2019). Le stime considerano per il periodo 2020-2022 proventi da privatizzazioni e altri proventi finanziari pari allo 0,2 per cento del PIL annuo. Nel 2020 sono inclusi proventi da dismissioni immobiliari per 850 milioni di euro. Inoltre si ipotizza un aumento delle giacenze di liquidità del MEF per circa lo 0,1 per cento del PIL per ciascun anno dal 2019 al 2021. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento.

3)     Al lordo delle passività nei confronti degli altri sotto-settori.

I dati riportati riflettono le ultime revisioni apportate dall'ISTAT relativamente al PIL (cfr ISTAT, Comunicato stampa del 23 settembre 2019) e dalla Banca d'Italia relativamente al debito pubblico (cfr. Banca d'Italia, Comunicato stampa del 23 settembre 2019). Queste ultime, in particolare, derivano da una revisione della metodologia di valutazione di alcune categorie di depositi concordata a livello europeo[44]. Secondo questo nuovo criterio, gli interessi maturati (ma non ancora pagati) debbono essere inclusi nel debito pubblico al momento della capitalizzazione (cioè al momento in cui iniziano essi stessi a produrre interessi) anziché al momento del pagamento, come avveniva in base al criterio precedentemente adottato. Tale modifica si applica, in Italia, ai Buoni postali fruttiferi (BPF) attribuiti al MEF a seguito della trasformazione della Cassa depositi e prestiti in società per azioni, avvenuta nel 2003. Da allora le Amministrazioni pubbliche non emettono più strumenti di questo tipo.

La Banca d'Italia precisa nel comunicato che tale modifica non implica alcuna revisione dell'indebitamento netto in quanto a tal fine gli interessi maturati erano sempre stati considerati nel Conto economico delle amministrazioni pubbliche.

Per effetto di tale revisione, il debito pubblico del 2018 risulta maggiore di circa 58,3 miliardi rispetto alla precedente stima. Le revisioni relative agli anni precedenti sono ancora maggiori (65,9 miliardi di euro per il 2015, 64,9 miliardi per il 2016 e 59,7 miliardi per il 2017) in quanto riflettono anche gli effetti dell'ampliamento del perimetro delle Amministrazioni pubbliche definito dall'ISTAT.

 

Per il 2019 il Governo prevede un rapporto debito/PIL del 135,7%, in aumento di 0,9 punti percentuali rispetto all'anno precedente. Il DEF stimava invece un rapporto del 132,6%. La differenza è dovuta al maggior debito risultante dalle revisioni statistiche, alla minor crescita del PIL nominale rispetto alle attese e al mancato realizzo dei proventi da privatizzazioni ipotizzati dal precedente Governo nella misura dell'1% del PIL. Tali fattori peggiorativi (cioè causa di incremento) del rapporto sono stati soltanto in parte compensati dai fattori migliorativi rappresentati dal miglioramento dell'avanzo primario rispetto alle stime, dalla minore spesa per interessi e dal minor fabbisogno di cassa del Settore pubblico (a sua volta riconducibile alle maggiori entrate di cassa dovute agli utili della Banca d'Italia e alle minori uscite per Reddito di cittadinanza e Quota 100).

Nel triennio successivo, la combinazione di una riduzione del fabbisogno di liquidità del Settore pubblico, della crescita del PIL nominale e di proventi da privatizzazioni (pari allo 0,2% del PIL all'anno nel prossimo triennio) porterà il rapporto debito/PIL su un sentiero decrescente: 135,2% nel 2020, 133,4% nel 2021 e 131,4% nel 2022.

 

Il DEF dello scorso aprile ipotizzava una riduzione più ambiziosa del rapporto debito/PIL nel 2020, pari a -1,5 punti percentuali a fronte di -0,5 punti percentuali nella NADEF in esame. La riduzione prevista nel DEF per gli anni 2021 e 2022 era invece più contenuta rispetto a quella ipotizzata nella NADEF.

 

Quanto al ruolo dei sottosettori delle amministrazioni pubbliche, dalla Tabella 31 appare chiaro che alle amministrazioni centrali è ascrivibile circa il 97% del debito pubblico complessivo, in valore assoluto, della PP.AA., mentre alle amministrazioni locali è riferibile circa il 5% e agli enti di previdenza una quota trascurabile.

In termini di variazione, l'incremento annuo dello stock di debito in valore assoluto delle pubbliche amministrazioni, pari a circa il 2% in ciascuno degli anni 2019 e 2020 e a circa l'1% in ciascuno degli anni 2021 e 2022, è interamente dovuto alle amministrazioni centrali.

 

La Tabella 31 riporta, infine, l'andamento del debito pubblico, sia in livello che in rapporto al PIL, al netto dei sostegni finanziari ai paesi dell'area euro.

Tabella 31 - Debito delle amministrazioni pubbliche al netto dei sostegni finanziari ai paesi dell'area euro(1)(2)

(in milioni e in percentuale del PIL)

Fonte: NADEF 2019, Tavola III.7 (Debito delle amministrazioni pubbliche per sottosettore)

1)     Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

2)     Al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2018 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 58,2 miliardi, di cui 43,9 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito’ del 16 settembre 2019). Le stime considerano per il periodo 2020-2022 proventi da privatizzazioni e altri proventi finanziari pari allo 0,2 per cento del PIL annuo. Nel 2020 sono inclusi proventi da dismissioni immobiliari per 850 milioni di euro. Inoltre si ipotizza un aumento delle giacenze di liquidità del MEF per circa lo 0,1 per cento del PIL per ciascun anno dal 2019 al 2021. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento.

3)     Al lordo delle passività nei confronti degli altri sotto-settori.


 

2.4 La regola del debito e gli altri fattori rilevanti

La regola del debito fa parte della governance economica europea ? l'insieme delle istituzioni e delle procedure che coordinano le politiche di bilancio autonome dei singoli paesi membri[45]. Introdotta nell'ordinamento europeo dal cosiddetto six pack con lo scopo di indurre i governi dei paesi membri a conseguire l'obiettivo di un rapporto debito/PIL pari al 60%, la regola è stata recepita nell'ordinamento nazionale con la legge di attuazione del principio di equilibrio del bilancio (legge n. 243 del 2012) ed è entrata a regime per l'Italia nel 2015.

 

In particolare, l’articolo 2 del regolamento (CE) n. 1467/1997, così come riformato dal regolamento (UE) 1177/2011, stabilisce che, per la quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al valore del 60%, il tasso di riduzione debba essere pari ad 1/20 all'anno nella media dei tre precedenti esercizi (versione backward looking della regola sul debito). Il regolamento specifica, inoltre, che la regola è considerata soddisfatta se la riduzione del differenziale di debito rispetto al 60 per cento si verificherà, in base alle previsioni della Commissione europea, nel periodo di tre anni successivo all'ultimo anno per il quale si hanno dati disponibili (versione forward looking della regola sul debito). Infine, il regolamento precisa che nella valutazione del rispetto della regola si terrà conto dell'influenza del ciclo economico. Solo se nessuna di queste tre condizioni viene soddisfatta, la regola del debito è considerata non rispettata. In tal caso la Commissione europea ha l'obbligo di redigere, ai sensi dell'articolo 126, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), una relazione che rappresenta il primo passo della procedura di infrazione per disavanzo eccessivo[46].

 

Nonostante il Governo ribadisca nella NADEF 2019 la volontà di assicurare la sostenibilità del debito pubblico, confermata dal profilo discendente assunto dal rapporto debito/PIL nell'orizzonte di programmazione, la regola del debito non viene rispettata in nessuna delle tre versioni. In particolare, la versione più favorevole della regola, quella forward looking, richiederebbe il raggiungimento di un rapporto debito/PIL pari al 128% nel 2021, mentre il quadro programmatico della NADEF stima per lo stesso anno un rapporto del 133,4% ? un divario quindi di 5,4 punti percentuali.

Ciò riflette, secondo il Governo, la ridotta crescita del PIL nominale e l'eccessiva rigidità della regola stessa, sia relativamente all'obiettivo finale (valore del 60% per il rapporto debito/PIL) sia relativamente all'arco temporale previsto per il suo raggiungimento (venti anni). Il Governo sottolinea inoltre che l'avanzo primario che sarebbe necessario conseguire per rispettare la regola rischia di rendere più difficile il rafforzamento della crescita.

 

In caso di deviazione dal valore soglia individuato sulla base della regola, la Commissione europea, ai sensi dell'articolo 126, paragrafo 3, del TFUE, prepara una relazione che tiene conto anche di tutti i fattori significativi che hanno influito sulla deviazione, ivi inclusi la posizione economica e di bilancio a medio termine del Paese. La valutazione di tali fattori può portare la Commissione a ritenere che la regola del debito non sia stata violata pur non essendo stato raggiunto il valore di riferimento.

Nel preparare la relazione, la Commissione tiene altresì conto dell'eventuale rapporto elaborato dal Governo per motivare il mancato raggiungimento del valore di riferimento.

Dal 2015 il Governo italiano ha sempre preparato tale rapporto e la Commissione europea ha sempre concluso di non dover considerare come significativo il mancato raggiungimento del valore di riferimento.

 

Si rammenta che il 5 giugno 2019 la Commissione europea ha pubblicato una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del TFUE, per esaminare la conformità dell'Italia nel 2018 al criterio del debito stabilito dal Trattato[47]. Alla luce dell'esame di tutti i fattori significativi, la relazione concludeva che il criterio del debito, doveva considerarsi come non rispettato e che, pertanto, una procedura per i disavanzi eccessivi basata sul debito fosse giustificata.

Nell'ambito della negoziazione avviata dalla relazione della Commissione, il Governo italiano ha proposto, in una lettera trasmessa alla Commissione europea il 2 luglio 2019, di adottare con la legge di assestamento del 2019 una serie di misure che contribuiranno all'osservanza del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita del 2019.

L'assestamento di bilancio e le disposizioni contenute nel decreto-legge n. 61 del 2019 assicurano che le maggiori entrate e le minori spese realizzate siano impiegate per la riduzione dell'indebitamento netto e del debito pubblico e che non siano destinate ad altre misure nel corso del 2019[48].

 

Con la comunicazione al Consiglio dell'UE del 3 luglio 2019, la Commissione europea ha concluso che le misure che il Governo italiano ha adottato per il miglioramento dei saldi di finanza pubblica sono sufficienti a impedire, in questa fase, l'avvio di una procedura per mancata osservanza della regola del debito pubblico del 2018.

 

La Commissione europea manterrà la propria sorveglianza sull'effettiva adozione di queste misure, sia monitorando la gestione del bilancio nel 2019 sia verificando la conformità del Documento programmatico di bilancio 2020 con il Patto di stabilità e crescita. La Commissione valuterà inoltre i progressi nell'adozione delle riforme strutturali nell'ambito delle procedure previste dal Semestre europeo.

 

 


3. Strategia nazionale e le Raccomandazioni del Consiglio europeo

Premessa

Il 9 luglio 2019 il Consiglio dell’Unione europea ha approvato le raccomandazioni specifiche per Paese e i pareri sulle politiche economiche, occupazionali e di bilancio degli Stati membri (di seguito: raccomandazioni)[49], chiudendo così il ciclo annuale del Semestre europeo, avviato nell'autunno 2018.

 

La procedura si articola a livello europeo nelle seguenti fasi temporali:

§  gennaio: presentazione da parte della Commissione dell'indagine annuale sulla crescita, poi negli ultimi anni anticipata al mese di novembre;

§  febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;

§  metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell'ambito della nuova Strategia per la crescita e l'occupazione UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell'ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

§  inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

§  giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;

§  seconda metà dell'anno (c.d. semestre nazionale): gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell'indagine annuale sulla crescita dell'anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell'attuazione delle raccomandazioni stesse.

 

Per quanto concerne l’Italia, il Consiglio dell’Unione europea ha formulato 5 raccomandazioni,  riguardanti:

1.   Aggiustamenti di bilancio, fiscalità ed economia sommersa. La Commissione UE raccomanda di assicurare una riduzione in termini nominali della spesa pubblica primaria netta dello 0,1 % nel 2020, corrispondente a un aggiustamento strutturale annuo dello 0,6 % del PIL; utilizzare entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito pubblico/PIL; spostare la pressione fiscale dal lavoro, in particolare riducendo le agevolazioni fiscali e riformando i valori catastali non aggiornati; contrastare l'evasione fiscale, in particolare nella forma dell'omessa fatturazione, potenziando i pagamenti elettronici obbligatori anche mediante un abbassamento dei limiti legali per i pagamenti in contanti; attuare pienamente le passate riforme pensionistiche al fine di ridurre il peso delle pensioni di vecchiaia nella spesa pubblica e creare margini per altra spesa sociale e spesa pubblica favorevole alla crescita.

2.   Intensificazione degli sforzi volti a combattere il lavoro sommerso. Si raccomanda di intensificare gli sforzi per contrastare il lavoro sommerso; garantire che le politiche attive del mercato del lavoro e le politiche sociali siano efficacemente integrate e coinvolgano soprattutto i giovani e i gruppi vulnerabili; sostenere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro attraverso una strategia globale, in particolare garantendo l'accesso a servizi di assistenza all'infanzia e a lungo termine di qualità; migliorare i risultati scolastici, anche mediante adeguati investimenti mirati, e promuovere il miglioramento delle competenze, in particolare rafforzando le competenze digitali.

3.   Focalizzazione degli interventi di politica economica connessi agli investimenti in materia di ricerca, innovazione e qualità delle infrastrutture, tenendo conto delle disparità regionali. Occorre porre l'accento sulla politica economica connessa agli investimenti in materia di ricerca e innovazione e sulla qualità delle infrastrutture, tenendo conto delle disparità regionali. Migliorare l'efficienza della pubblica amministrazione, in particolare investendo nelle competenze dei dipendenti pubblici, accelerando la digitalizzazione e aumentando l'efficienza e la qualità dei servizi pubblici locali; affrontare le restrizioni alla concorrenza, in particolare nel settore del commercio al dettaglio e dei servizi alle imprese, anche mediante una nuova legge annuale sulla concorrenza.

4.   Durata dei processi e misure anticorruzione. Occorre ridurre la durata dei processi civili in tutti i gradi di giudizio razionalizzando e facendo rispettare le norme di disciplina procedurale, incluse quelle già all'esame del legislatore; migliorare l'efficacia della lotta contro la corruzione riformando le norme procedurali al fine di ridurre la durata dei processi penali.

5.   Crediti deteriorati, settore bancario e accesso delle imprese alle fonti di finanziamento. La Commissione raccomanda di favorire la ristrutturazione dei bilanci delle banche, in particolare per le banche di piccole e medie dimensioni, migliorando l'efficienza e la qualità degli attivi, continuando la riduzione dei crediti deteriorati e diversificando la provvista; migliorare il finanziamento non bancario per le piccole imprese innovative.

Secondo quanto previsto dalla legislazione vigente[50], nella Nota di aggiornamento al DEF il Governo è chiamato a formulare le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma. La NADEF aggiorna inoltre le informazioni sullo stato di attuazione delle riforme illustrate nel Programma Nazionale di riforma contenuto nel DEF 2019 e illustra gli obiettivi programmatici del nuovo Governo.

Il Governo specifica che la strategia delineata nella NADEF sarà attuata a partire dalla prossima legge di bilancio.

Nelle pagine seguenti viene analizzata la strategia di riforma del Governo e le principali linee di intervento, in relazione a ciascuna delle raccomandazioni formulate dal Consiglio dell’Unione europea all’Italia nel 2019.

 

Poiché l'avvio del nuovo Governo coincide temporalmente con quello della nuova Commissione europea, la NADEF include anche l'illustrazione degli impegni del Governo in sede europea, volti principalmente a rafforzare la governance economica per favorire, oltre alle priorità esaminate di seguito, la realizzazione di un piano di investimenti sostenibile nonché il completamento dell'unione economica e bancaria a partire dall'istituzione di un bilancio dell'area euro e di una garanzia europea dei depositi. Il Governo pone inoltre come prioritario l'obiettivo della riforma del Patto di stabilità e crescita con la finalità di evitare effetti pro-ciclici e di sostenere gli investimenti, attuare il pilastro europeo dei diritti sociali e rafforzare le politiche di contrasto all'evasione fiscale. Tali obietti, sottolinea la NADEF, presentano molti punti di contatto con le raccomandazioni specifiche rivolte dal Consiglio all'Italia.

 

 


3.1. Raccomandazione I - Politiche di bilancio, politiche fiscali, previdenza

 

lente

 

Raccomandazione n. 1: Assicurare una riduzione in termini nominali della spesa pubblica primaria netta dello 0,1 % nel 2020, corrispondente a un aggiustamento strutturale annuo dello 0,6 % del PIL; utilizzare entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito pubblico/PIL; spostare la pressione fiscale dal lavoro, in particolare riducendo le agevolazioni fiscali e riformando i valori catastali non aggiornati; contrastare l'evasione fiscale, in particolare nella forma dell'omessa fatturazione, potenziando i pagamenti elettronici obbligatori anche mediante un abbassamento dei limiti legali per i pagamenti in contanti; attuare pienamente le passate riforme pensionistiche al fine di ridurre il peso delle pensioni di vecchiaia nella spesa pubblica e creare margini per altra spesa sociale e spesa pubblica favorevole alla crescita.

Politiche di Bilancio

In risposta alla prima raccomandazione UE, con specifico riferimento all’aggiustamento strutturale di bilancio (-0,6% annuo) e alla riduzione della spesa nominale netta (-0,1% nel 2020), il Governo dichiara, in linea generale, che intende “perseguire una politica di rilancio dell’economia senza compromettere gli equilibri di finanza pubblica”, intervenendo attraverso una spending review, la riduzione della spesa corrente e l’efficientamento di tutta la spesa primaria. La manovra per il triennio 2020-2022 punta a preservare la sostenibilità della finanza pubblica e a creare al contempo spazi fiscali per completare l’attuazione delle politiche di inclusione e attivazione del lavoro già in vigore e per rilanciare la crescita economica nel segno della sostenibilità ambientale e sociale.

 

Più specificamente, per quanto concerne l’aggiustamento strutturale richiesto, il Governo, nell’ottica di un “auspicabile orientamento della politica di bilancio dell’area euro verso uno stimolo alla crescita”, e tenuto conto della “necessità di invertire l’aumento del rapporto debito/PIL”, afferma di aver deciso di “puntare a un saldo strutturale in rapporto al PIL quasi invariato nel 2020”, con l’impegno a “migliorare il saldo strutturale negli anni successivi[51].

Il Governo fa presente che la “scelta effettuata contempera l’esigenza di ricondurre verso il basso l’evoluzione del rapporto debito/PIL e di non correre il rischio, soprattutto nel breve periodo, di effettuare politiche pro-cicliche”. Aggiunge, quindi, che “nel 2020, in un contesto economico ancora debole, in cui dovrebbero presentarsi i primi segnali di ripresa del ciclo internazionale, sarebbe inopportuno dare luogo ad eccessive strette fiscali. Pertanto, misure di portata maggiore a quelle necessarie per compensare gli effetti sul bilancio della disattivazione delle clausole IVA sarebbero controproducenti. Il lieve peggioramento del saldo di bilancio strutturale Italiano si pone nell’ottica di una stance fiscale complessiva per l’area dell’euro maggiormente a supporto della crescita; quest’approccio comporterebbe interventi di stimolo all’economia da parte di quei paesi che dispongono di maggiori spazi fiscali” [52].

 

Per quanto attiene, invece, alla riduzione della spesa nominale netta, a fronte della richiesta prevista nella Raccomandazione UE (-0,1%) il Governo dichiara che nel 2020 “il tasso di crescita della spesa è previsto essere positivo”.

Al riguardo il Governo rileva che “il rispetto della regola della spesa è al momento ancora più sfidante della convergenza verso l’OMT. Il contenimento della spesa negli anni fino al 2017 ha generato pressioni sulle amministrazioni pubbliche e sugli enti locali che hanno reagito diminuendo drasticamente gli investimenti pubblici. In generale, le politiche messe in atto hanno impedito interventi adeguati sul piano sociale e hanno minato i presupposti per una ripresa economica più decisa”. Il Governo auspica, quindi, una “revisione della regola della spesa volta a escludere determinate categorie di beni di investimento” [53].

 

Poiché la risposta del Governo a tale raccomandazione, anche con riguardo alle valutazioni da esso formulate in ordine alla compliance con il braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita (PSC), è illustrata in maniera diffusa all'interno della Nota di aggiornamento (Capitoli I e III), si rinvia, per approfondimenti, alle sezioni del presente dossier relative alla Relazione ex art. 6, comma 5, della legge n.243/2012 e al Percorso programmatico di finanza pubblica[54].

 

Infine, per quanto riguarda le politiche di revisione della spesa (spending review), il Documento annette a “misure di efficientamento della spesa pubblica e di revisione e soppressione di disposizioni normative vigenti” un risparmio per il 2020 di oltre 0,1 punti percentuali di PIL[55], senza tuttavia fornire elementi in ordine agli interventi che si intendono realizzare.

 

Si ricorda che nel DEF 2019 si prospettava un programma di spending review inteso a definire un primo pacchetto di misure nella legge di bilancio per il 2020, con risparmi di spesa corrente pari a 2 miliardi nel 2020 (ammontare invariato rispetto al 2019) a 5 miliardi nel 2021 e a 8 miliardi nel 2022 (valori cumulati).

Le politiche fiscali

Con specifico riferimento alle politiche fiscali, il Governo chiarisce anzitutto che la manovra di finanza pubblica per il 2020 comprende, tra l’altro, la completa disattivazione dell’aumento dell’IVA.

Tra le politiche volte a rilanciare la crescita, lo sviluppo del Mezzogiorno e la sostenibilità ambientale il Governo menziona espressamente la riduzione del cd. cuneo fiscale sul lavoro.

Per gli interventi previsti dalla manovra di bilancio per il 2020, stimati in un importo pari a quasi 0,8 per cento del PIL, il Governo intende reperire le necessarie risorse - accanto all’introduzione di misure di razionalizzazione della spesa (per oltre 0,1 punti percentuali di PIL) - attraverso specifici interventi fiscali, consistenti in:

§  nuove misure di contrasto all’evasione e alle frodi fiscali, nonché interventi per il recupero del gettito tributario anche attraverso una maggiore diffusione dell’utilizzo di strumenti di pagamento tracciabili, per un incremento totale del gettito pari a 0,4 per cento del PIL;

§  riduzione delle spese fiscali e dei sussidi dannosi per l’ambiente e nuove imposte ambientali, che nel complesso aumenterebbero il gettito di circa lo 0,1 per cento del PIL;

§  altre misure fiscali, fra cui la proroga dell’imposta sostitutiva sulla rivalutazione di terreni e partecipazioni, per oltre 0,1 punti percentuali.

Clausole di salvaguardia

Con riferimento alle clausole di salvaguardia, nella NADEF 2019 il Governo anzitutto conferma l’impegno assunto nel mese di aprile 2019, in occasione dell’approvazione della risoluzione parlamentare relativa al Documento di economia e finanza – DEF, di sterilizzare le clausole di salvaguardia IVA, che prevedono l’incremento delle aliquote ordinaria e ridotta a partire da gennaio 2020.

Tale disattivazione, a parere del Governo, porta da un lato ad una maggiore crescita della domanda interna e, dall’altro, ad un incremento più contenuto dei deflatori dei consumi e del PIL, con un effetto netto positivo sul PIL reale e altre variabili macroeconomiche quali l’occupazione, sebbene con una lieve riduzione del PIL nominale.

 

Si ricorda che le clausole di salvaguardia a tutela dei saldi di finanza pubblica sono state previste, per scongiurare le riduzioni di agevolazioni e detrazioni previste da manovre precedenti, dalla legge di stabilità 2015: dette clausole intendono incrementare le aliquote IVA ordinaria e ridotta e le accise su benzina e gasolio. I predetti aumenti IVA erano in origine previsti a partire dall'anno 2016. Tali misure sono state di volta in volta posticipate: da ultimo, la manovra 2019 posticipa al 2020 gli aumenti dell’IVA e rimodula il previsto aumento delle accise per il medesimo anno Il seguente prospetto illustra le clausole di salvaguardia, come rimodulate dalla legge di bilancio 2019 (articolo 1, commi 2 e 5 della legge n. 145 del 2018):

 

 

2019

2020

2021

Aliquota Iva 10%

sterilizzazione per il 2019

+ 3 punti percentuali dal 2020

0

(13%)

8.688

(13%)

8.688

Aliquota Iva 22%

sterilizzazione per il 2019

+ 3,2 punti percentuali nel 2020

+ 4,5 punti percentuali dal 2021

0

(25,2%)

13.984

(26,5%)

19.665

Accise carburanti

0

400

400

TOTALE CLAUSOLE

0

23.072

28.753

Spostamento della pressione fiscale dal lavoro

La Raccomandazione 1 della Commissione, con riferimento alle politiche fiscali, invita l’Italia a spostare la pressione fiscale dal lavoro (cd. tax shift).

 

Come anticipato in precedenza il Governo, nel delineare le direttrici della manovra 2020-2022, esplicitamente menziona - tra le misure volte a rilanciare la crescita, lo sviluppo del Mezzogiorno e la sostenibilità ambientale - la riduzione del cd. cuneo fiscale sul lavoro.

L’ISTAT definisce “cuneo fiscale e contributivo” la somma dell’imposta personale sul reddito da lavoro dipendente e dei contributi sociali del lavoratore e del datore di lavoro. L’OCSE  misura il cuneo fiscale come il rapporto tra l’ammontare delle tasse pagate dal singolo lavoratore e il corrispondente costo totale del lavoro.

Per la realizzazione di tale obiettivo, la NADEF altresì stima la necessità di reperire risorse aggiuntive pari a 0,15 punti percentuali di PIL nel 2020 e a 0,3 punti nel 2021. Anche nell’alveo delle risposte alla raccomandazione n. 2 (mercato del lavoro) il Governo individua la riduzione delle tasse sul lavoro tra gli strumenti di tutela dei lavoratori .

Razionalizzazione delle agevolazioni e contrasto all’evasione fiscale

La Commissione UE raccomanda all’Italia di ridurre le agevolazioni fiscali e riformare i valori catastali non aggiornati; con riferimento al contrasto all'evasione fiscale, secondo la Commissione UE gli interventi si sostanziano in particolare nel contrasto all'omessa fatturazione, con il potenziamento dei pagamenti elettronici obbligatori anche mediante un abbassamento dei limiti legali per i pagamenti in contanti.

 

Il Governo menziona tra i propri obiettivi la revisione delle agevolazioni fiscali, volta a razionalizzare le agevolazioni attualmente esistenti, rendendo il sistema più coerente con l’approccio d’insieme e sostenendo il gettito fiscale.

 

Per quanto concerne l’evasione fiscale il Governo nella NADEF programma, nel rispetto della normativa sulla privacy, di rendere quanto più possibile trasparenti le transazioni commerciali, agevolando, estendendo e potenziando i mezzi di pagamento elettronici.

Si preannuncia l’introduzione di specifiche misure per incentivarne l’utilizzo, al duplice scopo di contrastare l’evasione fiscale e favorire l’uso da parte dei consumatori di metodi di pagamento sicuri alternativi al contante. Contestualmente, tali politiche sono mirate anche ad aumentare la capacità digitale dei contribuenti in termini di utilizzo di strumenti elettronici di pagamento, garantendo la tracciabilità delle operazioni. Da ciò deriva, a parere del Governo, un salto di qualità in termini di rapporto tra fisco e contribuente foriero di maggiori entrate, da reinvestire per ridurre la pressione fiscale e finanziare misure a favore della collettività e sostenere la spesa sociale. Si fa riferimento inoltre ad appositi progetti di educazione finanziaria e diffusione di conoscenze digitali, volti a ridurre le disuguaglianze esistenti anche in questo campo.

 

La NADEF precisa altresì la volontà di proseguire nella digitalizzazione delle certificazioni fiscali per diffondere la cultura digitale nel mondo delle imprese, rendere più efficienti i processi amministrativi e migliorare la compliance fiscale.

Il Governo ricorda al riguardo che dal 1° luglio 2019 (decreto-legge n. 119 del 2018) è in vigore l’obbligo dello scontrino elettronico per circa 260 mila esercenti con un giro d’affari superiore ai 400 mila euro; l’estensione a tutti gli altri esercenti è prevista a partire dal primo gennaio 2020.

Da tale medesima data si applica la cd lotteria degli scontrini, destinata ai consumatori che acquistano beni o servizi presso gli esercenti che effettuano la trasmissione telematica dei corrispettivi (articolo 18 del medesimo decreto-legge n. 119 del 2018). La NADEF sottolinea come l’introduzione dello scontrino elettronico consenta agli esercenti di avere accesso immediato ai dati delle proprie vendite. Tali dati sono trasmessi direttamente all’Agenzia delle Entrate, che potrà effettuare controlli più tempestivi e più rapide analisi di eventuali rischi di evasione.

Tale misura, insieme alla fatturazione elettronica, pone l’Italia all’avanguardia fra i Paesi che hanno avviato un processo di digitalizzazione delle certificazioni fiscali, come certificato dall’OCSE nel Rapporto Implementing Online Cash Registers’

 

Il report OCSE sottolinea che, da un lato, la digital transformation pone nuove sfide alle amministrazioni fiscali, ma dall’altro fornisce strumenti nuovi per migliorare l’adesione spontanea agli obblighi fiscali, ridurre gli adempimenti amministrativi per i contribuenti e supportare la crescita. In particolare, l’OCSE sottolinea come il successo delle moderne amministrazioni fiscali dipenda dal loro accesso ai flussi di dati, possibilmente in tempo reale. Tale fenomeno è destinato ad assumere dimensioni maggiori con il cd. internet of things, ovvero una rete di dispositivi interconnessi e di sensori che costantemente misurano e trasmettono in tempo reale informazioni sul comportamento dell’ambiente circostante. Uno dei più importanti flussi di dati per la tax compliance è l’informazione sui dati delle vendite retail, che costituisce inoltre uno dei più importanti indicatori economici; in tal senso si sottolinea il ruolo chiave dei dati contenuti nei registratori di cassa. L’OCSE nel report rileva ancora che, per individuare le vendite non registrate e dunque l’omessa dichiarazione di imponibile, i progressi tecnologici hanno aperto nuove opportunità per rafforzare controlli più serrati sulle transazioni retail e per ridurre i rischi fiscali associati tradizionalmente con la vulnerabilità dei dati dei registratori di cassa.

 

Nel solco dei predetti interventi si colloca anche l’intento del Governo di dare attuazione alla web tax per le multinazionali del settore che spostano i profitti verso giurisdizioni più favorevoli, nell’ambito di un ampio processo di riforma dell’imposizione sugli utili d’impresa concordato a livello internazionale.

Si ricorda che la legge di bilancio 2019 (legge n. 145 del 2018, articolo 1, commi da 35 a 50) ha istituito un'imposta sui servizi digitali, che si applica ai soggetti che prestano tali servizi e che hanno un ammontare complessivo di ricavi pari o superiore a 750 milioni di euro, di cui almeno 5,5 milioni realizzati nel territorio italiano per prestazione di servizi digitali. L'imposta si applica con un'aliquota del 3 per cento sui ricavi e viene versata entro il mese successivo a ciascun trimestre.

I decreti attuativi dell’imposta non sono stati tuttavia emanati.

La legge di bilancio 2019 ha contestualmente abrogato l'imposta sulle transazioni digitali istituita dalla legge di bilancio 2018, che avrebbe dovuto applicarsi a decorrere dal 1° gennaio 2019 (commi 1010-1016 della legge n. 205 del 2017, legge di bilancio 2018) e che istituiva un'imposta sulle transazioni digitali relative a prestazioni di servizi effettuate tramite mezzi elettronici, con aliquota del 3 per cento applicata al valore della singola transazione, al netto dell'IVA.

 

 

Tra i collegati in materia fiscale e di incentivazione economica menzionati dalla NADEF  a completamento della manovra di bilancio si segnalano i seguenti:

§  DDL Green New Deal e transizione ecologica del Paese;

§  DDL in materia di spettacolo, industrie culturali e creative, turismo e modifiche al codice dei beni culturali;

§  DDL recante misure per il sostegno e la valorizzazione della famiglia, (Family Act);

§  DDL recante interventi per favorire l'autonomia differenziata ai sensi dell'articolo 116 comma 3 della Costituzione;

§  DDL recante semplificazioni e riordino in materia fiscale;

§  DDL recante riordino del settore dei giochi;

§   DDL in materia di economia dell’innovazione e attrazione investimenti;

§   DDL in materia di Banca degli Investimenti pubblica;

§   DDL recante riduzione del cuneo fiscale.

Altre misure fiscali

Oltre alle già menzionate misure, secondo il Governo la manovra di bilancio è destinata a includere:

§  interventi in grado di incentivare investimenti, sia per il rinnovo delle produzioni e degli impianti in uso, in modo da contenere le emissioni e ridurre i consumi energetici, sia per l’utilizzo delle nuove tecnologie, attivando un circolo virtuoso tra innovazione e ambiente. In particolare si prevedono incentivi e agevolazioni aventi l’obiettivo di proteggere l’ambiente e favorire la crescita e l’economia circolare, in modo tale da traguardare la realizzazione e lo sviluppo di un nuovo modello di crescita sostenibile ed inclusivo. Al riguardo il Governo auspica una riforma fiscale in chiave ambientale, rammentando che l’Italia sta avviando, in qualità di Stato membro, in collaborazione con lo Structural Reform Support Service della Commissione Europea e con l’OCSE, un progetto per sviluppare un Piano d’Azione per la riforma fiscale ambientale in Italia;

§  misure, nella forma di specifici interventi fiscali, in favore delle famiglie, in particolare per quelle prive di adeguate risorse economiche (istituzione di un assegno unico mensile destinato alla crescita, al mantenimento e all’educazione della prole, anche nell’ottica di pervenire a un sistema organico più semplice e coordinato) e quelle con persone disabili.


Previdenza

Le tematiche relative al sistema previdenziale sono oggetto di una parte della raccomandazione n. 1. In particolare, per quanto di interesse in questa sede, il Consiglio ECOFIN indica di procedere ad una piena attuazione delle passate riforme pensionistiche[56], al fine di ridurre il peso della spesa pensionistica sulla spesa pubblica e di “creare margini per altra spesa sociale e spesa pubblica”.

A questo proposito si osserva tuttavia che gli effetti delle diverse misure già introdotte con la Legge di bilancio 2019 ed il D.L. 4/2019, nonché il rinnovamento che si intende realizzare di due istituti previdenziali volti sostanzialmente ad anticipare l’accesso al pensionamento, quali le cosiddette Opzione donna e Ape sociale, comporterebbero un incremento nel medio periodo della spesa pensionistica con conseguente ulteriore crescita del rapporto tra questa ed il PIL. Infatti, come evidenziato dalla Nota, le previsioni della spesa pensionistica e la crescita del rapporto tra questa ed il PIL prevista dal 2019 fino al 2022 (vedi infra) scontano già il “sensibile aumento” del numero di soggetti che accedono al pensionamento anticipato in conseguenza delle recenti misure introdotte con i richiamati provvedimenti, tra cui Quota 100 e la non applicazione ai requisiti contributivi dell'adeguamento dovuto all'incremento della speranza di vita fino al 2026, pur posticipando in entrambi i casi la prima decorrenza utile dei trattamenti pensionistici a partire dalla data di maturazione dei requisiti e pur se le domande di pensionamento anticipato attraverso Quota 100 sono state inferiori rispetto alla platea di soggetti che avrebbe potuto beneficiarne.

Giova ricordare, al riguardo, che la Commissione europea, in seguito alle più recenti proiezioni del Rapporto sulle spese legate all’invecchiamento (Ageing Report 2018), considerata la dinamica sfavorevole prevista per il nostro Paese, ha rivisto l’obiettivo di medio termine (OMT) per l’Italia, portandolo dal pareggio di bilancio (richiesto nel periodo 2017-2019) a un surplus strutturale dello 0,5% del PIL.

 

Si ricorda brevemente che l’opzione donna è una misura sperimentale che prevede la possibilità per le lavoratrici che hanno maturato una determinata anzianità anagrafica e contributiva di accedere anticipatamente al trattamento pensionistico, a condizione che optino per il sistema di calcolo contributivo integrale. Attualmente, la suddetta possibilità è riconosciuta alle lavoratrici che abbiano maturato, entro il 31 dicembre 2018, un'anzianità contributiva pari o superiore a 35 anni e un'età anagrafica pari o superiore a 58 anni (per le lavoratrici dipendenti) e a 59 anni (per le lavoratrici autonome), disponendo al contempo che a tale trattamento non si applichi l’adeguamento alla speranza di vita, ma si applichino le decorrenze (cd. finestre) pari, rispettivamente, a 12 mesi per le lavoratrici dipendenti e a 18 mesi per le lavoratrici autonome.

L’Ape sociale è una misura sperimentale, prevista fino al 31 dicembre 2019, consistente in una indennità, corrisposta fino al conseguimento dei requisiti pensionistici, a favore di soggetti con un'età anagrafica minima di 63 anni che si trovino in particolari condizioni. Per quanto attiene ai requisiti contributivi richiesti per l'accesso all'APE sociale (30 anni in via generale e 36 per i lavori cd gravosi), è stata prevista una riduzione per le donne di 12 mesi per ciascun figlio, nel limite massimo di 2 anni (cd. APE sociale donna).

 

Tra le azioni in materia previdenziale, la Nota indica anche l’introduzione della pensione di garanzia per i giovani, diretta a garantire l’adeguatezza delle pensioni dei giovani lavoratori con redditi bassi e discontinui, e l’incremento del Fondo previdenziale integrativo pubblico.

Su quest’ultimo punto, la Relazione annuale del Presidente dell’INPS, sottolineando l’esiguità del numero di soggetti aderenti a forme di previdenza complementare (circa il 30% secondo i dati della COVIP), evidenzia come questo spazio possa essere colmato attraverso la creazione di una forma complementare pubblica gestita dall’INPS, volontaria ed alternativa rispetto a quelle private, con l’obiettivo di garantire una prudente gestione dei fondi e maggiori investimenti in Italia.

Spesa pensionistica

Per quanto concerne l’andamento della spesa pensionistica, la Nota evidenzia come il rapporto spesa/PIL - dopo una lieve flessione nel triennio 2015-2017, dovuta all’aumento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento e all’applicazione pro rata del sistema di calcolo contributivo – torni a crescere, passando dal 15,5% del 2019 al 15,9% nel 2022, principalmente a causa dell’esplicarsi delle già richiamate misure introdotte dal D.L. 4/2019.

Nel periodo successivo, fino al 2029, il rapporto spesa pensionistica/PIL subirà una flessione, raggiungendo il 15,4%, in parte dovuta alla riduzione dell’importo medio di pensione conseguente all’anticipo del pensionamento e, in parte, dal recupero dei livelli occupazionali.

Tuttavia, nella Nota la stima della spesa pensionistica nel 2019 è rivista al ribasso, rispetto alla previsione contenuta nel Documento di economia e finanza di aprile, di circa 1,4 miliardi, di cui circa 1,2 miliardi conseguenti al minor numero di domande di pensionamento anticipato con la nuova misura sperimentale Quota 100 rispetto alla platea di soggetti che potevano beneficiare dell’agevolazione. Per gli anni successivi, la Nota ipotizza una distribuzione graduale degli accessi al pensionamento nel 2020 e nel 2021, con conseguenti economie pari a 1,7 miliardi nel 2020 e 400 milioni nel 2021[57].

La Nota precisa, quindi, che la previsione relativa all’andamento della spesa pensionistica tiene conto anche degli altri interventi contenuti nella Legge di bilancio n. 145/2018 tra cui l’introduzione del nuovo regime di indicizzazione dei trattamenti pensionistici in vigore nel triennio 2019-2021 e l’applicazione nel quinquennio 2019-2024 dell’aliquota di riduzione per pensioni di importo superiore a 100.000 euro lordi.

 

Per ulteriori approfondimenti si rinvia al focus sulle “Tendenze di medio e lungo periodo della spesa pensionistica” alle pagine 45 e seguenti della Nota di aggiornamento.

Valorizzazione del patrimonio immobiliare e dei beni demaniali

Nella Nota il Governo evidenzia come la valorizzazione del patrimonio pubblico sia parte integrante della strategia economica e di bilancio. Tale processo di valorizzazione si sviluppa attraverso due principali direttrici: per i cespiti più appetibili, attraverso varianti urbanistiche e variazioni nella destinazione d'uso degli immobili, propedeutiche alla cessione, che può essere diretta o mediata da Fondi immobiliari; per gli immobili utilizzati a fini istituzionali, attraverso una gestione economica più efficiente (ad esempio razionalizzando gli spazi utilizzati e rinegoziando gli eventuali contratti di locazione).

In tale ottica, la legge di bilancio per il 2019 (commi 422-433) ha previsto un Piano straordinario di dismissioni. Con decreto del ministero dell’economia e delle finanze del 28 giugno 2019, sono stati definiti il perimetro e le modalità di attuazione del Piano. Gli immobili ricompresi nel Piano di dismissioni, ai quali ne potrebbero essere aggiunti altri nel corso dell’anno, hanno un valore stimato di circa 1,2 miliardi, nell’obiettivo di conseguire introiti per 950 milioni nel 2019 e per 150 milioni nel 2020 e nel 2021.

L’Agenzia del demanio sta procedendo all’alienazione di un portafoglio complessivo di circa 1.600 immobili per un valore di 458 milioni. In tal senso, è stato predisposto un elenco di 420 immobili per un controvalore complessivo di circa 420 milioni, proposti al MEF, e successivamente allegati al Decreto Ministeriale del 28 giugno 2019.

Oltre ai citati 420 immobili, l’Agenzia ha individuato circa 1.200 beni (di valore unitario inferiore ai 100.000 euro) per un controvalore complessivo di circa 38 milioni, da immettere sul mercato attraverso avvisi e bandi di gara gestiti dalle strutture territoriali dell’Agenzia, oltre che a trattativa diretta per le fattispecie contemplate dalla norma (es. quote indivise di beni). A questi si aggiungono circa 40 immobili in uso al Ministero della Difesa, per un valore stimato di 160 milioni.

 

Al conseguimento degli obiettivi fissati per il 2019-2021 contribuiranno anche i proventi derivanti dalla dismissione degli immobili di provenienza pubblica conferiti ai fondi immobiliari gestiti da Invimit Sgr, società interamente partecipata dal MEF, per un importo stimato complessivamente in 610 milioni, di cui 500 milioni attraverso la cessione, entro l’anno, di quote dei fondi e 110 milioni attraverso la vendita diretta di immobili con un’innovativa procedura di asta.

 

Si ricorda che con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 19 marzo 2013 è stata istituita la Investimenti Immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio società per azioni (Invimit SGR S.p.A.) con il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui conferire immobili oggetto di progetti di valorizzazione (fondi di fondi). Al fine di conseguire la riduzione del debito pubblico la Invimit SGR può istituire anche fondi a gestione diretta di asset pubblici, di enti territoriali e previdenziali (fondi diretti). Sono previsti, infine, fondi comuni di investimento immobiliare a cui conferire gli immobili di proprietà dello Stato non più utilizzati dal Ministero della difesa per finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione (cd. fondi difesa).

 

I portafogli immobiliari pubblici conferiti nei fondi immobiliari gestiti da Invimit già operativi hanno un valore, al 30 giugno 2019, pari a circa 1.485 milioni (in crescita rispetto ai 1.086 milioni al 30 giugno 2018) così ripartiti: 102,744 milioni per il fondo i3-INAIL, 231,583 milioni per il fondo i3-Regione Lazio, 73,49 milioni per il fondo i3-Università, 81,84 milioni per il Comparto 8-quater e 65,64 milioni per il Comparto 8-ter del fondo i3-Sviluppo Italia, 440,022 milioni per il fondo i3-Inps, 489,98 milioni per il fondo i3-Patrimonio Italia.

Privatizzazioni

All’interno della prima Raccomandazione del Consiglio si chiede all’Italia di “utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito pubblico/PIL”, in continuità con quanto richiesto nelle raccomandazioni degli anni precedenti.

 

Al riguardo il Governo prende atto della necessità di aggiornare l’ambizioso piano di dismissioni immobiliari enunciato nel DEF 2019, che fin qui risulta sostanzialmente inattuato, rivedendo l’obiettivo di proventi da privatizzazioni a 0 punti percentuali di PIL nel 2019, 0,2 punti nel 2020 e ulteriori 0,2 punti nel biennio 2012-2022, comprensivi di dividendi straordinari e altri proventi finanziari destinati al Fondo di ammortamento del debito pubblico.

 

Si fa presente che il DEF 2019 prevedeva, tra gli obiettivi programmatici, introiti da privatizzazioni e da altri proventi finanziari per 1 punto di PIL nel 2019 e per 0.3 punti nel 2020 (non erano previsti introiti, invece, nel 2021)[58].

Al riguardo merita segnalare che nella Relazione Paese per l’Italia del 2019 la Commissione osservava che “Gli obiettivi di privatizzazione fissati per i prossimi anni, particolarmente ambiziosi per il 2019, sono soggetti a significativi rischi al ribasso alla luce dei risultati insoddisfacenti osservati negli ultimi anni”.

 


 

3.2. Raccomandazione II - Lavoro, politiche sociali, istruzione e competenze

 

lente

 

Raccomandazione n. 2: Intensificare gli sforzi per contrastare il lavoro sommerso; garantire che le politiche attive del mercato del lavoro e le politiche sociali siano efficacemente integrate e coinvolgano soprattutto i giovani e i gruppi vulnerabili; sostenere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro attraverso una strategia globale, in particolare garantendo l'accesso a servizi di assistenza all'infanzia e a lungo termine di qualità; migliorare i risultati scolastici, anche mediante adeguati investimenti mirati, e promuovere il miglioramento delle competenze, in particolare rafforzando le competenze digitali.

Lavoro

Le tematiche relative al lavoro sono oggetto di una parte della raccomandazione n. 2 rivolta all'Italia dal Consiglio europeo dei Ministri dell’economia e delle finanze del 9 luglio 2019.

In particolare, il Consiglio ha raccomandato di:

§  intensificare gli sforzi per il contrasto del lavoro sommerso. In merito, i considerando della raccomandazione rilevano che l'Ispettorato nazionale del lavoro si è concentrato in particolare sul fenomeno del caporalato nel settore dell’agricoltura, settore contraddistinto da un elevato tasso di irregolarità e dal rischio di sfruttamento lavorativo, in particolare dei migranti irregolari, e che, in base al monitoraggio delle misure adottate di recente, sono necessari ulteriori provvedimenti, intesi ad affrontare e prevenire il lavoro sommerso e lo sfruttamento e a garantire l’equità e la sicurezza delle condizioni di lavoro;

§  garantire l’efficace integrazione tra le politiche attive del lavoro e le politiche sociali, favorendo in particolare i giovani e i gruppi vulnerabili. In particolare, nei considerando la raccomandazione sottolinea come il miglioramento dei servizi pubblici per l’impiego - rispetto ad un livello di efficienza che oggi è ancora modesto - sia fondamentale per attuare la riforma costituita dal reddito di cittadinanza e pone l’accento sulla necessità che gli stessi servizi siano dotati di personale qualificato e in numero sufficiente;

§  sostenere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro attraverso una strategia globale. In merito, i considerando della raccomandazione rilevano tra l'altro che: in Italia il tasso di occupazione delle donne, sebbene in lieve aumento, è di gran lunga inferiore alla media dell’Unione europea (53,1% contro il 67,4%, nel 2018); gli investimenti nella partecipazione delle donne al mercato del lavoro rimangono insufficienti, così come le misure volte a promuovere le pari opportunità e adeguate politiche in materia di equilibrio tra vita professionale e vita privata; il sistema dei congedi parentali (nonostante che il congedo di paternità obbligatorio sia stato marginalmente allungato, passando da quattro a cinque giorni[59]) rimane inadeguato e tale limite tende ad ostacolare l’occupazione delle donne con figli o con familiari che necessitino di assistenza; il cuneo fiscale elevato per il secondo percettore di reddito riduce l’incentivo finanziario per le donne a lavorare.

 

In merito agli interventi legislativi in itinere, la Nota di aggiornamento ricorda che è in fase di conversione alle Camere il D.L. 3 settembre 2019, n. 101, inteso, nella parte lavoristica e previdenziale, ad assicurare una maggiore tutela economica e normativa di alcune categorie di lavoratori particolarmente deboli.

 

In particolare, gli articoli 1 e 2 del suddetto decreto recano vari interventi relativi a:

§  l'ambito di applicazione - con riferimento ai casi in cui le modalità di esecuzione della prestazione siano organizzate mediante piattaforme anche digitali - della norma che equipara, sotto il profilo del diritto privato, determinati rapporti di collaborazione ai rapporti di lavoro subordinato (articolo 1, comma 1, lettera a)). La novella specifica che la norma in oggetto si applica anche qualora le modalità di esecuzione della prestazione siano organizzate mediante piattaforme anche digitali. Tale novella appare intesa ad allargare la nozione di organizzazione (ai fini dell'assoggettamento alla disciplina dei rapporti di lavoro subordinato), con riferimento al problema dell'inquadramento giuridico di lavoratori che offrono la disponibilità della propria attività di servizio al committente tramite una piattaforma anche digitale, la quale determina l'organizzazione di un'attività, al fine di offrire un servizio a terzi mediante l'impiego della propria applicazione informatica;

§  la definizione di una disciplina specifica per i rapporti di lavoro di soggetti (cosiddetti riders) impiegati nelle attività di consegna di beni per conto altrui, in ambito urbano e con l’ausilio di determinati veicoli, con riferimento ai casi in cui l'organizzazione delle attività sia operata attraverso piattaforme anche digitali (articolo 1, comma 1, lettera c)). Tale disciplina è intesa a garantire livelli minimi di tutela e si applica decorsi centottanta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto;

§  la riduzione dei requisiti di contribuzione per alcune prestazioni previdenziali relative agli iscritti alla cosiddetta Gestione separata INPS e l'incremento della misura di alcune di tali prestazioni (lettera b) del medesimo comma 1);

§  la riduzione dei requisiti di contribuzione per l'indennità di disoccupazione relativa ai lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa, agli assegnisti e ai dottorandi di ricerca con borsa di studio (DIS-COLL) (articolo 2).

 

Riguardo alle future iniziative, la Nota indica in primo luogo - oltre alla riduzione delle imposte sul lavoro, inerente all'attuazione della raccomandazione n. 1[60] - la definizione di un piano strategico di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, l'adozione di una disciplina legislativa sulla parità di genere nelle retribuzioni e l'istituzione presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali di un Osservatorio nazionale del lavoro.

Riguardo al tema del lavoro femminile e delle flessibilità inerenti anche ai problemi della famiglia, la Nota afferma altresì che si opererà una revisione della disciplina dei congedi parentali e dello smart working.

 

In materia di equilibrio tra attività professionale e vita familiare, si ricorda che è stata adottata la direttiva (UE) 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019[61], che deve essere recepita dagli Stati membri entro il 2 agosto 2022. Tale direttiva:

§  stabilisce il diritto ad almeno dieci giorni di congedo di paternità (in relazione alla nascita di un figlio), coperti da una retribuzione o un'indennità pari almeno a quanto spetterebbe in caso di congedo per malattia;

§  prevede il diritto ad un congedo parentale di almeno quattro mesi per lavoratore, di cui almeno due oggetto di retribuzione o indennità e non trasferibili tra i genitori (riguardo al diritto alla retribuzione o indennità in oggetto per il periodo concernente le ultime due settimane dei suddetti due mesi, è posto, per il recepimento da parte degli Stati membri, il termine specifico del 2 agosto 2024);

§  in materia di congedo per i prestatori di assistenza, stabilisce il diritto ad almeno cinque giorni all’anno;

§  prevede il diritto di richiedere orari di lavoro flessibili per i lavoratori genitori di bambini fino ad almeno otto anni di età e per i prestatori di assistenza.

Riguardo allo smart working, si ricorda che la L. 22 maggio 2017, n. 81, ha posto una disciplina specifica per il lavoro agile (ivi definito come una "modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato", in cui la prestazione è contraddistinta dall'esecuzione della stessa in parte all’interno di locali aziendali ed in parte all’esterno - entro i soli limiti di durata massima dell’orario di lavoro, giornaliero e settimanale, derivanti dalla disciplina legislativa e dalla contrattazione collettiva - nonché dall'assenza di una postazione fissa durante i periodi di lavoro svolti all’esterno). Il comma 3-bis dell'articolo 18 della citata L. n. 81 - comma inserito dall'articolo 1, comma 486, della L. 30 dicembre 2018, n. 145 - prevede che i datori di lavoro, pubblici e privati, i quali stipulino accordi per l'esecuzione della prestazione di lavoro in modalità agile, siano tenuti in ogni caso a riconoscere priorità alle richieste di esecuzione del rapporto di lavoro in modalità agile formulate dalle lavoratrici nei tre anni successivi alla conclusione del periodo di congedo obbligatorio di maternità ovvero dai lavoratori con figli in condizioni di handicap grave.

 

In merito ai contratti collettivi di lavoro ed alla rappresentatività sindacale, la Nota rileva che l'introduzione di una disciplina sul salario minimo aumenterà le tutele per i lavoratori, anche attraverso il meccanismo dell'efficacia erga omnes dei contratti sottoscritti dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. Si prevede, inoltre, di sostenere l’intervento di regolazione della rappresentanza sindacale e datoriale, attuato mediante la definizione di indici rigorosi di misurazione della rappresentatività delle organizzazioni dei lavoratori e delle imprese.

 

In merito, si ricorda che:

§  l'esame dei disegni di legge in materia di salario minimo è stato intrapreso dall'11a Commissione del Senato (la quale ha adottato come testo base l'A.S. n. 658);

§  il 19 settembre 2019 è stata stipulata una Convenzione tra l'INPS, l'Ispettorato nazionale del lavoro, la Confindustria, la Cgil, la Cisl e l'Uil "per l’attività di raccolta, elaborazione e comunicazione del dato associativo, nonché per l’attività di raccolta del dato elettorale e per la sua ponderazione con il dato associativo" (tale Convenzione è intesa ad attuare le previsioni dell'Accordo interconfederale del 10 gennaio 2014 tra le suddette confederazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori in materia di rappresentanza).

 

La Nota afferma altresì che il Governo opererà un intervento legislativo per l'individuazione dell’equo compenso per i lavoratori non dipendenti, "al fine di evitare forme di abuso e di sfruttamento, in particolare a danno dei giovani professionisti", e per il contrasto del fenomeno delle cosiddette false partite IVA (come già ricordato, il D.L. n. 101 del 2019, in fase di conversione alle Camere, prevede un intervento sul lavoro organizzato attraverso piattaforme anche digitali).

 

In materia di equo compenso per i liberi professionisti, l'articolo 19-quaterdecies del D.L. 16 ottobre 2017, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 2017, n. 172, e successive modificazioni, prevede l'applicazione di parametri con esclusivo riferimento ai casi di rapporti regolati da convenzioni con grandi imprese o con imprese bancarie o assicurative e limitatamente all'ipotesi in cui la convenzione sia stata predisposta in via unilaterale dalle suddette imprese (la norma pone una presunzione di predisposizione unilaterale, fatta salva la prova contraria).

In merito al contrasto del lavoro sommerso, la Nota afferma che verranno intensificati gli sforzi, in particolare nei confronti delle forme di caporalato, anche "valorizzando" gli indirizzi che saranno elaborati a conclusione del tavolo operativo, già istituito, per il contrasto del caporalato e dello sfruttamento in agricoltura.

 

Si ricorda che l'istituzione del "tavolo operativo per la definizione di una nuova strategia di contrasto al caporalato e allo sfruttamento lavorativo in agricoltura" è stata prevista dall'articolo 25-quater del D.L. 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 dicembre 2018, n. 136. In attuazione di tale articolo, è stato emanato il D.M. 4 luglio 2019, relativo all'organizzazione ed al funzionamento del tavolo.

 

In merito al potenziamento delle politiche attive e, in particolare, dei servizi per l’impiego, la Nota ricorda l’introduzione, nel 2019, del Reddito di cittadinanza (che assume la denominazione di Pensione di cittadinanza nel caso di nuclei familiari composti esclusivamente da uno o più componenti di età pari o superiore a 67 anni) e l’assunzione, da parte di quasi tutte le regioni, dei cosiddetti navigator, nuove figure di consulenza con il compito di supportare gli operatori dei Cpi svolgendo, una funzione di assistenza tecnica.

 

Sul punto, si ricorda che con DM 28 giugno 2019, a seguito dell'Intesa siglata il 17 aprile 2019 tra Stato e regioni, è stato adottato il Piano straordinario di potenziamento dei centri per l'impiego e delle politiche attive del lavoro che, tra l’altro:

§  definisce il ruolo dei richiamati navigator che dovranno affiancare i beneficiari del Rdc nel reinserimento lavorativo e supportare gli operatori dei Cpi svolgendo una funzione di assistenza tecnica. In tal senso sono stati siglati accordi con quasi tutte le regioni che intendono avvalersene in sede di convenzione bilaterale con la definizione delle azioni che si intendono realizzare e degli specifici standard di servizio per l'attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni;

§  sblocca le assunzioni, gestite dalle Regioni, per potenziare gli organici dei Cpi: 4.000 previste dalla legge di Bilancio 2019, 1.600 (a tempo determinato) oggetto dell'intesa del 2017 in Conferenza Unificata, fino a 3.000 dal 2020 e ulteriori 4.600 unità di personale dal 2021 (quest'ultima quota include la stabilizzazione delle 1.600 unità di personale assunte a tempo determinato);