Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Bilancio
Titolo: Documento di economia e finanza 2019
Serie: Documentazione di Finanza Pubblica   Numero: 7
Data: 11/04/2019
Organi della Camera: V Bilancio

 

Documento di economia e finanza 2019

Doc. LVII, n.2

 

APRILE 2019

 

 

 

 

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Documentazione di finanza pubblica n. 7

 

 

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INDICE

Il Documento di economia e finanza........................................................................... 1

Parte I - Il quadro macroeconomico............................................................................ 6

1. La congiuntura internazionale e l’area dell’euro....................................................... 6

2. Lo scenario macroeconomico nazionale.................................................................. 14

2.1. I risultati nel 2018........................................................................................... 14

2.2. Le prospettive dell’economia italiana per il 2019 e per il triennio successivo. 23

2.2.1. Il quadro macroeconomico tendenziale.................................................... 23

2.2.2. Il quadro macroeconomico programmatico.............................................. 35

2.3. Il mercato del lavoro....................................................................................... 36

Parte II – La finanza pubblica.................................................................................... 40

1. Gli andamenti di finanza pubblica.......................................................................... 40

?     Tavole DEF e confronti con Nota tecnico-illustrativa 2019.......................... 42

1.1. Il consuntivo 2018.......................................................................................... 47

1.1.1. L’indebitamento netto.............................................................................. 47

1.1.2. Le entrate................................................................................................. 47

1.1.3. Le spese................................................................................................... 52

1.2. Le previsioni tendenziali per il periodo 2019-2022......................................... 62

1.2.1. L’indebitamento netto.............................................................................. 63

1.2.2. Le entrate................................................................................................. 65

?     Le clausole di salvaguardia........................................................................... 70

1.2.3. Le spese................................................................................................... 73

?     La spesa per interessi.................................................................................... 91

2. La finanza pubblica nel quadro delle regole europee.............................................. 96

2.1. La finanza pubblica strutturale........................................................................ 96

2.2. La valutazione delle deviazioni significative e della regola della spesa.......... 98

2.3. Spese per la clausola degli eventi eccezionali............................................... 103

2.4. L’evoluzione del rapporto debito/PIL............................................................ 96

2.5. La regola del debito e gli altri fattori rilevanti.............................................. 111

Parte III – Analisi del Programma nazionale di Riforma...................................... 113

1. Introduzione......................................................................................................... 113

2. Il PNR nel quadro della governance europea....................................................... 115

2.1. Le Raccomandazioni del Consiglio del luglio 2018..................................... 117

2.2. Relazione per paese relativa all'Italia 2019 della Commissione europea....... 122

3. Le politiche pubbliche nel programma nazionale di riforma................................. 125

3.1. Finanza pubblica e tassazione....................................................................... 125

3.2. Settore bancario e finanziario........................................................................ 133

3.3. Investimenti, infrastrutture, territorio e ambiente......................................... 135

3.4. Sostegno alle imprese e riequilibrio territoriale............................................. 154

3.5. Istituzioni e Giustizia.................................................................................... 163

3.6. Lavoro, Previdenza, Sanità e Educazione..................................................... 182

 



Il Documento di economia e finanza

Il Documento di economia e finanza (DEF) costituisce il principale documento di programmazione della politica economica e di bilancio, che traccia, in una prospettiva di medio-lungo termine, gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e gli indirizzi, sul versante delle diverse politiche pubbliche, adottati dall’Italia per il rispetto del Patto di Stabilità e Crescita europeo e per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo, occupazione, riduzione del rapporto debito-PIL e per gli altri obiettivi programmatici prefigurati dal Governo per l’anno in corso e per il triennio successivo.

Il DEF viene trasmesso alle Camere affinché si esprimano su tali obiettivi e sulle conseguenti strategie di politica economica contenute nel Documento. Dopo il passaggio parlamentare, il Programma di Stabilità e il Programma nazionale di riforma vanno inviati al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile.

Secondo quanto dispone l’articolo 7 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 (Legge di contabilità), il Documento, che s’inquadra al centro del processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE - il Semestre europeo deve essere infatti presentato al Parlamento, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, entro il 10 aprile di ciascun anno, al fine di consentire alle Camere di esprimersi sugli obiettivi programmatici di politica economica in tempo utile per l’invio al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, entro il successivo 30 aprile[1], del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma (PNR).

 

Il Semestre europeo fornisce un quadro, temporalmente scandito, per la gestione delle varie tappe della strategia di coordinamento delle politiche economiche tra i paesi dell’UE. In sintesi, esso si compone delle seguenti fasi:

§  novembre: presentazione da parte della Commissione dell’Analisi annuale della crescita, della Relazione sul meccanismo di allerta per la prevenzione degli squilibri macroeconomici. Il Consiglio europeo elabora le Linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;

§  febbraio: la Commissione pubblica le Relazioni per Paese integrate, per i paesi selezionati nella relazione sul meccanismo di allerta che presentano squilibri macroeconomici, dall'esame approfondito;

§  dalla metà alla fine di aprile: gli Stati membri presentano alla Commissione e al Consiglio i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia per la crescita e l’occupazione UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

§  maggio: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

§  giugno/luglio: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;

§  seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. In base alla disciplina del regolamento (UE) n. 473/2013 (uno dei due atti che compongono il c.d. Two-pack), la Commissione europea opera, di norma entro il mese di novembre, una valutazione del documento programmatico di bilancio (DPB) di ciascun Stato membro.

 

Ad iniziare dall’Analisi annuale sulla crescita e dalla Relazione sul meccanismo di allerta dell’anno successivo, la Commissione dà anche conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni. Ciò avviene, in particolare, nell’ambito delle Relazioni per paese, integrate dagli esami approfonditi per gli stati che vengono a tal fine indicati nella relazione sul meccanismo di allerta. Per quanto riguarda l’Italia, il relativo esame approfondito è contenuto nel documento di lavoro dei servizi della Commissione “Relazione per paese relativa all’Italia 2019” (per la quale si rinvia all’apposita sezione del presente dossier).

 

Quanto alla struttura del DEF, questa è disciplinata dall’articolo 10 della legge di contabilità, nel quale si dispone che sia composta di tre sezioni e di una serie di allegati.

In particolare, la prima sezione espone lo schema del Programma di Stabilità, che deve contenere tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai regolamenti dell'Unione europea e, in particolare, dal nuovo Codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita, con specifico riferimento agli obiettivi di politica economica da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico.

La sezione espone gli obiettivi e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica per il triennio successivo; l’indicazione degli obiettivi programmatici per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle PA, articolati per i sottosettori della PA, accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere gli obiettivi. Ciò anche ai fini di dar conto del rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine (OMT), qualora si sia verificato uno scostamento dall’obiettivo medesimo. La sezione contiene, inoltre, le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità.

La seconda sezione, Analisi e tendenze della finanza pubblica” riporta, principalmente, l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell'anno precedente; le previsioni tendenziali a legislazione vigente, almeno per il triennio successivo, dei flussi di entrata e di uscita del conto economico e del saldo di cassa; l'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico della PA riferite almeno al triennio successivo; le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, al debito delle amministrazioni pubbliche ed al relativo costo medio, nonché all’ammontare della spesa per interessi del bilancio dello Stato correlata a strumenti finanziari derivati; le informazioni, infine, sulle risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali.

 

La terza sezione reca, infine, lo schema del Programma Nazionale di riforma (PNR) che, in coerenza con il Programma di Stabilità, contiene gli elementi e le informazioni previsti dai regolamenti dell'Unione europea e dalle specifiche linee guida per il Programma nazionale. In tale ambito sono indicati:

§  lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti;

§  gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività;

§  le priorità del Paese, con le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nel Programma di stabilità;

§  i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell'economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione.

 

Sulla base di quanto prevedono sia alcune norme della legge di contabilità, sia ulteriori disposizioni che prescrivono la presentazione in allegato al DEF di alcuni specifici documenti, al DEF 2019 sono allegati sei documenti:

§  il rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica, previsto dall’articolo 3 della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità) (Doc. LVII, n. 2 - Allegato I);

§  la relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, previsto dall'articolo 10, comma 7, della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità pubblica) e all'articolo 7 del decreto legislativo n. 88 del 2011 (Doc. LVII, n. 2 - Allegato II);

§  la relazione sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra (c.d. allegato Kyoto), di cui al comma 9 dell’articolo 10, comma 9, della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità) (Doc. LVII, n. 2 - Allegato III);

§  il documento sulle spese dello Stato nelle regioni e nelle province autonome, previsto dall’articolo 10, comma 10, della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità)  (Doc. LVII, n. 2 - Allegato IV);

§  la relazione sui fabbisogni annuali di beni e servizi della pubblica amministrazione e sui risparmi conseguiti con il sistema delle convenzioni Consip, previsto dall’articolo 2, comma 576, della legge n.244 del 2007 (Doc. LVII, n. 2 - Allegato V);

§  la relazione sul monitoraggio degli obiettivi di spesa dei Ministeri del ciclo 2018-2020 (cd. spending review ministeriale), previsto dall’articolo 22-bis, comma 5, della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità) (Doc. LVII, n. 2 - Allegato VI);

 

Successivamente alla trasmissione del DEF, in data 16 aprile 2019, sono stati trasmessi i seguenti ulteriori documenti allegati al DEF:

§  il rapporto sugli indicatori di benessere equo e sostenibile, previsto dall'articolo 10, comma 10-bis, della legge 196/2009 (Doc. LVII, n. 2 - Allegato VII);

§  il documento "Strategie per una nuova politica della mobilità in Italia", predisposto ai sensi dell'articolo 10, comma 8, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (Doc. LVII, n. 2 - Allegato VIII).

 

A completamento della manovra di bilancio, il Governo conferma i disegni di legge già indicati nel precedente documento programmatico e indica, altresì, quali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica per il 2020 i seguenti:

§  Disegno di Legge di delega al Governo per l’adozione di disposizioni per il contrasto della violenza in occasione di manifestazioni sportive (Atto Camera 1603-ter);

§  Disegno di Legge recante deleghe al Governo per il miglioramento della PA (Atto Senato 1122).

 

Si ricorda che la NADEF 2018 ha dichiarato collegati alla decisione di bilancio i seguenti provvedimenti:

 

 

 

 

Parte I - Il quadro macroeconomico

1. La congiuntura internazionale e l’area dell’euro

Il DEF 2019, nella prima sezione relativa al Programma di Stabilità, evidenza come l’andamento dell’economia mondiale nel 2018 è stato caratterizzato da un rallentamento della crescita, dovuto principalmente ad un minor dinamismo del commercio internazionale, che aveva invece giocato un ruolo fortemente propulsivo nell’anno precedente.

Secondo le più recenti stime diffuse dal Fondo Monetario Internazionale (FMI) ad aprile (WEO) – riportate nel DEF – la crescita del PIL globale si sarebbe fermata al 3,6 per cento nel 2018, in decelerazione rispetto al risultato raggiunto nel 2017 (3,8 per cento), frutto di un forte rallentamento della crescita del commercio mondiale, stimata nel 2018 al 3,4 per cento rispetto al 5,4 per cento del 2017.

Il rallentamento è stato innescato principalmente dall’acuirsi delle tensioni commerciali tra gli Stati Uniti e la Cina, che con l’emergere di tensioni geopolitiche in altri rilevanti paesi e dall’accresciuta instabilità socio-economica all’interno di alcuni paesi emergenti, ha fortemente condizionato il clima di fiducia degli operatori economici e nei mercati finanziari. Ciò ha dispiegato i suoi effetti sulla domanda interna dei principali Paesi attraverso un sensibile calo degli investimenti e una moderazione dei consumi. Di conseguenza, l’attività manifatturiera, soprattutto quella rivolta alla produzione di beni di investimento, ha subito una battuta d’arresto, facendo risultare particolarmente esposte quelle economie che, come nel caso della Germania, sono tuttora altamente specializzate nel settore industriale.

Negli Stati Uniti, nel 2018 la crescita del PIL ha proseguito al ritmo sostenuto del 2,9%, grazie al robusto contributo degli investimenti e all’incremento dei consumi, che hanno beneficiato di un mercato del lavoro in ottime condizioni con un tasso di disoccupazione stabile ai minimi storici intorno al 4 per cento. Tuttavia, il ritmo di crescita nella seconda metà del 2018 ha rallentato, offrendo minore slancio alle prospettive per l’anno in corso. La previsione del FMI indica una moderazione della crescita statunitense per il 2019 al 2,3 per cento, con un ulteriore rallentamento all’1,9 per cento nel 2020.

In Cina, il 2018 si è chiuso con un tasso di crescita del PIL del 6,6 per cento annuo, in rallentamento rispetto al 6,8 per cento del 2017. Si tratta del tasso di crescita medio annuo più basso dal 1990, sebbene lievemente superiore al target fissato ad inizio anno dal Governo (6,5 per cento). Su tale risultato ha indubbiamente inciso l’inasprirsi delle relazioni commerciali con gli Stati Uniti che, sia pure in misura più contenuta di quanto inizialmente annunciato, si è tradotto l’anno scorso in un progressivo inasprimento dei dazi sui beni di importazione. Inoltre, la domanda interna e, in particolare, gli investimenti, hanno risentito della politica fiscale restrittiva per la riduzione dell’indebitamento.

Anche il Giappone ha accusato un rallentamento della crescita. Il PIL è aumentato dello 0,8%, in decelerazione rispetto al 2017 (1,7%), accusando l’impatto dei pesanti disastri naturali che hanno colpito il Paese compromettendo l’attività economica nella seconda parte dell’anno. L’economia è peraltro tra quelle che maggiormente stanno risentendo delle tensioni commerciali internazionali: già dall’autunno dello scorso anno la flessione della domanda estera da parte della Cina sta danneggiando sensibilmente la dinamica dell’export nipponico con ripercussioni significative sull’attività industriale.

 

Nel complesso, il FMI prevede che la crescita media dell’economia mondiale nel 2019 sarà anche inferiore a quella del 2018, introno al 3,3% nel 2019, con una revisione al ribasso, rispetto alle previsioni di ottobre scorso, di 0,4 punti percentuali, legata principalmente all’indebolimento del ciclo nei Paesi avanzati. La crescita tornerà a stabilizzarsi al 3,6% a partire dal 2020, principalmente per il venir meno delle battute d'arresto della crescita nell'area dell'euro, che si considerano temporanee, e per una graduale stabilizzazione delle condizioni nelle economie di mercati emergenti.

Tabella 1 - Prospettive dello scenario internazionale

(variazioni percentuali)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Commercio internazionale

5,4

3,8

2,5

3,7

3,8

3,9

Prezzo del petrolio
(Brent FOB dollari/Barile)

54,1

71,3

64,8

64,6

62,9

61,7

Cambio dollaro/euro

1,130

1,171

1,135

1,134

1,134

1,134

Fonte: DEF 2019 – Sezione I Programma di stabilità (aprile 2019). Per il 2017, dati FMI.

Secondo quanto riportato nel World Economic Outlook (WEO) del FMI di aprile 2019, il forte rallentamento del crescita globale nella seconda metà del 2018 riflette una confluenza di fattori che influenzano le principali economie, tra i principali: il rallentamento della Cina; la perdita di slancio dell'economia dell'area dell'euro superiore al previsto per l’indebolimento della fiducia dei consumatori e delle imprese e per l’interruzione della produzione di automobili in Germania a causa delle nuove norme sulle emissioni; la diminuzione degli investimenti in Italia con l'allargamento degli spread sovrani; la diminuzione della domanda esterna, in particolare di quella proveniente dall'Asia emergente; ed infine il peggioramento del sentiment dei mercati finanziari dovuto alle crescenti tensioni commerciali. Tali fattori penalizzano la crescita globale che è prevista rallentare, nel breve termine, dal 3,6% nel 2018 al 3,3% nel 2019, per poi tornare al 3,6% nel 2020.

Nel complesso, i rischi per le prospettive rimangono al ribasso. Un'ulteriore escalation delle tensioni commerciali e il conseguente aumento dell'incertezza delle politiche potrebbero ulteriormente indebolire la crescita. Possibili fattori scatenanti includono una Brexit senza accordo per l’uscita del Regno Unito dall'Unione Europea; dati economici persistentemente deboli che indicano un protratto rallentamento della crescita globale; prolungata incertezza fiscale e alti rendimenti in Italia, in particolare se accompagnata da una recessione più profonda, con possibili ricadute negative per altre economie dell'area dell'euro.

 

In merito all’andamento dell’economia globale, anche l’OCSE, nell’Interim Economic Outlook di marzo 2019, sottolinea la perdita di slancio dell’economia globale dovuta all'acuirsi dell'incertezza delle politiche, alle persistenti tensioni commerciali e al continuo calo della fiducia delle imprese e dei consumatori. Gli indicatori di fiducia sono notevolmente diminuiti in tutti i paesi dell'OCSE, specialmente nell'area dell'euro e nel Regno Unito, dove la crescita ha deluso, ma anche in Cina, dove forti sono le preoccupazioni per l'entità del rallentamento. Il rallentamento, più rapido del previsto, riflette anche, in parte le profonde recessioni che si sono verificate in alcune economie dei mercati emergenti e la diffusa debolezza nei settori industriali. Alla debolezza dell’Europa hanno contribuito – sottolinea in particolare l’OCSE - anche fattori una tantum, come l'interruzione del settore automobilistico a seguito di nuovi test sulle emissioni dei veicoli. Nel complesso, la crescita del commercio mondiale ha subito un forte rallentamento, portandosi attorno al 4% nel 2018 dal 5¼ per cento nel 2017.

Gli indicatori anticipatori suggeriscono che le prospettive commerciali a breve termine continuano ad essere deboli. In particolare, gli indicatori delle indagini sui nuovi ordini di esportazione rimangono bassi in Cina, e continuano a diminuire in Europa e in molte economie asiatiche. Complessivamente, visti i recenti sviluppi, l’OCSE prevede che la crescita globale si riduca ulteriormente dal 3,6% del 2018 al 3,3% nel 2019 e al 3,4% nel 2020, con rischi al ribasso che continueranno a crescere.

La crescita è stata rivista al ribasso in quasi tutte le economie del G20, con revisioni particolarmente ampie nell'area dell'euro sia nel 2019 che nel 2020, in modo particolarmente marcato in Germania e in Italia. Nelle economie avanzate, il miglioramento delle condizioni del mercato del lavoro, l'inflazione al ribasso e le misure fiscali di sostegno destinate alle famiglie a basso reddito in alcuni paesi, tra cui Francia e Italia, dovrebbero contribuire a sostenere la crescita del reddito reale e la spesa delle famiglie. Anche la politica monetaria accomodante continuerà a sostenere l'attività economica. Tuttavia, l'incertezza politica continua e il calo della fiducia sono destinati a pesare ulteriormente sugli investimenti delle imprese e sulle prospettive commerciali delle economie avanzate.

Le prospettive di crescita nelle economie dei mercati emergenti sono previste stabilizzarsi nel 2019-2020, ma con sviluppi divergenti nelle principali economie. In particolare, la crescita in Cina è prevista ridursi progressivamente al 6% entro il 2020, sostenuta da misure politiche che compensano i deboli sviluppi commerciali. Un rallentamento più netto della Cina – sostiene l’OCSE - avrebbe colpito la crescita e le prospettive commerciali in tutto il mondo.

Permangono, in questo quadro, i rischi al ribasso, che potrebbero determinare una crescita ancora più debole laddove si materializzassero o interagissero l’intensificarsi delle misure protezionistiche, la persistente incertezza delle politiche e la prolungata crescita sottomedia in Europa, una Brexit disordinata, un rallentamento più accentuato in Cina.

 

Per quel che concerne l’Area dell’euro, il DEF sottolinea i segnali di marcato rallentamento del ciclo economico, con la crescita del PIL che si è fermata all’1,8 per cento nel 2018 rispetto al 2,3 per cento del 2017, innescato inizialmente dal venir meno della spinta propulsiva del commercio estero e trasferitosi nel corso dei mesi sulla domanda interna, soprattutto di investimenti privati. Poiché la moderazione ha riguardato principalmente il settore manifatturiero, a fronte di una dinamica più resiliente dei servizi, ne sono risultati maggiormente interessati paesi, quali la Germania e l’Italia, le cui economie sono a trazione industriale. Il clima di fiducia degli operatori economici europei e le relative scelte di investimento sono stati poi fortemente condizionati dall’incertezza che ha accompagnato gli sviluppi dell’uscita del Regno Unito dall’UE, ancora in corso di definizione.

Sul piano della politica monetaria, il DEF ricorda che a fine 2018 si è conclusa la fase di espansione del bilancio della Banca Centrale Europea (BCE) mediante il programma di Quantitative Easing (QE), che era stato un fattore importante a sostegno della crescita dell’Area. Tuttavia, in presenza di segnali di indebolimento ciclico e al permanere di un tasso di inflazione al di sotto dell’obiettivo del 2 per cento, la BCE ha annunciato nuove operazioni di rifinanziamento a lungo termine.

 

In tale contesto, il Consiglio direttivo ha deciso di adeguare le indicazioni prospettiche sui tassi di interesse di riferimento della BCE in modo tale da riflettere l’aspettativa secondo cui essi si manterranno “sui livelli attuali almeno fino alla fine del 2019 e in ogni caso finché necessario per assicurare che l’inflazione continui stabilmente a convergere su livelli inferiori ma prossimi al 2 per cento nel medio termine” e per ribadire le indicazioni prospettiche in materia di reinvestimenti. Inoltre, il Consiglio direttivo ha deciso di avviare una nuova serie di operazioni mirate di rifinanziamento a più lungo termine (OMRLT-III) e di continuare a effettuare operazioni di prestito tramite procedure d’asta a tasso fisso con piena aggiudicazione dell’importo almeno fino alla fine del periodo di mantenimento delle riserve che inizia a marzo 2021.

 

Per quanto riguarda le prospettive dell’Area dell’euro, il DEF rileva che le ultime indagini sul clima di fiducia degli operatori indicano che nel breve termine l’area dell’euro rimarrà in una condizione di crescita lenta. Nel complesso, le principali organizzazioni internazionali prevedono che la crescita dell’area continui a tassi relativamente modesti nell’anno in corso, con una graduale stabilizzazione del ciclo negli anni successivi.

Le recenti previsioni del FMI, pubblicate ad aprile 2019 nel WEO - che vengono riportate nel DEF - pongono la crescita dell’Area dell’Euro all’1,3 per cento nel 2019 e all’1,5 per cento nel 2020, sostanzialmente in linea con le proiezioni macroeconomiche per l’Area dell’euro formulate dagli esperti della BCE nel marzo 2019. Leggermente più caute risultano le previsioni formulate dall’OCSE, a marzo 2019, che pongono la crescita dell’Area euro all’1,0% nel 2019 e all’1,2% nel 2020.

 

Le proiezioni macroeconomiche per l’Area dell’euro formulate dagli esperti della BCE nel marzo 2019 sottolineano che la crescita del PIL in termini reali nell’area dell’euro si è mantenuta inaspettatamente modesta nel quarto trimestre del 2018, con andamenti divergenti nei paesi maggiori dell’area dell’euro ed, in alcuni casi, connessa a fattori specifici. Ciò è apparso evidente in Germania e Italia, dove il calo è stato sostanziale: in Germania la crescita del PIL si è arrestata nella seconda metà del 2018, dopo essere stata pari allo 0,4% nella prima; in Italia è scesa su valori negativi nel secondo semestre, dallo 0,2% del primo. Il netto indebolimento dell’economia tedesca nella seconda metà del 2018 va ricondotto in parte alle turbative nel settore automobilistico, che si sono dimostrate più persistenti del previsto, ma ha altresì riflesso una debolezza più generale nei vari settori. Per quanto concerne l’Italia, l’incertezza, la volatilità dei mercati finanziari e il deterioramento del clima di fiducia delle imprese hanno esercitato un impatto sempre più negativo sull’attività economica. In Francia e in Spagna, invece, la crescita del PIL sul trimestre precedente nella seconda metà del 2018 è stata lievemente superiore che nella prima.

Gli indicatori recenti segnalano peraltro livelli di attività sostanzialmente inferiori alle attese anche nella prima metà del 2019.

Sebbene al rallentamento abbiano sicuramente concorso alcuni fattori temporanei, tuttavia – sottolineano gli esperti della BCE - il peggioramento generalizzato degli indicatori del clima economico nei vari paesi e settori negli ultimi mesi suggerisce la compresenza di fattori sfavorevoli più persistenti e di un lieve indebolimento della dinamica congiunturale di fondo rispetto alle valutazioni precedenti. E’ probabile che l’attività nell’area dell’euro, nel breve termine, risenta ancora dell’effetto congiunto delle incertezze su scala internazionale (quali le minacce di intensificazione delle misure protezionistiche e la possibilità di una Brexit disordinata) e di fattori interni avversi in alcuni paesi dell’area. Tuttavia, nel periodo successivo lo scenario di base formulato dagli esperti della BCE ipotizza che questi andamenti sfavorevoli, a livello sia interno sia mondiale, vengano gradualmente meno e che prevalgano via via i fattori fondamentali a sostegno dell’espansione nell’area, in particolare l’orientamento molto accomodante della politica monetaria, l’aumento dei salari, la ripresa della domanda esterna e il lieve allentamento delle politiche fiscali. Ci si attende, pertanto, una crescita del PIL in termini reali nell’area euro intorno all’1,1% nel 2019, per poi salire all’1,6% nel 2020 e all’1,5% nel 2021. In confronto alle proiezioni di dicembre, il dato relativo al 2019 è stato rivisto al ribasso di 0,6 punti percentuali.

 

L’OCSE, nell’Interim Economic Outlook di marzo scorso, prevede invece che la crescita del PIL nell'area dell'euro rimarrà debole, all'1% nel 2019 e all'1,2% nel 2020. L'indebolimento della domanda esterna e dei fattori una tantum ha contribuito certamente al rallentamento dello scorso anno; ma la debolezza della crescita del commercio intra-area, l'elevata incertezza politica e il moderato livello di fiducia indicano un rallentamento della domanda sottostante che potrebbe persistere. La crescita salariale e le politiche macroeconomiche accomodanti forniscono sostegno alla spesa delle famiglie, ma l'incertezza politica, la domanda esterna più debole e una minore fiducia probabilmente peseranno sugli investimenti. Nonostante lo stimolo che l'allentamento fiscale fornirà quest'anno, la crescita è stata rivista in modo particolarmente marcato in Germania e in Italia, riflettendo la quota relativamente elevata delle esportazioni in termini di PIL rispetto a quella della Francia.

Nella tabella che segue sono riportate le previsioni di crescita del PIL dei principali Paesi europei formulate dal FMI nel Word economic outlook di aprile 2019, dall’OCSE nell’Interim Economic Outlook di marzo 2019, nonché dalla Commissione europea nel Winter Forecast di febbraio 2019.

Tabella 2 – Previsione del Prodotto interno lordo – Confronto Paesi europei

(variazioni %)

 

 

FMI -WEO
aprile 2019

OCSE-Interim
marzo 2019

Commissione Europea
febbraio 2019

 

2018

2019

2020

2019

2020

2019

2020

Italia

0,9

0,1

0,9

-0,2

0,5

0,2

0,8

Francia

1,5

1,3

1,4

1,3

1,3

1,3

1,5

Germania

1,4

0,8

1,4

0,7

1,1

1,1

1,7

Spagna

2,6

2,1

1,9

-

-

2,1

1,9

area euro

1,8

1,3

1,5

1,0

1,2

1,3

1,6

Regno Unito

1,4

1,2

1,4

0,8

0,9

1,3

1,3

 

Secondo le previsioni più recenti del FMI, l'economia italiana è prevista crescere ancora a un tasso molto al di sotto della media dell’Area euro (1,3%).

Guardando alle più recenti previsioni delle istituzioni internazionali, il DEF osserva che, pur in un quadro di rallentamento, nel 2020 la nostra economia dovrebbe ridurre il divario di crescita rispetto alla media dei paesi dell’Area Euro e alle grandi economie europee (Francia e Germania).

 

Quanto all’inflazione, l’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IAPC) è previsto continuare a diminuire fino al quarto trimestre del 2019, per poi aumentare nel resto nell’orizzonte temporale di proiezione raggiungendo l’1,6% nel 2021, secondo le proiezioni degli esperti della BCE.

I grafici che seguono mostrano congiuntamente gli andamenti del PIL e dell’inflazione nell’Area dell’euro.

 

PIL in termini reali dell’area dell’euro

(variazioni percentuali sul trimestre precedente)

IAPC dell’area dell’euro

(variazioni percentuali sui dodici mesi)

Fonte: Proiezioni macroeconomiche per l’Area dell’euro formulate dagli esperti della BCE nel marzo 2019

Per quanto concerne i rischi per la previsione, il DEF evidenzia come, negli ultimi mesi, si sia assistito ad un progressivo deterioramento delle aspettative degli osservatori internazionali, con uno sbilanciamento al ribasso degli scenari di rischio sempre più marcato, nonostante i più recenti indicatori sembrino ravvisare un quadro meno fosco di quello che si prospettava negli ultimi mesi dello scorso anno.

Di fatto, l’incertezza sull’evoluzione del commercio internazionale continua a pesare sulle scelte di investimento e di produzione delle imprese. In particolare, il DEF sottolinea le preoccupazioni legate ad una ipotetico peggioramento nel prossimo futuro dei rapporti commerciali tra l’America e l’Europa - sebbene il 2019 si sia aperto con segnali di distensione tra Stati Uniti e Cina – e quelle legate ad un possibile ulteriore indebolimento della domanda globale, influenzata dall’ipotesi di un rallentamento a ritmi più rapidi del previsto delle principali economie mondiali, Stati Uniti, Cina e Europa. A conforto, il DEF sottolinea che, per Cina, gli ultimi dati macroeconomici mostrano una tenuta della domanda interna e, per quanto riguarda l’export, una maggiore stabilizzazione potrebbe derivare da una riorganizzazione dei flussi commerciali in area asiatica. Anche riguardo al rallentamento dell’area euro, le prospettive sono di una moderazione della crescita ma i rischi di una vera e propria recessione appaiono relativamente contenuti: un recupero del commercio internazionale e della domanda estera, grazie ai progressi nelle trattative internazionali, potrebbe supportare nuovamente le economie europee finora maggiormente penalizzate.

Infine, sul piano dei mercati finanziari, il DEF sottolinea come le tensioni che avevano interessato i mercati finanziari nel 2018, in particolare fino all’autunno dello scorso anno, sono sensibilmente rientrate dopo i recenti annunci di politica monetaria da parte delle Banche centrali dei principali Paesi avanzati che si sono posizionate su un percorso molto più graduale di normalizzazione monetaria. Tuttavia, nel DEF emerge la consapevolezza che, se il rallentamento economico in atto dovesse risultare peggiore di quanto attualmente atteso o eventi imprevisti portassero ad un repentino cambio delle aspettative, non si possono esclude brusche e pericolose correzioni sui mercati finanziari.


 

2. Lo scenario macroeconomico nazionale

Il DEF 2019 espone l’analisi del quadro macroeconomico italiano relativo all’anno 2018 e le previsioni tendenziali per l’anno in corso e per il periodo 2020-2022, che riflettono i segnali di rallentamento della ripresa dell’economia italiana, in un contesto di debolezza economica internazionale.

2.1. I risultati nel 2018

Con riferimento al 2018, il DEF evidenzia come l’economia italiana abbia perso slancio durante l’anno, registrando una crescita del PIL reale nel complesso dello 0,9 per cento nel 2018, in discesa rispetto all’1,6 per cento registrato del 2017. Alla modesta crescita congiunturale registrata nei primi due trimestri del 2018 (+0,2 per cento nel I trimestre e +0,1 nel II) sono seguite, infatti, contrazioni congiunturali del PIL nel terzo e quarto trimestre (-0,1 per cento in entrambi i trimestri).

Tale risultato risulta inferiore sia a quanto previsto a settembre scorso nella Nota di aggiornamento del DEF 2018 - che aveva rivisto al ribasso le stime di crescita del 2018 dall’1,5 all’1,2 per cento, alla luce del peggioramento del contesto economico internazionale[2] – sia a quanto stimato a dicembre 2018, nel Documento di aggiornamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica, presentato successivamente all’approvazione della manovra di bilancio come rimodulata in conseguenza del recepimento degli accordi intervenuti tra il Governo e la Commissione europea, che aveva ulteriormente rivisto al ribasso la crescita del PIL all’1 per cento.

Secondo i dati forniti dall’ISTAT[3], nel IV trimestre 2018 il prodotto interno lordo ha registrato una variazione negativa dello 0,1% rispetto al trimestre precedente (che già aveva registrato una contrazione dello 0,1 per cento) e ha segnato una variazione nulla nei confronti del quarto trimestre del 2017. Tutti i principali aggregati della domanda interna hanno tuttavia segnato una crescita rispetto al III trimestre, con un incremento dello 0,1% dei consumi finali nazionali e dello 0,3% degli investimenti fissi lordi. Anche le importazioni e le esportazioni sono cresciute, rispettivamente, dello 0,7% e dell’1,3%. L’ulteriore flessione registrata nel IV trimestre avviene dunque – afferma l’ISTAT - in presenza di una dinamica molto moderata di consumi e investimenti, nonché delle esportazioni nette, a cui si è contrapposto tuttavia l’effetto negativo della contrazione delle scorte.

Nel complesso, la crescita dell’economia è proseguita per il quinto anno consecutivo, segnando tuttavia un rallentamento rispetto al 2017, come evidenziato nel grafico che segue.

Figura 1 - Andamento del PIL in volume

Fonte: ISTAT, Comunicato “PIL e indebitamento AP” (1 marzo 2019), e relativo aggiornamento (9 aprile 2019)

L’indebolimento della dinamica è derivato - secondo quanto esposto nel Comunicato Istat del 1 marzo 2019, come aggiornato dal successivo Comunicato del 9 aprile 2019[4] - da un netto ridimensionamento del contributo positivo della domanda interna, e in particolare della componente dei consumi privati. L’andamento delle esportazioni ha segnato una decelerazione e l’apporto della domanda estera netta al PIL è divenuto lievemente negativo.

Come riportato nel DEF, infatti, la domanda interna ha continuato ad espandersi ma a tassi inferiori rispetto al 2017, mentre le esportazioni nette hanno invece sottratto 0,1 punti percentuali alla crescita per effetto delle tensioni commerciali globali.

Il rallentamento degli scorsi trimestri è stato principalmente dovuto – spiega il DEF – a fattori esterni, quali la forte flessione della crescita del commercio mondiale e la caduta della produzione industriale in Europa, in particolare in Germania. Le esportazioni di beni e servizi dell’Italia, infatti, dopo essere cresciute del 5,9 per cento in termini reali nel 2017, sono aumentate di solo l’1,9 per cento nel 2018. La caduta dell’export si è verificata a inizio 2018 e ha portato, in corso d’anno, ad una revisione al ribasso dei programmi di investimento delle imprese e ad una diminuzione della produzione industriale, che tuttavia è stata lievemente più contenuta di quella registrata in Germania.

A questi fattori esterni si è inoltre sommato a partire dal secondo trimestre un marcato rialzo dei rendimenti sui titoli di Stato, che si è accompagnato ad una maggiore cautela da parte di imprese e famiglie. La crescita dei consumi delle famiglie si è, infatti sostanzialmente arrestata a partire dal secondo trimestre, mentre gli investimenti fissi lordi si sono complessivamente ridotti nella seconda metà dell’anno.

Sulla base dei dati forniti dall’ISTAT, nel 2018 si registra, dal lato della domanda interna, in termini di volume, una crescita sia dei consumi finali nazionali dello 0,5 per cento (rispetto al +1,3% nel 2017) sia degli investimenti fissi lordi del 3,4 per cento (+4,3% nel 2017). Per quel che riguarda i flussi con l’estero, le esportazioni di beni e servizi sono aumentate dell’1,9 per cento e le importazioni del 2,3 per cento (in decelerazione rispetto ai dati del 2017, in cui si era registrato un incremento, rispettivamente, del 5,9 e del 5,5 per cento).

Nel complesso, la domanda interna ha contribuito positivamente alla crescita del PIL nel 2018 per 1,0 punti percentuali mentre la domanda estera netta negativamente, per 0,1 punti.

Tabella 3 - Conto economico delle risorse e degli impieghi - anni 2016-2018

(variazioni percentuali)

 

2016

2017

2018

PIL

1,1

1,7

0,9

Importazioni

3,6

5,5

2,3

Consumi finali nazionali

1,0

1,3

0,5

- spesa delle famiglie residenti

1,3

1,5

0,6

- spesa delle P.A.

0,1

0,3

0,2

- spesa delle I.S.P.*

2,2

3,0

-0,3

Investimenti fissi lordi

3,5

4,3

3,4

- costruzioni

0,9

1,3

2,6

- macchinari, attrezzature

3,4

2,4

2,8

- mezzi di trasporto

23,7

38,7

14,5

Esportazioni

2,1

5,9

1,9

*    Istituzioni Sociali Private

Fonte: ISTAT, “PIL e indebitamento AP – Anni 2016-2018 - Aggiornamento” (9 aprile 2019).

Per quanto concerne la domanda interna, il DEF evidenzia come la crescita dei consumi privati nel 2018 si è più che dimezzata (0,6 per cento da 1,5 per cento del 2017), nonostante la dinamica sostenuta del reddito disponibile reale, sospinta dai rinnovi contrattuali del comparto pubblico e le favorevoli condizioni di accesso al credito. Infatti, la propensione al risparmio è aumentata nel corso dell’anno, sottolinea il DEF, attestandosi tuttavia all’8,0 per cento, al di sotto della media degli ultimi 10 anni (9,0 per cento).

Sul punto, i più recenti dati congiunturali diffusi dall’Istat nel Comunicato del 3 aprile 2019 rilevano che nel IV trimestre il reddito disponibile delle famiglie consumatrici ha subito una diminuzione, riportandosi sostanzialmente sul livello registrato all’inizio dell’anno. Le famiglie hanno tuttavia mantenuto una dinamica espansiva dei consumi, alimentata da una nuova diminuzione della propensione al risparmio, scesa a un livello vicino al minimo registrato un anno e mezzo prima. Il reddito disponibile delle famiglie consumatrici nel IV trimestre 2018 è infatti diminuito dello 0,2% rispetto al trimestre precedente, mentre i consumi sono cresciuti dello 0,5% nello stesso periodo. Ne è derivata una flessione di 0,6 punti percentuali della propensione al risparmio delle famiglie, scesa al 7,6% (8,2% nel terzo trimestre).

 

È proseguita nel 2018 l’espansione degli investimenti (3,4 per cento), sebbene in calo rispetto all’anno scorso (+4,3 per cento). Nel settore si registra, in particolare, il forte ridimensionamento del contributo della componente dei mezzi di trasporto in seguito alla contrazione del mercato dell’auto, che aveva trainato la ripresa negli anni precedenti (sceso al 14,5 per cento rispetto al 38,7 per cento del 2017).

Come sottolineato nel DEF, l’industria dell’auto e della componentistica italiana, che coinvolge più di 250.000 addetti (tra diretti e indiretti) e quasi 6000 imprese, nel 2018 ha infatti registrato un calo della produzione rispetto all’anno precedente (-3,4 per cento), così come a un calo del fatturato e degli ordinativi (rispettivamente -2,1 e -2,4 per cento).

Con riferimento al settore delle costruzioni, il DEF sottolinea una lieve accelerazione degli investimenti rispetto al 2017, trainati dalle abitazioni, mentre è risultato modesto l’incremento di quelli di natura infrastrutturale.

Il Comunicato ISTAT del 20 marzo 2019 sulla “Produzione nelle costruzioni” rileva che a gennaio 2019 l’indice è stimato in aumento dello 0,6% rispetto al mese precedente, proseguendo nella fase di moderata crescita congiunturale iniziata a novembre 2018 (+0,3 per cento sul trimestre precedente). Si registra, tuttavia, per il secondo mese consecutivo, un calo su base annua del dato corretto per gli effetti di calendario, che evidenzia come il debole incremento congiunturale registrato dal trimestre conferma che i segnali di recupero non sembrano ancora sufficienti a determinare una stabile tendenza positiva di più lungo termine.

La moderata crescita del settore delle costruzioni è associata al debole andamento dei prezzi delle abitazioni che nel quarto trimestre 2018 hanno segnato un lieve calo (-0,2% sul trimestre precedente). Le compravendite, che probabilmente hanno risentito positivamente della riduzione dei prezzi, hanno mostrato una contestuale ripresa nel corso del 2018.

Il Comunicato Istat (“Prezzi delle abitazioni” del 28 marzo 2019) conferma la debolezza della dinamica dei prezzi delle abitazioni, che calano nuovamente rispetto all’anno precedente, come nel 2017, seppur in presenza di una crescita vivace dei volumi compravenduti. A determinare questo andamento sono esclusivamente i prezzi delle abitazioni esistenti, mentre quelli della abitazioni nuove tornano a crescere dopo la flessione del 2017. In media, nel 2018, i prezzi delle abitazioni diminuiscono complessivamente dello 0,6%, a fronte di dinamiche di prezzo di segno opposto tra i prezzi delle abitazioni esistenti (che pesano per oltre l’80% sul dato complessivo), in diminuzione dell’1,0%, e quelli delle abitazioni nuove che aumentano dell’1,0%.

Questo lieve miglioramento dello stato di salute del settore delle costruzioni – in particolare di quello immobiliare - viene valutato dal DEF come un tassello importante per la ripresa dell’economia, anche in ragione delle positive ricadute su consumi e occupazione. L’andamento delle quotazioni immobiliari ha infatti un effetto diretto sui patrimoni e indiretto sulla fiducia delle famiglie, dal momento che le abitazioni costituiscono la quasi totalità della ricchezza reale delle famiglie stesse.

La Banca d’Italia nel Bollettino Economico n. 2/2019 evidenzia che nel quarto trimestre del 2018, gli investimenti in edilizia residenziale sono cresciuti dello 0,6 per cento, in linea con il perdurare della ripresa in molti paesi dell’area dell’euro e nell’area nel suo insieme. Sebbene nel 2018 la crescita sia stata più lenta rispetto alle vigorose dinamiche osservate nel 2017, essa si mantiene su livelli solidi riflettendo un buono stato di salute. In linea con questi andamenti, i recenti indicatori di breve periodo e i risultati delle indagini segnalano una dinamica positiva ma in rallentamento.

 

Per quanto concerne il commercio con l’estero, la dinamica delle esportazioni si è rivelata più debole del previsto (+1,9%, rispetto al +5,9 del 2017), in conseguenza dell’indebolimento della domanda estera, fortemente ridimensionata dal rallentamento degli scambi mondiali legato alle tensioni commerciali causate dall’inasprimento dei dazi all’importazione. Anche le importazioni hanno rallentato, in seguito all’indebolimento della domanda interna e in particolare del ciclo produttivo industriale, registrando una crescita del 2,3% (rispetto al 5,5 per cento nel 2017).

Riguardo alle componenti settoriali del valore aggiunto, il DEF sottolinea, in particolare, il rallentamento dell’industria manifatturiera, che ha continuato a crescere ma a tassi decisamente inferiori (+2,1 per cento nel 2018 dal 3,6 per cento del 2017), e della produzione industriale, cresciuta, nella media d’anno, dello 0,8 per cento rispetto al 3,6 per cento dell’anno precedente.

Sul punto, il Comunicato Istat (“Produzione industriale” dell’8 marzo 2019) rileva come, dopo il punto di massimo di dicembre 2017, in tutti i trimestri del 2018 la produzione ha registrato, al netto della stagionalità, flessioni congiunturali, con un calo più marcato nell’ultimo trimestre. Ciononostante, nel complesso dell’anno i livelli produttivi risultano in moderata crescita, grazie all’effetto di trascinamento dovuto al positivo andamento dell’anno precedente. Sempre in media annua, si rileva una dinamica positiva per i beni strumentali e per quelli di consumo, mentre sono in flessione i beni intermedi e l’energia.

In particolare, il DEF sottolinea il forte calo rispetto all’anno precedente della produzione del settore dell’auto e componentistica, e il rallentamento  del settore dei servizi, che pur mostrandosi più resiliente di quello manifatturiero nel corso dell’anno, mostra una crescita del valore aggiunto nel 2018 più che dimezzata rispetto all’anno precedente (0,6 per cento rispetto all’1,4 per cento).

 

Commercio con l’estero

Il DEF rileva che, dopo aver registrato nel 2017 - la migliore performance degli ultimi dieci anni (con un tasso di crescita prossimo al 6 per cento) - nel 2018 le esportazioni dell’Italia sono aumentate di meno del 2 per cento, mostrando una moderazione più accentuata rispetto agli altri partner europei. In effetti nel 2018 le esportazioni in valore e volume hanno rallentato in tutti i principali paesi europei e il contributo fornito alla crescita dalla domanda estera netta è stato quasi ovunque negativo.

Il Rapporto sulla competitività dei settori produttivi dell’Istat rileva che negli anni recenti l’Italia ha beneficiato in misura molto minore rispetto alle altre economie dell’area dell’euro della forte crescita nel commercio internazionale delle attività del terziario: nel 2018 il valore delle esportazioni di servizi era inferiore al 6 per cento del Pil, contro l’8,3 in Germania, il 9,3 in Francia e il 10,5 in Spagna. Inoltre, la composizione delle esportazioni di servizi del nostro Paese, inoltre, è molto diversa rispetto a quelle di Francia e Germania, con una prevalenza – come in Spagna – dei servizi di viaggio e una scarsa rilevanza delle attività a maggior contenuto di conoscenza.

La decelerazione dell’export italiano in valore appare decisamente più marcata per gli scambi con i paesi extra-Ue (+1,7 per cento, dal +8,2 del 2017) rispetto a quelli Ue (+4,1 per cento, dal +7,2). Alla modesta performance nei mercati extra-Ue nel corso del 2018 potrebbe aver contribuito una perdita di competitività di prezzo (in termini di cambio effettivo reale) pari, in media d’anno, a circa il 2,5 per cento.

Secondo la BCE (Bollettino n. 2/2019), lo scambio di beni nell'area dell’euro, che ha continuato a crescere a un ritmo contenuto alla fine del 2018, dovrebbe registrare un ulteriore calo nel breve termine. I dati più recenti sullo scambio mensile di beni confermano, per il quarto trimestre, risultati modesti del commercio nell’area dell’euro nel suo insieme, per lo più riconducibili all’interscambio all’interno dell’area. A dicembre 2018 le esportazioni dell’area dell’euro in termini nominali hanno subito una contrazione dello 0,5 per cento rispetto al mese precedente, con un calo ancora più pronunciato delle esportazioni all’interno dell’area (dello 0,9 per cento).

Per quanto riguarda l’Italia, i dati di gennaio (Comunicato Istat del 19 marzo 2019) mostrano un aumento congiunturale per le esportazioni (+2,5%), da ascrivere all’incremento delle vendite verso i mercati extra Ue (+5,9%), e una flessione per le importazioni (-4,1%). L’export di prodotti dell’industria farmaceutica e dei macchinari verso gli Stati Uniti e della pelletteria e dei prodotti in metallo verso la Svizzera forniscono il contributo più ampio all’aumento delle vendite all’estero.

 

L’andamento dei flussi commerciali con l’estero del nostro Paese è rappresentato nel grafico che segue:

Figura 2 – Flussi commerciali dell’Italia con l’estero

Fonte: Comunicato Istat del 19 marzo 2019.

 

Secondo il DEF, guardando alle prospettive di breve termine, permangono i rischi al ribasso del contesto internazionale legati all’incertezza delle relazioni commerciali cino-statunitensi, la cui più recente evoluzione potrebbe condurre ad una composizione. Rimane tuttavia aperto il confronto tra Stati Uniti ed UE, soprattutto sul settore degli autoveicoli che ben rappresenta i reciproci legami commerciali e all’interno del quale l’Italia costituisce il terzo paese esportatore per un valore di 4,6 miliardi di dollari nel 2018, dopo la Germania ed il Regno Unito15. Ulteriori opportunità potrebbero aprirsi con le recenti iniziative di confronto con la Cina, nella linea dei round negoziali già intrapresi dall’UE

 


 

Condizioni del credito

Il DEF evidenzia la prosecuzione nel 2018 della dinamica di espansione dei prestiti al settore privato (società non finanziarie e famiglie), iniziata nel 2016, dopo quattro anni di contrazione.

In effetti le condizioni di offerta del credito rimangono nel complesso distese, secondo la Banca d’Italia (si veda il Bollettino Economico n. 1-2019, paragrafo 2.7 da pag. 29) anche se dai sondaggi presso le imprese provengono alcuni segnali di irrigidimento. Il costo del credito resta contenuto: la trasmissione dei maggiori oneri della raccolta all’ingrosso ai tassi sui prestiti è stata finora rallentata dalle buone condizioni di patrimonializzazione delle banche e dall’elevata stabilità delle loro fonti di finanziamento, ma potrebbe rafforzarsi se il più alto livello dei rendimenti sovrani si mostrasse persistente.

La dinamica dei finanziamenti alle famiglie è rimasta solida nel comparto dei mutui come in quello del credito al consumo. I prestiti alle società non finanziarie sono aumentati dell’1,1 per cento sui dodici mesi. La crescita ha interessato il credito alle imprese manifatturiere (2,1 per cento) e quello alle società dei servizi (2,3 per cento); è continuata la flessione dei finanziamenti alle imprese di costruzioni (-2,4 per cento). In tutti i settori i prestiti alle società di minore dimensione si sono ulteriormente contratti (-3,2 per cento).

I tassi d’interesse continuano a rimanere su livelli contenuti e stabili. A inizio 2019 – rileva il Documento - il tasso armonizzato applicato alle famiglie per nuove concessioni legate all’acquisto di abitazioni è pari al 2,3 per cento, mentre quello applicato al credito al consumo è pari all’8,2 per cento. Per quanto riguarda i nuovi prestiti alle imprese, il tasso medio relativo alle concessioni al di sotto della soglia del milione di euro è di poco superiore al 2 per cento, mentre al di sopra di tale soglia il tasso è pari all’1,04 per cento.

La qualità del credito continua a migliorare e si è ulteriormente ridotta l’incidenza dei prestiti deteriorati. Secondo l’ultimo Bollettino economico della Banca d’Italia, nell’anno appena trascorso l’incidenza dei prestiti deteriorati ha continuato a ridursi, raggiungendo nel terzo trimestre del 2018 rispettivamente il 9,4 e il 4,5 per cento (da 9,7 e 4,7 nel periodo precedente). Alla diminuzione ha contribuito l’attuazione dei piani di cessione delle posizioni in sofferenza. Nel terzo trimestre del 2018, inoltre, il flusso dei nuovi crediti deteriorati sul totale dei finanziamenti, al netto dei fattori stagionali e in ragione d’anno, è rimasto su valori molto contenuti (1,7 per cento).

La BCE (Bollettino n. 2/2019), tuttavia, segnala un’attenuazione delle dinamiche del credito a gennaio.

Il tasso di crescita sui dodici mesi dei prestiti delle IFM al settore privato è sceso al 3,0 per cento a gennaio dal 3,4 per cento di dicembre. Ciò è dovuto a un forte calo del tasso di crescita sui dodici mesi dei prestiti alle SNF, dal 3,9 per cento di dicembre al 3,3 per cento di gennaio. Gli sviluppi nella crescita dei prestiti alle imprese, accompagnati da notevole eterogeneità fra paesi, sono in linea con l’andamento storico e riconducibili al rallentamento del PIL in termini reali a partire dall’inizio del 2018.

Figura 3 - Prestiti delle IFM alle SNF in alcuni paesi dell’area dell’euro (variazioni percentuali sui dodici mesi)

Fonte: BCE

 

Al tempo stesso, a gennaio, il tasso di crescita sui dodici mesi dei prestiti alle famiglie si è mantenuto stabile al 3,2 per cento, anch’esso in un contesto caratterizzato da una marcata eterogeneità fra paesi.

 

Quanto al mercato del lavoro, i dati per il 2018 confermano la prosecuzione della tendenza favorevole, nonostante l’inversione di tendenza registrata nel secondo semestre dell’anno: la crescita degli occupati, secondo il dato di contabilità nazionale, è stata dello 0,9 per cento (sospinta dall’occupazione dipendente mentre gli indipendenti hanno continuato a ridursi per l’ottavo anno consecutivo) e il tasso di disoccupazione si è ridotto di 0,6 punti percentuali rispetto al 2017, scendendo al 10,6 per cento. Sul mercato del lavoro, si rinvia al paragrafo 2.3.

 

Con riferimento, infine, all’evoluzione dei prezzi, nel 2018 l’inflazione è rimasta sostanzialmente sui livelli dell’anno precedente (1,2 per cento rispetto all’1,3 per cento) sempre sospinta dalle componenti volatili; risulta infatti più contenuta e in lieve decelerazione la componente di fondo rispetto all’anno precedente (0,7 per cento dallo 0,8 per cento). L’inflazione interna, misurata dal deflatore del PIL, ha invece lievemente accelerato (allo 0,8 per cento dallo 0,4 per cento) per effetto del rinnovo dei contratti della PA e del pagamento degli arretrati.

2.2. Le prospettive dell’economia italiana per il 2019 e per il triennio successivo

Per quel che concerne le previsioni, il DEF 2019 presenta due scenari di previsioni macroeconomiche, uno tendenziale e l’altro programmatico, che, fermo restando le assunzioni relative al quadro internazionale, coerenti con le più recenti previsioni delle principali istituzioni internazionali, differiscono per le assunzioni relative alle riforme economiche.

Le previsioni del quadro tendenziale incorporano gli effetti sull’economia delle azioni di politica economica, delle riforme e della politica fiscale messe in atto precedentemente alla presentazione del Documento stesso. Il quadro programmatico, invece, include l’impatto sull’economia delle politiche economiche prospettate all’interno del Programma di Stabilità e del Piano Nazionale delle Riforme, che saranno concretamente definite nella Nota di aggiornamento di settembre 2019 e adottate con la prossima legge di bilancio. Le due previsioni coincidono, pertanto, per l’anno in corso, mentre si differenziano gradualmente negli anni successivi.

Si ricorda che nel DEF 2019 le stime tendenziali incorporano le misure previste dalla Legge di Bilancio per il 2019, come il Reddito di cittadinanza (che secondo il DEF dovrebbe fornire uno stimolo ai consumi delle famiglie meno abbienti, caratterizzati da una propensione al consumo più elevata della media) e le misure pensionistiche del D.L. n. 4/2019 (“Quota 100”). Inoltre la lettura della previsione tendenziale deve tenere conto del fatto che la legislazione vigente, come modificata dalla Legge di Bilancio per il 2019, prevede un aumento delle aliquote IVA a gennaio 2020 e a gennaio 2021, nonché un lieve rialzo delle accise sui carburanti a gennaio 2020.

2.2.1. Il quadro macroeconomico tendenziale

Lo scenario a legislazione vigente esposto nel DEF 2019 riflette l’effetto di trascinamento negativo derivante dal rallentamento della crescita dell’economia italiana registrato nel secondo semestre del 2018, in un contesto economico internazionale ed europeo più difficile di quanto previsto in autunno.

Nel complesso, gli indicatori economici più recenti confermano la prosecuzione di una fase ciclica debole per l’economia italiana ma suggeriscono anche che la contrazione dell’attività economica si sia arrestata nel primo trimestre del 2019. Il quadro si mantiene tuttavia fosco per il settore manifatturiero.

In gennaio, sottolinea il DEF, i dati effettivi di occupazione, produzione industriale, esportazioni di merci e vendite al dettaglio hanno mostrato un certo rimbalzo. Tuttavia, gli indici di fiducia di imprese e delle famiglie hanno continuato a flettere, sia in gennaio che a febbraio, riprendendo solo lievemente a marzo nei servizi e nelle costruzioni.

 

I dati congiunturali diffusi dall’ISTAT relativi ai primi mesi dell’anno in corso mostrano timidi segnali di ripresa. Dopo due trimestri di stagnazione, la spesa per consumi delle famiglie – nonostante la riduzione del potere di acquisto delle famiglie, che ha comportato il calo della propensione al risparmio al 7,6 per cento – è tornata a crescere nel quarto trimestre (0,2 per cento in termini congiunturali). La produzione industriale, che tra settembre e dicembre si era progressivamente ridotta, nei primi due mesi dell’anno (Comunicato ISTAT di aprile) ha segnato due incrementi congiunturali consecutivi, che l’hanno riportata su valori prossimi a quelli di fine estate. L’indagine Istat sul clima di fiducia delle imprese di marzo registra che l’indice a marzo torna a crescere, per la prima volta da giugno 2018, pur confermando per il quarto mese consecutivo un livello inferiore a quello medio dell’anno base. L’indice conferma i segnali negativi nel comparto manifatturiero che si manifestano quasi ininterrottamente da settembre 2017 ed a marzo 2019 scende ai minimi da quattro anni. La rilevazione registra inoltre un ulteriore peggioramento del saldo degli ordini interni di beni strumentali nei primi tre mesi dell’anno in corso. Continua l’indebolimento del clima di fiducia dei consumatori.

 

A fronte di questi andamenti congiunturali, nel quadro tendenziale, la previsione di crescita del PIL in termini reali per il 2019 è rivista al ribasso di 0,9 punti percentuali, allo 0,1 per cento rispetto allo 1,0 per cento prospettato nello scenario dell’ultimo documento di aggiornamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica presentato a dicembre scorso.

Negli anni successivi, il DEF prevede che il tasso di crescita reale progredisca gradualmente allo 0,6 per cento nel 2020 e allo 0,7 per cento nel 2021, fino allo 0,9 per cento nel 2022, mantenendosi per tutto il periodo previsivo al di sotto del profilo tracciato a dicembre scorso.

Nel nuovo profilo di crescita tendenziale – sottolinea il DEF - sono considerati gli effetti negativi dell’aumento previsto delle imposte indirette, derivante dalle c.d. clausole di salvaguardia[5].

In particolare, nell’ultimo anno di previsione il tasso di crescita del PIL è stimato sotto l’1 per cento: questa previsione tiene conto del fatto che i principali previsori internazionali scontano una decelerazione della crescita mondiale su un orizzonte a tre-quattro anni e che il maggior grado di incertezza della previsione, connesso ad un orizzonte temporale più lungo, rende opportuna – si spiega nel DEF - l’adozione di un approccio tecnico in base al quale il trend di crescita dell’economia converge verso quello del prodotto potenziale.

Tabella 4 - Confronto sulle previsioni di crescita del PIL

(variazioni percentuali)

 

Consuntivo
ISTAT

Agg. Quadro Macroeconomico
e di finanza pubblica
dicembre 2018

DEF 2019
Previsioni tendenziali
aprile 2019

 

2018

2019

2020

2021

2019

2020

2021

2022

PIL

0,9

1,0

1,1

1,0

0,1

0,6

0,7

0,9

 

Tale stima risente del trascinamento negativo (calcolato nell’ordine di  -0,2 punti percentuali) determinato dai dati del IV trimestre del 2018, decisamente inferiori alle attese, e, in maniera ancora più sensibile, dell’attuale configurazione delle variabili esogene della previsione, tra cui una minore crescita attesa del commercio mondiale, che determina un impatto negativo sulle previsioni di crescita (nel complesso -0,2 punti percentuali) derivante, soprattutto, della sensibile revisione al ribasso della domanda mondiale pesata per l’Italia.

In sintesi, come peraltro esplicitato nel riquadro sulla revisione delle stime per il 2019 e anni seguenti, l’effetto congiunto delle due variazioni spiega metà della revisione al ribasso del PIL. L’altra metà della revisione è legata a una dinamica prevista del PIL nel primo semestre 2019 ancora modesta, spiegata da un accresciuto livello di incertezza e dal rallentamento del manifatturiero europeo, in particolare di quello tedesco, ancora non pienamente colto dalle variabili esogene internazionali.

La revisione al ribasso tiene infine conto anche di una valutazione sui rischi geopolitici di medio termine.

 

Revisione delle esogene internazionali

Nel DEF viene riportato – nel focus su “Gli errori di previsione sul 2018 e la revisione delle stime per il 2019 e gli anni seguenti” – un quadro sintetico dell’impatto sulla crescita dell’attuale contesto internazionale a raffronto con quanto ipotizzato nell’Aggiornamento del Quadro Macroeconomico e di Finanza Pubblica pubblicato lo scorso dicembre. Se si confrontano le nuove previsioni con quelle precedenti, la diversa configurazione delle variabili esogene pesa – come già detto - per la maggior parte della revisione al ribasso. All’interno delle esogene, le prospettive di crescita del resto del mondo e del commercio internazionale meno favorevoli sono infatti il fattore più rilevante per il peggioramento della previsione, soprattutto per il 2019.

Il raffronto evidenzia un complessivo peggioramento delle esogene rispetto alle precedenti stime, con riguardo in primo luogo alla domanda mondiale, che nei confronti dell’Italia impatta negativamente sul PIL per oltre -0,3 punti percentuali nel 2019 e di 0,1 punti nel 2020. Un ulteriore effetto negativo viene prodotto dal prezzo del petrolio, in ragione della risalita delle quotazioni del greggio verificatasi nei primi mesi del 2019. Rispetto a quanto prospettato a dicembre si ha quindi un livello dei prezzi leggermente più alto su tutto l’orizzonte di previsione, soprattutto nel 2019 e 2020, da cui deriverebbe un impatto negativo di 0,1 punti per il PIL nel 2020. Sul fronte dei tassi di cambio, nel 2018 si è osservato un deprezzamento dell’euro rispetto al dollaro. L’aggiornamento del tasso di cambio nominale effettivo rispetto a dicembre vede un maggiore deprezzamento dell’euro rispetto alle altre valute dello 0,6 per cento nel 2019, con un impatto macroeconomico positivo di 1 decimo di punto percentuale sulla crescita del PIL nel 2019 e nel 2020. Risulta positiva rispetto a quanto stimato a dicembre anche l’evoluzione dei tassi di interesse, che mantengono un profilo più accomodante per tutto il periodo di previsione, con un beneficio sulla crescita di 0,2 punti percentuali di PIL nel 2019 e nel 2020.

Complessivamente, il nuovo contesto internazionale risulta meno favorevole rispetto alla Nota di dicembre, soprattutto nel 2019 con un andamento del PIL che risulterebbe meno elevato di circa lo 0,2 per cento, per effetto del rallentamento della domanda mondiale compensata solo in parte dai benefici derivanti dal deprezzamento dell’euro, come espone la tavola che segue, che mostra gli impatti sulla crescita del PIL delle revisioni delle esogene internazionali rispetto alle assunzioni della Nota di dicembre.

Tabella 5 - Effetto stimato sul PIL della variazione rispetto al DPB delle esogene internazionali (differenze dei tassi di crescita previsti)

(variazioni percentuali)

 

2019

2020

2021

Commercio mondiale

-0,3

-0,1

0,1

Tasso di cambio nominale effettivo

0,1

0,1

0,0

Prezzo del petrolio

0,0

-0,1

0,0

Ipotesi tassi di interesse

0,0

0,2

0,3

Fonte: DEF 2019 – Programma di Stabilità.

Secondo le stime del modello econometrico riportato dal DEF, l’economia beneficerebbe di 4 decimi di punto sulla crescita nel 2021, per effetto del profilo più favorevole dei tassi d’interesse.

 

La nuova previsione tendenziale per il 2019 si basa – spiega il DEF - sull’aspettativa di una graduale ripresa della crescita trimestrale del PIL, che da poco sopra lo zero nei primi due trimestri dell’anno si porterebbe ad un ritmo annualizzato dell’1,2 per cento nel secondo semestre.

Durante l’intero arco previsivo il principale motore della crescita sarebbe rappresentato dalla domanda interna, mentre la domanda estera fornirebbe un contributo marginalmente positivo solo a fine periodo.

 

Nello scenario tendenziale, sulla domanda interna, infatti - ribadisce il DEF - cominceranno ad esercitare effetti positivi, a partire dai prossimi mesi, le più importanti misure espansive previste dalla legge di bilancio 2019, con l’entrata in vigore della L. n. 26/2019.

In particolare, il DEF fa riferimento all’impatto sulla crescita congiunturale dei consumi delle famiglie che dovrebbe derivare dal Reddito di cittadinanza a partire dal secondo trimestre di quest’anno - che dovrebbe fornire uno stimolo ai consumi delle famiglie meno abbienti che hanno una propensione al consumo più elevata della media – che sarebbe in grado di determinare un effetto positivo sulla crescita del PIL reale di 0,2 punti percentuali sia nel 2019 che nel 2020[6]. Analogamente, le misure relative al sistema previdenziale (c.d. quota 100), che avrebbero un effetto neutrale quest’anno sul livello del prodotto, avrebbero un effetto positivo sulla crescita di 0,1 punti percentuali nel 2020.

Tuttavia, nel 2020-2021 - rileva il DEF -  l’effetto positivo dei due provvedimenti viene in parte ridimensionato, nello scenario tendenziale, dagli effetti dell’attivazione degli aumenti dell’IVA derivanti dalle clausole di salvaguardia. Nonostante non venga ipotizzata una traslazione completa sui prezzi, l’aumento dei prezzi al consumo inciderebbe sul reddito disponibile reale con ricadute sulla propensione al consumo.

Anche le maggiori risorse per gli investimenti pubblici stanziate dalla legge di bilancio 2019, che dovrebbero fornire da stimolo agli investimenti pubblici - nel nuovo quadro tendenziale dei conti della PA, gli investimenti aumenterebbero del 5,2 per cento nel 2019 - fornirebbero a partire dal secondo trimestre dell’anno, un contributo alla crescita del PIL reale superiore a 0,1 punti percentuali.

 

Impatto macroeconomico delle misure relative a Reddito di cittadinanza e a Quota 100

I focus a pagina 34 e 36 del Programma di stabilità valutano, rispettivamente, l’impatto macroeconomico degli interventi in materia di RdC e pensioni sulle previsioni tendenziali di crescita. Le tavole R1 (a pag 35 e a pag. 37) propongono una dettagliata analisi macroeconomica dell’effetto dei citati provvedimenti sul PIL e sulle sue componenti, sui deflatori del PIL e dei consumi, e sui parametri relativi all’occupazione. La tabella che segue riassume gli effetti attribuiti ai provvedimenti per quanto concerne il PIL e il tasso di disoccupazione.

Tabella 6 – Impatto del Reddito di cittadinanza e delle misure pensionistiche su PIL e tasso di disoccupazione tendenziali (differenza rispetto allo scenario base)

(variazioni percentuali)

 

2019

2020

2021

2022

PIL

Reddito di cittadinanza

+0,2

+0,2

+0,1

+0,0

Misure in materia di pensioni

+0,0

+0,1

+0,1

+0,0

Tasso di disoccupazione

Reddito di cittadinanza

+0,4

+1,3

+1,2

+0,9

Misure in materia di pensioni

-0,2

-0,6

-0,8

-0,9

 

Per quanto riguarda il reddito di cittadinanza, l’effetto espansivo sul PIL è determinato principalmente dai maggiori consumi. Il tasso di variazione percentuale del PIL si accrescerebbe rispetto allo scenario di base di 0,2 punti percentuali sia nel 2019 sia nel 2020 e di 0,1 punti percentuali nel 2021. Dopo quattro anni, nel 2022, il livello del prodotto risulterebbe superiore, rispetto a quello dello scenario di base, di 0,5 punti percentuali.

Sul tasso di disoccupazione, il reddito di cittadinanza porta ad un aumento fino a raggiungere nel 2020 un livello superiore rispetto allo scenario base di 1,3 punti percentuali. Tale divario si andrebbe gradualmente a ridurre negli anni successivi.

Riguardo all’impatto delle misure in materia di accesso alla pensione anticipata mediante il meccanismo di ‘Quota 100’, rispetto allo scenario base, esse lascerebbero invariato il tasso di variazione percentuale del PIL nel 2019, che aumenterebbe di 0,1 punti percentuali sia nel 2020 sia nel 2021 e rimarrebbe invariato nel 2022. Dopo quattro anni, nel 2022, il livello del prodotto risulterebbe quindi lievemente accresciuto di 0,2 punti percentuali rispetto allo scenario di base. Tali misure, secondo il DEF, portano anche ad una diminuzione crescente del tasso di disoccupazione.

Il calo del numero degli occupati a seguito del nuovo canale di accesso al trattamento pensionistico porterebbe a una corrispondente riduzione delle forze di lavoro. In generale, una pari diminuzione dell’occupazione e delle forze di lavoro sospingerebbe al rialzo il tasso di disoccupazione rispetto allo scenario base. Tuttavia, secondo il DEF, il turn-over generazionale, ovvero il grado di sostituzione dei lavoratori che optano per la ‘Quota 100’ con lavoratori neoassunti, preme nella direzione opposta. In particolare, ove si ipotizzi che i nuovi assunti provengano integralmente dal pool dei disoccupati, un tasso di sostituzione del 10 per cento sarebbe sufficiente a garantire l’invarianza del tasso di disoccupazione. Pertanto, se il turn-over generazionale fosse maggiore del 10 per cento, allora, a parità di altre condizioni, il tasso di disoccupazione calerebbe.

Si segnala che la valutazione dell’impatto macroeconomico degli interventi in materia di RdC e pensioni è riportata anche nel paragrafo II.2 del PNR. Le tavole (II.3, II.4 e II.5) espongono l’impatto macroeconomico delle suddette misure in termini di scostamento percentuale rispetto ai livelli della simulazione di base, che corrispondono ai valori cumulati delle differenze nei tassi di variazione percentuali.

 

Per quanto riguarda il PIL nominale, la stima tendenziale prevista per il 2019 si attesta all’1,2 per cento.

Il sentiero del PIL nominale scende in misura significativa in confronto alla precedente previsione ufficiale di dicembre scorso, in quanto riflette anche un abbassamento delle proiezioni del deflatore, il cui incremento scende dall’1,1 all’1,0 per cento in presenza di deboli pressioni inflazionistiche.

Il nuovo quadro macroeconomico tendenziale 2019-2022 è stato validato dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio in data 25 marzo 2019.

 

La validazione delle previsioni macroeconomiche

Nel rispetto dei regolamenti europei[7], le previsioni macroeconomiche tendenziali e programmatiche presentate nel DEF sono sottoposte alla validazione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB), secondo quanto previsto dalla legge n. 243/2012 di attuazione del principio del pareggio del bilancio. Lo scenario macroeconomico tendenziale ha ottenuto la validazione dell’Ufficio, comunicata al Ministro dell’economia e delle finanze il 25 marzo 2019.

Nel validare le previsioni contenute nel quadro macroeconomico tendenziale MEF 2019-2022, l’Ufficio allega una nota esplicativa che illustra tale valutazione. Secondo tale nota, la previsione 2019-2022 del PIL reale nel quadro macroeconomico tendenziale DEF - che sconta per il 2020 e 2021 gli aumenti dell’IVA connessi alle clausole di salvaguardia – appare, nell'insieme, in un accettabile intervallo di valutazione, pur in presenza di contenuti disallineamenti rispetto all'estremo superiore delle previsioni del panel UPB.

Con specifico riferimento al PIL reale, il quadro macroeconomico tendenziale del DEF prospetta un netto rallentamento della crescita quest'anno, allo 0,1 per cento (da 0,9 nel 2018), cui fa seguito un recupero allo 0,6 per cento nel 2020 e un’accelerazione progressiva nel biennio 2020-2021. Tale stima di crescita del PIL si colloca, in ciascuno degli anni dell’orizzonte previsivo al di sotto dei valori estremi superiori del panel UPB. La composizione della crescita, secondo il DEF, è quasi interamente ascrivibile alla domanda interna, in quanto il contributo delle esportazioni nette si manterrebbe sostanzialmente nullo su tutto l'orizzonte previsivo.

Le stime sull’occupazione (ULA) sono molto simili a quelle delle mediane del panel UPB nel 2019-2020 ed appena più pronunciate nel biennio successivo. Anche il tasso di disoccupazione è pressoché allineato fino all'anno prossimo e successivamente risulta più favorevole.

Quanto all'inflazione, la stima della variazione del deflatore dei consumi privati all’1 per cento quest’anno prevista nel quadro tendenziale DEF è simile a quella ipotizzata dal panel Upb, con un'accelerazione dal 2020 al 2,3 per cento per gli aumenti dell'IVA seguito da una graduale riassorbimento fino all'1,5 per cento nel 2022. Con riferimento al deflatore del PIL, l'evoluzione prevista nel quadro tendenziale del DEF, ovvero un’accelerazione fino a quasi il due per cento l'anno prossimo e successivamente un rallentamento graduale, nell'ambito del range dei previsori del panel UPB e prossima al valore mediano di tali stime.

Date le previsioni circa l'andamento del PIL reale e del deflatore del PIL, la dinamica del PIL nominale del quadro DEF risulta nel complesso in linea con le previsioni del panel UPB.

Lo scenario macroeconomico tendenziale del DEF quest'anno recepisce sia importanti provvedimenti di stimolo all’economia, quali il Reddito di cittadinanza, sia il forte shock negativo che deriverebbe dall'attivazione delle clausole di salvaguardia sulle imposte indirette, previste dalla legge di bilancio per il 2019. Il contestuale operare delle diverse misure rende complesse e incerte le stime macroeconomiche, soprattutto sul triennio 2020-2021.

Lo scenario macroeconomico di medio termine dell’economia italiana appare soggetto a forti rischi, prevalentemente orientati al ribasso, sia di matrice internazionale e finanziaria, sia interni. L’UPB delinea in particolare tre categorie di rischi, che inducono alla cautela nelle previsioni:

§  il rischio di ulteriore peggioramento del contesto internazionale (incertezza sulla ripresa del dialogo tra USA e Cina, sulla Brexit, sulle numerose tensioni geopolitiche locali, ecc.);

§  il rischio di indebolimento dell’offerta (i fattori di produzione quest’anno potrebbero risentire di alcuni elementi frenanti, come condizioni per l’investimento meno favorevoli, venire meno di alcuni incentivi, ed un possibile indebolimento del fattore lavoro nei primi trimestri del 2019);

§  il rischio di squilibri finanziari e avversione al rischio degli investitori.

 

In merito alle stime di crescita tendenziale del PIL, il DEF evidenzia alcuni rischi al ribasso rispetto allo scenario internazionale adottato ai fini della previsione del PIL per l’Italia, legati in particolare all’incertezza riguardante il commercio internazionale, alla minaccia del protezionismo, a fattori geopolitici e a cambiamenti di paradigma in industrie chiave quali l’auto e la componentistica.

Le previsioni sull’andamento del commercio mondiale rilasciate dalle principali organizzazioni internazionali hanno infatti subito, anche recentemente, una continua revisione al ribasso. Le aspettative di crescita per i principali partner commerciali dell’Italia sono positive, ma denotano un ritmo inferiore al 2018 e un minor traino del settore manifatturiero, anche a causa dell’incertezza sulle politiche commerciali degli USA e della Cina.

 

Sull’andamento dell’attività economica nel primo trimestre 2019, il DEF evidenzia che emergono – secondo i più recenti dati congiunturali Istat - segnali contrastanti.

Per quanto riguarda la produzione industriale, l’ultimo Comunicato ISTAT di aprile, registra a febbraio un ulteriore aumento della produzione industriale, dello 0,8% rispetto a gennaio, che segna la seconda variazione congiunturale positiva dopo quattro mesi consecutivi di cali che avevano contraddistinto la parte finale del 2018. Nonostante questo andamento positivo, la variazione congiunturale degli ultimi tre mesi continua a evidenziare un segno negativo, seppur di entità notevolmente ridotta. Il confronto tendenziale torna a mostrare una modesta dinamica espansiva.

A gennaio l’Istat (comunicato del 15 marzo 2019) stima che il fatturato dell’industria aumenti in termini congiunturali del 3,1%. Dopo la marcata flessione registrata a dicembre dello scorso anno, il fatturato industriale torna dunque a crescere a gennaio, trainato dal mercato estero. La variazione congiunturale degli ultimi tre mesi, tuttavia, rimane negativa (Nella media degli ultimi tre mesi, sui precedenti tre, l’indice complessivo mostra comunque un calo dell’1,8%).  Su base tendenziale, il settore dei macchinari e attrezzature ha fornito il contributo positivo maggiore alla crescita del fatturato complessivo, mentre i mezzi di trasporto il contributo negativo più rilevante, soprattutto a causa dell’andamento del comparto degli autoveicoli. Una dinamica simile è registrata dagli ordinativi, con una crescita congiunturale dell’1,8% rispetto al mese precedente, mentre nella media degli ultimi tre mesi presentano una riduzione rispetto ai tre mesi precedenti (-2,1%).

Per quanto riguarda il settore delle costruzioni, i dati Istat rilevano la prosecuzione a gennaio 2019 della fase di moderata crescita congiunturale iniziata a novembre 2018; d’altro canto si registra per il secondo mese consecutivo un calo su base annua del dato corretto per gli effetti di calendario. Il debole incremento congiunturale registrato dal trimestre mobile conferma che i segnali di recupero non sembrano ancora sufficienti a determinare una stabile tendenza positiva di più lungo termine.

Per quanto attiene infine al clima di fiducia, l’ultimo comunicato dello scorso 27 marzo rileva che a marzo 2019 continua l’indebolimento del clima di fiducia dei consumatori, che raggiunge il minimo rispetto al periodo settembre 2017-marzo 2019, condizionato da valutazioni più negative sulla situazione economica dell’Italia, mentre quello delle imprese torna a crescere per la prima volta da giugno 2018, pur confermando per il quarto mese consecutivo un livello inferiore a quello medio dell’anno base. In particolare, per le imprese, l’indice di fiducia aumenta nei servizi e nelle costruzioni mentre diminuisce nel comparto manifatturiero.

 

Si ritiene utile, infine, riportare un confronto tra le previsioni tendenziali di crescita recate nel DEF 2019 e quelle elaborate dai principali istituti di ricerca nazionali e internazionali nei primi mesi dell’anno, che stimano per il 2019 una crescita del PIL tra -0,2 e +0,2 punti percentuali.

Tabella 7 - Previsioni degli istituti nazionali e internazionali sulla crescita del PIL italiano

(variazioni percentuali)

 

2019

2020

GOVERNO (aprile ’19)

0,1

0,6

REF.IRS (aprile ’19)

-0,1

0,7

CER (aprile ’19)

0,2

0,6

CONFINDUSTRIA (aprile ’19)

0,0

0,4

PROMETEIA (marzo ’19)

0,1

0,7

FMI - WEO (aprile ‘18)

0,1

0,9

OCSE – Interim Economic Outlook (marzo ‘19)

-0,2

0,5

COMMISSIONE UE – Winter Forecast (febbraio ‘19)

0,2

0,8

Fonte: elaborazione Servizio Studi

Le componenti del quadro macroeconomico tendenziale

La tabella che segue riporta le previsioni tendenziali per gli anni 2019-2022 dei principali indicatori del quadro macroeconomico complessivo esposto nel DEF 2019, a raffronto con i dati di consuntivo del 2017.

Tabella 8 - Il quadro macroeconomico tendenziale

(variazioni percentuali)

 

Consuntivo

Previsioni tendenziali

 

2018

2019

2020

2021

2022

PIL

0,9

0,1

0,6

0,7

0,9

Importazioni

2,3

2,2

2,5

2,5

2,5

Consumi finali nazionali

0,5

0,4

0,6

0,6

0,6

- spesa delle famiglie e I.S.P

0,6

0,6

0,6

0,7

0,8

- spesa delle P.A.

0,2

-0,3

0,4

0,1

0,0

Investimenti fissi lordi

3,4

0,7

1,2

1,3

1,5

- macchinari, attrezzature e beni immateriali

2,1

0,1

1,1

1,3

1,6

- mezzi di trasporto

14,5

-1,4

1,3

1,4

1,4

- costruzioni

2,6

1,4

1,3

1,3

1,4

Esportazioni

1,9

2,1

2,3

2,5

2,6

 

PIL nominale (miliardi di euro)

1.757,0

1.777,9

1.823,3

1.868,9

1.914,5

Fonte: DEF 2019, Sezione I: programma di Stabilità, Tavola II.1.

Come si evince dalla tabella, i principali indicatori macroeconomici manifestano nell’anno 2019 un peggioramento rispetto al 2018.

Risulta stabile la spesa per consumi delle famiglie, sostenuta, a partire dalla fine del secondo trimestre 2019, dall’entrata in vigore del Reddito di Cittadinanza e del canale di pensionamento anticipato (c.d. Quota 100). Nel 2020-2021, l’effetto positivo dei due provvedimenti viene in parte ridimensionato dagli effetti dell’attivazione degli aumenti dell’IVA, previsti nella Legge di Bilancio 2019.

La crescita degli investimenti fissi lordi, in progressivo rallentamento dalla seconda metà del 2018, subisce su base annua un brusco calo nel 2019. Nel triennio successivo, il quadro macroeconomico tendenziale del DEF prevede un sentiero di espansione modesto (+1,2 per cento nel 2020, + 1,2 per cento nel 2021 e +1,5 per cento nel 2022).

Secondo il DEF, per l’anno in corso la debolezza degli investimenti in macchinari risente del contesto globale incerto in particolare per le tensioni commerciali ancora in atto tra USA e Cina. Inoltre potrebbero influire condizioni di erogazione del credito meno favorevoli. In gennaio, i dati sui prestiti alle imprese hanno riportato un segno negativo; inoltre nelle indagini sul credito bancario è emerso un lieve restringimento del credito alle imprese. Dal 2020 inciderebbe positivamente la ripresa dell’export. Gli investimenti in costruzioni crescerebbero a tassi moderati grazie alla componente residenziale favorita dalla politica monetaria accomodante e dagli incentivi alla ristrutturazione.

Le esportazioni aumenterebbero in media a un tasso inferiore a quello dei mercati esteri rilevanti per l’Italia a causa dell’incertezza generata dalle tensioni commerciali. Anche le importazioni riporterebbero un profilo di crescita moderato in linea con la domanda interna. Il saldo delle partite correnti risulterebbe pari a 2,5 punti percentuali di PIL a fine periodo.

 

Il grafico seguente mostra l’andamento delle principali variabili del quadro macroeconomico, a partire dal 2008, sino alla fine del periodo di previsione indicato del DEF 2019.

Figura 4 - Conto economico delle risorse e degli impieghi – Previsioni tendenziali

var. % a prezzi costanti

2013-2015 obiettivi Governo
 


Quanto alla dinamica dei prezzi, l’inflazione resterà contenuta nel 2019 (1,0 per cento) per effetto della caduta dei prezzi dei beni energetici e del rallentamento della domanda interna. Nel 2020 e 2021 la crescita dei prezzi più sostenuta (+2,3 per cento nel 2020 e + 1,8 per cento nel 2021) risente dell’aumento delle aliquote IVA.

Tabella 9 - Andamento dei prezzi

(variazioni percentuali)

 

Consuntivo

Previsioni Tendenziali

 

2018

2019

2020

2021

2022

Deflatore del PIL

0,8

1,0

1,9

1,7

1,5

Deflatore dei consumi

1,1

1,0

2,3

1,8

1,5-

Inflazione programmata*

1,0

1,2

-

-

-

Fonte: DEF 2019. (*) per l’inflazione programmata, NADEF 2018.

Per quanto concerne l’inflazione programmata, si ricorda che con la Nota di aggiornamento del DEF 2018 si è inserito il tasso di inflazione programmata per il 2019 all’1,2%. Il DEF 2019 non pubblica un nuovo valore dell’inflazione programmata. Sul sito del MEF è disponibile una tabella con i tassi di inflazione programmata dal 1982 al 2019.

Secondo le stime preliminari del Comunicato ISTAT del 29 marzo, nel mese di marzo 2019 l’indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività (NIC) registra un aumento dello 0,3% su base mensile e dell’1,0% su base annua (stesso tasso tendenziale del mese precedente). La stabilità dell’inflazione è la sintesi di dinamiche contrapposte: da una parte l’accelerazione dei Beni energetici non regolamentati (da +0,8% a +3,3%), dall’altra il rallentamento dei prezzi dei Beni alimentari non lavorati (da +3,7% a +2,0%), dei Servizi relativi ai trasporti (da +0,9% a +0,4%) e dei Tabacchi (da +4,5% a +4,0%).

L’“inflazione di fondo”, al netto degli energetici e degli alimentari freschi, accelera lievemente da +0,4% a +0,5%, mentre quella al netto dei soli beni energetici rimane stabile a +0,7%.

L’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA) aumenta del 2,3% su base mensile e dell’1,1% in termini tendenziali (stabile rispetto a febbraio). Il marcato rialzo congiunturale è in larga parte dovuto alla fine dei saldi invernali di abbigliamento e calzature, di cui il NIC non tiene conto.

Figura 5 - Dinamica dei prezzi

Fonte: ISTAT, “Prezzi al consumo – 29 marzo 2019, dati provvisori”. Indici dei prezzi al consumo NIC per tipologia di prodotto. Variazioni percentuali tendenziali.

2.2.2. Il quadro macroeconomico programmatico

Contestualmente alla pubblicazione del DEF, il Governo ha approvato due decreti legge contenenti misure di stimolo agli investimenti privati e delle amministrazioni territoriali (D.L. “Crescita”) e misure volte a snellire le procedure di approvazione delle opere pubbliche e di progetti di costruzione privati (D.L. “Sblocca Cantieri”), che vengono considerate per la predisposizione delle stime del quadro programmatico.

L’impatto complessivo dei due provvedimenti sull’economia viene prudenzialmente stimato in 0,1 punti percentuali di crescita aggiuntiva del PIL reale nel 2019, che porta la crescita del PIL nello scenario programmatico allo 0,2 per cento in termini reali, rispetto allo 0,1 per cento dello scenario tendenziale. In confronto alla previsione tendenziale, è soprattutto la componente degli investimenti fissi lordi a spiegare la maggiore crescita del PIL.

Per quanto riguarda gli anni successivi, secondo il DEF lo snellimento delle procedure per appalti pubblici e costruzioni private e il più elevato livello degli investimenti pubblici del quadro programmatico, pur in presenza di misure di copertura finanziaria, assicurano un differenziale positivo di crescita del PIL in confronto allo scenario tendenziale pari a 0,2 punti percentuali nel 2020 (da 0,6 punti percentuali del tendenziale, a 0,8 del programmatico) e 0,1 punti nel 2021 (da 0,7 punti percentuali del tendenziale, a 0,8 del programmatico). Solo nell’ultimo anno della previsione, il 2022, la crescita del PIL risulterebbe inferiore a quella tendenziale per 0,1 punti percentuali (da 0,9 punti percentuali del tendenziale, a 0,8 del programmatico), in ragione – secondo il DEF - di un obiettivo di deficit più sfidante.

 

Si ricorda che nel DEF 2019 le stime tendenziali incorporano le misure previste dalla Legge di Bilancio per il 2019, come il Reddito di cittadinanza (che secondo il DEF dovrebbe fornire uno stimolo ai consumi delle famiglie meno abbienti, caratterizzati da una propensione al consumo più elevata della media) e le misure pensionistiche del D.L. n. 4/2019 (“Quota 100”). Inoltre la lettura della previsione tendenziale deve tenere conto del fatto che la legislazione vigente, come modificata dalla Legge di Bilancio per il 2019, prevede un aumento delle aliquote IVA a gennaio 2020 e a gennaio 2021, nonché un lieve rialzo delle accise sui carburanti a gennaio 2020.

Tabella 10 - Il quadro macroeconomico tendenziale e programmatico

(variazioni percentuali)

 

Previsioni tendenziali

Previsioni Programmatiche

 

2019

2020

2021

2022

2019

2020

2021

2022

PIL

0,1

0,6

0,7

0,9

0,2

0,8

0,8

0,8

Importazioni

2,2

2,5

2,5

2,5

2,2

2,7

2,6

2,5

Consumi finali nazionali

0,4

0,6

0,6

0,6

0,4

0,7

0,6

0,5

- spesa delle famiglie e I.S.P

0,6

0,6

0,7

0,8

0,6

0,7

0,7

0,6

- spesa delle P.A.

-0,3

0,4

0,1

0,0

-0,4

0,8

0,1

-0,1

Investimenti fissi lordi

0,7

1,2

1,3

1,5

1,4

2,0

1,8

1,6

- macchinari, attrezzature e vari*

0,1

1,1

1,3

1,6

0,7

1,3

1,1

1,4

- mezzi di trasporto

-1,4

1,3

1,4

1,4

-1,3

1,6

1,6

1,4

- costruzioni

1,4

1,3

1,3

1,4

2,5

2,8

2,5

2,0

Esportazioni

2,1

2,3

2,5

2,6

2,1

2,3

2,4

2,6

 

Occupazione (ULA)

-0,2

0,2

0,5

0,6

-0,1

0,3

0,6

0,5

Tasso di disoccupazione

11,0

11,2

10,9

10,6

11,0

11,1

10,7

10,4

 

Deflatore PIL

1,0

1,9

1,7

1,5

1,0

2,0

1,8

1,6

*Tale voce ricomprende gli investimenti in macchinari e attrezzature e in beni immateriali.

Fonte: DEF 2019, Sezione II: Analisi e tendenze della Finanza pubblica, Tab. I.1-1 e I.1-2.

2.3. Il mercato del lavoro

Per quanto concerne il mercato del lavoro, il DEF sottolinea la prosecuzione della tendenza favorevole del mercato del lavoro nella prima metà del 2018, con una parziale inversione di tendenza nel secondo semestre. Nel complesso, la crescita degli occupati, quale rilevata dalla contabilità nazionale, è stata comunque pari allo 0,9 per cento, sospinta dall’occupazione dipendente, mentre gli indipendenti hanno continuato a ridursi per l’ottavo anno consecutivo. Le ore lavorate sono aumentate dell’1,1 per cento, quindi si è registrato un aumento delle ore lavorate pro-capite di 0,2 per cento, dopo il calo dello scorso anno.

In base ai risultati dell’indagine delle forze lavoro, l’occupazione cresce dello 0,8 per cento. Il tasso di occupazione sale al 58,5 per cento, a solo 0,1 punti di distanza dal picco del 2008. L’aumento è sospinto dai lavoratori dipendenti (1,2 per cento) a loro volta trainati esclusivamente dagli occupati a tempo determinato mentre per la prima volta dopo quattro anni si riducono gli occupati dipendenti a tempo indeterminato (-0,7 per cento). Con riferimento alla tipologia di orario, il lavoro a tempo pieno cresce a fronte di una lieve riduzione del part-time. Il part-time involontario continua invece ad aumentare (5,0 per cento) e rappresenta il 64,1 per cento del totale del tempo parziale. Il miglioramento del mercato del lavoro si è riflesso nella riduzione del tasso di disoccupazione (al 10,6 dall’11,2 per cento). Altro fattore positivo il calo degli inattivi (-0,9 per cento) e degli scoraggiati (-11,5 per cento).

Dopo la moderazione degli anni scorsi sono tornati a crescere i redditi pro-capite (2,0 per cento dallo 0,3 per cento del 2017) per effetto del rinnovo dei contratti in molti comparti, tra cui il pubblico impiego, e del progressivo esaurirsi degli sgravi contributivi introdotti a partire dal 2015. Il costo del lavoro per unità di prodotto ha mostrato un sensibile recupero (1,9 per cento dal -0,5 per cento del 2017) in seguito alla sostanziale stabilità della produttività del lavoro.

 

La tabella seguente riporta i dati di consuntivo dell’ultimo decennio dei principali indicatori del mercato del lavoro.

Tabella 11 - Mercato del lavoro anni 2008-2018

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Occupati  (migliaia di unità)

23.090

22.699

22.527

22.598

22.566

22.191

22.279

22.465

22.891

23.073

23.200

Occupati variazione %

0,9

-1,7

-0,8

0,3

-0,1

-1,7

0,4

0,8

1,3

1,2

0,6

Totale Unità di lavoro standard

25.023

24.336

24.130

24.162

23.830

23.250

23.298

23.450

23.759

23.961

24.154

Unità di lavoro standard -variazione %

-0,4

-2,7

-0,8

0,1

-1,4

-2,4

0,2

0,7

1,3

0,9

0,8

Tasso di attività

62,9

62,3

62,0

62,1

63,5

63,4

63,9

64,0

64,9

65,4

65,7

Tasso di occupazione

58,6

57,4

56,8

56,8

56,6

55,5

55,7

56,3

57,6

58,0

58,6

Tasso di disoccupazione

6,7

7,7

8,4

8,4

10,7

12,1

12,7

11,9

11,7

11,2

10,5

Fonte: Consuntivi 2018: Comunicato ISTAT, Occupati e disoccupati (dati provvisori) (1 aprile 2019). Per le ULA 2014-2018, Comunicato ISTAT, PIL e indebitamento  netto delle AP  – Anni 2016-2018 (9 aprile 2019). Per gli anni precedenti, banca dati Istat (I.Stat).

Gli andamenti temporali, riportati nei grafici che seguono, evidenziano l’inversione di tendenza avvenuta nel mercato del lavoro negli ultimi anni, dapprima sul numero di occupati (che ha toccato il suo minimo nel 2013 ed è gradualmente risalito, senza però ancora raggiungere il valore del 2008) e nel tasso di disoccupazione (che, dopo 7 anni di aumento ininterrotto, dal massimo toccato nel 2014 è sceso di 1,5 punti percentuali in due anni, con una forte diminuzione nel 2015, un leggero calo nel 2016 e nuovamente una diminuzione sensibile nel 2017 e soprattutto nel 2018).

La tabella riassuntiva dei principali indicatori del mercato del lavoro nell’ultimo decennio sopra riportata, evidenzia che benché il numero di occupati a fine 2017 sia tornato ad eguagliare il livello del 2008, in termini di unità di lavoro standard l’occupazione risulti ancora significativamente inferiore, potendosene dedurre che a fine periodo lavora un numero di persone pressoché eguale a quello di dieci anni fa, ma per un minor numero di ore.

La nota dell’Istat “Il mercato del lavoro – IV trimestre 2018”, diffusa il 13 marzo 2019, effettua un’analisi disaggregata relativa all’andamento degli indicatori nel 2018. Nel corso dell’anno il quadro occupazionale ha mostrato un lieve peggioramento: nel quarto trimestre 2018 si osserva una diminuzione dell’occupazione rispetto al trimestre precedente, in un contesto di aumento della disoccupazione e di calo dell’inattività. Dal lato dell’offerta di lavoro, nel quarto trimestre del 2018, il numero di persone occupate diminuisce rispetto al trimestre precedente (-36 mila, -0,2%) a seguito di un modesto calo per i dipendenti, in particolare a termine, e di una riduzione più accentuata per gli indipendenti. Il tasso di occupazione rimane stabile al 58,6%. Nei dati mensili più recenti (gennaio 2019), al netto della stagionalità, il tasso di occupazione rimane invariato e il numero di occupati mostra una lieve crescita rispetto a dicembre 2018, sintesi del calo degli indipendenti e dei dipendenti a termine più che compensato dall’aumento dei dipendenti a tempo indeterminato.

Tabella 12 - Il mercato del lavoro

(variazioni percentuali)

 

Consuntivo

Previsioni Tendenziali

2018

2019

2020

2021

2022

Occupazione (ULA) *

0,8

-0,2

0,2

0,5

0,6

Tasso di disoccupazione

10,5

11,0

11,2

10,9

10,6

Tasso di occupazione

58,6

58,7

58,9

59,3

59,8

CLUP (sul PIL)

1,9

0,9

0,9

1,0

1,3

* Unità di lavoro standard – variazione %

Fonte: DEF 2019

Le previsioni tendenziali riportate nel DEF[8], esposte nella tabella sopra riportata, evidenziano un incremento del tasso di disoccupazione nel prossimo biennio, con una diminuzione nel biennio successivo. Il valore del tasso di disoccupazione nel 2022 (10,6%), tuttavia, non riesce a ritornare ad eguagliare quello del 2018 (10,4%).

Tali previsioni, invece, mantengono una variazione positiva dell’occupazione per tutto il periodo di previsione relativamente al tasso di occupazione che dovrebbe registrare una crescita di un punto percentuale alla fine del periodo rispetto al consuntivo 2018.


 

Parte II – La finanza pubblica

1. Gli andamenti di finanza pubblica

Il Documento di economia e finanza riporta l'analisi del conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente, per il periodo 2019-2022, integrato con le informazioni relative alla chiusura dell'esercizio 2018.

 

Per quanto riguarda i dati riferiti al consuntivo 2018, le informazioni riportate nel Documento tengono conto degli aggiornamenti dei dati diffusi dall’ISTAT con i seguenti comunicati:

·      il comunicato “Pil e indebitamento AP”, del 1° marzo 2019;

·      il comunicato “IV trimestre 2018 - Conto trimestrale delle AP”, del 3 aprile 2019;

·      il comunicato di aggiornamento “Pil e indebitamento delle amministrazioni pubbliche: aggiornamento”, del 9 aprile 2019.

 

Il comunicato del 3 aprile ha aggiornato le stime del conto economico delle pubbliche amministrazioni per l’anno 2018 sulla base, come di consueto, delle informazioni resesi disponibili dopo la chiusura delle precedenti stime.

L’aggiornamento del 9 aprile si è reso necessario per effetto della riclassificazione di talune unità istituzionali che sono state incluse nel settore delle amministrazioni pubbliche. La riclassificazione deriva da un’analisi effettuata dall’Istat in accordo con Eurostat che ha condotto a considerare le predette unità come appartenenti al settore delle amministrazioni pubbliche sulla base dei criteri stabiliti dal SEC 2010.[9]

Le unità riclassificate sono le seguenti: dal 2016 Concessioni autostradali venete s.p.a.; dal 2017 Rete ferroviaria Italiana s.p.a., Ferrovie Nord s.p.a., Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa (Invitalia), Cassa del Trentino s.p.a., Finanziaria per lo sviluppo della Lombardia s.p.a., Finanziaria regionale abruzzese s.p.a., Finpiemonte s.p.a., Finanziaria regionale Valle d’Aosta s.p.a., Acquirente Unico s.p.a. e Ricerca sul sistema energetico s.p.a.

Per effetto della riclassificazione, vengono rivisti i dati relativi ai conti economici nazionali e al conto delle amministrazioni pubbliche (AP) per il 2017 e 2018. I principali aggiornamenti indicati dal comunicato del 9 aprile sono i seguenti: il Pil nominale è rivisto verso l’alto di circa 3,2 miliardi nel 2017 e circa 3,0 nel 2018; l’indebitamento netto fa registrare una lieve riduzione in valore assoluto ma resta invariato – rispetto al precedente comunicato – il suo rapporto percentuale rispetto al Pil (2,4% nel 2017 e 2,1% nel 2018); si ha un aumento delle spese per il personale e dei consumi intermedi, in parte compensati da un minor esborso per contributi alle imprese.

Nel complesso, le spese correnti sono riviste verso l’alto di circa 2,3 miliardi nel 2017 e 2,7 nel 2018; per le spese in conto capitale si registra invece una diminuzione dei contributi agli investimenti (per circa 4,1 miliardi nel 2017 e 3,6 nel 2018) e un aumento della spesa per investimenti fissi lordi (rispettivamente di 4,4 e 4,0 miliardi): tale cambiamento è l’effetto della riclassificazione del principale gestore delle reti ferroviarie.

 

Le tabelle di seguito riportate espongono quindi i dati, inclusi nel DEF, relativi al consuntivo 2018 e alle previsioni 2019-2022. In alcune tavole, il raffronto è esteso ai dati di consuntivo riferiti all’esercizio 2017.

Limitatamente al consuntivo 2018 e alle previsioni per il triennio 2019-2021 sono presentati, inoltre, elementi di raffronto con le precedenti stime formulate nella Nota tecnico illustrativa della legge di bilancio 2019 (NTI)[10], che incorporano gli effetti della legge di bilancio 2019.

 

In proposito si prende atto di quanto affermato dal DEF, secondo cui le revisioni conseguenti all’ampliamento del perimetro della pubblica amministrazione (indicate nel comunicato del 9 aprile) rendono “poco informativa” l’analisi dello scostamento fra i predetti risultati e le stime della NTI. Per questi motivi, nel DEF tale analisi è svolta con riferimento ai dati riportati nel comunicato del 3 aprile, che vengono esposti in un’apposita Tabella della Sez. II.

Pur prendendo atto di tali rilievi metodologici, nel presente dossier, per ragioni di omogeneità rispetto ai dati impiegati nelle ulteriori analisi, si farà riferimento esclusivamente ai dati aggiornati con il comunicato del 9 aprile, anche con riguardo al raffronto con la NTI.


?  Tavole DEF e confronti con Nota tecnico-illustrativa 2019

Tabella 13 – Conto economico della PA a legislazione vigente

(importi in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Tabella 14 – Conto economico della PA a legislazione vigente

(% del Pil)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Tabella 15 – Conto economico della PA a legislazione vigente – Variazioni rispetto all’anno precedente

(importi in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Tabella 16 – Conto economico della PA a legislazione vigente – Variazioni rispetto all’anno precedente

(valori percentuali)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Tabella 17 – Conto economico della PA a legislazione vigente – Raffronto fra la Nota tecnico illustrativa (NTI) della legge di bilancio 2019 e il DEF 2019

(importi in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.


1.1. Il consuntivo 2018

1.1.1. L’indebitamento netto

I dati riferiti all’ultimo esercizio concluso, resi noti dall’ISTAT[11], attestano un indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per il 2018 pari, in valore assoluto, a 37.505 milioni, corrispondente al 2,1 per cento del Pil.

 

Per quanto attiene al confronto con le precedenti stime, si evidenzia che la NTI 2019 prevedeva un indebitamento netto pari all’1,9 per cento in termini di Pil. La stima è stata poi aggiornata al 2,1 per cento con le Comunicazioni Istat di marzo e aprile 2019.

 

Il dato indica un miglioramento rispetto all’anno 2017: in tale esercizio l’indebitamento è infatti risultato pari a 41.285 milioni (2,4 per cento del Pil). Hanno contribuito a tale miglioramento sia un incremento del saldo primario (per 3,16 miliardi) sia una riduzione della spesa per interessi (per 0,6 miliardi). In termini relativi, fra il 2017 e il 2018 il saldo primario è aumentato dall’1,4 all’1,6 per cento del Pil, mentre la spesa per interessi è diminuita dal 3,8 per cento del 2017 al 3,7 per cento del Pil del 2018.

Limitando l’analisi ai principali aggregati del conto economico della p.a., si rileva che al miglioramento del saldo concorre principalmente un incremento delle entrate (per 12,5 miliardi), che determina effetti più che compensativi rispetto all’incremento registrato dal lato delle spese (per 8,7 miliardi).

 

Gli andamenti delle voci di entrata e di spesa sono esaminati distintamente nei successivi capitoli.

1.1.2. Le entrate

Nel 2018 le entrate totali delle Amministrazioni pubbliche registrano, rispetto all’anno 2017, un incremento in valore assoluto di 12,5 miliardi di euro (da 803,6 miliardi a 816,1 miliardi di euro). Poiché l’incremento (+1,6 per cento) risulta, in proporzione, lievemente inferiore a quello del Pil nominale (+1,7 per cento), l’andamento delle entrate totali rispetto al prodotto interno lordo registra una contrazione, attestandosi al 46,4 per cento del Pil (-0,1 punti percentuali rispetto al 2017).

In particolare, le entrate correnti evidenziano, rispetto al 2017, un incremento di circa 15,4 miliardi (+1,9 per cento), determinato dall’aumento delle imposte indirette (+2,1 per cento) e dei contributi sociali (+4,2 per cento), parzialmente compensato dalla contrazione delle imposte dirette (-0,7 per cento).

In rapporto al Pil, le entrate correnti registrano un incremento di 0,1 punti percentuali, passando dal 46,1 per cento al 46,2 per cento del prodotto interno lordo.

Le imposte in conto capitale registrano, invece, una contrazione di circa 0,84 miliardi di euro (-36,2 per cento).

Nel seguente grafico si confrontano i dati relativi agli anni 2017 e 2018 dei principali aggregati riferiti alle entrate correnti (imposte dirette, imposte indirette e contributi sociali).

Figura 6 - Principali componenti delle entrate correnti (anni 2017 e 2018)

 

Il DEF evidenzia che all’incremento delle imposte indirette ha contribuito il gettito dell’imposta sul valore aggiunto.

In particolare, il Documento segnala che le entrate relative all’IVA sugli scambi interni riflettono, tra l’altro, le misure[12] che hanno ampliato ad una platea più vasta di contribuenti l'ambito applicativo del meccanismo dello split payment[13]. Inoltre, con riferimento al gettito IVA sulle importazioni, il DEF afferma che concorre al trend positivo l'aumento del prezzo del petrolio.

 

In merito alla contrazione delle imposte dirette, il DEF segnala che il decremento è in parte determinato dalle consistenti entrate registrate nel 2017 per la rottamazione delle cartelle esattoriali. Rilevano inoltre gli effetti della riduzione dell'aliquota IRES e della proroga delle agevolazioni relative al cd. superammortamento e iperammortamento.

Si fa presente che la riduzione dell’aliquota IRES opera con decorrenza 2017. Gli effetti nel 2018 sembrerebbero quindi imputabili ad un minor gettito in termini di saldo delle imposte dovute per l’anno 2017 e ad un conseguente ammontare ridotto del primo acconto versato nell’anno di riferimento. In proposito sarebbero utili ulteriori elementi di valutazione.

 

L’andamento negativo delle imposte in conto capitale (da 2.318 milioni del 2017 a 1.478 milioni) risente, evidenzia il DEF, del calo del gettito derivante dalla voluntary disclosure, per l’esaurirsi degli effetti della misura.

La tabella II.2-9 concernente le misure one-off, riportata nella Sezione II del Documento in esame, indica, in corrispondenza della voce “emersione capitali all’estero (voluntary disclosure)”, entrate pari a 4.078 milioni nel 2016, a 956 milioni nel 2017 e a 264 milioni nel 2018.

 

La pressione fiscale nel 2018 conferma il valore del 2017, attestandosi al 42,1 per cento del Pil.

Le entrate tributarie includono gli effetti dell’attività di contrasto all’evasione fiscale. Il Documento[14] evidenzia la grande attenzione posta alla strategia complessiva per assicurare la tax compliance, focalizzando gli sforzi sull’attuazione della delega fiscale per un fisco trasparente, equo e orientato alla crescita (legge n. 23 del 2014) e sul cambiamento di approccio nei confronti dei contribuenti. In generale, il DEF afferma che le attività di contrasto all’evasione fiscale sono state orientate sia a potenziare e valorizzare il confronto preventivo tra fisco e contribuente, con l’intento di migliorare la propensione all’adempimento spontaneo (c.d. effetto indiretto dell’attività di contrasto dell’evasione fiscale), sia a recuperare gettito attraverso l’attività di accertamento e controllo (c.d. effetto diretto dell’attività di contrasto dell’evasione fiscale).

In merito ai risultati ottenuti nel 2018 sono indicati[15], in particolare, gli incassi derivanti dall’attività di contrasto all’evasione, che risultano pari a 19,2 miliardi (-4,5% rispetto all’anno precedente), includendo le somme derivanti dal recupero di evasione sui tributi amministrati dall’Agenzia delle Entrate (versamenti diretti, attività di promozione della compliance, entrate da voluntary disclosure, ecc.) nonché 5,7 miliardi derivanti dalle riscossioni da ruolo effettuate dall’Agenzia entrate-riscossione e dalla Riscossione Sicilia Spa.

 

Rispetto alle stime per l’anno 2018 contenute nella NTI 2019 – pur tenendo conto, come evidenziato in precedenza, della ridotta significatività di tale confronto a causa della revisione del 9 aprile scorso - si evidenzia che i dati del DEF rilevano un aumento delle entrate totali di circa 3,5 miliardi di euro.

Concorrono a tale variazione delle stime le entrate tributarie (+784 milioni) il cui incremento è determinato dalla maggiore previsione di entrata delle imposte indirette (+759 milioni) e delle imposte in conto capitale (+109 milioni), in parte compensato dalla riduzione delle stime delle imposte dirette -84 milioni).

I contributi sociali, rispetto alle previsioni della NTI, sono risultati nel 2018 superiori alle stime attese per 803 milioni complessivi, per effetto sia di maggiori contributi sociali effettivi (+625 milioni), che di maggiori contributi figurativi (+ 178 milioni).

La revisione al rialzo interessa anche le “altre entrate correnti” indicate in 74.974 milioni rispetto al valore di 73.139 milioni indicato nella NTI (+1,8 miliardi).

Sarebbero utili ulteriori indicazioni in merito alle determinanti di tale revisione della stima relativa alla voce “altre entrate correnti”.

Con riferimento alla composizione del gettito tributario nel 2018 in relazione alla categoria di enti interessati (bilancio dello Stato, poste correttive della P.A. ed enti territoriali), il Documento riporta la seguente tabella.

 

Tabella 18 - Entrate tributarie della P.A.

(milioni di euro)

 

Risultati

(DEF)

Stime

(NTI)

Differenze

Totale Entrate tributarie P.A.

503.961

503.177

+784

Bilancio dello Stato

463.295

463.299

-4

Poste correttive della P.A.

-64.771

-63.703

-1.068

Enti territoriali

105.437

103.581

+1.856

 

Il DEF afferma che il risultato realizzato per il bilancio dello Stato rispetto alle precedenti stime è imputabile all’effetto combinato dell’aumento delle entrate derivante dalle imposte dirette (+852 milioni) e dall’andamento meno favorevole registrato nel settore delle imposte indirette (-856 milioni).

Tra le imposte dirette, il DEF segnala uno scostamento positivo delle stime in termini di IRES (maggiori versamenti del secondo acconto) ed uno scostamento negativo, più contenuto, dell’imposta sostitutiva su ritenute, interessi e altri redditi di capitale che registra un gettito inferiore alle stime di 568 milioni a causa di una dinamica meno favorevole dei tassi di interessi. Il gettito IRPEF risulta invece sostanzialmente in linea con le previsioni (-126 milioni).

Il DEF afferma inoltre che lo scostamento negativo delle stime delle imposte indirette è imputabile ad una generalizzata flessione di tutte le principali voci d’imposta (imposta di bollo, imposta sulle successioni e donazioni, imposta sull’energia elettrica e addizionale, imposta unica sui giochi, PREU), fatta eccezione per l’IVA che risulta in linea con le previsioni.

Viene inoltre precisato che le innovazioni contabili introdotte dal SEC 2010 hanno comportato un diverso trattamento dei crediti per imposte anticipate (Deferred Tax Assets, DTA), che dal 2014 non vengono più contabilizzati per cassa, tra le poste correttive che nettizzano le entrate tributarie del bilancio dello Stato, ma sono registrate tra le spese per l’intero ammontare nell’anno in cui si sono formate (principio della competenza). Per l’anno 2018 i crediti DTA sono stati pari a 1,4 miliardi (4,9 miliardi nel 2015, 2,4 miliardi nel 2016 e 5,9 miliardi nel 2017).

Lo scostamento delle stime registrato sul versante degli enti territoriali è attribuito dal DEF alle maggior entrate IRAP (+288 milioni) e all’aumento delle devoluzioni e regolazioni intercorse tra Stato e Regioni (+1.191 milioni).

1.1.3. Le spese

Le spese finali del 2018, sulla base del conto economico delle Amministrazioni pubbliche del 9 aprile[16] (Tabella II.1-3, pag. 9), hanno mostrato un incremento in valore assoluto rispetto al precedente esercizio, impatto che è stato più che compensato, nei suoi effetti sui saldi, dalla crescita economica registrata nell'anno, da cui è conseguito un netto incremento delle entrate correnti rispetto al 2017.

In valore assoluto, le spese si attestano nel 2018 a 853.618 milioni, in aumento dell'1% rispetto al dato 2017, allorché l'analogo valore era stato di 844.895 milioni, in aumento (+2%) rispetto al dato 2016. È da considerare che il valore registrato a consuntivo dalle spese finali nel 2018, è stato più alto (+6,8 miliardi circa) anche di quello indicato dalla NTI 2019, che era stato previsto pari a 846.826 milioni di euro.

Nel complesso, rispetto al PIL, le spese finali diminuiscono la loro incidenza, passando dal 48,9% del 2017 al 48,6% del 2018. La variazione "complessiva" è dovuta interamente alle spese in conto capitale che hanno registrato un calo di 0,6 punti di PIL, mentre le spese correnti hanno segnato un incremento di 0,3 punti di PIL. Prosegue il trend in calo della spesa per interessi, sia pure ad un ritmo alquanto moderato, che registra una diminuzione al 3,7% del PIL, rispetto al 3,8% del PIL avutosi nel 2017.

 

Nel 2018 la spesa per prestazioni sociali in denaro è risultata pari a circa 349 miliardi di euro, il 19,9% del PIL, in aumento rispetto al 2017 (19,8%). In valori assoluti, la spesa pensionistica ha registrato un aumento rispetto al 2017 del 2%, favorito dall'indicizzazione ai prezzi. L'andamento più vivace delle altre prestazioni sociali in denaro (+3,1%) deriva da un aumento della spesa per liquidazioni di fine rapporto, da un incremento della spesa per tutela di maternità e di quella per altri assegni e sussidi assistenziali a fronte di incrementi più contenuti di altre componenti di spesa e di un contenimento della spesa per prestazioni di ammortizzatori sociali.

 

Nel 2018 la spesa per redditi da lavoro dipendente registra un incremento, rispetto al dato 2017, del 3,1%, attestandosi su di un valore assoluto complessivo pari a 171.826 milioni di euro. L’incidenza in termini di PIL si attesta al 9,8% in lieve aumento (+0,2%) rispetto all'anno precedente.

 

L’aggregato dei consumi intermedi ha poi fatto registrare nel 2018 un incremento della spesa dell’1,5% rispetto al 2017 (+2,1 mld). L’incidenza di tale voce in termini di PIL resta tuttavia inalterata all’8,2%. Nel confronto con le precedenti stime fornite dalla Nota tecnico-illustrativa, il dato di consuntivo 2018, risulta comunque superiore di 1.457 milioni rispetto alle attese.

Va evidenziato che nel complesso le altre spese correnti (contributi alla produzione, trasferimenti diversi e pagamenti al Bilancio della U.E. - quota RNL) ha registrato risultati sostanzialmente in linea con le stime contenute nella NTI.

Nell'illustrazione particolareggiata fornita dal DEF in merito all'evoluzione dell'aggregato della spesa corrente nel triennio 2016/2018, si evidenzia che l’incremento di circa 17,5 miliardi registratosi nel 2018 è dovuto, oltre che alle prestazioni sociali in denaro (+7,6 miliardi), ai redditi di lavoro dipendente aumentati di oltre 5 miliardi nel 2018 rispetto al 2017, a ragione della sottoscrizione dei rinnovi contrattuali relativi al triennio 2016-2018, siglati nel corso dell'anno, che hanno interessato diversi settori del pubblico impiego.

D'altro canto, sempre per i redditi di lavoro dipendente, il documento evidenzia che a consuntivo si è registrata una maggiore spesa rispetto alla ultima stima contenuta nella NTI 2019 (169.633 milioni) per 2.193 milioni, per effetto del trascinamento della revisione della base 2017 e per opera della revisione ai dati di consuntivo conseguenti all'ampliamento del perimetro di riferimento.

 

In ultimo, la spesa in conto capitale del 2018 è risultata pari in valore assoluto a 58.365 milioni, con una diminuzione di circa 8,8 miliardi rispetto al 2017, allorché si era registrato invece un incremento, rispetto al dato del 2016, di 9,7 miliardi, pari a circa il 17%. In termini percentuali rispetto al PIL, l’incidenza della spesa in conto capitale rimane nel 2018 piuttosto bassa, pari al 3,3%, a fronte della percentuale del 3,9% dell'anno precedente.

Va comunque rimarcato il dato per cui le spese in conto capitale sono state superiori alle recenti stime contenute nella NTI (+3.455 milioni), a seguito del valore più elevato degli Investimenti fissi lordi e delle Altre spese in conto capitale, cui si contrappone, in parte, il dato dei minori Contributi agli investimenti.

 

Nel complesso il consuntivo 2018 in percentuale del PIL, evidenzia una crescita di 1 punto percentuale delle spese finali rispetto all'analogo dato dell'anno precedente, che è pressoché integralmente ascrivibile all'aumento registratosi nella spesa corrente, solo parzialmente compensata dalla contrazione della spesa in conto capitale.

La spesa delle Amministrazioni centrali

Il conto economico relativo a tale comparto, come noto comprendente i ministeri ma anche tutti i soggetti costituzionali e di rilevanza costituzionale, ha evidenziato una flessione delle spese finali del 2018, ammontate nell'anno a 498.220 milioni di euro, segnandosi un calo di -973 milioni rispetto al dato precedente dell'anno 2017 che era stato di 499.193 milioni di euro. Quest'ultimo, si rea era evidenziato in aumento di 4.410 milioni di euro rispetto ai 494.783 milioni di euro registrati nel 2016.

Tabella 19 - Conto economico delle amministrazioni centrali

Fonte: DEF 2019, sez. II, tabella II.1-5.

In termini percentuali la flessione delle spese finali del biennio 2018/2017 si è concretizzata in un -0,2 per cento, dopo che nel biennio 2017/2016 si era avuto un aumento dello 0,9 per cento.

In percentuale del PIL, la spesa finale si è dunque attestata al 28,4%, in lieve calo rispetto al 2017 allorché era stata del 28,9 per cento, dato che già registrava un calo rispetto al 2016 in cui la percentuale era risultata pari al 29,3 per cento.

Nel complesso, il settore Amministrazioni centrali, ha evidenziato un dato in controtendenza con il dato complessivo del Conto Economico della PA, che ha invece registrato un incremento delle spese finali nel 2018 pari al +1 per cento rispetto alla spesa registrata nel 2017.

Per quanto concerne le macro categorie, la flessione è da attribuirsi principalmente al sensibile incremento registrato dalle spese in conto capitale, che sono risultate in calo in valore assoluto del -17,5 per cento rispetto al dato 2017, dopo che in tale anno erano aumentate del 29,5 per cento rispetto all'anno precedente.

Per quanto riguarda le spese correnti, in valore assoluto, queste sono cresciute dell'1,7 per cento rispetto al 2017, anno in cui si erano registrate in flessione rispetto al 2016.

La dinamica registrata delle singole categorie economiche di spesa segnala, per la spesa corrente, la flessione dei trasferimenti alle altre amministrazioni pubbliche, che si sono attestati a 206.302 milioni di euro, segnando un valore in diminuzione di -633 milioni di euro rispetto al dato 2017 allorché le stesse erano assommate a 206.935 milioni di euro. Nel biennio 2017/2016 si era registrata una più netta flessione di -7.449 milioni di euro, essendo il dato passato dai 214.384 milioni di euro del 2016 ai 206.935 milioni di euro avutisi del 2017.

Con riferimento alla dinamica delle altre voci di spesa, particolare evidenzia va data ai redditi di lavoro dipendente che si registrano ancora in sensibile incremento (+3.774 milioni di euro) rispetto al 2017, essendosi attestata la relativa spesa, in valore assoluto, pari a 102.814 milioni di euro, a fronte dei 99.040 milioni di euro registrati nel 2017 e ai 96.190 milioni di euro registrati nel 2016. Al dato in valore assoluto, si associa ad un sensibile incremento (+0,2 per cento) nella percentuale di tale voce di spesa rispetto al PIL che si attesta nel 2018 al 5,9 per cento, dopo il 5,7 per cento registrato nel 2016 e 2017.

Per i consumi intermedi, va detto che questi registrano nel 2018 ancora un incremento in valore assoluto, attestandosi a 27.503 milioni di euro (+1.006 milioni di euro), a fronte dei 26.497 milioni di euro segnati nel 2017, i quali già scontavano un netto incremento (+3.156 milioni di euro) rispetto al dato 2016 (23.341 milioni di euro). In percentuale del PIL, la voce di spesa si eleva all'1,6 per cento, dopo che nel 2017 era stata dell'1,5 per cento e nel 2016 era stata dell'1,4 per cento.

Una dinamica particolare è invece riconducibile alle prestazioni sociali che nel 2018 si segnalano ancora in crescita, essendosi attestate nell'anno a 15.388 milioni di euro, dopo che nel 2017 si erano state pari a 14.621 milioni di euro e nel 2016 pari a 14.438 milioni di euro. In termini percentuali sul PIL, la voce si attesta nel 2018 allo 0,9 per cento del PIL, cioè una percentuale analoga a quella già registrata nell'anno precedente (0,8 per cento del PIL) e identica a quella registrata nel 2016.

Un dato senz'altro da evidenziare è anche quello associato alla dinamica registrata dalle Altre spese correnti che si sono attestate nel 2018 a 41.926 milioni di euro in valore assoluto, in netto incremento (+3.110 milioni di euro) rispetto al dato 2017 pari a 38.816 milioni di euro e che risultava in flessione (-4.681 milioni di euro) rispetto ai 43.497 milioni di euro registrati nel 2016. In percentuale del PIL, tale spesa si attesta dunque nel 2018 in aumento al 2,4 per cento, dopo che nel 2017 era stata del 2,2 per cento e che nel 2016 era stata del 2,6 per cento.

La spesa corrente primaria, cioè senza considerare la spesa per interessi, evidenzia in valore assoluto un incremento di +8.024 milioni di euro, essendosi attestata nel 2018 a 393.933 milioni di euro dopo che nell'anno precedente era stata di 385.909 milioni di euro. Va evidenziato che il dato inverte la dinamica registrata nel biennio 2016/2017, in cui si era avuta una flessione di -5.941 milioni di euro.

Gli interessi passivi si sono registrati in calo rispetto all'anno precedente, essendosi attestati a 63.682 milioni di euro, -359 milioni di euro sul dato 2017, dal momento che in tale anno erano assommati a 64.041 milioni di euro. Una riduzione inferiore a quella registratasi già nel 2017 rispetto al 2016, per cui si era avuta una minore spesa si - 880 milioni di euro. In percentuale del PIL, la voce si attesta al 3,6%, dopo che nel 2017 e nel 2016 era stata del 3,7 per cento e del 3,8 per cento.

Per quanto riguarda infine le spese in conto capitale nel loro complesso, in valore assoluto, il 2018 ha segnato una marcata flessione di tale voce di -8.638 milioni di euro rispetto al dato di spesa 2017, attestandosi a 40.605 milioni di euro contro i 49.243 milioni di euro segnati nell'anno precedente. Il dato segna l'inversione della tendenza registrata nel biennio precedente 2017/2016, in cui si era invece registrato un sostanziale incremento di 11.231 milioni di euro in valore assoluto, essendo le stesse passate dai 38.012 milioni del 2016 ai 49.243 del 2017.

La dinamica registrata nel 2018 ha evidentemente risentito del calo della voce altre spese in conto capitale, che ha segnato una flessione di -11.231 milioni di euro rispetto al dato 2017 integralmente dovuta alla cessazione degli interventi di sostegno al settore bancario che aveva influito sul dato 2017 rispetto al 2016 (+11.888 milioni di euro).

In percentuale del PIL, la flessione delle spese in conto capitale è attestata da un indice al 2,3 per cento, dopo che nel 2017 tale voce era "rimbalzata" al 2,9 per cento, ritornando quini su valori prossimi al 2,2 per cento già registrato nel 2016.

Amministrazioni locali

Nel 2018 l'indebitamento netto delle amministrazioni locali passa rispetto all'anno precedente da 1.326 milioni di euro a 3.835 milioni di euro, circa lo 0,2% in rapporto percentuale del PIL. Tale risultato deriva da un incremento rispetto all'anno 2017 delle entrate finali (+2,4 per cento) superiore rispetto all'aumento delle spese finali (+1,3 per cento). Nel dettaglio la crescita delle spese è imputabile principalmente all'incremento delle spese correnti (+1,4%) e in misura minore dall'aumento delle spese in conto capitale (+0,4%). Da rilevare la riduzione della spesa per interessi passivi (-13,1%) rispetto all'anno 2017.

Tabella 20 - Conto economico delle Amministrazioni Locali

(milioni di euro)

 

Risultati

 

2016

2017

2018

Spese

 

 

 

Spese correnti netto interessi

209.365

211.651

215.129

in % PIL

12,4

12,3

12,2

Interessi passivi

2.735

2.848

2.476

in % PIL

0,2

0,2

0,1

Spese correnti

212.100

214.499

217.605

in % PIL

12,6

12,4

12,4

Spese in conto capitale

28.414

26.083

26.176

in % PIL

1,7

1,5

1,5

Totale spese

240.514

240.582

243.781

in % PIL

14,2

13,9

13,9

Entrate

 

 

 

Entrate correnti

235.655

234.806

240.895

in % PIL

13,9

13,6

13,7

Entrate in conto capitale non tributarie

6.778

6.993

6.608

in % PIL

0,4

0,4

0,4

Totale Entrate

242.540

241.908

247.616

in % PIL

14,4

14,0

14,1

 

 

 

 

Saldo primario

4.761

4.174

6.311

in % PIL

0,3

0,2

0,4

Saldo di parte corrente

23.555

20.307

23.290

in % PIL

1,4

1,2

1,3

Indebitamento netto

2.026

1.326

3.835

in % PIL

0,1

0,1

0,2

Pil nominale

1.689.824

1.727.382

1.756.982

 

 

 

 

La regola dell'equilibrio di bilancio per le Amministrazioni locali

Il DEF 2019 dedica una apposita sezione (Sez. I, par. VI.2) alla regola dell'equilibrio di bilancio per le amministrazioni locali che rappresenta il contributo di regioni, province e comuni al conseguimento dell'obiettivo di indebitamento netto perseguito a livello nazionale.

In particolare, si evidenzia la forte semplificazione della regola di finanza pubblica in seguito alle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018 che, pur dichiarando non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 1, della legge n. 164 del 2016, inerente il conseguimento da parte delle Amministrazioni locali di un saldo non negativo in termini di competenza tra entrate finali e spese finali, ha fornito un'interpretazione in base alla quale l'avanzo di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro utilizzo. Secondo la Corte il D. Lgs. n. 118/2011 è in grado di assicurare agli enti territoriali la piena attuazione degli articolo 81 e 97 della Costituzione e il loro concorso agli obiettivi di finanza pubblica.

Il legislatore con la Legge di bilancio 2019[17], nel prendere atto di tali sentenze, a decorrere dal 2019 (dal 2021 per le regioni a statuto ordinario) ha delineato un nuovo quadro per gli enti territoriali, che prevede:

·      il rispetto degli equilibri di bilancio (risultato di competenza dell'esercizio non negativo, finale e di parte corrente, ed equilibrio di cassa finale) e degli altri principi contabili introdotti dal D. Lgs. n. 118/2011;

·      una semplificazione degli adempimenti di monitoraggio e certificativi. La verifica sugli andamenti di finanza pubblica sarà effettuata attraverso il SIOPE mentre il controllo successivo sarà operato attraverso le informazioni trasmesse alla BDAP;

·      la possibilità di programmare le proprie risorse finanziarie nel medio-lungo periodo per assicurare il rilancio degli investimenti sul territorio, anche attraverso l'utilizzo senza limiti degli avanzi di amministrazione e dei fondi vincolati pluriennali.

Queste misure secondo il DEF contribuiranno a rilanciare gli investimenti delle amministrazioni locali che dalla crisi del 2009 hanno fornito un contributo alla crescita reale degli investimenti della PA quasi sempre negativo.

Si sottolinea poi l'attenzione in favore degli investimenti delle amministrazioni locali posta dalla Legge di bilancio 2019 che, accanto alle iniziative già previste a legislazione vigente, prevede le seguenti misure finanziarie aggiuntive:

·      contributi ai comuni per piccole opere, nel limite complessivo di 400 milioni per il 2019;

·      contributi per la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio in favore delle regioni a statuto ordinario, nel limite complessivo di 135 milioni annui per il periodo 2021-2025, 270 milioni per il 2026, 315 milioni annui per il periodo 2027-2032 e 360 milioni per il 2033;

·      contributi per la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio in favore dei comuni, nel limite complessivo di 250 milioni annui per il periodo 2021-2025, 400 milioni per il 2026, 450 milioni annui per il periodo 2027-2031 e 500 milioni per il 2032;

·      contributi per edilizia sanitaria, nel limite complessivo di 100 milioni annui per ciascuno degli anni 2021 e 2022, 300 milioni annui per il triennio 2023-2025, 400 milioni annui per il periodo 2026-2031, 300 milioni per il 2032 e 200 milioni per il 2033;

·      contributo per le province delle regioni a statuto ordinario per strade e scuole, per un importo complessivo di 250 milioni annui per il periodo 2019-2033;

·      contributi per investimenti delle regioni a statuto ordinario, pari a 800 milioni per l’anno 2019, 908 milioni per il 2020, 1.033 milioni annui per il biennio 2021-2022 e 468 milioni per il 2033;

·      contributi per investimenti nell’ambito degli Accordi con le autonomie speciali, per un importo complessivo nel periodo 2019-2033 pari a 2.486 milioni;

·      contributi per messa in sicurezza dei ponti, per un importo complessivo di 50 milioni annui per il periodo 2019-2023;

·      contributi per interventi di ripristino straordinario della piattaforma stradale della grande viabilità e per la revisione progettuale del completamento della Metro linea C a favore di Roma Capitale, nel limite complessivo di 95 milioni per il 2019, 85 milioni per il 2020 e 20 milioni per il 2021.

Prestazioni sociali in denaro

Nel 2018 la spesa per prestazioni sociali in denaro è risultata pari a circa 349 miliardi di euro, sfiorando il 20% del PIL ed aumentando del 2,2% rispetto al 2017. Marginalmente più contenuto (+2%) è stato l'aumento relativo alla spesa pensionistica, ascrivibile in misura sostanzialmente paritaria all'indicizzazione ai prezzi, da un lato, e al saldo tra le nuove pensioni liquidate e quelle eliminate, sia in termini numerici sia di importo, nonché alle ricostituzioni di importo delle pensioni in essere e arretrati liquidati, dall'altro. Decisamente più vivace l'andamento delle altre prestazioni sociali in denaro (+3,1%), che scaturisce da un aumento della spesa per liquidazioni di fine rapporto, da un incremento della spesa per tutela di maternità e da un aumento della spesa per altri assegni e sussidi assistenziali, a fronte di incrementi più contenuti di altre componenti di spesa e di un contenimento della spesa per ammortizzatori sociali.

I risultati di contabilità nazionale per l’anno 2018 della spesa per prestazioni sociali in denaro evidenziano un livello di spesa inferiore a quanto previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2018 e nella Nota tecnico-illustrativa alla Legge di bilancio 2019-2021.

In un'ottica pluriennale, si evidenzia, a livello complessivo, il rallentamento della dinamica dell’aggregato di spesa in esame nel periodo 2010/2018 (+2% medio annuo), più che dimezzata rispetto al decennio 2000-2009 (+4,4%). In considerazione del peso delle prestazioni sociali in denaro (circa il 50% della spesa corrente al netto degli interessi), tale riduzione della dinamica registrata nel periodo 2010/2018 ha contribuito in modo significativo al contenimento della dinamica della complessiva spesa delle PP.AA. e, conseguentemente, al processo di progressiva stabilizzazione della finanza pubblica e al conseguimento dei relativi obiettivi. Va in ogni caso ribadito che al contenimento della dinamica del quadriennio 2015-2018 (con un tasso medio annuo di crescita nominale della spesa in esame dell’1,6%), ha certamente contribuito la sostanziale assenza di indicizzazione delle prestazioni ai prezzi nel triennio 2015-2017, per effetto di un tasso di inflazione sostanzialmente nullo nel periodo 2014-2016.

Tabella 21 - Spesa per prestazioni sociali in denaro, 2015-2018

Fonte: DEF 2019, sezione II, tabella III.2.1.

Sanità

Nel 2018 la spesa sanitaria corrente del Conto economico consolidato della sanità relativo alle istituzioni delle PP.AA. è risultata pari a circa 115,4 miliardi di euro, in crescita dell'1,6% rispetto ai 113,6 miliardi di euro registrati nel 2017. Con riferimento alle singole componenti di spesa, il DEF evidenzia:

1)  la spesa per i redditi da lavoro dipendente è pari a circa 35,5 miliardi, in aumento del 2,4% rispetto al 2017. Tale dinamica è imputabile all’aumento connesso al rinnovo contrattuale per il personale del comparto. Sul 2018, oltre all’onere di competenza dell’anno, ricadono, infatti, anche i costi degli arretrati previsti per il 2016 e il 2017. L’incremento della spesa è comunque attenuato dai perduranti effetti positivi derivanti dagli strumenti di governance del settore sanitario introdotti dagli Accordi Stato-Regioni intervenuti in materia, incentrati principalmente sul blocco del turnover in vigore nelle regioni sotto piano di rientro, sulle politiche di contenimento delle assunzioni messe in atto autonomamente dalle regioni non sottoposte ai piani di rientro e sugli automatismi introdotti dalla legislazione vigente in materia di rideterminazione dei fondi per i contratti integrativi in relazione al personale dipendente cessato.

2)  la spesa per i consumi intermedi è pari a circa 33,5 miliardi, in crescita rispetto al 2017 dell'1,7%. La crescita complessiva dell'aggregato è determinata esclusivamente dalla dinamica della spesa per l'acquisto dei prodotti farmaceutici (+6,5%), in quanto la restante componente dei consumi intermedi denota una contrazione (-0,8%), attribuibile alla centralizzazione degli acquisti anche tramite gli strumenti offerti dalla CONSIP e dalle centrali regionali, alla disponibilità dei prezzi di riferimento di un insieme di beni e servizi quale strumento di programmazione e controllo della spesa, alla fissazione di in un tetto alla spesa per i dispositivi medici, pari al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard.

3)  la spesa per le prestazioni sociali in natura corrispondenti a beni e servizi prodotti da produttori market è pari a circa 40,3 miliardi, in aumento di circa il 2,1% rispetto al 2017. Con riferimento alle principali componenti dell’aggregato, si registra quanto segue:

a)   la spesa per l’assistenza farmaceutica convenzionata è pari a circa 7,6 miliardi, in riduzione dello 0,6% rispetto al 2017. Tale risultato conferma, sia pur attenuata, la tendenza in riduzione registrata negli ultimi anni, a seguito delle misure di contenimento previste e, in particolare, della fissazione di un tetto di spesa, con attivazione del meccanismo del pay-back in caso di suo sforamento;

b)  la spesa per l’assistenza medico-generica è pari a 6,8 miliardi, superiore del 2,2% al valore del 2017, per l’effetto connesso all’imputazione nel 2018 dei costi degli arretrati relativi al rinnovo delle convenzioni per il biennio 2016-2017;

c)   la spesa per le altre prestazioni sociali in natura (ospedaliere, specialistiche, riabilitative, integrative ed altra assistenza) ha sfiorato i 26 miliardi, in aumento del 3% rispetto all’anno precedente. La dinamica di tale componente di spesa risente, tra gli altri fattori:

-         di una migliore regolazione, in particolare nelle regioni sotto piano di rientro, dei volumi di spesa per le prestazioni sanitarie acquistate da operatori privati accreditati, realizzata attraverso la definizione di tetti di spesa e l’attribuzione di budget, con il perfezionamento dei relativi contratti in tempi coerenti con la programmazione regionale;

-         dell’effetto delle disposizioni previste dalla normativa vigente sugli importi e sui volumi di acquisto di prestazioni, erogate da soggetti privati accreditati, per l’assistenza specialistica e ospedaliera;

-                dell’onere connesso al pagamento degli arretrati relativi al biennio 2016-2017 per il rinnovo delle convenzioni dell’assistenza specialistica dei professionisti della medicina ambulatoriale.

4)     per le altre componenti di spesa, il livello registrato ha sostanzialmente attinto i 6 miliardi, con un decremento di quasi il 7% rispetto al 2017.

Tabella 22 - Spesa sanitaria 2015-2018

Fonte: DEF 2019, sezione II, tabella III.3-1.

1.2. Le previsioni tendenziali per il periodo 2019-2022

Il DEF rappresenta l’andamento previsto dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni nel periodo 2019-2022.

Rispetto alle precedenti stime, riferite al triennio 2019-2021 ed incorporate nella NTI, il DEF formula le nuove previsioni sulla base:

·      delle informazioni relative al consuntivo 2018 diffuse dall’ISTAT;

·      del nuovo quadro macroeconomico rappresentato nella Sezione I del DEF medesimo (che contiene il Programma di stabilità dell’Italia);

·      degli effetti finanziari associati ai provvedimenti legislativi approvati a tutto marzo 2019.

Circa tale ultima voce, si rileva che da un’analisi delle tabelle fornite dalla Sezione II del DEF, gli effetti sul saldo dei provvedimenti approvati nel primo trimestre del 2019 parrebbero riconducibili in misura praticamente esclusiva al DL 4/2019 (reddito di cittadinanza e “quota 100”), con effetti netti – in termini di indebitamento – per 7 milioni nel 2019, 77 milioni nel 2020 e 54 milioni nel 2021.

 

Sono inoltre presentate le previsioni relative all’esercizio 2022, non considerato nell’orizzonte previsionale della NTI.

Preliminarmente si segnala che la stima dell’indebitamento netto per il 2019 sconta l’indisponibilità in via definitiva dei 2 miliardi di accantonamenti di cui all’articolo 1, commi da 1117 a 1120, della legge di Bilancio 2019.

Le norme citate hanno disposto che, per l'anno 2019, determinate dotazioni del bilancio dello Stato siano accantonate e rese indisponibili, in termini di competenza e di cassa, per un importo complessivo pari a 2 miliardi di euro. Un apposito allegato alla medesima legge di bilancio suddivide i predetti accantonamenti per Ministero, missione e programma, salva la possibilità di rimodularli a invarianza di effetti sui saldi. La norma prevede che gli accantonamenti siano poi confermati o resi disponibili a seconda degli esiti di un monitoraggio che ha ad oggetto la coerenza fra gli andamenti tendenziali dei conti pubblici ed il raggiungimento degli obiettivi programmatici per l'esercizio 2019.

Il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari riferito alla legge di bilancio non considerava le disposizioni, tenendo conto del carattere eventuale dell’attivazione delle predette procedure.

L’accantonamento era stabilito, come detto, in termini di competenza e di cassa. Peraltro essendo la disposizione posta a tutela degli obiettivi di finanza pubblica, la formulazione della stessa lascia supporre un identico impatto in termini di indebitamento netto. In proposito sarebbe utile una conferma.

 

Negli anni seguenti, la dinamica delle entrate tributarie risente delle disposizioni che hanno aggiornato dal 2020 gli aumenti automatici dell’IVA e delle accise e sconta dunque gli effetti della prevista attivazione delle clausole di salvaguardia (si veda l’apposito approfondimento).

1.2.1. L’indebitamento netto

Per quanto attiene al nuovo quadro previsionale, il conto economico esposto dal DEF evidenzia per il 2019 un indebitamento netto pari al 2,4 per cento del Pil (42,1 miliardi).

 

Rispetto al 2018, nel 2019 si determina quindi un incremento del saldo dello 0,3 per cento in termini di Pil, dovuto a un peggioramento del saldo primario (per 5,6 miliardi), solo parzialmente compensato dalla minore spesa per interessi (per circa 1 miliardo).

Per gli anni successivi, si stima un decremento dell’indebitamento netto rispetto al 2019, sia in valore assoluto sia in rapporto al Pil, con riduzioni annue costanti tranne che per l’ultimo esercizio dell’intervallo di previsione[18]:

2020: -35,9 miliardi (-2,0 per cento del Pil);

2021: -34,1 miliardi (-1,8 per cento del Pil);

2022: -36,2 miliardi (-1,9 per cento del Pil).

 

In base al DEF, l’indicata evoluzione del saldo è determinata principalmente dalla crescita del saldo primario, che - positivo in tutti gli esercizi - aumenta la propria incidenza rispetto al Pil dall’1,6 per cento del 2020 all’1,9 per cento nel 2021 fino a raggiungere il 2,0 per cento nel 2022. A fronte di tale andamento, tuttavia, il DEF stima anche una correlativa crescita della spesa per interessi che, sempre in rapporto al Pil, passa dal 3,6 per cento nel 2020 al 3,7 per cento nel 2021 e, infine, al 3,9 per cento nel 2022.

Per quanto attiene ai valori assoluti, nei primi due esercizi considerati la crescita del saldo primario supera quella della spesa per interessi, mentre nel 2022 la crescita del saldo primario non compensa la (maggiore) crescita degli interessi, determinando il peggioramento dell’indebitamento netto prima evidenziato con riferimento all’ultimo esercizio del quadriennio.

Riguardo all’andamento del saldo di indebitamento netto in rapporto al Pil, occorre altresì considerare la crescita del Pil nominale, prevista per ciascuno degli esercizi indicati, che vede tale grandezza passare da 1.778 miliardi nel 2019 a 1.914 miliardi nel 2022.

 

Con riferimento al triennio 2019-2021 è possibile operare un raffronto con le previsioni contenute nella NTI.

In proposito, il DEF segnala che il confronto fra le due previsioni risente della variazione nei livelli delle variabili degli anni di consuntivo dovuta agli effetti delle riclassificazioni di talune unità istituzionali all’interno della p.a. (come individuate nel Comunicato Istat del 9 aprile descritto nella parte iniziale del presente capitolo).

 

Relativamente al 2019 l’indebitamento netto (pari, come visto, al 2,4 per cento del Pil) risulta maggiore rispetto a quanto stimato nella NTI (2,0 per cento): tale differenza è spiegata da maggiori spese e maggiori entrate finali, rispettivamente, per 0,7 e 0,3 punti percentuali, con un livello più elevato, secondo quanto evidenziato dal DEF, soprattutto delle spese e delle entrate correnti.

Anche per gli esercizi successivi, rispetto alla NTI, si evidenzia un peggioramento delle stime, che sono così aggiornate (in rapporto al PIL):

·      per il 2020 la previsione di indebitamento netto passa dall’1,8 per cento (NTI) al 2,0 per cento (DEF);

·      per il 2021 la stima passa dall’1,5 per cento (NTI) all’1,8 per cento (DEF).

Tale revisione è determinata da un peggioramento delle stime del saldo primario (in termini assoluti di 5,2 miliardi nel 2020 e di 8,4 miliardi nel 2021), tale da compensare la diminuzione della previsione di spesa per interessi (di 3,3 miliardi sia nel 2020 sia nel 2021).

Concorre al peggioramento delle stime del rapporto indebitamento netto/PIL, oltre alle descritte revisioni delle stime, in valore assoluto, del saldo primario e della spesa per interessi, anche l’aggiornamento delle stime sul PIL nominale, che evidenzia una diminuzione di tale grandezza (-32,2 miliardi nel 2020 e -34,4 miliardi nel 2021).

Di seguito si offre un raffronto con le stime riferite al rapporto indebitamento netto/Pil contenute in alcuni documenti di organismi internazionali pubblicati nel corrente mese di aprile 2019.

 

Previsioni di organismi internazionali

Secondo l’OCSE, che ha comunicato le proprie previsioni nel Rapporto economico 2019 sull’Italia il 1° aprile, la politica di bilancio espansiva e una debole crescita faranno lievitare il disavanzo delle finanze pubbliche, che passerà dal 2,1% del PIL nel 2018 al 2,5% nel 2019 e al 3,0% nel 2020.

Secondo il FMI, che ha pubblicato il World Economic Outlook April 2019 il 10 aprile 2019, il rapporto deficit/PIL è previsto al 2,7% nel 2019 e al 3,4% nel 2020[19].

 

Si evidenzia infine che la sez. I del DEF 2019 fornisce anche indicazioni relative all’andamento tendenziale dell’indebitamento netto in termini strutturali. Tali previsioni indicano un rapporto del deficit strutturale rispetto al Pil pari al -1,6 per cento nel 2019, con un miglioramento negli esercizi successivi (-1,2 per cento nel 2020, -1,0 per cento nel 2021 e nuovamente -1,2 per cento nel 2022).

Sul punto si rinvia ai paragrafi relativi alla finanza strutturale.

1.2.2. Le entrate

Il Documento di economia e finanza 2019 stima per il periodo di previsione un andamento crescente, in valore assoluto, delle entrate totali, che passano da 827,6 miliardi nel 2019 a 892,9 miliardi nel 2022.

In termini di incidenza sul Pil, le stime relative alle entrate totali della PA registrano, nel 2019, un incremento di 0,1 punti percentuali rispetto al 2018 (passando da 46,4 a 46,5 punti percentuali). Negli anni successivi le stime presentano un andamento non omogeneo: nel 2020 il rapporto cresce al 47,1 per cento, per poi ridursi negli anni 2021 e 2022 rispettivamente al 47,0 e al 46,6 per cento del Pil, come risulta dal seguente grafico.

Figura 7 - Entrate della P.A. (anni 2019-2022)

 

Il Documento afferma che tale andamento risente della dinamica del Pil nominale, dell’effetto combinato della sterilizzazione delle clausole di salvaguardia con riguardo all’esercizio 2019, del venir meno delle misure relative agli sgravi contributivi previsti dalle leggi di bilancio 2015 e 2016 e delle disposizioni della legge di bilancio 2019 in materia di entrate fiscali[20].

 

Le entrate tributarie in rapporto al Pil sono attese scendere al 28,5 per cento nel 2019 (rispetto al 28,7 per cento del 2018), per aumentare al 29,4 per cento per ciascuno degli anni 2020 e 2021 e diminuire nuovamente al 29,2 per cento nell’anno successivo. In proposito il DEF segnala che la riduzione del 2019 sconta gli effetti dei provvedimenti introdotti con la legge di bilancio 2019 che ha previsto, tra l’altro, la disattivazione delle clausole di salvaguardia, l’estensione dell’ambito di applicazione del regime forfettario agevolato e la tassazione a favore delle imprese che reinvestono gli utili in beni strumentali e per l’incremento dell’occupazione nonché l’aumento della deducibilità IMU sugli immobili strumentali e la proroga al 2019 delle detrazioni fiscali delle spese destinate all’efficientamento energetico.

Le stime relative alle annualità successive al 2019 includono gli effetti degli aumenti automatici dell’IVA e delle accise (cd “clausole di salvaguardia”). Rispetto a tali valori il DEF evidenzia che, ai fini della disattivazione dei predetti aumenti automatici, sono ancora da definire le misure alternative di copertura e di riforma fiscale.

 

In merito all’aggiornamento delle stime, il DEF segnala che, rispetto alla NTI 2019, le nuove previsioni delle entrate tributarie considerano, oltre alle variazioni del quadro macroeconomico e agli effetti dei provvedimenti legislativi, anche l’effetto di trascinamento dei risultati 2018, che si sono attestati a 784 milioni in più rispetto alle stime della NTI 2019.

Nel confronto con le valutazioni della NTI, la previsione aggiornata per l’anno 2019 delle entrate totali registra un incremento di 0,3 punti percentuali di Pil determinato dalla revisione delle stime delle entrate tributarie (+0,4 p.p.) parzialmente compensata dalla contrazione delle entrate contributive e delle altre entrate.

Il seguente grafico considera le entrate finali ed evidenzia il confronto fra le previsioni della NTI 2019 e quelle aggiornate indicate nel DEF 2019, con riguardo sia agli importi in valore assoluto (milioni di euro) che in percentuale del Pil.

 

Figura 8 - Entrate totali: confronto tra NTI 2019 e DEF 2019

 

Riguardo ai fattori che, in linea generale, hanno determinato la revisione delle stime delle entrate rispetto a quelle indicate nella NTI, il DEF evidenzia che le nuove previsioni considerano, oltre alle variazioni del quadro macroeconomico e agli effetti dei provvedimenti legislativi con impatto differenziale sugli anni di riferimento, l’effetto di trascinamento dei risultati 2018.

Analogo andamento si riscontra per la componente delle entrate tributarie, che registra una riduzione rispetto alle precedenti stime per ciascun anno del periodo di riferimento.

 

Nei seguenti grafici sono evidenziati le previsioni di entrata relative al periodo 2018-2021, indicate nella NTI e nel DEF, riferite alle diverse voci che incidono sul livello della pressione fiscale (imposte dirette, imposte indirette, imposte in conto capitale e contributi sociali).

 

 

 

 

 

Per il complesso delle entrate tributarie, si registra una variazione positiva per l’anno 2019, rispetto al 2018, in misura pari a circa 2,9 miliardi.

Nell’anno 2020, le previsioni riferite a tale aggregato mostrano, rispetto all’anno precedente, un incremento del 5,6 per cento (+28.404 milioni) ascrivibile non solo al miglioramento del quadro congiunturale, ma anche agli effetti della legge di bilancio 2019 e dei provvedimenti legislativi adottati in anni precedenti, con particolare riferimento all’operatività delle “clausole di salvaguardia” (cfr. specifico approfondimento). L’andamento crescente prosegue, in modo più attenuato, negli anni 2021 e 2022 con ulteriori incrementi su base annua, pari, rispettivamente, al 2,8 per cento (+15.111 milioni) e all’1,6 per cento (+8.943 milioni).

Nel periodo 2020-2022, la dinamica delle entrate tributarie risente oltre che degli aumenti automatici dell’IVA e delle accise, degli effetti dell’obbligo di trasmissione elettronica dei corrispettivi all’Agenzia delle entrate nonché di quelli della definizione agevolata delle contestazioni fiscali e delle controversie tributarie pendenti.

Nella seguente tabella si confrontano le entrate tributarie complessive indicate dal DEF con le componenti relative alle clausole di salvaguardia, al fine di evidenziare le variazioni stimate, al netto degli effetti ascritti alle medesime clausole.

Tabella 23 - Entrate tributarie al lordo e al netto della clausola di salvaguardia

(milioni di euro)

 

2019

2020

2021

2022

Valori assoluti

Entrate tributarie

506.859

535.263

550.374

559.317

di cui clausola salvaguardia

0

23.072

28.753

28.753

Valori assoluti al netto clausole salvaguardia

Entrate tributarie al netto degli effetti della clausola salvaguardia

506.859

512.191

521.621

530.564

Variazioni rispetto all’anno precedente

 

5.332

9.430

8.943

Fonte: Elaborazione su dati delle relazioni tecniche.

La tabella evidenzia che, al netto delle variazioni dovute alle clausole di salvaguardia, gli incrementi delle entrate tributarie risulterebbero pari a circa 5,3 miliardi nel 2020 (rispetto al 2019), a circa 9,4 miliardi nel 2021 (rispetto al 2020) e a circa 8,9 miliardi nel 2022 (rispetto al 2021).

 

Con riferimento infine ai contributi sociali, le previsioni rispetto ai dati di consuntivo 2018 (234.964 milioni di euro) indicano una crescita del 2,4 per cento nel 2019 (240.592 milioni di euro), mentre nel 2020 (244.194 milioni di euro) e nel 2021 (248.335 milioni di euro) l’incremento si attesterà, rispettivamente, all’1,5 e all’1,7 per cento. L’aumento delle entrate dovrebbe quindi riprendere nel 2022 (253.644 milioni di euro), con un incremento del 2,1 per cento. In rapporto al Pil, i contributi sociali mostrano un incremento di 0,1 punti percentuali nel 2019 (dal 13,4 al 13,5 per cento) per poi ridursi di 0,1 punti percentuali ogni anno nel triennio 2020-2022. Tale tendenza, oltre agli andamenti delle variabili macroeconomiche rilevanti, sconta il venir meno degli effetti economici delle misure di esonero contributivo previste dalle leggi di stabilità 2015 e 2016 per le nuove assunzioni a tempo indeterminato, gli interventi di agevolazione per le assunzioni di giovani introdotti con la legge di bilancio 2018, nonché la revisione delle tariffe INAIL introdotta dalla legge di bilancio 2019. Il profilo previsionale tiene conto, inoltre, delle entrate connesse al rinnovo dei contratti del pubblico impiego.

 

Infine, la pressione fiscale nelle previsioni del DEF 2019 si riduce lievemente nel 2019 (42 per cento in luogo del 42,1 per cento nel 2018), si attesta al 42,7 per cento negli anni 2020 e 2021 per poi scendere al 42,5 per cento nel 2022. Tale andamento, evidenzia il Documento, riflette l’entrata a regime degli incrementi delle imposte indirette previsti a legislazione vigente (clausole di salvaguardia), in mancanza di misure compensative di spesa o di entrata.

 

Nel seguente grafico si confrontano le previsioni relative all’andamento della pressione fiscale indicate nella NTI 2019 e nel DEF 2019.

Figura 9 – Pressione fiscale

 

?  Le clausole di salvaguardia

L’articolo 1, comma 626, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014) e articolo 1, comma 718, della legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) hanno introdotto clausole di salvaguardia che prevedono meccanismi automatici per la realizzazione di effetti di maggior gettito fiscale (aumento delle aliquote IVA e delle accise). Tali norme sono state oggetto di numerosi interventi di modifica diretti, in via prevalente, ad evitare l’entrata in vigore, per determinati periodi di imposta, degli aumenti delle aliquote.

Nella seguente tabella si riportano le aliquote e gli effetti finanziari attribuiti alle clausole di salvaguardia nella versione originaria.

Tabella 24 - Introduzione degli aumenti di imposte – formulazione originaria

(milioni di euro)

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Normativa previgente legge n. 190/2014

 

 

 

 

 

 

 -Aliquota IVA ridotta ante legge n. 190/2014

10%

10%

10%

10%

10%

10%

 - Aliquota IVA ordinaria ante legge n. 190/2014

22%

22%

22%

22%

22%

22%

Legge n. 190/14 (art. 1, co.718) – Testo originario

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

Aliquota IVA ordinaria

Maggior gettito variazione accise

Totale variazione entrate L. 190/2014

10%

12%

13%

13%

13%

13%

22%

24%

25%

25,5%

25,5%

25,5%

0

0

0

700

700

700

0

+12.814

+19.221

+21.965

+21.965

+21.965

Fonte: Elaborazione su dati delle relazioni tecniche.

Nella seguente tabella sono invece riepilogati i successivi interventi realizzati sulle aliquote aventi la finalità di neutralizzare, anche in misura parziale, le clausole di salvaguardia ed i relativi effetti finanziari. Si segnala che, nel 2018, gli interventi operati sulla disciplina sono stati finalizzati a disattivare gli incrementi che sarebbero scattati dal 2019 e ad incrementare il gettito da realizzare nelle annualità successive.

Si evidenzia altresì che in sede di relazione tecnica alla legge di bilancio 2019 (legge n. 145 del 2018) sono stati aggiornati i parametri sottostanti i valori della stima.

 

Tabella 25 - Modifiche intervenute (2015-2018)

(importi in milioni di euro)

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Modifiche legge n. 208/2015

 

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

10%

13%

13%

13%

13%

13%

Aliquota IVA ordinaria

22%

22%

24%

25%

25%

25%

25%

Maggior gettito variazione accise

0

0

0

350

350

350

350

Totale variazione entrate L. 208/2015

0

-12.814

-4.088

-2.394

-2.394

-2.394

-2.394

 

Modifiche legge n. 232/2016 (art.1, co.631)

 

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

10%

10%

13%

13%

13%

13%

Aliquota IVA ordinaria

22%

22%

22%

25%

25,9%

25,9%

25,9%

Maggior gettito variazione accise

0

0

0

350

350

350

350

Totale variazione entrate L. 232/2016

0

0

-15.133

0

+3.679

+3.679

+3.679

 

Modifiche DL n. 50/2017 (art.9)

 

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

10%

10%

11,5%

12%

13%

13%

Aliquota IVA ordinaria

22%

22%

22%

25%

25,4%

24,9%

25,0%

Maggior gettito variazione accise

0

0

0

0

350

350

350

Totale variazione entrate DL n. 50/17

0

0

0

-3.829

-4.363

-4.088

-3.679

 

Modifiche DL n. 148/2017 (art.5)

 

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

10%

10%

11,14%

12%

13%

13%

Aliquota IVA ordinaria

22%

22%

22%

25%

25,4%

24,9%

25,0%

Maggior gettito variazione accise

0

0

0

0

10

350

350

Totale variazione entrate DL n. 148/17

0

0

0

-840

-340

0

0

 

Modifiche legge n. 205/17 (art.1, co.2)

 

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

10%

10%

10%

11,5%

13%

13%

Aliquota IVA ordinaria

22%

22%

22%

22%

24,2%

24,9%

25,0%

Maggior gettito variazione accise

0

0

0

0

0

350

350

Totale variazione entrate L. 205/17

0

0

0

-14.908

-6.075

0

0

 

Modifiche legge n. 145/18 (art.1, co.2)

 

 

 

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

10%

10%

10%

10%

13%

13%

Aliquota IVA ordinaria

22%

22%

22%

22%

22%

25,2%

26,5%

Maggior gettito variazione accise

0

0

0

0

0

400

400

Totale variazione entrate L. 145/18

0

0

0

0

-12.472

+3.910

+9.182

Fonte: Elaborazione su dati delle relazioni tecniche.

 

Infine, nella seguente tabella si riportano gli effetti finanziari di maggior gettito imputabile alle clausole di salvaguardia che, in base agli allegati tecnici alla legge di bilancio 2019, dovrebbero risultare attualmente inclusi nei tendenziali di finanza pubblica.

 

Tabella 26 - Clausole di salvaguardia – Importi inclusi nei tendenziali

(importi in milioni di euro)

 

2019

2020

2021

dal

2022

Imposta sul valore aggiunto

 

 

 

 

Aliquota IVA ridotta

10%

13,0%

13,0%

13,0%

Gettito stimato per incremento aliquota

0,0

8.688

8.688

8.688

Aliquota IVA ordinaria

22%

25,2%

26,5%

26,5%

Gettito stimato per incremento aliquota

0,0

13.984

19.665

19.665

Totale IVA

0,0

22.672

28.353

28.353

Accise

 

 

 

 

Maggior gettito accise carburanti

0,0

400

400

400

Totale maggiori entrate

0,0

23.072

28.753

28.753

Fonte: Elaborazione su dati delle relazioni tecniche

 

In termini di Pil, gli effetti di maggior gettito atteso dall’attivazione delle clausole di salvaguardia rappresentano circa l’1,3 nel 2020 e l’1,5 per cento negli anni 2021 e 2022.

1.2.3. Le spese

L'aggiornamento delle previsioni di spesa sconta gli effetti di un profilo di crescita del PIL nominale molto meno dinamico rispetto alla NTI, per cui si prevede un livello di indebitamento netto previsto per l’anno 2019 del 2,4 per cento del PIL, superiore di 0,4 all’obiettivo ivi indicato a suo tempo per il 2019[21].

Nel confronto con le previsioni della NTI 2019, per l’anno 2019 si prevedono infatti maggiori spese per 0,7 punti percentuali di PIL, per effetto di un livello più elevato soprattutto delle spese correnti.

In valore assoluto, la dinamica delle spese correnti al netto degli interessi è infatti prevista in aumento di 18.355 milioni di euro nel 2019, di ulteriori 18.104 milioni di euro nel 2020, di 11.647 milioni di euro nel 2021 e di 12.015 milioni di euro nel 2022, con una percentuale di crescita annua che va dal 2,5 per cento del 2019, al 2,4 per cento nel 2020, all'1,5 per cento nel 2021 e nel 2022.

Tuttavia, in percentuale del PIL, il quadro previsionale tendenziale per macro aggregati prevede che le spese correnti, sempre al netto degli interessi, sono previste diminuire nell’orizzonte previsionale, da 42,1 per cento nel 2019 fino al 41,3 per cento nel 2022.

La spesa per interessi, in valore assoluto, è attesa in diminuzione nel 2019 rispetto al 2018 di -995 milioni di euro, cui fa seguito un aumento atteso di +1.999 milioni di euro nel 2020 rispetto al 2019, di ulteriori +3.676 milioni di euro nel 2021 e di +4.080 milioni di euro nel 2022 rispetto al 2021. In percentuale del PIL, invece, la stessa spesa è prevista costante al 3,6 per cento nel 2019 e nel 2020, e in lieve crescita nel 2021 al 3,7 per cento, fino al raggiungere il 3,9 per cento nel 2022.

Le spese totali, in valore assoluto, sono previste in costante crescita rispetto all'anno precedente di +16.106 milioni di euro nel 2019, di +25.250 milioni di euro nel 2020, di +17.244 milioni di euro nel 2021 e di +16.928 milioni di euro nel 2022.

In rapporto al PIL, le stesse sono previste in aumento nel 2019 al 48,9 per cento (48,6 per cento il dato nel 2018) e in lieve flessione nel 2020 (49,1 per cento), per poi ridursi nel biennio successivo, registrandosi poi il 48,8 per cento nel 2021, per attestarsi al 48,5 per cento nel 2022, dato analogo a quello del 2018.

Per la spesa primaria in valore assoluto è prevista una crescita nelle annualità dell'orizzonte considerato che vede, dopo un incremento di +17.101 milioni di euro e di +23.251 milioni di euro nel 2020, una dinamica più contenuta di +13.568 milioni di euro nel 2021 e di +12.848 milioni di euro nel 2022.

Non di meno, si prevede che l’incidenza della spesa primaria sul PIL si riduca nell'intero orizzonte di previsione per 0,3 punti percentuali, passando dal 45 per cento circa del 2018 al 44,7 per cento del 2022. Tale flessione è prevista, nonostante una dinamica che registra un incremento della percentuale nelle singole annualità del biennio 2019/2020, attestandosi l'indice per tali annualità al 45,3 per cento (2019) e al 45,5 per cento (2020), cui seguono la flessione al 45,1 per cento nel 2021 per poi prevedersi una percentuale del 44,7 per cento nel 2022.

Circa la dinamica prevista per tutti i principali aggregati delle spese correnti, ad eccezione delle prestazioni sociali, si evidenziano in linea di massima andamenti decrescenti in rapporto al PIL nell'orizzonte previsionale considerato. Tale dato va tuttavia considerato alla luce della dinamica in valore assoluto delle singole voci.

In particolare, per i Redditi di lavoro dipendente, il quadro tendenziale della spesa in valore assoluto evidenzia, ad eccezione del 2021 (-267 milioni di euro rispetto al 2020), una lieve crescita della spesa che passa dai 172.594 milioni di euro del 2019 ai 174.859 milioni di euro del 2022, con incrementi rispetto alle annualità prevedenti che vanno dallo 0,4 per cento del 2019 allo 0,8 per cento del 2020, proseguendo con una flessione del -0,2 per cento nel 2021, per poi riprendere la dinamica di crescita con un previsto + 0,6 per cento nel 2022.

Non di meno, in percentuale del PIL, la citata voce di spesa, elaborata nel Documento secondo le coordinate metodologiche sommariamente riportate nel Box che segue, è prevista in costante riduzione nel periodo di previsione, passando dal 9,8 per cento del PIL nel 2018 al 9,1 per cento del 2022, pur considerando la conclusione della tornata contrattuale 2016-2018, le risorse stanziate dalla legge di Bilancio per il 2019 per il triennio 2019-2021, la nuova indennità di vacanza contrattuale relativa al triennio 2022-2024 e le assunzioni in deroga previste dalle leggi di Bilancio per il 2018 e 2019, nonché, tenendo conto del maggior numero di pensionamenti attesi già dal 2019 per effetto della c.d. “quota 100”.[22]

 

Sul metodo di costruzione della spesa tendenziale per "Redditi di lavoro dipendente" nel Documento di economia e finanza 2019

Il Documento riferisce di un profilo di sviluppo che dipende dagli andamenti previsti per il quadriennio in ragione dei principali fattori di incremento e di riduzione della spesa, in particolare per la dinamica dell’occupazione, l’evoluzione delle dinamiche retributive e l’impatto delle manovre di finanza pubblica. La previsione può essere letta come aggregazione delle componenti della spesa per retribuzioni lorde e per contributi sociali - questi ultimi ulteriormente distinti fra contributi effettivi, figurativi e contribuzione aggiuntiva - ovvero essere disaggregata nelle predette componenti. L’identità contabile che lega la spesa per redditi da lavoro alla somma delle spese per retribuzioni e oneri sociali è, infatti, utilizzata anche iterativamente per verificare la coerenza complessiva dell’impianto previsionale.

Tra i fattori certificati che determinano l’evoluzione delle dinamiche retributive si considerano, in particolare, gli aumenti per rinnovi contrattuali e gli effetti di slittamento salariale. La proiezione degli incrementi di spesa dovuti ai rinnovi contrattuali risente in misura significativa dell’applicazione del criterio della legislazione vigente e dell’ipotesi sulla tempistica dei rinnovi. Il criterio della legislazione vigente influisce sulla determinazione degli effetti economici da attribuire ai trienni contrattuali per cui non si sono ancora stanziate risorse con la legge di stabilità.

Il Documento segnala che, in via convenzionale, tale fattore è stimato nel senso di proiettare come crescita retributiva, per quegli anni per cui non si è ancora disposto lo stanziamento, gli incrementi corrispondenti all’indennità di vacanza contrattuale, considerando anche un minimo di dinamica indotta dagli effetti di slittamento salariale. L’ipotesi sulla tempistica dei rinnovi assume particolare rilevanza alla luce dei consistenti ritardi che hanno caratterizzato le ultime stagioni contrattuali del pubblico impiego.

La componente di "slittamento" salariale è definita come differenza fra la spesa effettiva per retribuzioni e gli importi imputabili ai rinnovi contrattuali e agli effetti delle manovre di finanza pubblica. Per la previsione si utilizza il tasso medio di slittamento salariale calcolato sugli ultimi cinque anni, per limitare l’impatto di variazioni erratiche di breve periodo. L’ipotesi di crescita è aggiornata ogni anno sulla base delle risultanze di consuntivo della spesa per retribuzioni.

Per ulteriori elementi, si rinvia alla dettagliata illustrazione dei criteri adottati contenuta nel Documento[23].

 

Per le spese per consumi intermedi si prevede, in valore assoluto, una costante dinamica di crescita (nel confronto col dato dell'anno precedente del quadro previsionale), che va dai + 268 milioni di euro nel 2019(+0,2 per cento), +3.517 milioni di euro nel 2020 (+2,4 per cento); +777 milioni di euro nel 2021 (+0,5 per cento) e + 1.551 milioni di euro nel 2022 (+0,6 per cento).

Non di meno, in percentuale del PIL, si prevede che la voce passi dall'8,1 per cento del PIL del 2019 al 7,8 per cento del PIL nel 2022[24].

Nel Documento è riportata la metodologia adottata nella stima di tale voce di spesa, per cui si evidenzia che questa aggrega diverse tipologie di spesa, tra cui quelle per il funzionamento delle varie Amministrazioni Pubbliche, le spese per aggi e commissioni di riscossione dei tributi erariali, di formazione del personale e gli acquisti di farmaci[25].

In particolare, si segnala che alla luce dei cambiamenti metodologici introdotti dal SEC 2010, la nuova serie storica, oltre ad aver risentito dell’ampliamento del perimetro delle A.P., è stata depurata da alcune componenti, quali la spesa per armamenti, la spesa per ricerca e sviluppo e per assegni di ricerca.

L'aggiornamento delle regole di contabilità nazionale, intervenuto con le regole del SEC2010, ha anche stabilito che le spese per consumi intermedi siano registrate in termini di competenza economica, corrispondendo al momento in cui i beni e servizi passano effettivamente da un proprietario ad un altro per essere impiegati nel processo produttivo. In sintesi, la registrazione per competenza giuridica riflette l’impegno assunto a valere sullo stanziamento di bilancio; l’impegno avviene nel momento in cui il contratto di fornitura viene perfezionato con conseguente nascita dell’obbligo di pagamento da parte dell’Amministrazione.

Pertanto, l’ipotesi che esplicitamente assunta nella formulazione delle previsioni in esame è che l’impegno giuridico di bilancio rappresenta la fase contabile che meglio approssima il principio della competenza economica[26].

 

Inoltre, per le Altre spese correnti, la dinamica della spesa prevista, in valore assoluto rispetto all'anno precedente dell'orizzonte previsionale, evidenzia una costante crescita sebbene "progressivamente" calante da +2.092 milioni di euro nel 2019 (+3,2 per cento sul dato 2018), a +293 milioni di euro nel 2020 (+0,4 per cento), per poi crescere di +227 milioni di euro nel 2021 (+0,3 per cento) e di +166 milioni di euro nel 2022 (+ 0,2 per cento).

Coerentemente, in percentuale del PIL, il quadro previsionale evidenzia che le spese passeranno dal 3,8 per cento del 2019 al 3,6 per cento del 2022, dopo che la previsione è prevista costante al 3,7 per cento per il biennio 2020/2021[27].

Tale aggregato di spesa del conto della PA comprende, come noto, diverse tipologie di spesa, tra cui i contributi alla produzione, gli aiuti internazionali, i contributi relativi al finanziamento del Bilancio Comunitario, i trasferimenti correnti a istituzioni sociali private, a famiglie e imprese. Tra questi, di preminente rilievo è il finanziamento delle spese iscritte nel bilancio comunitario.

Nel bilancio dello Stato a legislazione vigente, così come nelle previsioni tendenziali, viene iscritto l’ammontare del contributo previsto per l’Italia sulla base del bilancio di previsione UE proposto dalla Commissione e approvato dal Consiglio UE e dal Parlamento europeo, che voce costituisce, pertanto, una variabile di fatto "esogena" del modello di finanza pubblica.

Relativamente agli altri trasferimenti (all’estero, a imprese e a famiglie) sul conto delle AP e sul relativo saldo, la contabilizzazione per competenza economica prevede che la migliore approssimazione sia rappresentata dalla registrazione delle operazioni per cassa, ovvero secondo l’effettivo pagamento delle somme a favore dei beneficiari. Di conseguenza, anche in sede di formulazione delle previsioni tendenziali a legislazione vigente si prendono a riferimento i flussi di pagamento previsti per il triennio.

Infine, circa la spesa per interessi passivi, in valore assoluto, è previsto che tal voce passerà nell'intero orizzonte previsionale dai 63.984 milioni di euro nel 2019 ai 73.739 milioni di euro del 2022, attestandosi, nelle annualità intermedie, a 65.983 milioni di euro (2020) e a 69.659 milioni di euro (2021).

Ciò nonostante, in percentuale del PIL, è previsto che questa voce non registri sensibili incrementi nell'orizzonte considerato, dal momento che il quadro tendenziale sconta una valore "reale" costante che passa dal 3,6 per cento del PIL del 2019 al 3,9 per cento del 2022, dopo aver registrato il 3,6-3,7 per cento del PIL nel 2020 e 2021[28].

 

Il metodo di costruzione della spesa tendenziale per "Interessi passivi" nel Documento di economia e finanza 2019.

Il Documento riferisce che sulla stima della spera per interessi influisce la dinamica prevista negli anni del fabbisogno complessivo di dette amministrazioni e quindi dell’evoluzione del loro stock di debito complessivo, sia secondo quello di competenza economica (SEC2010), al fine di garantire l’informazione necessaria per le previsioni dell’indebitamento netto delle AP, nel rispetto delle definizioni dei conti nazionali dettate dalla procedura dei disavanzi eccessivi del Trattato di Maastricht. In particolare, per quanto attiene al sotto settore delle Amministrazioni Centrali, la prima componente della spesa per interessi annuale che viene elaborata, sia adottando il criterio di cassa che quello competenza economica (SEC2010), è quella del Settore Statale. All’interno di quest’ultimo ci si concentra innanzitutto sui titoli di Stato negoziabili, sia emessi in euro che in altra valuta: il calcolo degli interessi tiene conto sia dello stock di titoli in circolazione, sia delle emissioni di nuovo debito necessarie a coprire la quota di titoli in scadenza che deve essere rifinanziata, nonché del fabbisogno di cassa del Settore Statale di ogni anno del periodo di previsione, derivante dal saldo primario tendenziale del Settore Statale43 e dai relativi interessi di cassa. Sulla base di questi input e anche in base a specifici obiettivi in termini di disponibilità monetarie presso la Tesoreria, al fine di garantire un’efficiente gestione di liquidità (cash management), vengono stimati i volumi complessivi di titoli di Stato da emettere nei vari anni di previsione, in linea con i limiti sanciti nei documenti di bilancio.

Certifica che mediante un modello elaborato e adattato negli anni, viene selezionato un portafoglio di emissioni che risulta essere efficiente rispetto ad un numero molto elevato di scenari di tassi di interesse e di inflazione e che consente di conseguire una struttura del debito sufficientemente solida rispetto ai rischi di mercato (rischio di tasso di interesse, rischio di tasso di cambio) e che limiti adeguatamente il rischio di rifinanziamento. Nota la composizione delle emissioni future, viene individuata un’evoluzione della struttura a termine dei tassi di interesse sui titoli di Stato e dell’inflazione dell’Area Euro e domestica - per tener conto della spesa legata ai titoli indicizzati all’inflazione europea e italiana - per gli anni oggetto di stima. Lo scenario base dei tassi di interesse recepisce i livelli rilevati sulla curva spot e forward dei titoli di Stato italiani nelle settimane immediatamente precedenti la redazione del documento. L’ipotesi sull’evoluzione dell’inflazione dei Paesi dell’Eurozona (indice HICP Area Euro ex-tabacco) e italiana (indice FOI ex-tabacco) tiene conto delle stime della Banca Centrale Europea e dei maggiori istituti di ricerca macroeconomica. Poi, sulla base della globalità di questi input, un programma di calcolo, appositamente elaborato all’interno del Dipartimento del Tesoro, consente di produrre le stime degli interessi annuali sui titoli di Stato domestici, elaborate sia con il criterio di cassa che con quello di competenza (SEC2010).

Inoltre, segnala che la spesa per interessi complessiva sui titoli di Stato presente nelle stime del DEF viene anche alimentata, tra le varie voci, dagli interessi sui titoli emessi nei mercati non domestici, in forma sia pubblica sia di piazzamento privato. Con riferimento a questa tipologia di titoli, si ipotizzano volumi in emissione compatibili con quanto assorbibile dal mercato a condizioni di costo convenienti rispetto al finanziamento sul mercato interno, tenendo conto dell’ammontare di titoli analoghi in scadenza. L’ipotesi sui volumi delle emissioni nei mercati non domestici è del tutto in linea con la strategia del MEF su questi strumenti, che è quella di ampliare la composizione degli investitori ma ad un costo inferiore rispetto ai titoli domestici.

Per il calcolo previsionale degli interessi sugli strumenti in valuta si utilizza un programma in dotazione presso il Dipartimento del Tesoro. Esso è collegato a dei provider di dati finanziari in tempo reale: le curve dei tassi di interesse e di cambio vengono istantaneamente aggiornate ed automaticamente salvate nel sistema per essere usate nel calcolo degli interessi. Nelle stime della spesa per interessi di cassa viene inglobato anche il saldo netto dei flussi derivanti dagli swap di copertura dei titoli in valuta estera (cross currency swap) e dalle altre posizioni esistenti in derivati. Rientrano in questa categoria anche gli interest rate swap il cui impatto sulla spesa per interessi viene calcolato secondo le stesse modalità, facendo riferimento a quelli in essere al momento della produzione delle stime.

Le previsioni della spesa per interessi, di cassa e di competenza (SEC2010), del Settore Statale, includono anche quella relativa ai Buoni Postali Fruttiferi di competenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ai mutui a carico dello Stato erogati dalla Cassa Depositi e Prestiti, ai Conti di Tesoreria intestati ad enti non facenti parte delle Pubbliche Amministrazioni, quali la Cassa Depositi e Prestiti (C/C n. 29814).

Per ulteriori elementi, si rinvia alla dettagliata illustrazione dei criteri adottati contenuta nel Documento.[29]

 

Per le spese in conto capitale, la dinamica della spesa prevista in valore assoluto rispetto all'anno precedente, registra una flessione marcata nel 2019 (-1.254 milioni di euro, pari al -2,1 per cento rispetto al dato 2018), per poi evidenziare un incremento di +5.147 milioni di euro nel 2020 (+9 per cento), di 1.921 milioni di euro nel 2021 (+3,1 per cento) e di ulteriori 833 milioni di euro nel 2022 (+1,3 per cento). Nel complesso, la spesa dovrebbe passare in valore assoluto dai 58.111 milioni di euro del 2019 ai 65.012 milioni di euro nel 2022.

In percentuale del PIL, è comunque previsto che tali spese, dopo la flessione attesa nel 2019 rispetto al 2018 (3,2 per cento contro il 3,3 per cento dell'anno scorso) si attesteranno al 3,4 per cento nel 2020 e rimarranno sostanzialmente stabili su tale valore fino al 2022.

Tale andamento è principalmente imputabile alle spese per investimenti fissi lordi, che è prevista in aumento di 0,3 punti percentuali nell'intero orizzonte previsionale dal 2019 al 2022[30]. Quanto ai contributi agli investimenti è previsto che essi rimangano stabili allo 0,7 per cento del PIL nel quadriennio 2019/2022.

Gli investimenti pubblici, così come definiti nel SEC2010, sono costituiti dalle acquisizioni, al netto delle cessioni, di beni materiali o immateriali che rappresentano il prodotto dei processi di produzione, e sono utilizzati più volte o continuativamente nei processi di produzione per più di un anno. La spesa per investimenti fissi lordi presenta criteri di registrazione assai diversificati a seconda del conto di riferimento.

Sul conto economico delle Amministrazioni Pubbliche, nonché nella valutazione degli interventi normativi finalizzati alla realizzazione di opere pubbliche, le spese per investimenti sono registrate sulla base delle informazioni, qualora disponibili, degli stati di avanzamento lavori (SAL). In caso di mancanza di tali dati (soprattutto per le amministrazioni che adottano la contabilità finanziaria), in luogo dei SAL si utilizza l’effettivo pagamento disposto dall’Amministrazione, in quanto considerato il miglior dato approssimativo disponibile della competenza economica. In caso di nuove iniziative di investimento, si prevede che lo stanziamento di competenza venga erogato sulla base di stime di avanzamento lavori. Nel caso degli investimenti effettuati dall’ANAS, nella formulazione delle previsioni si tiene conto del cronoprogramma dei lavori, e dei conseguenti pagamenti annuali, previsti nell’ambito del contratto di programma tra la società ed il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in qualità di vigilante e aggiornati periodicamente sulla base dell’effettivo avanzamento degli stessi.

Per classi di investimento medie, sia con riferimento alla complessità che agli importi, si può ipotizzare una erogazione nell’arco di 3-5 anni, di cui mediamente il 30/35 per cento viene valutato nel primo anno in cui lo stanziamento autorizzato viene iscritto in bilancio.

 

Il metodo di costruzione della spesa tendenziale per i "Investimenti fissi lordi" nel Documento di economia e finanza 2019

Il Documento riferisce che nell’ambito delle spese per investimenti rientrano anche i contributi pluriennali (di norma quindicennali) destinati al finanziamento di opere pubbliche o di altri investimenti realizzati da parte di soggetti esterni alle Amministrazioni Pubbliche. La metodologia adottata per la previsione tendenziale di tale tipologia di spesa si basa sulle modalità di utilizzo dei contributi pluriennali. Queste possono essere di due tipi:1. erogazione diretta al beneficiario per tutto il periodo di durata del contributo;2. autorizzazione, a favore del beneficiario, all’attualizzazione del contributo. In questo caso, il beneficiario può contrarre un’operazione di finanziamento/raccolta fondi presso un istituto finanziatore il cui onere (rata di ammortamento) è posto a carico dello Stato a valere sul contributo stesso. L’erogazione del mutuo è effettuata con garanzia diretta o indiretta (accettazione delega di pagamento) dell’Amministrazione pubblica erogatrice del contributo.

Per i contributi autorizzati con legge fino a tutto l’anno 2006, nel tendenziale è stato considerato un importo pari al contributo stesso erogato direttamente al beneficiario. Per quelli autorizzati a partire dal 2007, salvo che non sia diversamente disposto dalle norme autorizzatorie, è considerato un importo corrispondente alla previsione del “tiraggio” (ricavo netto, ovvero finanziamento concesso dall’istituto finanziatore) annuo in relazione con il valore degli stati di avanzamento lavori previsti. Segnala che i contributi di cui al punto 1 possono essere “attualizzati” nei limiti delle risorse precostituite nell’apposito Fondo iscritto nello stato di previsione del MEF, il cui ammontare, iscritto sull’apposito capitolo del bilancio dello Stato solo in termini di cassa, è assunto nei tendenziali a legislazione vigente. Le risorse del Fondo, infatti, sono finalizzate alla compensazione dei maggiori oneri sull’indebitamento netto derivanti dall’attualizzazione dei contributi stessi.

Evidenzia che nel SEC 2010 sono classificate come investimenti fissi lordi le spese militari e le spese per R&S.Con riferimento alle spese militari, negli investimenti fissi si ritrova non solo la componente relativa a mezzi e attrezzature militari che possono avere anche uso civile, ma anche le armi da guerra, ivi compresi veicoli e altre attrezzature utilizzate nella produzione dei servizi della difesa. Per tutte le forniture militari relative ad armamenti complessi si iscrive, sul conto, il valore dei beni che si prevede vengano effettivamente consegnati, a prescindere dai pagamenti stimati sulla base dell’avanzamento dei lavori. La previsione di tali importi viene comunicata dal Ministero della Difesa e costituisce una variabile esogena del modello mentre la previsione di spesa in R&Sè funzione di variabili macroeconomiche.

Per ulteriori elementi, si rinvia alla dettagliata illustrazione dei criteri adottati contenuta nel Documento[31].

Le Amministrazioni centrali

Per tale specifico sotto-settore, in merito alle specifiche componenti della spesa iscritte nel conto economico della PA, le nuove stime tendenziali aggiornate del DEF indicano, per le spese correnti, al netto degli interessi, e in rapporto al PIL, un sensibile incremento nell’orizzonte previsionale, passando dal 22,6 per cento del 2019 fino a raggiungere il 23,2 per cento nel 2022. In valore assoluto, tale aggregato di spesa dovrebbe registrare un incremento nell'orizzonte previsionale passando a 402.633 milioni di euro nel 2019 ai 434.455 milioni di euro del 2022 (+32 miliardi circa).

Tabella 27 - Conto economico delle amministrazioni centrali (in milioni di euro)

Fonte: DEF 2019, sez. II, tabella II.2-3.

Tabella 28 - Conto economico delle amministrazioni centrali (in % del PIL)

Fonte: DEF 2019, sez. II, tabella II.2-4.

La spesa per interessi, in valore assoluto, è prevista in costante aumento dai 62.907 milioni di euro del 2019 ai 73.135 milioni di euro nel 2022 (+10.228 milioni di euro), attestandosi a valori intermedi di 65.136 milioni di euro nel 2020 e 68.960 milioni di euro nel 2021.

In percentuale del PIL, se nel 2019 la spesa è stimata pari al 3,5 per cento del PIL, è previsto che aumenterà solo lievemente al 3,6 e al 3,7 per cento del PIL nel 2020 e 2021, per poi attestarsi al 3,9 per cento del PIL nel 2022.

Per quanto concerne poi le spese in conto capitale del comparto, in valore assoluto, dopo una costante crescita prevista nel triennio 2019-2021, per cui si stima una spesa di 40.076 nel 2019, 40.786 milioni di euro nel 2020 e 41.204 milioni di euro nel 2021, è attesa una flessione della spesa a 39.320 milioni di euro nel 2022.

In percentuale del PIL, il quadro previsionale tendenziale evidenzia che tali spese dovrebbero registrare nell'intero periodo un decremento reale di 0,2 punti percentuali di PIL, passando dal 2,3 per cento del 2019 al 2,1 per cento del 2022.

Le spese totali, in valore assoluto, sono previste in aumento dai 505.616 milioni di euro del 2019 ai 546.910 milioni di euro nel 2022, passando per i 526.204 milioni di euro nel 2020 e 536.610 milioni di euro nel 2021 (+ 41.294 milioni di euro nell'intero periodo).

In percentuale del PIL, passano dal 28,4 per cento del 2019, al 28,9 per cento del 2021, per poi salire al 28,7 per cento nel 2021 e attestarsi al 29,3 per cento nel 2022.

Per la voce relativa a redditi di lavoro dipendente, in valore assoluto, se l'ammontare della spesa prevista per il 2019 è pari a 102.825 milioni di euro (solo +11 milioni di euro sul dato 2018), la stessa è stimata invece in aumento nel 2020 (+654 milioni di euro, attestandosi a 103.479 milioni di euro), per poi attestarsi a 102.082 milioni di euro nel 2021 (-1.397 milioni di euro sul dato 2020). L'orizzonte previsionale si conclude comunque con una flessione della spesa prevista a 102.841 milioni di euro nel 2022 (- 759 milioni di euro).

In percentuale del PIL, la categoria è stima al 5,8 per cento nel 2019, in calo rispetto al dato 2018 (5,9 per cento), e ancora in flessione al 5,7 per cento nel 2020, cui segue un valore ancora in calo al 5,5 per cento del PIL in entrambe le annualità del biennio 2020-2021.

 

In proposito, ad integrazione degli elementi di massima forniti dal DEF a supporto della stima del dato tendenziale di spesa relativo ai redditi di lavoro dipendente, sarebbero utili più precisi elementi conoscitivi di ordine quantitativo, in merito al concorso dei fattori considerati nella evoluzione della spesa complessiva prevista in ciascuna annualità del triennio.

Ciò detto, in particolare, per le Amministrazioni centrali, in considerazione del previsto avvio del rinnovo contrattuale per il triennio 2019-2021, e dei tempi relativi al riconoscimento dei relativi incrementi salariali per le varie categorie di personale.

 

Per i consumi intermedi, in valore assoluto, registrano un incremento nel biennio 2019 e 2020, attestandosi in tali anni, rispettivamente; a 26.106 milioni di euro (-1.397 milioni di euro rispetto al dato 2018 che era pari a 27.503 milioni di euro) e 26.573 milioni di euro (+467 rispetto al dato del 2019), per poi flettere marcatamente a 25.905 milioni di euro (-668 milioni di euro rispetto al dato 2020) e a 25.891 milioni di euro (-14 milioni di euro nel 2022).

Non di meno, in percentuale del PIL, è comunque previsto che le stesse si attesteranno all'1,5-1,4 per cento in tutte le annualità.

Per le spese in conto capitale, in valore assoluto, le stesse sono previste in flessione dai 40.076 milioni di euro previsti per il 2019 ai 39.320 milioni di euro attesi nel 2022, passando per una crescita prevista a 40.786 milioni di euro nel 2020 e a 41.204 milioni di euro nel 2021.

In percentuale del PIL, il quadro evolutivo tendenziale per le annualità del quadriennio 2019/2021, conferma nondimeno una stima di sostanziale congelamento della spesa, che oscilla tra il 2,3 e il 2,1 per cento, coerentemente al trend della medesima grandezza previsto per l'intera PA.

Di tale evidenza, si trae conferma anche dalla ricognizione della dinamica attesa per gli investimenti fissi lordi, in percentuale del PIL, per cui il quadro tendenziale riportato dal Documento sconta una percentuale pressoché costante in tutte le annualità del periodo considerato, con valori che si confermano sempre intorno all'1,1 per cento.

 

Amministrazioni locali

Le previsioni tendenziali a legislazione vigente delle amministrazioni locali nel periodo 2019-2022 mostrano un indebitamento netto in costante diminuzione, anche se permane sempre su risultati positivi. Tale andamento denota comunque un equilibrio tra il totale delle entrate finali e delle spese finali, anche se queste ultime presentano in valore assoluto un andamento in crescita leggermente più accentuato nel periodo considerato. Nel dettaglio si rileva una diminuzione della spesa per interessi passivi, in valore assoluto, nel periodo 2019-2022 del 14% circa mentre la spesa corrente al netto degli interessi registra, sempre in termini assoluti, un andamento crescente nel medesimo periodo del 4,8%. La spesa in conto capitale subisce nell'identico periodo un incremento di oltre il 25 per cento. Il rapporto di equilibrio tra entrate e spese finali si riscontra anche in percentuale del PIL, mostrando i due valori un andamento pressoché simile fino a coincidere nel 2022 e che si riflette su un valore dell'indebitamento netto in termini di PIL dello 0,2% nel 2019 e dello 0,1% nel successivo triennio.

Tabella 29 - Conto economico delle Amministrazioni Locali

Fonte: Elaborazioni su DEF 2019, sez. II, pag. 23, tabella II.2-5.

 

Prestazioni sociali in denaro

Le previsioni della spesa per prestazioni sociali in denaro, elaborate sulla base della normativa vigente e del quadro macroeconomico tendenziale di riferimento, scontano per il 2019 una crescita rispetto al 2018 del 4,4%. In particolare, per quanto concerne la spesa pensionistica (+3,2%) la previsione tiene conto del numero di pensioni di nuova liquidazione, dei tassi di cessazione stimati sulla base dei più aggiornati elementi, della rivalutazione delle pensioni in essere ai prezzi (pari, per l’anno 2019, all'1,1%), delle ricostituzioni degli importi delle pensioni in essere. Le previsioni in relazione agli anni 2019 e successivi tengono anche conto degli interventi normativi contenuti nella legge di bilancio 2019 e nel decreto-legge n. 4 del 2019, nonché degli elementi emersi dall'attività di monitoraggio ai fini della stima dei risultati per il 2018 e dei primi dati relativi al 2019. La spesa per altre prestazioni sociali in denaro viene stimata crescere dell'8,3%, significativamente influenzata dall'introduzione ed implementazione delle misure correlate al Reddito di cittadinanza, nonché da incrementi di spesa comunque programmati. Anche per tale voce di spesa si è tenuto conto della stima dei risultati per il 2018 e delle prime valutazioni relative al 2019.

Per il periodo 2020-2022 la complessiva spesa per prestazioni sociali in denaro dovrebbe presentare un tasso di variazione medio, prendendo a riferimento il 2019, del 2,9% annuo. Il tasso di variazione medio del periodo per la spesa pensionistica risulta pari al 3,2% annuo, mentre quello della spesa per altre prestazioni sociali in denaro è pari al 2% annuo.

Gli elementi a base delle previsioni non si discostano essenzialmente dai parametri tipicamente decisivi nel determinare il livello degli aggregati in questione e già considerati per le stime relative al 2019, innestandosi nella cornice normativa vigente, comprensiva pertanto degli effetti derivanti dal potenziamento degli istituti di contrasto alla povertà, di tutela della famiglia e in materia di prestazioni assistenziali.

La stima per gli anni 2019 e successivi si assesta per la spesa per prestazioni sociali in denaro ad un livello inferiore a quanto previsto nel Conto delle PA programmatico della Nota tecnico-illustrativa alla legge di bilancio 2019-2021, alla luce sia dei dati disponibili per il 2017 e per i primi mesi del 2019 che di un diverso profilo di indicizzazione ai prezzi delle prestazioni per gli anni considerati, sulla base di aggiornate dinamiche dei prezzi rispetto a quelle delineate nello scenario tendenziale della Nota tecnico-illustrativa alla legge di bilancio per il 2019.

 

Si rappresenta, sul punto, che andrebbero chiarite, al di là degli effetti sul livello dei prezzi certamente riconducibili al rallentamento economico, le relazioni fra le cennate dinamiche dei prezzi stessi e le indicazioni fornite sulle clausole di salvaguardia, la cui attivazione, operando verosimilmente in senso incrementativo del tasso d'inflazione, trascinerebbe quindi verso l'alto, attraverso il meccanismo dell'indicizzazione dei trattamenti al livello dei prezzi, l'ammontare della spesa per l'aggregato in esame.

Tabella 30 - Previsioni della spesa per prestazioni sociali in denaro, 2018-2022

Fonte: DEF 2019, sezione II, tabella III.2-2.

Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano

La previsione dell’andamento di medio-lungo periodo della spesa pensionistica in rapporto al PIL recepisce i parametri demografici sottostanti lo scenario mediano elaborato dall’Istat, con base 2017. In particolare, le previsioni demografiche, estese fino al 2065, assumono un tasso di fecondità che converge gradualmente a 1,59, un flusso netto di immigrati pari a circa 165.000 unità annue fino al 2065 con un profilo leggermente decrescente e una speranza di vita alla nascita in aumento di circa 5,35 anni rispetto al 2017.

Per quanto riguarda il quadro macroeconomico, il tasso di crescita reale del PIL si attesta, nel lungo periodo, attorno all’1,2% medio annuo. Il tasso di occupazione aumenta di circa 10 punti percentuali, nella fascia di età 15-64 anni, rispetto al valore del 2015. Per il periodo 2019-2022, le ipotesi di crescita sono coerenti con quelle delineate nel presente documento nell’ambito del quadro macroeconomico tendenziale.

La previsione, a normativa vigente, sconta gli effetti delle misure contenute negli interventi di riforma adottati negli ultimi venti anni, a partire dall'applicazione del regime contributivo (cd. "Riforma Dini" del 1995) fino alla sua estensione generalizzata e all'innalzamento dell'età pensionabile introdotte con il decreto-legge n. 201 del 2011, che ha migliorato in modo significativo la sostenibilità del sistema pensionistico nel medio-lungo periodo, anche prevedendo la periodica indicizzazione dei requisiti anagrafici e contributivi richiesti per i trattamenti pensionistici alle variazioni della speranza di vita, misurata dall’ISTAT. Con medesima periodicità (prossima ad essere biennale) ed analogo procedimento è previsto, inoltre, l’adeguamento dei coefficienti di trasformazione in funzione delle probabilità di sopravvivenza.

La previsione tiene altresì conto delle misure contenute nel decreto-legge n. 4 del 2019, che ha introdotto agevolazioni nell’accesso al pensionamento anticipato, in particolare, consentendo l’anticipo del pensionamento ai soggetti che maturano, in via congiunta, i requisiti anagrafici e contributivi rispettivamente di 62 anni di età e di 38 anni di contributi entro il 31 dicembre 2021 e stabilendo la disapplicazione dell’adeguamento del requisito contributivo per l’accesso al pensionamento anticipato indipendente dall’età anagrafica agli incrementi della speranza di vita per l’intero periodo 2019-2026.

Dopo la crescita del triennio 2008-2010, peraltro imputabile esclusivamente alla fase acuta della recessione, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL risente negativamente dell’ulteriore fase di recessione degli anni successivi. A partire dal 2015, in presenza di un andamento di crescita più favorevole e della graduale prosecuzione del processo di innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL decresce per circa un triennio, per poi aumentare nel 2019-2021. Seguirà una lieve flessione fino al 2026, quando il rapporto raggiungerà il 15,7%.

L’andamento dal 2019 al 2026 è condizionato, in una prima fase, dall’esplicarsi delle misure in ambito previdenziale contenute nel decreto legge n. 4 del 2019 che, fino al 2021, favoriscono una più rapida uscita

dal mercato del lavoro e il conseguente aumento del numero di pensioni in rapporto al numero di occupati. Nel quinquennio successivo, la flessione del rapporto tra spesa pensionistica e PIL viene spiegata in parte dalla riduzione dell’importo medio di pensione, conseguente all’anticipo del pensionamento, ed in parte dal recupero dei livelli occupazionali precedenti l’adozione del provvedimento.

Successivamente il rapporto riprende ad aumentare fino a raggiungere il 16,2% nel 2044, per poi ripiegare rapidamente fino al 15,4% nel 2050 e al 13,1% nel 2070.

La fase di crescita fino al 2044 è ascrivibile essenzialmente all’incremento del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati indotto dalla transizione demografica, solo in parte compensato dall’innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento. Tale incremento sopravanza l’effetto di contenimento degli importi pensionistici esercitato dalla graduale applicazione del sistema di calcolo contributivo sull’intera vita lavorativa.

Infine, la rapida riduzione del rapporto fra spesa pensionistica e PIL, nella fase finale del periodo di previsione, è determinata dall’applicazione generalizzata del calcolo contributivo che si accompagna alla stabilizzazione, e successiva inversione di tendenza, del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati. Tale andamento si spiega sia con la progressiva uscita delle generazioni del baby boom, sia con l’adeguamento automatico dei requisiti minimi di pensionamento in funzione della speranza di vita.

Figura 10 - Spesa pubblica per pensioni in % PIL

Fonte: DEF 2019, sezione II, figura III.2-1.

Sanità

La spesa sanitaria del 2019 è prevista pari a 118,06 miliardi, con un tasso di crescita del 2,3%. Nel dettaglio, la previsione evidenzia:

1.   per i redditi da lavoro dipendente un livello di spesa pari a 36,5 miliardi, scontando il completamento dei rinnovi contrattuali del triennio 2016-2018 e l'applicazione delle altre disposizioni in materia di rinnovi contrattuali, la riduzione delle risorse destinate trattamento accessorio definita dalla legislazione vigente, nonché i potenziali effetti derivanti dalle disposizioni di riforma del sistema pensionistico contenute nel decreto legge n. 4 del 2019;

2.    per i consumi intermedi un livello di spesa pari a 34,15 miliardi, con un incremento dell'1,8% sostanzialmente identico a quello registrato nel 2017. Tale aumento dipende soprattutto dalla componente farmaceutica, per la quale si stima una crescita del 3,9%, in coerenza con gli andamenti degli ultimi anni e con il rispetto del tetto del 6,89% della spesa farmaceutica per acquisti diretti. Per le altre componenti dei consumi intermedi la spesa risulta in leggera crescita rispetto all’anno precedente (+0,7%), anche per effetto della prosecuzione degli effetti di contenimento derivanti dalle misure già implementate a legislazione vigente;

3.   per le prestazioni sociali in natura corrispondenti a beni e servizi prodotti da produttori market un livello di spesa pari a 41,4 miliardi. Con riferimento alle singole componenti di tale aggregato:

a.    per l’assistenza farmaceutica convenzionata è prevista una spesa pari a circa 7,6 miliardi, che sconta le misure di contenimento previste e risulta coerente con il rispetto del tetto del 7,96% della spesa farmaceutica convenzionata;

b.   per l’assistenza medico-generica è prevista una spesa pari a circa 7,2 miliardi, tenuto anche conto delle specifiche disposizioni in materia di rinnovo delle convenzioni, nonché delle disposizioni in materia pensionistica contenute nel decreto-legge n. 4 del 2019;

c.    per le altre prestazioni sociali in natura (ospedaliere, specialistiche, riabilitative, integrative ed altra assistenza) è prevista una spesa pari a 26,6 miliardi.

4.   per le altre componenti di spesa è previsto un livello di spesa pari a quasi 6 miliardi.

 

Nel triennio 2020-2022, la spesa sanitaria è prevista crescere ad un tasso medio annuo dell’1,4% (quindi più lentamente che nel 2018), mentre il PIL nominale crescerebbe in media del 2,5%. Ne deriva che il rapporto fra la spesa sanitaria e PIL decresce e si attesta, alla fine dell’arco temporale considerato, ad un livello pari al 6,4%. La previsione riflette sostanzialmente i medesimi fattori già considerati nella costruzione del quadro previsionale per il 2019:

Tabella 31 - Previsione della spesa sanitaria 2019-2022

Fonte: DEF 2019, sezione II, tabella III.3-2.

 

?  La spesa per interessi

Dai dati di consuntivo per il 2018, la spesa per interessi risulta pari a 64.979 milioni, con una riduzione rispetto al dato del 2017, di circa 0,6 miliardi. In termini di Pil la spesa si colloca, nel 2018, al 3,7 per cento, rispetto al 3,8 per cento del 2017.

 

Dal confronto con le precedenti stime, si osserva un valore superiore di circa 500 milioni rispetto a quello indicato per il 2018 nella Nota tecnico illustrativa alla legge di bilancio 2019.

 

Negli anni 2019 e 2020, le previsioni a legislazione vigente mostrano una riduzione su base annua della spesa per interessi per circa 1 miliardo nel 2019 ed un rialzo di circa 2 miliardi nel 2020, anno nel quale la spesa raggiunge il valore di 65.983 milioni. L’andamento crescente è confermato dalle previsioni riferite al 2021 e al 2022, esercizi nei quali l’aggregato di spesa raggiunge, rispettivamente, il valore di 69.659 milioni e 73.739 milioni. Anche in termini di incidenza sul Pil, la spesa presenta un andamento crescente, passando dal 3,6 per cento nel 2019 al 3,9 per cento alla fine del periodo di previsione (2022).

 

Rispetto alle precedenti stime, si osserva che le nuove previsioni assumono, per tutto il periodo considerato, valori inferiori rispetto a quelli della Nota tecnico illustrativa riferita al testo approvato della legge di bilancio 2019, sia in termini assoluti che di incidenza rispetto al Pil, come risulta dalla seguente tabella.

Tabella 32 - Spesa per interessi: confronto tra Nota tecnico illustrativa 2019 e Documento di economia e finanzia 2019

(importi in milioni di euro)

 

2018

2019

2020

2021

2022

DEF 2019

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

64.979

63.984

65.983

69.659

73.739

Variazione assoluta annua

-619

-995

1.999

3.676

4.080

Variazione %

-0,9

-1,5

3,1

5,6

5,9

In % del Pil

3,7

3,6

3,6

3,7

3,9

Pil nominale

1.756.982

1.777.899

1.823.329

1.868.945

1.914.457

 

 

 

 

 

 

NTI 2019

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

 64.476

 66.018

 69.290

 72.924

 

Variazione assoluta annua

-1.122

 1.542

 3.272

 3.634

 

Variazione %

-1,7

2,4

5,0

5,2

 

In % del Pil

3,7

3,7

3,7

3,8

 

Pil nominale

1.761.208

1.802.525

1.855.483

1.903.388

 

Fonte: elaborazione su dati della NTI e del DEF2019.

Nel grafico sottostante si evidenzia l’andamento della spesa per interessi per tutto il periodo considerato (2018-2021) ed il raffronto, in termini assoluti ed in percentuale del Pil rispetto alla NTI 2019.

Figura 11 – Spesa per interessi confronto tra DEF 2019 e NTI

 

Sarebbero utili ulteriori indicazioni riguardo agli specifici fattori alla base del più favorevole andamento rispetto alle stime della NTI (gennaio 2019).

 

Con riguardo all’andamento per i prossimi anni che emerge dalle nuove stime a legislazione vigente, il DEF precisa che la spesa per interessi è prevista ridursi lievemente nel 2019 rispetto al precedente esercizio per effetto del costo delle nuove emissioni, ancora molto contenuto per larga parte del primo semestre dell’anno; a partire dal 2020, invece, si registra una tendenza ad una crescita annua fino al 2022, che risente dell’aumento significativo dei rendimenti all’emissione a partire della seconda metà del 2019 e delle proiezioni al rialzo di tali rendimenti previsto utilizzando i tassi impliciti delle curve forward di questa fase di mercato. In particolare, il Documento precisa che le stime circa l’evoluzione futura della spesa per interessi per il periodo 2019-2022, in continuità con la consueta metodologia, sono state elaborate sulla base di uno scenario dei tassi di interesse coerente con i tassi attesi impliciti nella curva dei rendimenti italiana (tassi forward) osservati nel periodo di predisposizione delle stime. Nell’arco temporale di stima, lo scenario ipotizza una crescita graduale dei tassi su tutte le scadenze, con incrementi annui che tendono a ridursi negli ultimi anni di previsione. Le ipotesi sull’inflazione europea e italiana, necessarie per stimare l’impatto sulla spesa per interessi derivante dai titoli reali (BTP€i e BTP Italia), sono state assunte coerenti con il quadro macro programmatico. Le previsioni sulle emissioni sono state elaborate in modo da garantire sia il rifinanziamento dei titoli in scadenza che il pagamento del fabbisogno di cassa del Settore Statale, la cui dinamica ipotizzata è in decremento nel periodo di stima.

 

Nella seguente tabella si riportano i dati forniti dal DEF riferiti alle ipotesi utilizzate riguardo all’andamento dei tassi di interesse a breve e a lungo termine.

Tabella 33 - Ipotesi utilizzate per i tassi di interesse

 

2018

2019

2020

2021

2022

 

 

 

 

 

 

Tasso di interesse a breve termine

n.d.

-0,01

0,85

1,75

2,39

Tasso di interesse a lungo termine

2,54

2,73

3,13

3,49

3,77

 

 

 

 

 

 

Fonte: DEF 2019

Nota: Per tasso di interesse a breve termine si intende la media dei tassi previsti sui titoli di Stato a 3 mesi in emissione durante l'anno. Per tasso di interesse a lungo termine si intende la media dei tassi previsti sui titoli di Stato a 10 anni in emissione durante l'anno.

Ulteriori elementi in merito alle stime della spesa per interessi possono desumersi dalle “Linee Guida della Gestione del Debito Pubblico – Anno 2019” elaborate dal Dipartimento del Tesoro. In particolare, questo documento evidenzia che, in concomitanza, con la fase di definizione del programma di governo (dalla seconda metà di maggio 2018) e successivamente con la pubblicazione dei primi documenti ufficiali di politica fiscale, il mercato dei titoli di Stato ha sperimentato fasi di forte tensione che si sono tradotte in un cospicuo allargamento del differenziale di rendimento rispetto ai principali paesi europei (Germania in primis) e un incremento sostanziale della volatilità dei corsi dei titoli che, sebbene con intensità diverse, è proseguita fino alla fine del 2018. Le conseguenze per la gestione del debito sono state molto significative, sia in termini di aumento del costo delle nuove emissioni che di riduzione della liquidità dei titoli sul mercato secondario, particolarmente rilevante per alcune tipologie. Tuttavia, considerando l’anno nella sua interezza, il costo medio all’emissione nel 2018 risulta essere stato pari all’1,07%, un livello in salita rispetto allo 0,68% del 2017, ma ancora particolarmente basso in una prospettiva storica. Il documento afferma che la struttura del debito ha consentito che gli sviluppi di questi mesi non si traducessero in un immediato e sostanziale incremento del costo medio del debito, nonostante l’entità affatto trascurabile della risalita dei tassi di interesse sui collocamenti effettuati a partire dalla seconda metà di maggio. Dalle prime stime emerge infatti che nel 2018 il costo medio del debito, calcolato come rapporto tra gli interessi e lo stock di debito delle Pubbliche Amministrazioni, dovrebbe attestarsi al di sotto del 3%, analogamente al 2017, un valore storicamente ancora molto basso. Questo risultato si deve alle caratteristiche della composizione del debito, che alla fine del 2018, relativamente allo stock di titoli di Stato, presenta una vita media pari a 6,78 anni, un dato solo marginalmente inferiore a quello di fine 2017 pari a 6,9 anni.

Nel 2019 le emissioni a medio lungo termine del Tesoro (quindi escludendo i BOT) saranno finalizzate alla copertura dei titoli a medio lungo termine in scadenza, che saranno pari a circa 201 miliardi di euro (quasi 17 miliardi in più di quelli 2018), e del fabbisogno del settore statale.

Il documento afferma altresì che, dal punto di vista macroeconomico e dei rischi geopolitici nazionali ed internazionali, il 2019, in base alle informazioni attualmente disponibili, sarà caratterizzato da un livello di incertezza analogo a quello del 2018, e questo rende difficile prevedere non solo l’evoluzione dei tassi sul debito italiano ma anche quella dei tassi europei. Tale incertezza sarà anche alimentata dal fatto che a partire da gennaio il programma di acquisti di titoli di Stato da parte della BCE, nell’ambito del cosiddetto Public Sector Purchase Program, continuerà limitatamente al reinvestimento dei titoli in scadenza. Pur essendo questo aspetto noto da molti mesi e quindi ampiamente prezzato dal mercato, è plausibile che possa avere un impatto sul funzionamento del mercato secondario e sulle scelte di investimento degli altri sottoscrittori del debito.

Si rileva, infine, che il Comunicato del 10 aprile della BCE afferma che il Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) ha deciso che i tassi di interesse sulle operazioni di rifinanziamento principali, sulle operazioni di rifinanziamento marginale e sui depositi presso la banca centrale rimarranno invariati rispettivamente allo 0,00%, allo 0,25% e al ?0,40%. Il Consiglio direttivo si attende che i tassi di interesse di riferimento della BCE si mantengano su livelli pari a quelli attuali almeno fino alla fine del 2019 e in ogni caso finché sarà necessario per assicurare che l’inflazione continui stabilmente a convergere su livelli inferiori ma prossimi al 2% nel medio termine. Il comunicato precisa, altresì, che il Consiglio direttivo intende continuare a reinvestire, integralmente, il capitale rimborsato sui titoli in scadenza nel quadro del programma di acquisto di attività per un prolungato periodo di tempo successivamente alla data in cui inizierà a innalzare i tassi di interesse di riferimento della BCE, e in ogni caso finché sarà necessario per mantenere condizioni di liquidità favorevoli e un ampio grado di accomodamento monetario.


 

2. La finanza pubblica nel quadro delle regole europee

2.1. La finanza pubblica strutturale

Nell’ambito del cosiddetto braccio preventivo (preventive arm) del Patto di stabilità e crescita, gli Stati membri predispongono e aggiornano periodicamente i rispettivi programmi di stabilità, con i quali presentano il percorso di aggiustamento necessario per il conseguimento dell'obiettivo di medio termine (OMT) della finanza pubblica. Tale obiettivo è espresso in termini di valore del saldo di bilancio strutturale, il quale si calcola sottraendo dal saldo nominale del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni (indebitamento/accreditamento netto) la componente dovuta al ciclo economico, le misure temporanee e quelle una tantum[32].

La Nota di aggiornamento del DEF (NADEF) 2018 ha rideterminato il piano di rientro verso l’OMT. Si ricorda che per l’Italia, l’OMT è il pareggio di bilancio. In particolare, il governo ha ridisegnato l’approccio di policy prevedendo un raggiungimento graduale dell’OMT a partire dal 2021. Nella NADEF 2018 l’indebitamento netto era fissato al 2,4% del PIL nel 2019, al 2,1% nel 2020 e all’1,8% nel 2021, in coerenza con un obiettivo di saldo strutturale costante al -1,7% del PIL in ciascuno degli anni del triennio 2019-2021. La legge di bilancio per il 2019 ha fissato un indebitamento netto del 2,04%.

Al fine di valutare la coerenza delle correzioni del saldo strutturale con le regole europee, si tiene conto dell'output gap, che misura la posizione ciclica di un’economia sulla base della differenza tra il tasso di crescita del PIL reale e quello del PIL potenziale. Il percorso di miglioramento progressivo del saldo di bilancio strutturale verso l’OMT si fonda sulle regole di aggiustamento fiscale definite dalla Commissione europea che tengono conto del calcolo effettivo dell’output gap, della crescita potenziale e del livello di debito. Per il 2019, poiché l’Italia si trova in una condizione di congiuntura negativa (bad times), poiché ha un debito/Pil superiore al 60%, e poiché il governo stima nel DEF 2019 una crescita reale inferiore a quella potenziale, la correzione fiscale annuale richiesta è di 0,25 punti percentuali di PIL[33]. Si noti che la crescita effettiva dell'Italia sarà inferiore a quella potenziale di 1,7 p.p. (output gap), indicando così che il Paese si trova in una fase congiunturale sfavorevole.

La regola può tuttavia variare in relazione anche alla flessibilità accordata dalla Commissione Europea all’Italia che per il 2019 porta la correzione richiesta allo 0,07% rendendo, rispetto a tale valore, la deviazione strutturale prevista nel DEF 2019 non significativa (si veda il DEF 2019 alla pagina 56). Si osserva che la flessibilità è stata concordata per le spese legate al dissesto idrogeologico e per quelle legate agli interventi sulla rete viaria.

Il DEF 2019 in esame prevede per gli anni successivi un ridimensionamento delle aspettative di crescita rispetto a quanto ipotizzato nel dicembre del 2018. Tuttavia il saldo di bilancio nominale continuerà a generare avanzi primari crescenti cosicché dal 2020 si prevede che il saldo strutturale dovrebbe migliorare (si veda tabella III.5 del DEF 2019). L’aggiustamento fiscale per il 2020 ammonterebbe a 0,2 p.p. del PIL mentre per il 2021 e 2022 sarebbe dello 0,3 p.p. per ciascun anno.

Quanto alla stima dell'output gap, il DEF 2019 suggerisce che la crescita effettiva dell'Italia sarà inferiore di 1,7 p.p. rispetto a quella potenziale mentre negli anni successivi si prevede uno scostamento di 1,6 p.p. La performance del deficit di bilancio 2018 produce una variazione del saldo strutturale per il 2019 di -0,1 punti percentuali (il saldo di bilancio strutturale arriverebbe a ?1,5 p.p. del PIL). Si tratta di un miglioramento rispetto a quanto previsto nel DPB (-0,9%), ma inferiore a quello raccomandato dal Consiglio UE (+0,6%)[34].

Secondo quanto prospettato dal DEF 2019, la spesa pubblica subirà un incremento dell’1,7 per cento nel 2019, realizzando una deviazione non significativa su base annuale. Sebbene si evidenzi uno scostamento significativo rispetto alla media 2018-2019, la distanza dal percorso suggerito al netto dei margini di tolleranza, non è ampia.

Per il 2020, si segnala una piena compliance rispetto agli obiettivi annuali e uno scostamento non significativo sugli obiettivi biennali[35].

Si riporta qui di seguito la Tabella III.5 relativa agli indicatori di finanza pubblica corretti per il ciclo.

 

Tabella 34 - La finanza pubblica corretta per il ciclo (in percentuale del PIL)

Fonte: DEF 2019, sezione I, tavola III.5.

2.2. La valutazione delle deviazioni significative e della regola della spesa

L’Italia è soggetta al braccio preventivo (preventive arm) del Patto di stabilità e Crescita (PSC). L’articolo 121 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) è la base legale del braccio preventivo del PSC. Stabilisce una procedura di sorveglianza multilaterale basata sugli indirizzi di massima per le politiche economiche, che definiscono il contesto generale di valutazione delle politiche degli Stati membri. Politiche economiche che sono ritenute incoerenti con tali linee guida o che rischiano di compromettere il corretto funzionamento dell'Unione economica e monetaria, possono portare a procedure di infrazione secondo l’articolo 121 (4) del TFUE.

In base alle regole del braccio preventivo ciascun paese ha un obiettivo di medio termine. Specificamente, l'Italia deve definire una strategia economico-finanziaria per raggiungere il pareggio di bilancio strutturale che rappresenta l’obiettivo di medio termine (OMT) del Paese. Questo percorso viene valutato sulla base della compliance dello stato membro rispetto a due criteri: la variazione del saldo strutturale e la regola di spesa. Essi variano in funzione della congiuntura economica, della deviazione dalla crescita potenziale e dal livello del debito pubblico. Sono pertanto criteri che possono variare nel tempo e tra paesi.

La valutazione della compliance si basa su un'analisi dei dati presentati nel Patto di Stabilità e Crescita e nei documenti programmatici di bilancio (DBP) e su una valutazione del rischio in base alle previsioni della Commissione Europea.

 

Indebitamento netto strutturale e obiettivo di medio termine

L'indebitamento netto strutturale è definito nel seguente modo: indebitamento netto (la differenza tra entrate e uscite, compresa la spesa per interessi, delle amministrazioni pubbliche), corretto per il ciclo economico (le oscillazioni del Pil attorno a un teorico andamento di lungo periodo) al netto delle misure una tantum e temporanee e al netto delle spese effettuate su programmi di spesa della UE finanziati con fondi della UE stessa. Si noti inoltre che le spese per investimento finanziate con fondi nazionali sono spalmate su 4 anni.

La correzione per il ciclo economico è coerente con la logica di garantire nel medio-lungo periodo la sostenibilità delle finanze pubbliche. Infatti, si ritiene che un paese che attraversa una fase negativa del ciclo economico potrebbe registrare un indebitamento netto più elevato di quanto desiderabile al fine di sostenere l'economia, viceversa in una fase positiva dovrebbe migliorare lo stato di salute delle proprie finanze più di quanto richiesto in una fase neutrale, per trovarsi così in condizioni più solide laddove il ciclo economico dovesse peggiorare.

L'esclusione delle misure una tantum e temporanee evita di tener conto di entrate e uscite che hanno effetti transitori sul bilancio pubblico (uno o pochi esercizi) e che, dunque, non producono cambiamenti duraturi sui saldi strutturali.

La variazione del saldo strutturale: la misura della correzione

Per stabilire la coerenza del percorso che porta al pareggio di bilancio il primo criterio oggetto di valutazione è la variazione del saldo strutturale (di seguito: correzione) cioè la differenza tra il saldo strutturale dell'anno considerato rispetto al precedente.

La correzione richiesta è determinata attraverso una matrice che tiene conto del rapporto debito/Pil, del rischio di sostenibilità delle finanze pubbliche nel medio periodo e della congiuntura economica del paese[36]. Livelli del rapporto debito/Pil maggiori del 60% impongono correzioni più marcate mentre le fasi congiunturali negative attenuano lo sforzo fiscale richiesto al Paese. A titolo esemplificativo, in presenza di una congiuntura neutrale e di un rapporto debito/Pil superiore al 60% la correzione richiesta è maggiore di 0,5 punti percentuali di Pil. In tal caso, l'indebitamento netto strutturale dovrebbe quindi ridursi rispetto al livello dell'anno precedente di oltre 0,5 p.p. di Pil. In caso di congiuntura negativa un paese con oltre il 60% di rapporto debito/Pil deve attuare una correzione di 0,25 p.p. se la crescita si trova al di sotto del potenziale oppure di 0,5 p.p. se si trova al di sopra del potenziale di crescita. Nel 2019, l’Italia si trova in una fase congiunturale sfavorevole (bad times) con una crescita inferiore al potenziale. Tali condizioni richiederebbero aggiustamenti dello 0,25 al lordo delle voci successivamente spiegate in questi paragrafi (si veda paragrafo 2.3 infra).

La correzione richiesta può essere ridotta nel caso in cui le istituzioni europee riconoscano in favore del paese: l'applicazione delle cosiddette "clausole di flessibilità" per tener conto delle riforme strutturali e degli investimenti (che nel medio/lungo termine dovrebbero migliorare le prospettive di crescita del paese che li pone in essere); la presenza di eventi non usuali al di fuori del controllo del paese, quali ad esempio gravi recessioni o calamità naturali, o ancora di fenomeni migratori di portata tale da determinare un aumento involontario della spesa del paese.

La regola della spesa

Tale regola varia in funzione della posizione relativa del paese rispetto all’OMT. Se il paese si trova sul suo OMT, la crescita della spesa annuale non dovrebbe superare il tasso di crescita di riferimento del PIL potenziale a medio termine, a meno che l'eccesso di spesa non sia accompagnato da misure discrezionali di entrate tali da consentire allo Stato Membro di rimanere sul suo OMT. Nel caso di paesi che non hanno ancora raggiunto l’OMT, la crescita della spesa annuale non dovrebbe superare un livello specificatamente individuato e da collocarsi al di sotto del tasso di crescita di riferimento del PIL potenziale a medio termine a meno che l’eccesso non sia compensato da entrate appropriate. In aggiunta ogni riduzione fiscale discrezionale deve essere compensata con eguale riduzione delle spese o incremento di altre entrate.

Poiché l'Italia non ha ancora raggiunto il pareggio di bilancio strutturale (il proprio OMT) la spesa pubblica italiana[37] dovrebbe crescere a un tasso pari al massimo alla differenza tra il tasso di crescita di medio termine del PIL potenziale[38] e il cosiddetto margine di convergenza[39].

 

Di seguito proponiamo un quadro retrospettivo degli andamenti della compliance italiana rispetto alle regole di finanza strutturale e le indicazioni che emergono dal DEF per gli anni 2019 e 2020.

Per il 2017 l'indebitamento netto strutturale doveva ridursi di circa 0,11 p.p. di PIL rispetto al 2016 quale risultante di una riduzione di almeno 0,5 p.p. di Pil mitigata per effetto della flessibilità aggiuntiva connessa al fenomeno dei rifugiati e per i costi degli eventi sismici (si veda paragrafo 2.3 infra). Nel 2017 il saldo strutturale è invece peggiorato di 0,4 p.p. di Pil, con una deviazione di 0,5 p.p. di Pil su base annua e 0,27 p.p. sulla media dei due anni. Sul versante della regola di spesa, si registra una deviazione dalla variazione richiesta di 0,31 punti su un anno e di 0,1 punti su due anni.

La tabella seguente illustra i margini di flessibilità concessi all’Italia nel quadro del percorso di avvicinamento all’OMT per tener conto della congiuntura economica, dell’applicazione delle clausole di flessibilità e per il ricorrere di eventi eccezionali.

Per il 2018 l'indebitamento netto strutturale dovrebbe ridursi di 0,5 p.p. di Pil, in considerazione di condizioni cicliche negative e dell’elevato debito pubblico. Tuttavia, applicando il margine di discrezionalità concesso dalla Commissione, l’aggiustamento richiesto è di 0,3 p.p. di PIL. Poiché la variazione strutturale è negativa per 0,02 p.p. la deviazione risulta di 0,32 p.p. sull’anno. Nel caso della regola di spesa, lo scostamento dalla variazione richiesta sarebbe pari a 0,56 punti di PIL su base annua. In entrambi i casi si tratta di deviazioni significative.

Per il 2019 la variazione richiesta del saldo strutturale verso l’OMT è di 0,07 p.p. per effetto di un aggiustamento stimato di 0,25 p.p. corretto per la flessibilità accordata per la messa in sicurezza del territorio pari a 0,18 p.p. di PIL. Poiché l'indebitamento netto strutturale dovrebbe aumentare di 0,14 p.p. di Pil la deviazione dalla variazione strutturale richiesta sarebbe di 0,21 p.p. su un anno e di 0,08 p.p. su due anni. In entrambi i casi si tratta di variazioni non significative.

Sul fronte della regola di spesa, la deviazione prevista sarebbe pari a circa 0,2 p.p. su un anno e a 0,4 p.p. sulla media dei due anni. Nel primo caso si tratta di una variazione significativa, mentre nel secondo caso il Governo ritiene che, benché significativa, la distanza dal percorso suggerito non sia ampia.

Si consideri che nelle ultime previsioni della Commissione Europea nel Novembre del 2018 ci si aspettava un significativo peggioramento del saldo strutturale su un anno pari all’1,2 p.p. del PIL tale da spingere tale saldo verso la soglia del 3% determinando un significativo scostamento[40].

Il DEF, come spiegato nelle precedenti righe, propone uno scenario di netto miglioramento.

Per il 2020, il Governo ha elaborato due possibili scenari. Il primo si muove in un contesto di saldo programmatico ed il secondo in un contesto tendenziale. In entrambi i casi l’aggiustamento del saldo strutturale richiesto per raggiungere l’OMT è di 0,5 p.p. di PIL. Tenendo conto della variazione annuale programmatica del saldo strutturale la deviazione sarebbe di 0,33 p.p. secondo lo scenario programmatico e di 0,14 p.p. per lo scenario tendenziale. Nel primo caso la deviazione sarebbe significativa. Al contrario, per la regola della spesa si segnala una piena compliance rispetto all’aggiustamento annuale e una deviazione non significativa sulla deviazione biennale.

 

Con riferimento al rispetto delle regole circa il percorso per raggiungere il pareggio di bilancio strutturale le tabelle seguenti contengono gli elementi necessari a valutare i due criteri citati: la variazione del saldo strutturale e la regola di spesa e la presenza di eventuali deviazioni dagli obiettivi previsti.

Tabella 35 - Deviazioni significative

Fonte: DEF 2019, sezione I, tavola III.8.

2.3. Spese per la clausola degli eventi eccezionali

Con la Comunicazione sulla flessibilità del Patto di stabilità e crescita (PSC) del 13 gennaio 2015[41], la Commissione europea ha chiarito le modalità e le condizioni di utilizzo di margini di flessibilità, che consentono deviazioni temporanee dall’obiettivo a medio termine (OMT) o dal percorso di avvicinamento al medesimo, nell’ambito delle regole vigenti del PSC.

Tale flessibilità è, in particolare, riconosciuta per l’adozione di riforme strutturali e per gli investimenti pubblici (“clausole di flessibilità”). L’aggiustamento di bilancio richiesto è inoltre modulato in relazione all’andamento del ciclo economico, secondo i criteri fissati nella Comunicazione.

La Posizione comune formalmente approvata dal Consiglio ECOFIN nel febbraio 2016[42] ha introdotto alcuni elementi di novità rispetto alla Comunicazione della Commissione in materia di flessibilità del gennaio 2015. In particolare:

·      è stata precisata l’applicabilità della clausola per gli investimenti a progetti di investimento cofinanziati dai diversi Fondi strutturali e di investimenti europei;

·      è stata indicata una misura massima dello 0,5 per cento del PIL alla deviazione dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine consentita per la clausola degli investimenti, in analogia a quanto previsto per la clausola delle riforme;

·      è stato previsto un limite massimo dello 0,75 per cento alla deviazione complessiva che si ottiene cumulando le due clausole.

 

Il Patto di stabilità e crescita prevede inoltre un’ipotesi di allontanamento temporaneo nel percorso di avvicinamento all’OMT (soggetto ad autorizzazione) in caso di “eventi eccezionali[43].

Il Vademecum della Commissione europea sul PSC[44] ricorda che questa ipotesi, definita di adeguamento del percorso di consolidamento di bilancio, è stata introdotta dal Six pack nel 2011 e chiarisce che l’attivazione di questa clausola non si traduce in una sospensione a tempo indefinito del consolidamento delle finanze pubbliche, bensì nella riprogettazione del percorso di avvicinamento, su basi specifiche per il singolo Paese, al fine di tener conto delle circostanze eccezionali di una grave crisi economica nell’area euro o nell’Unione, come pure di un evento inconsueto al di fuori del controllo dello Stato. In tali circostanze, dunque, le descritte deviazioni temporanee possono essere consentite ex ante (ai sensi dell’articolo 5 citato) oppure possono non essere prese in considerazione ex post (ai sensi dell’articolo 6 citato).

La Tabella III.4 del DEF fornisce i dati relativi alla flessibilità accordata all'Italia con il dettaglio relativo alla flessibilità per eventi eccezionali. A partire dal 2017 l’Italia non ha goduto di nessuna flessibilità accordata per riforme strutturali ed investimenti. Nel 2017 è stata accordata la flessibilità per i rifugiati (0,16) e la messa in sicurezza del territorio (0,19). Nel 2019 è stata accordata la flessibilità per quanto riguarda la messa in sicurezza del territorio pari a 0,18 p.p. di PIL equivalente a circa 3,7 miliardi di Euro.

Tabella 36 - Flessibilità accordata all'Italia nel Patto di stabilità

Fonte: DEF 2019, sezione I, tavola III.4.

Il Governo ha varato un piano straordinario di interventi tesi a contrastare il dissesto idrogeologico e a misure eccezionali volte alla messa in sicurezza della rete di collegamenti italiana. Attraverso il Piano straordinario di interventi per mettere in sicurezza il territorio e la popolazione dai rischi collegati al dissesto idrogeologico (c.d. decreto ‘ProteggItalia’), varato il 20 febbraio 2019, è stato adottato il “Piano nazionale per la mitigazione del rischio idrogeologico, il ripristino e la tutela della risorsa ambientale” avente la finalità di definire, fra l’altro, gli ambiti specifici e le misure di intervento, un quadro unitario concernente i fabbisogni, la ripartizione tra i suddetti ambiti e le misure di intervento, il sistema di governance e il cronoprogramma delle attività. Il DPCM prevede un Piano stralcio immediato per l’anno 2019 con gli interventi aventi carattere di urgenza e indifferibilità, fino alla concorrenza di un importo complessivo di 3 miliardi. Le risorse finanziarie complessivamente disponibili ammontano ad oltre 14 miliardi. Per i primi 3,3 miliardi si è già provveduto al riparto annuale delle risorse ai Commissari delegati, prevedendo la possibilità di finanziare la sola progettazione da realizzare nel 2019 nonché modalità per semplificare e velocizzare le procedure, quali, per esempio, il trasferimento di una quota a titolo di anticipo del 30 per cento dell’assegnazione per l’anno 2019 e la riprogrammazione immediata delle risorse non utilizzate.

Anche per gli interventi ordinari il Ministero dell’ambiente si è fatto proponente di misure normative di semplificazione e razionalizzazione delle procedure vigenti per accelerare i tempi delle autorizzazioni nazionali e regionali nonché per fronteggiare la carenza di progettazione e per rafforzare la governance in capo ai Commissari. Le misure di accelerazione introdotte sono volte a consentire la concreta realizzazione degli interventi per un ammontare di spesa previsto in circa 2,5 miliardi nel 2019.

Nell’ambito del contratto di programma tra il Ministero delle infrastrutture e la società ANAS SpA 2016-2020, a seguito di una ricognizione dello stato di sicurezza della rete viaria nazionale, sono stati individuati gli interventi di manutenzione e di messa in sicurezza più urgenti, con particolare riguardo a ponti, viadotti e gallerie, con un piano di manutenzione straordinaria aggiuntivo per il triennio in corso di valore complessivo fra gli 1,7 e i 2 miliardi. A tali risorse si aggiungono quelle destinate alla messa in sicurezza della rete viaria e degli edifici pubblici del territorio assegnate direttamente a comuni e Regioni stanziate dalla Legge di bilancio per il 2019, che ammontano a poco meno di 2 miliardi complessivi sul triennio 2019-2021[45].

2.4. L’evoluzione del rapporto debito/PIL

Il rapporto debito pubblico/PIL è aumentato in media di quasi 5 punti percentuali all'anno nel periodo 2008-2014, per poi stabilizzarsi intorno al 132% (131,6% nel 2015, 131,4% nel 2016 e 131,4% nel 2017 - cfr. Figura 12).

Figura 12 - Andamento del debito pubblico 2000-2018 (% del PIL)

Fonte: Database AMECO (anni 2000-2014), Comunicato stampa Banca d'Italia del 9 aprile 2019 (anni 2015-2018)

Nel 2018 il rapporto è aumentato fino al 132,2%, valore superiore a quanto stimato nel Documento programmatico di bilancio (DPB) 2019 e nella NADEF 2018 (131,9%), nonché nel Quadro macroeconomico e di finanza pubblica del dicembre scorso (131,7%). Il DEF riconduce tale divergenza a una crescita del PIL nominale inferiore alle attese.

 

I dati sul debito pubblico italiano sono stati rivisti al rialzo dalla Banca d'Italia in occasione della Notifica trasmessa alla Commissione europea nell'ambito della Procedura per i disavanzi eccessivi. In particolare, il debito è stato rivisto al rialzo di 0,8 miliardi per il 2016, 5,5 miliardi per il 2017 e 5,3 miliardi per il 2018, corrispondenti a circa 0,1 punti percentuali di PIL per ciascun anno. Le revisioni riflettono principalmente l'ampliamento del perimetro delle Amministrazioni pubbliche definito dall'Istat in accordo con l'Eurostat.

 

L'aumento rispetto al 2017 viene spiegato dal DEF con l'aumento del fabbisogno del settore pubblico, gli incrementi delle disponibilità liquide del Tesoro, l'aumento degli scarti di emissione dovuti alle emissioni sotto la pari conseguenti all'aumento dei tassi, nonché con la rivalutazione dei titoli indicizzati all'inflazione, risultata in aumento rispetto all'anno precedente. Il DEF ricorda inoltre che anche nel 2018 non si sono avuti introiti da privatizzazioni.

Tra le componenti della variazione del rapporto debito/PIL rispetto all'anno precedente (cfr. Tabella 37), il DEF segnala che il miglioramento dell'avanzo primario ha mitigato l'effetto negativo della componente snow-ball[46] e di quella stock-flussi[47].

 

Quanto alle previsioni, il DEF stima per il 2019 un rapporto debito/PIL pari al 132,6%, superiore al valore del 130% previsto dalla NADEF 2018, del 129,2% previsto dal DPB 2019 e del 130,7% previsto dal Quadro macroeconomico e di finanza pubblica del dicembre 2018. Questa revisione al rialzo delle previsioni è ricondotta dal DEF principalmente alle riclassificazioni ereditate dagli anni precedenti e alla crescita del PIL nominale inferiore alle attese. Rispetto al Quadro dello scorso dicembre, nel DEF si conferma invece la diminuzione della giacenza di liquidità pari a circa lo 0,1% del PIL e i proventi da privatizzazione pari a circa l'1% del PIL.

Pertanto, in termini di fattori determinanti, il DEF riconduce il peggioramento del rapporto per il 2019 interamente all'effetto snow-ball causato dal rallentamento della crescita del PIL nominale, mentre la componente stock-flussi dovrebbe subire un'inversione di tendenza dovuta ai maggiori introiti da privatizzazioni.

Negli anni successivi, il rapporto debito/PIL è previsto dal Governo in continua riduzione (131,3% nel 2020, 130,2% nel 2021 e 128,9% nel 2022), principalmente a causa del contenimento del fabbisogno pubblico, dal contenimento delle disponibilità liquide del Tesoro, dell'aumento della crescita nominale del PIL e dell'aumento degli introiti da privatizzazione.

Tabella 37 - Determinanti del debito pubblico (1)

Note:

1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.

2) Al lordo delle quote di pertinenza dell'Italia dei prestiti a Stati Membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM.

3) Include gli effetti dei contributi per GLF e programma ESM.

3) La voce "Altro", residuale rispetto alle precedenti, comprende: variazioni delle disponibilità liquide del MEF; discrepanze statistiche; riclassificazioni Eurostat; contributi a sostegno dell'Area Euro previsti dal programma EFSF.

Fonte: DEF 2019, Sez. I, Tavola III.10 (Determinanti del debito pubblico)

Il DEF 2019 segnala inoltre che al netto dei contributi italiani all'ESM e dei prestiti ad altri Stati membri, il rapporto debito/PIL è stato pari al 128,8% nel 2018 e scenderà al 125,9% nel 2022 (cfr. Tabella 38).

Tabella 38 - Debito delle amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL

Note:

1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.

2) I sostegni includono le quote di pertinenza dell'Italia dei presstiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM.

Fonte: DEF 2019, Sez. I, Tavola III.11 (Debito delle amministrazioni pubbliche per sottosettore)

Nella Tabella 39 è riportata la ripartizione del debito al lordo dei sostegni finanziari all’area dell’euro per sottosettore.

Tabella 39 - Debito delle amministrazioni pubbliche per sottosettore (1)

Note:

1) Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

2) Al lordo delle passività nei confronti degli altri sottosettori.

Fonte: DEF 2019, Sez. I, Tavola III.11 (Debito delle amministrazioni pubbliche per sottosettore).

L’andamento del debito della PA risulta determinato pressoché integralmente dalla componente delle amministrazioni centrali. Nel periodo di programmazione 2019-2022 la componente attribuibile alle amministrazioni locali registra una riduzione in valore assoluto (mentre la riduzione della componente delle amministrazioni centrali riguarda soltanto il suo rapporto col PIL), passando dai circa 126 miliardi di euro del 2019 ai 116 miliardi stimati per il 2022.

Resta costante a circa 126 milioni di euro la componente ascrivibile agli enti di previdenza e assistenza.

2.5. La regola del debito e gli altri fattori rilevanti

Il DEF 2019 conferma la difficoltà per l'Italia a soddisfare la regola del debito pur in presenza di un percorso di aggiustamento dell'indebitamento netto sia in termini nominali che strutturali. Il Governo sottolinea a tal proposito sia il contesto di bassa crescita del PIL nominale, indotta dal quadro macroeconomico internazionale, sia l'elevato costo del debito. Manovre di consolidamento basate sull'incremento dell'avanzo primario causerebbero effetti controproducenti di natura pro-ciclica.

La Tabella 40 pone a confronto i divari del rapporto debito/PIL (sia nello scenario tendenziale sia in quello programmatico) rispetto al livello soglia del criterio forward-looking con quello rispetto al debito corretto per il ciclo. Il minore divario si avrebbe con il criterio forward-looking negli anni 2018 e 2019 e con la correzione per il ciclo economico nell'anno 2020, sia nello scenario tendenziale che in quello programmatico. In particolare, nel caso dello scenario programmatico, il divario sarebbe pari al 6,2% del PIL nel 2018 e al 5,2% nel 2019 con il criterio forward looking, mentre sarebbe pari al 3,9% del PIL con il criterio della correzione per il ciclo.

Tabella 40 - Rispetto della regola del debito nella configurazione forward looking e del debito corretto per il ciclo

Fonte: DEF 2019, Sez. I, Tavola III.12 (Rispetto della regola del debito: configurazione forward-looking e debito corretto per il ciclo)

La regola del debito

La riforma della governance economica dell'UE, adottata nel novembre 2011 (six pack) e richiamata nel Fiscal compact, ha introdotto una regola numerica che specifica il ritmo di avvicinamento del rapporto debito/PIL al valore soglia del 60%. La regola è stata recepita nell'ordinamento italiano con la legge n. 243 del 2012 di attuazione del principio dell’equilibrio di bilancio.

In particolare, la regola si considera rispettata se la quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al valore del 60%

a)    si è ridotta in media di 1/20 all'anno nei tre anni precedenti quello di riferimento (criterio backward looking), ovvero

b)   è prevista ridursi, in base alle stime elaborate dalla Commissione europea, in media di 1/20 all'anno nei due anni successivi all'ultimo per il quale si disponga di dati (criterio forward-looking).

Nel valutare il rispetto dei due criteri precedenti, la regola prevede che si tenga conto dell'influenza del ciclo economico, depurando il rapporto debito/PIL dell'effetto prodotto dal ciclo sia sul numeratore sia sul denominatore.

Se anche in questo caso la regola non risulta rispettata, possono essere valutati i c.d. fattori rilevanti. In particolare, la Commissione sarà chiamata in questo caso a redigere un rapporto ex articolo 126, comma 3, del TFUE, nel quale esprimere valutazioni “qualitative” in merito agli sviluppi delle condizioni economiche e della finanza pubblica nel medio periodo, oltre che su ogni altro fattore che, nell'opinione dello Stato membro, sia rilevante nel valutare complessivamente il rispetto delle regole di bilancio europee.

 

Dalla sua entrata a regime nel 2015, la regola del debito non è mai stata rispettata dall'Italia in nessuna delle sue configurazioni.

Il DEF ricostruisce la sequenza delle interlocuzioni tra la Commissione europea e il Governo italiano sul mancato rispetto della regola e sui fattori rilevanti nei passati quattro anni, fino ad arrivare alle riserve espresse dalla Commissione europea sul DPB 2019 che hanno condotto all'apertura di una procedura per deficit eccessivo[48]. All'esito di un percorso di negoziazione protrattosi per alcune settimane, il Governo ha rivisto la propria programmazione di finanza pubblica con l'obiettivo di conciliare maggiormente le esigenze di sostenibilità della finanza pubblica con gli obiettivi del contratto di Governo, riuscendo a scongiurare l'apertura della procedura di infrazione e a rimandare la valutazione alla primavera del 2019, come previsto dal calendario del Semestre europeo.


 

Parte III – Analisi del Programma nazionale di Riforma

1. Introduzione

La terza Sezione del DEF 2019 reca il Programma Nazionale di riforma (PNR) che, in stretta relazione con quanto previsto nel Programma di Stabilità, definisce gli interventi da adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività, occupazione e sostenibilità delle finanze pubbliche, in coerenza con gli indirizzi formulati dalle istituzioni europee nell’ambito del semestre Europeo.

In tale ambito sono indicati:

§  la strategia di riforma del Governo, in relazione alle raccomandazioni formulate dal Consiglio UE al termine del semestre europeo  (parte I);

§  lo scenario macroeconomico e i prevedibili effetti delle riforme in termini macroeconomici e finanziari (parte II);

§  le principali linee di intervento del programma di Governo (parte III);

§  il quadro degli interventi ricompresi nelle azioni di policy per le politiche di coesione (parte IV: Fondi strutturali);

§  le interlocuzioni istituzionali con regioni e province autonome nella preparazione del PNR (parte V).

 

Di seguito si riporta l’impatto finanziario delle misure del programma nazionale di riforma, con riferimento a quanto dettagliato nelle griglie ad esso allegate.

Si precisa che gli effetti finanziari nelle griglie sono valutati in termini di maggiori/minori entrate e maggiori/minori spese sia per il bilancio dello Stato, sia per la Pubblica Amministrazione (PA) e quantificati con riferimento ai relativi saldi. La quantificazione degli impatti delle misure prescinde dalle coperture reperite in ogni provvedimento.

Tabella 41 - Impatto finanziario delle misure nelle griglie del PNR

(milioni di euro)

Fonte: DEF 2019 – Sez. III – Tavola II.8


 

2. Il PNR nel quadro della governance europea

La terza sezione del DEF (Programma Nazionale di Riforma - PNR) può essere più compiutamente analizzata e compresa nei suoi contenuti fondamentali se inserita all'interno della governance economica europea e, in particolare, della cornice del Semestre europeo.

I due paragrafi seguenti circoscrivono l'analisi alle raccomandazioni specifiche che, su proposta delle Commissione, sono state adottate, nel luglio 2018, dal Consiglio per essere rivolte all'Italia così come agli altri Paesi dell’UE, nonché ai risultati delle analisi condotte all'interno della procedura sugli squilibri macroeconomici e alle relative raccomandazioni formulate dalla Commissione all'Italia (c.d. pacchetto d'inverno, febbraio 2019).

Il Box seguente fornisce una sintesi del Semestre europeo al cui interno si inseriscono i documenti oggetto di esame della presente nota.

 

Box -Il Semestre europeo

Il Semestre europeo consiste in un insieme di documenti, adempimenti e procedure volti ad assicurare il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio dei paesi membri della zona euro e dell'Unione europea. Tali attività ? ritenute necessarie a mantenere le condizioni di stabilità economica e finanziaria da cui dipende il funzionamento dell'area valutaria ? sono poste in essere dal Consiglio dell'Unione europea su impulso della Commissione.

Il Semestre si sviluppa nella prima metà di ciascun anno di riferimento, quando la politica economica e di bilancio degli Stati membri si trova ancora in una fase di programmazione ed è quindi possibile indirizzarne i contenuti e gli strumenti al fine di garantire la coerenza delle decisioni assunte a livello nazionale con gli obiettivi fissati dall'Unione.

Negli ultimi sei mesi dell'anno, tra luglio e dicembre, si sviluppa invece il cd. "semestre nazionale", in cui ciascun paese attua le politiche programmate all'esito del dialogo con le istituzioni europee. I bilanci sono quindi sottoposti ad approvazione, secondo le procedure nazionali, entro fine anno.

 

Più in dettaglio, il calendario puntuale delle attività è articolato nei seguenti termini:

- nel mese di novembre dell'anno precedente a quello di riferimento la Commissione europea pubblica il "pacchetto d'autunno", che contiene:

§  l'analisi annuale della crescita che propone le priorità politiche (economiche ma anche sociali) dell'UE per l'anno di riferimento. Gli Stati membri sono invitati a tenerne conto nell'elaborazione delle rispettive politiche economiche;

§  la relazione sul meccanismo di allerta, che passa in rassegna gli sviluppi macroeconomici nei singoli Stati membri dell'UE. Sulla base di essa può essere condotto un esame approfondito della situazione di quei paesi in cui si ritiene elevato il rischio di squilibri macro-economici;

§  il progetto di raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro, in base alla quale tali Stati sono invitati ad attuare politiche ad essi specifiche;

- tra gennaio e febbraio:

§  il Consiglio dell'Ue discute l'analisi annuale della crescita; discute, eventualmente modifica ed approva il progetto di raccomandazione sulla politica economica della zona euro;

§  il Parlamento europeo può invitare il presidente del Consiglio, la Commissione, il presidente del Consiglio europeo o il presidente dell'Eurogruppo a discutere questioni relative al Semestre. Può altresì promuovere uno scambio di opinioni con singoli Stati membri (cd. "dialogo economico");

§  il Parlamento europeo organizza la settimana parlamentare europea. Si tratta di una riunione interparlamentare che riunisce la Conferenza sul Semestre europeo (un'opportunità di scambiare informazioni sulle migliori prassi relative all'attuazione del Semestre) ed una delle due sessioni annuali della Conferenza sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance nell'UE;

- a fine febbraio la Commissione europea pubblica, nel "pacchetto d'inverno", una valutazione annuale della situazione economica e sociale negli Stati membri. Vengono pubblicate delle relazioni per paese che includono, qualora sia ravvisato un rischio, esami approfonditi degli squilibri macroeconomici. Può formulare progetti di raccomandazioni;

- a marzo:

§  il Consiglio europeo fornisce orientamenti politici sulla base dell'analisi annuale della crescita;

§  il Consiglio dell'UE fornisce analisi e conclusioni;

- entro aprile gli Stati membri presentano i propri programmi nazionali di riforma (PNR) e i programmi nazionali di stabilità (per i Paesi della zona euro, PS) o di convergenza (per gli altri Stati UE).

- a maggio, con il "pacchetto di primavera", la Commissione europea valuta i programmi nazionali e presenta dei progetti di raccomandazioni specifiche per paese;

- a giugno:

§  il Consiglio dell'UE discute le proposte di raccomandazioni specifiche per paese;

§  il Consiglio europeo ne approva la versione definitiva;

- a luglio il Consiglio dell'UE adotta le raccomandazioni specifiche e gli Stati membri sono invitati ad attuarle;

- tra settembre e novembre la Presidenza di turno del Consiglio dell'UE organizza la Conferenza interparlamentare sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance nell'Unione europea;

- entro il 15 ottobre gli Stati membri della zona euro presentano alla Commissione e all'Eurogruppo i documenti programmatici di bilancio dell'anno successivo;

- tra ottobre e novembre: la Commissione fornisce pareri sui documenti programmatici di bilancio e l'Eurogruppo esamina tali pareri e formula una dichiarazione;

- a fine autunno il Parlamento europeo esprime il proprio parere sul ciclo del Semestre europeo in corso.

2.1. Le Raccomandazioni del Consiglio del luglio 2018

Nella riunione del 13 luglio 2018 il Consiglio dell'Unione europea ha approvato le raccomandazioni specifiche per paese e i pareri sulle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri (di seguito: raccomandazioni), chiudendo così il ciclo annuale del Semestre europeo, avviato nell'autunno 2017.

Nel testo approvato dal Consiglio vengono confermate le quattro aree delle raccomandazioni delle Commissione indirizzate all'Italia e riguardanti gli aggiustamenti di bilancio e la fiscalità (I), la giustizia, la gestione delle aziende partecipate e la concorrenza (II), il risanamento del settore bancario e il miglioramento dell'accesso delle imprese ai mercati finanziari (III), il mercato del lavoro, la ricerca, l'innovazione e le infrastrutture (IV).

Aggiustamenti di bilancio e fiscalità (CSR 1)

Il Consiglio ha fissato un preciso obiettivo quantitativo (consistente nel contenimento entro lo 0,1% del tasso di crescita nominale della spesa primaria netta, corrispondente a un aggiustamento strutturale dello 0,6% del PIL), mentre nelle raccomandazioni del 2017 si faceva riferimento, più genericamente, alla necessità di “perseguire un consistente sforzo di bilancio nel 2018, in linea con i requisiti del braccio preventivo del patto di stabilità e crescita”. Resta invariata la richiesta di provvedere a una tempestiva attuazione del programma di privatizzazioni e di utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito pubblico/PIL. Si continua a raccomandare di trasferire il carico fiscale gravante sui fattori produttivi verso imposte meno penalizzanti per la crescita, con esiti neutri per il bilancio, con un’azione decisa per ridurre il numero e l’entità delle agevolazioni fiscali e per aggiornare gli obsoleti valori catastali del patrimonio immobiliare. Si richiede di ampliare l’uso obbligatorio dei sistemi elettronici di fatturazione e pagamento, al fine di contrastare l'evasione fiscale, e di ridurre il peso delle pensioni di vecchiaia nella spesa pubblica, al fine di creare margini per altri interventi di carattere sociale.

 

Il Governo, nel condividere la rilevanza strategica della riduzione del debito pubblico, opta per un miglioramento del saldo strutturale più graduale rispetto alla Raccomandazione del Consiglio che implicherebbe un’eccessiva restrizione di bilancio, con riflessi negativi di carattere sociale, meritevoli di attenzione non inferiore a quella rivolta ai saldi di bilancio nella definizione della politica economica. Dal punto di vista della politica fiscale, in linea con il Contratto di Governo, la progressiva introduzione della flat tax ridurrà il cuneo fiscale sul lavoro e sarà coperta da una riduzione delle spese fiscali, salvaguardando quelle destinate al sostegno alla famiglia e alle persone con disabilità, in coerenza con quanto raccomandato dalla Commissione Europea e dall’OCSE. Il Governo non ritiene opportuno in questa fase rivedere l’imposizione sugli immobili, già oggetto di numerosi cambiamenti legislativi negli ultimi anni. Dal lato delle uscite, si continuerà l’opera di revisione della spesa pubblica con l’obiettivo di ridurre il rapporto fra spesa corrente e PIL e di aumentare la spesa per investimenti.

Giustizia, PA e concorrenza (CSR 2)

In materia di giustizia, il Consiglio raccomanda di ridurre la durata del processo civile mediante una gestione efficiente dei procedimenti e norme per assicurare la disciplina processuale; potenziare la lotta contro la corruzione, in particolare riducendo la durata dei processi penali per evitare la prescrizione; attuare il nuovo quadro anti-corruzione. 

Chiede poi di assicurare il rispetto del nuovo quadro normativo per le imprese pubbliche e di accrescere l'efficienza e la qualità dei servizi pubblici locali. 

Infine, raccomanda di affrontare le restrizioni alla concorrenza, in particolare nel settore dei servizi, eventualmente mediante una nuova legge annuale ad hoc.

 

Il DEF ricorda sul punto l'approvazione della nuova legge per il contrasto dei reati contro l’Amministrazione pubblica, che innalza le pene per reati di corruzione, introducendo altre rilevanti modifiche normative, sia di carattere sostanziale sia processuale, al fine di potenziare l’attività di prevenzione, accertamento e repressione dei reati contro la PA, oltre a modificare la disciplina della prescrizione, bloccandone il decorso dopo la sentenza di primo grado. Il Governo è inoltre al lavoro su un disegno di legge delega per la riforma del processo civile mirata alla semplificazione e alla riduzione dei tempi dei processi e alla riforma del processo penale, al fine di garantirne la ragionevole durata e l’effettività.

La tutela e la promozione di un’equa concorrenza, la revisione delle concessioni pubbliche e il potenziamento delle agenzie di supervisione dei settori regolamentati saranno oggetto di nuove iniziative legislative e di politica economica.

Il settore bancario (CSR 3)

Con riferimento al settore bancario viene raccomandato, da un lato, di mantenere il ritmo di riduzione dello stock dei crediti deteriorati e di rafforzare gli incentivi alla ristrutturazione e al risanamento dei bilanci, in particolare nel segmento delle banche soggette alla vigilanza nazionale e, dall'altro, di attuare tempestivamente la riforma in materia di insolvenza. E' altresì necessario migliorare l'accesso delle imprese ai mercati finanziari.

 

Il Governo ricorda che il risanamento degli istituti di credito e lo smaltimento dei prestiti in sofferenza proseguono a ritmo sostenuto e assicura che svilupperà un piano per lo smaltimento dei crediti deteriorati ma non ancora in sofferenza. A fine marzo il Governo ha approvato un decreto per garantire la stabilità finanziaria, economica e degli investimenti, che prevede il mantenimento, con alcune modifiche, dello schema di concessione della garanzia dello Stato sulla cartolarizzazione di sofferenze (GACS). La riforma delle banche popolari è in fase di attuazione, mentre quella del credito cooperativo è sostanzialmente conclusa.

L’accesso ai finanziamenti per le PMI sarà ulteriormente migliorato con il sostegno ai fondi di venture capital e un maggiore orientamento dei Programmi Individuali di Risparmio (PIR) verso le PMI.

Mercato del lavoro e spesa sociale (CSR 4)

In relazione al mercato del lavoro, il Consiglio raccomanda di accelerare l'attuazione della riforma delle politiche attive del lavoro, di incoraggiare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, razionalizzando le politiche di sostegno alle famiglie ed estendendo la rete assistenziale all'infanzia. Oltre ad auspicare una razionalizzazione della spesa sociale e un miglioramento della sua composizione, poi, evidenzia la necessità di promuovere ricerca, innovazione, digitalizzazione, formazione professionale e infrastrutturazione.

 

Il DEF sottolinea che il Governo è già intervenuto con il c.d. "Decreto Dignità" per ridurre l’abuso dei contratti di lavoro a termine e tutelare maggiormente i lavoratori con contratti a tempo indeterminato nell’eventualità di licenziamenti. Il RdC rafforzerà il contrasto alla povertà e le politiche attive del lavoro, grazie anche a maggiori risorse finanziarie per i CpI e per l’ANPAL. La riforma del welfare consentirà il pensionamento anticipato di lavoratori che hanno conseguito un elevato numero di anni di contribuzione, creando spazi per l’assunzione di giovani. Le risorse pubbliche destinate all’istruzione, alla ricerca, alla diffusione dell’innovazione, digitalizzazione e interconnessione nei processi produttivi (Piano ‘Impresa 4.0’) e alla diffusione delle competenze informatiche sono state complessivamente incrementate. Infine, il rilancio e lo sviluppo delle infrastrutture saranno oggetto di un ampio sforzo, sia organizzativo che finanziario.

 

Sintesi delle raccomandazioni rivolte all'Italia nel 2016 e nel 2017

 

Nel luglio del 2016 il Consiglio sono state cinque le raccomandazioni all'Italia:

1)   Aggiustamenti di bilancio e fiscalità: limitare nel 2016 la deviazione temporanea dall'aggiustamento dello 0,5% del PIL richiesto all'importo dello 0,75% del PIL concesso per gli investimenti e per l'attuazione delle riforme strutturali, a condizione di riprendere il percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine nel 2017. Viene chiesto di conseguire un aggiustamento annuo di bilancio verso l'OMT pari allo 0,6% o più del PIL nel 2017. Con riferimento al processo di privatizzazione si raccomanda di assicurare l'attuazione puntuale del programma di privatizzazioni, impiegando tali entrate straordinarie per ridurre il debito pubblico. Viene inoltre richiesto di completare la riforma del processo di bilancio nel corso del 2016 e assicurare che la revisione della spesa ne costituisca parte integrante. Sul fronte del fisco si raccomanda di: spostare il carico fiscale dai fattori di produzione al consumo e al patrimonio, ridurre il numero e la portata delle agevolazioni fiscali, completare la riforma del catasto entro il primo semestre 2017, procedere nel contrasto all'evasione fiscale con disposizioni, quali ad esempio la diffusione dei sistemi elettronici di fatturazione e pagamento, volte al miglioramento del tasso di rispetto dell'obbligo tributario.

2)   PA, contrasto alla corruzione e giustizia civile: attuare la riforma della pubblica amministrazione adottando e applicando tutti i decreti legislativi necessari, in particolare in materia di riforma delle imprese di proprietà pubblica, servizi pubblici locali e gestione delle risorse umane; potenziare la lotta contro la corruzione anche riformando l'istituto della prescrizione entro fine 2016; ridurre la durata dei procedimenti civili dando attuazione alle riforme e assicurando una gestione efficiente delle cause.

3)   I crediti deteriorati e il settore bancario: viene raccomandato, da un lato, di accelerare il processo di riduzione dei crediti deteriorati, anche agendo sul fronte di un ulteriore miglioramento della disciplina dell'insolvenza e del recupero crediti e, dall'altro, di completare in tempi brevi l'attuazione delle riforme in corso in materia di governo societario.

4)   Mercato del lavoro e spesa sociale: si raccomanda di attuare la riforma delle politiche attive, con particolare riguardo all'incremento dell'efficienza dei servizi per l'impiego e all'incentivazione del lavoro dei componenti delle famiglie che costituirebbero la seconda fonte di reddito. Sul fronte della spesa sociale, oltre alla sua revisione e razionalizzazione, viene raccomandato di adottare e attuare la strategia nazionale di lotta contro la povertà.

5)   Concorrenza: si chiede di adottare e attuare rapidamente la legge sulla concorrenza rimasta in sospeso; intervenire ulteriormente per aumentare la concorrenza nelle professioni regolamentate, nei trasporti, nella sanità, nel commercio al dettaglio e nell'aggiudicazione delle concessioni.

 

Nel luglio del 2017 il Consiglio sono state quattro le raccomandazioni all'Italia:

1)      Sostenibilità finanze pubbliche: perseguire un consistente sforzo di bilancio nel 2018 ed adottare le ulteriori necessarie misure al fine di continuare l'aggiustamento strutturale annuo di almeno lo 0,6% del PIL, richiesto per il raggiungimento dell'obiettivo di pareggio del bilancio in termini strutturali a medio termine, essendovi il rischio di una deviazione significativa dal requisito nel 2018 a politiche invariate; accelerare l'attuazione del programma di privatizzazioni e usare le conseguenti entrate straordinarie per accelerare la riduzione del debito pubblico; trasferire il carico fiscale dai fattori di produzione verso settori meno penalizzanti per la crescita; ridurre numero e portata delle agevolazioni fiscali e completare la riforma del catasto; reintrodurre l'imposta sulla prima casa per le famiglie con reddito elevato; estendere ulteriormente l'uso di sistemi elettronici di fatturazione e pagamento, in quanto l'uso di tali sistemi è ben al di sotto della media UE;

2)      Giustizia, Pubblica Amministrazione e Concorrenza: aumentare gli sforzi per accorciare la durata e smaltire l'arretrato della giustizia civile sebbene le riforme abbiano fatto registrare alcuni progressi; potenziare la lotta contro la corruzione e rivedere l'istituto della prescrizione; completare la riforma del pubblico impiego e aumentare l'efficienza delle imprese pubbliche; rimuovere gli ostacoli alla concorrenza, specialmente nei settori delle professioni regolamentate, delle concessioni, degli appalti pubblici e del sistema delle autorizzazioni nonché dei servizi pubblici locali, compresi i trasporti;

3)       Crediti deteriorati e settore bancario: perseguire l'ulteriore ridimensionamento dello stock dei crediti deteriorati, sebbene siano stati compiuti alcuni progressi, anche migliorando ulteriormente la disciplina dell'insolvenza e dell'escussione delle garanzie;

4)      Mercato del lavoro e spesa sociale: attuare la riforma delle politiche attive del mercato del lavoro e affrontare le criticità in diversi settori quali la piena attuazione del sistema Garanzia giovani, la formazione degli adulti, la partecipazione delle donne al mercato del lavoro; sviluppare la contrattazione collettiva di secondo livello, con il coinvolgimento delle parti sociali, al fine di migliorare l'allocazione efficiente delle risorse e aumentare la reattività delle retribuzioni alle situazioni economiche locali; incentivare al lavoro le persone che costituirebbero la seconda fonte di reddito; adottare e attuare la strategia nazionale di lotta contro la povertà, anche al fine di ridurre le disparità regionali; rivedere e razionalizzare la spesa sociale.

2.2. Relazione per paese relativa all'Italia 2019 della Commissione europea

La Commissione europea ha pubblicato il 27 febbraio 2019 il "pacchetto d’inverno" del Semestre europeo 2019 concernente l'analisi della situazione economica e sociale negli Stati membri. Qui di seguito si espongono alcuni elementi di sintesi riguardanti la Relazione per l'Italia[49].

Secondo quanto esposto nella Relazione, l'Italia rientra tra i paesi che presentano "squilibri eccessivi" (insieme a Cipro e alla Grecia)[50].

L’attuale fase di deterioramento prospettico del quadro macroeconomico internazionale e la strutturale debolezza dell’economia italiana richiederebbero l’implementazione, secondo la Commissione, di rigorose politiche atte a contrastare la fase depressiva del ciclo e, contestualmente, a sostenere la produttività e la crescita potenziale. Inoltre, l’elevato rapporto debito/PIL impone che le riforme economiche garantiscano la percezione di fiducia nel paese da parte dei mercati. In continuità con le raccomandazioni rivolte all'Italia nei recenti cicli del Semestre europeo, la Commissione richiama, per il nostro Paese, la necessità di finanze pubbliche sane, una maggiore efficienza della pubblica amministrazione e della giustizia, per assicurare un miglior funzionamento del sistema di istruzione e del mercato del lavoro, un contesto più favorevole alle imprese e un più solido settore bancario.

Per i prossimi anni la Commissione prevede che la crescita economica relativamente debole e i piani di bilancio attuali possano mettere sotto pressione il disavanzo pubblico. La sostenibilità del debito è anche insidiata dalla scarsa crescita della produttività che continua ad essere inferiore rispetto alla media UE. La produttività del lavoro è rimasta stabile nel 2018, mentre quella totale dei fattori è cresciuta dello 0,5% (circa la metà della media UE). A tali risultati insoddisfacenti hanno concorso il basso livello d'investimenti e d'innovazione, gli ostacoli alla concorrenza, le debolezze del settore pubblico e un contesto non favorevole alle imprese. Emerge chiaramente come la produttività totale dei fattori è inferiore rispetto alla media dell'UE: il tasso annuale di crescita della produttività totale dei fattori è stato in media, nel periodo 2010-2017, solo dello 0,3%, ovvero 0,5 punti percentuali in meno rispetto alla media dell'UE.

 

Nel 2018 è proseguito il miglioramento del mercato del lavoro seppure in misura graduale. Tuttavia i tassi di disoccupazione rimangono superiori alla media UE, con particolare riferimento alla disoccupazione giovanile e a quella femminile. La percentuale di lavoratori a tempo determinato è salita al 17,5% nel terzo trimestre del 2018 ed è superiore alla media dell'UE. La crescita dell'occupazione è stata trainata dai contratti a tempo determinato.

Secondo la Commissione, occorrono investimenti adeguati per rafforzare la capacità amministrativa, il capitale umano e l'innovazione e per ridurre le disparità regionali.  Secondo le indicazioni della Relazione gli investimenti volti alla sostenibilità ambientale andrebbero incoraggiati per la loro capacità di incidere sulla riduzione dei divari territoriali. La formazione lorda di capitale fisso, al 18,1% del PIL nel terzo trimestre del 2018, è ancora nettamente inferiore sia all'ultimo picco del 2007 (22%) sia alla media dell'UE (20,6%).

 

Secondo la Commissione, l'Italia ha compiuto progressi limitati nel dar seguito alle raccomandazioni specifiche del 2018.

Progressi limitati si sono osservati nella lotta contro l'economia sommersa e nel rafforzamento dell'uso dei pagamenti elettronici.

Nel miglioramento del quadro giuridico per la lotta alla corruzione alcuni progressi sono stati compiuti in seguito all’approvazione della nuova legge anticorruzione.

Altrettanto limitati, secondo la Commissione, sono stati i progressi rispetto alla soluzione del deterioramento dei crediti nel settore bancario e nell'attuazione della riforma dell'insolvenza.

Alcuni progressi si rilevano nel ricorso delle imprese al mercato dei capitali per il finanziamento e nell'attuazione della riforma delle politiche attive del mercato del lavoro.

I progressi sono stati limitati anche per quanto riguarda la partecipazione delle donne al mercato del lavoro e l'innovazione, la ricerca, le competenze e le infrastrutture digitali e l'istruzione terziaria professionalizzante.

Allo stesso tempo la Commissione giudica che nessun progresso è stato rilevato rispetto all’allentamento della pressione fiscale e alla riduzione della quota delle pensioni di vecchiaia sulla spesa pubblica. Su quest’ultimo punto si segnala un potenziale peggioramento in seguito a “quota 100”.

Nessun progresso ulteriore rispetto agli anni precedenti è stato compiuto in tema di riduzione della durata dei processi civili e di rimozione delle restrizioni alla concorrenza.

 

Rimane ancora elevato il livello di tassazione del lavoro rispetto alla media UE e la relativa compliance agli obblighi fiscali è ancora insoddisfacente. In Italia l'evasione fiscale, soprattutto a causa dell'omessa fatturazione, rimane elevata ed il divario dell'IVA (differenza tra il gettito IVA atteso e il gettito IVA effettivo) è tra i più alti dell'UE. Pur avendo fatto passi in avanti sulla fatturazione elettronica, alcune misure fiscali recentemente approvate equivalgono ad un condono. Il mercato del lavoro non è ancora sufficientemente sostenuto dalla realizzazione di politiche attive adeguate e coordinate con le politiche fiscali. Le uniche misure sono volte alla realizzazione del reddito di cittadinanza. Il lavoro sommerso rimane diffuso soprattutto al Sud.

La misura del Reddito di cittadinanza potrebbe risultare di difficile attuazione ed il suo impatto effettivo sull'occupazione dipenderà dall'efficacia delle politiche di attivazione e dei controlli.

L'istruzione è una sfida importante soprattutto nel Sud dell'Italia, con conseguenze negative sulla qualità del capitale umano.

Debolezze strutturali frenano gli investimenti ed altri fattori che trainano la produttività.


 

3. Le politiche pubbliche nel programma nazionale di riforma

3.1. Finanza pubblica e tassazione

3.1.1. Politica di bilancio

All’interno della prima Raccomandazione del Consiglio si chiede all’Italia di “Assicurare che il tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria netta non superi lo 0,1 % nel 2019, corrispondente a un aggiustamento strutturale annuo dello 0,6 % del PIL.”, in sostanziale continuità con quanto richiesto nelle raccomandazioni degli anni precedenti.

 

Al riguardo nel DEF si afferma che il Governo, pur condividendo l’enfasi sulla riduzione del debito, opta per un “miglioramento del saldo strutturale più graduale rispetto alla Raccomandazione del Consiglio, che implicherebbe una eccessiva restrizione di bilancio”, osservando che “considerazioni di carattere sociale debbano ricevere altrettanta attenzione dei saldi di bilancio nella definizione della politica economica”.

 

Per quanto riguarda i saldi di finanza pubblica il DEF individua il seguente scenario programmatico.

 

L’indebitamento netto della PA è confermato pari al 2,4 per cento del PIL nel 2019, per poi scendere al 2,1 per cento nel 2020, all’1,8 per cento nel 2021 e all’1,5 per cento nel 2022.

 

Il saldo strutturale peggiora di 0,1 punti percentuali nel 2019 (ma risulterebbe in lieve miglioramento al netto della clausola per eventi eccezionali), mentre nei successivi tre anni è previsto in miglioramento, di 0,2 punti percentuali di PIL nel 2020 e di 0,3 all’anno nel 2021 e nel 2022, Nel complesso, quindi, il saldo strutturale scende dal -1,5 per cento del PIL nel 2019 al -0,8 per cento nel 2022.

A giudizio del Governo tali valori sarebbero “in linea con una graduale convergenza verso il pareggio strutturale” previsto dal Patto di stabilità e crescita, […] pur puntando in media a miglioramenti del saldo strutturale più contenuti in confronto ad un’interpretazione letterale delle regole”.

 

Il rapporto debito/PIL è previsto salire dal 132,2 per cento del 2018 al 132,6 per cento a fine 2019, mentre una graduale discesa è prevista per il successivo triennio, al 131,3 per cento nel 2020, 130,2 per cento nel 2021 e al 128,9 per cento nel 2022.

Al riguardo il Governo osserva che “La sostanziale compliance del programma di finanza pubblica con il braccio preventivo del patto di stabilità e crescita dovrebbe costituire un fattore rilevante per la valutazione dell’osservanza della regola del debito da parte dell’Italia, che la Commissione europea dovrà effettuare sulla base del consuntivo 2018”.

 

Si segnala che nella Relazione Paese per l’Italia del 2019 la Commissione conclude che “Il rapporto debito pubblico/PIL rimane molto alto e i piani di bilancio attuali, insieme all'indebolimento della ripresa e all'aumento dei costi di finanziamento, impediscono che continui a diminuire. […] Secondo le previsioni, gli squilibri che permangono non dovrebbero riassorbirsi nel breve periodo o potrebbero addirittura deteriorarsi nei prossimi anni. Le proiezioni del Governo[51] danno un rapporto debito pubblico/PIL in crescita a quasi il 132 % nel 2018 e indicano che tale valore dovrebbe rimanere stabile nel 2019 e nel 2020, senza prendere in considerazione i proventi presunti da privatizzazioni e il gettito IVA previsto dall'attivazione delle clausole di salvaguardia. […] L'espansione di bilancio prevista dal governo non prevede misure efficaci per far fronte alla debole crescita potenziale dell'Italia e, in particolare, per colmare il persistente divario di produttività rispetto alla media dell'UE. […] Alcune misure previste nel bilancio 2019 rappresentano un'inversione di marcia rispetto a componenti di precedenti importanti riforme, in particolare nel settore delle pensioni, che possono minacciare la sostenibilità delle finanze pubbliche”.

 

Poiché la risposta del Governo a tale raccomandazione è illustrata in maniera diffusa all'interno del DEF si rinvia (anche al fine di evitare  duplicazioni di contenuti tra le diverse parti del presente dossier), in particolare, alla sezione relativa al Percorso programmatico di finanza pubblica, nonché alle schede che seguono (della presente sezione) per quanto concerne gli interventi della strategia di riforma del Governo suscettibili di incidere in modo più rilevante sull’andamento della spesa pubblica e, quindi, sull’aggiustamento strutturale richiesto.

3.1.2 Tassazione e contrasto all’evasione

Nella raccomandazione 1, il Consiglio dell’Unione europea dopo avere rilevato che nessun progresso è stato realizzato nel 2018 riguardo all'alleggerimento della pressione fiscale sui fattori produttivi, alla revisione delle agevolazioni fiscali e alla riforma del sistema catastale, mentre progressi limitati si sono avuti nel potenziamento delle fatturazioni e dei pagamenti elettronici obbligatori, raccomanda che si sposti la pressione fiscale dal lavoro, in particolare riducendo le agevolazioni fiscali e riformando i valori catastali non aggiornati, e che si intensifichino gli sforzi per ridurre l'economia sommersa, in particolare potenziando i pagamenti elettronici obbligatori mediante un abbassamento dei limiti legali per i pagamenti in contanti.

La Commissione europea, nella Relazione per Paese 2019 relativa all'Italia, sottolinea che il sistema fiscale italiano grava pesantemente sul lavoro e sul capitale, mentre altre fonti di entrate sono sottoutilizzate; le entrate derivanti dalle imposte sul lavoro in percentuale del totale del gettito fiscale corrispondono alla media dell'UE, ma rimangono relativamente elevate in percentuale del PIL. Di fatto, il cuneo fiscale sul lavoro a parere dell’UE è uno dei più elevati dell’Unione, pari al 47,7% nel 2017 sul salario medio del lavoratore a fronte di una media UE del 42,8%. Analogamente, nel 2017 il carico fiscale sul capitale era ben superiore alla media UE.

Al contrario, la Commissione rileva che le entrate derivanti dall'imposta sul valore aggiunto (IVA) sono relativamente basse, pari al 14,9% del gettito fiscale complessivo nel 2017, rispetto al 18,1% per l'UE.

La Commissione sottolinea anche che non vi sono ancora piani per ridurre il numero e la portata delle spese fiscali, non sia stato riformato l'obsoleto sistema catastale e che l’estensione del regime forfettario determinerà una perdita netta di gettito mentre viene valutata positivamente l’introduzione dell'obbligo della fatturazione elettronica.

 

In tema di tassazione, il Governo attribuisce un ruolo centrale alla riduzione della pressione fiscale sui redditi per la creazione di un clima più favorevole alla crescita. In particolare, l’azione di riforma fiscale riguarderà l’attuazione progressiva di un sistema di flat tax come componente importante di un modello di crescita più bilanciato.

 

La pressione fiscale, che nel 2018 si è attestata al 42,1 per cento del PIL, rimane infatti elevata, ma il Governo intende agire per ridurla gradualmente su famiglie e imprese, anche grazie alle azioni di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale.

Per il 2019 è stata introdotta una prima riduzione attraverso l’estensione del regime forfetario (fino a 65.000 euro di ricavi), sostitutivo di IRPEF e IRAP, che assoggetta all’aliquota del 15 per cento una base imponibile forfettizzata (i soggetti che aderiscono a questo regime agevolato sono anche esentati dal versamento dell’IVA). A partire dal 1° gennaio 2020, un’imposta sostitutiva dell’IRPEF e dell’IRAP con aliquota del 20 per cento sarà applicata a imprenditori individuali e lavoratori autonomi con ricavi compresi tra 65.000 e 100.000 euro.

Inoltre per incentivare gli investimenti, il cd. decreto-legge crescita, in via di emanazione, consente alle imprese di beneficiare di una riduzione dell’aliquota IRES e IRPEF applicabile agli utili non distribuiti.

Si segnala che tale norma è già contenuta nella legge di bilancio 2019 (commi 28-34) che prevede - dal periodo d’imposta successivo al 31 dicembre 2018 - l’applicazione di un’aliquota IRES agevolata al 15 per cento (in luogo dell’ordinaria 24 per cento) a una parte del reddito delle imprese che incrementano i livelli occupazionali ed effettuano nuovi investimenti, nonché l’applicazione di tale agevolazione alle imprese soggette a IRPEF.

 

L’azione di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, fondamentale nell’assicurare l’equità del prelievo e tutelare la concorrenza tra le imprese, sarà perseguito attraverso il potenziamento di nuove tecnologie per effettuare controlli mirati.

Dall’analisi della Relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva 2018, emerge che per il triennio 2014-2016 - per il quale si dispone di stime complete per tutte le imposte e contributi considerati - il tax gap complessivo è stato pari a circa 109 miliardi, di cui 97,6 miliardi di mancate entrate tributarie e 11,4 miliardi di mancate entrate contributive.

Nel 2019, il Governo si impegna a monitorare - attraverso la Commissione che redige la predetta relazione - l’applicazione dei recenti interventi adottati per la prevenzione e il contrasto dell’evasione, come l’inserimento del canone RAI nella bolletta elettrica e la fatturazione elettronica.

Sul punto il Governo rileva che con l’introduzione dal 1° gennaio dell’obbligo di fatturazione elettronica tra operatori economici e dal 1° luglio 2019 dell’obbligo di invio telematico dei corrispettivi (per i soggetti con un volume d’affari superiore a 400.000€), le basi dati saranno alimentate da nuovi flussi informativi utilizzabili per incentivare l’adempimento dei contribuenti. A tale proposito si rileva che già nel primo mese di operatività dell’obbligo di fatturazione elettronica sono più che raddoppiate le fatture elettroniche inviate all’Agenzia delle Entrate: i dati mostrano un trend in forte ascesa, con 228 milioni di file inviati da parte di oltre 2,3 milioni di operatori.

 

Il Governo rappresenta come con il decreto-legge n. 119 del 2018 (decreto fiscale) sono state introdotte disposizioni volte ad agevolare la chiusura delle posizioni debitorie aperte, per consentire all’attività di riscossione ordinaria di riprendere con maggiore efficienza. Lo stesso obiettivo viene perseguito con riguardo al contenzioso, favorendo la chiusura delle liti pendenti Nel 2019 sarà valutata la possibilità di introdurre misure simili anche per le posizioni debitorie delle imprese.

Il medesimo decreto fiscale ha disposto inoltre che dal 1° luglio 2019 il processo telematico diventerà obbligatorio anche in materia tributaria, una giurisdizione che ha un notevole impatto economico per cittadini e imprese: il valore economico delle controversie tributarie attivate nel 2018 è stato pari ad oltre 24 miliardi, mentre il valore dei giudizi pendenti, nei due gradi di giudizio al 31 dicembre del medesimo anno, si attesta a circa 43 miliardi.

 

Tra gli interventi in materia fiscale adottati con la legge di bilancio 2019, il DEF ricorda la sterilizzazione per il 2019 dell’aliquota IVA ridotta del 10 per cento e dell’aliquota IVA ordinaria del 22 per cento, con un impatto di circa 12,5 miliardi; la proroga delle detrazioni per interventi di efficienza energetica, ristrutturazione edilizia e per l'acquisto di mobili e grandi elettrodomestici, nonché per interventi di sistemazione a verde. In materia di tassazione immobiliare, si segnalano l'aumento dal 20% al 40% della deducibilità dell'IMU sugli immobili strumentali dal reddito di impresa e di lavoro autonomo, l'introduzione della cedolare secca anche per le locazioni degli immobili commerciali (categoria C/1 entro i 600 mq), l'estromissione agevolata dell'immobile strumentale dell'imprenditore individuale e la rivalutazione del valore dei terreni (e delle partecipazioni), agli effetti della determinazione delle plusvalenze.

Il Governo sottolinea che è attualmente all’esame della Camera - già approvato dalla Commissione Finanze e ora in discussione in Assemblea - anche un disegno di legge sulle semplificazioni fiscali che ha l’obiettivo di modificare il calendario fiscale e snellire gli adempimenti dichiarativi e comunicativi. Tra le misure contenute nel testo vi sono il divieto per l’amministrazione finanziaria di chiedere ai contribuenti, in sede di controllo formale delle dichiarazioni dei redditi, certificazioni e documenti relativi a informazioni disponibili nell’anagrafe tributaria; l’ampliamento dell’ambito operativo del versamento unitario F24; misure agevolative, sotto forma di abbuoni sui prezzi e di credito d’imposta, per incoraggiare l’aumento della percentuale di imballaggi riutilizzabili o avviati al riciclo immessi sul mercato e benefici finanziari e fiscali, sotto forma di crediti d’imposta per l’acquisto di prodotti da riciclo e da riuso.

3.1.3 Privatizzazioni e valorizzazione del patrimonio pubblico

All’interno della prima Raccomandazione del Consiglio si chiede all’Italia di “utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito pubblico/PIL”, in continuità con quanto richiesto nelle raccomandazioni degli anni precedenti.

 

Come già previsto nei precedenti documenti programmatici del Governo, anche nel DEF 2019 il programma di privatizzazioni viene richiamato come uno degli strumenti che contribuiscono all’azione di consolidamento dei conti pubblici

Il DEF 2019 conferma, tra gli obiettivi programmatici, introiti da privatizzazioni e da altri proventi finanziari per 1 punto di PIL nel 2019 e per 0.3 punti nel 2020 (non sono previsti introiti, invece, nel 2021), senza tuttavia fornire elementi informativi in merito agli introiti fin qui conseguiti e alle procedure di privatizzazione avviate o programmate.

Il Documento ricorda, quindi, che nel corso del 2018 (come anche nel 2017) non sono stati registrati introiti da privatizzazioni, al contrario di quanto ipotizzato nei precedenti obiettivi programmatici.

 

Si segnala che nella Relazione Paese per l’Italia del 2019 la Commissione osserva che “Gli obiettivi di privatizzazione fissati per i prossimi anni, particolarmente ambiziosi per il 2019, sono soggetti a significativi rischi al ribasso alla luce dei risultati insoddisfacenti osservati negli ultimi anni”, concludendo che senza prendere in considerazione i proventi da privatizzazioni, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe rimanere stabile intorno al 132 % (a fronte delle proiezioni del Governo, nella NADEF 2018, pari al 130,7% ipotizzando tali proventi).

 

Il DEF conferma, altresì, il ruolo della valorizzazione del patrimonio immobiliare nella strategia economica e di bilancio; tali interventi rientrano infatti tra le misure volte alla riduzione del rapporto debito/PIL.

Il PNR stima che per il 2018 i proventi derivanti dalle vendite di immobili pubblici ammontino a 825 milioni di euro. Il programma straordinario di dismissioni immobiliari stabilito dalla legge di bilancio 2019 per il triennio 2019-2021 prevede un introito di 1,25 miliardi, ulteriore rispetto agli 1,84 miliardi già previsti a legislazione vigente.

Più precisamente, il Governo ricorda che la Legge di Bilancio per il 2019 (articolo 1, commi 422-433 della legge n. 145 del 2018) prevede un programma di dismissioni immobiliari volto a conseguire un introito pari a 950 milioni di euro nel 2019 e 150 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021. La dismissione è effettuata secondo un piano, da adottarsi entro il 30 aprile 2019 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze (al momento della redazione del presente lavoro detto decreto non risulta ancora emanato).

Nel Programma Nazionale di Riforma il Governo fornisce alcuni dati sugli immobili pubblici: sulla base della ricognizione annuale del MEF, il valore patrimoniale dei fabbricati pubblici censiti, pari a circa 1 milione di unità catastali, è stimato in 284 miliardi, per la maggior parte (78 per cento) riconducibile a fabbricati utilizzati direttamente dalla PA (circa 222 miliardi) e quindi non disponibili, nel breve-medio termine, per progetti di valorizzazione e dismissione. Il restante 22 per cento è dato in uso, a titolo gratuito o oneroso, a privati (48 miliardi), oppure risulta non utilizzato (12 miliardi) o in ristrutturazione (2 miliardi). Al 31 dicembre 2018, i beni statali affidati all’Agenzia del Demanio risultano pari complessivamente a 42.866 immobili, fabbricati e terreni, per un valore di circa 60,82 miliardi. In termini di valore, l’85 per cento è costituito da immobili in uso governativo, circa il 12 per cento da beni del demanio storico-artistico e altro patrimonio indisponibile e solo il restante 3 per cento da patrimonio disponibile.

Con riferimento alle attività dell’Agenzia del demanio sugli immobili utilizzati a fini istituzionali, l’esecutivo rileva come esse siano orientate ad una gestione economica più efficiente, attraverso la razionalizzazione degli spazi in uso e la rinegoziazione dei contratti di locazione. Le locazioni passive per la PA centrale ammontavano per l’anno 2014 a oltre 900 milioni; a seguito delle misure di rilascio e razionalizzazione intervenute nel corso del tempo, nel 2018 la spesa per canoni complessiva si è ridotta attestandosi a circa 800 milioni. Il Governo prevede di ottenere un risparmio, a regime, di circa 200 milioni rispetto alla spesa sostenuta al 31 dicembre 2014.

Per quanto invece concerne le risorse affidate all’Agenzia del Demanio, il Governo afferma che essa intende gestire nei prossimi anni 2,3 miliardi di euro - già stanziati dalle vigenti leggi - di cui circa 1,1 miliardi per la riqualificazione sismica ed energetica degli immobili statali e 1,2 miliardi destinati alla razionalizzazione degli usi governativi per l’abbattimento della spesa per locazione passiva. Ricorda inoltre le iniziative per la riduzione del rischio sismico, avviate dall’Agenzia a dicembre 2018 e in prosecuzione nel 2019.

Per quanto riguarda l’attuazione del federalismo demaniale, l'Agenzia del Demanio ha effettuato 5.244 trasferimenti di immobili nell’ambito di quello ordinario e 150 trasferimenti con il federalismo culturale.

Quanto ai fondi immobiliari gestiti da INVIMIT Sgr, interamente partecipata dal MEF, si segnala che gli immobili pubblici apportati a detti fondi, al 31 dicembre 2018, presentavano un valore in termini di Asset Under Management, pari a circa 1,38 miliardi; a fronte di tali apporti sono state emesse quote destinate a essere successivamente collocate sul mercato. I proventi generati dalla vendita delle quote dei fondi, se facenti riferimento agli immobili dello Stato, possono essere destinati al Fondo per l’ammortamento di titoli di Stato, mentre quelli relativi agli immobili degli altri enti sono contabilizzati a riduzione del debito dell’ente, contribuendo in tal modo al contenimento del debito pubblico consolidato.

3.1.4 Revisione della spesa

Per quanto riguarda la revisione della spesa (spending review), il Documento preannuncia “un paziente lavoro di revisione della spesa corrente”, che porterà a un primo pacchetto di misure nella legge di bilancio per il 2020.

Il programma di spending review comporterà risparmi di spesa corrente pari a 2 miliardi nel 2020 (ammontare invariato rispetto al 2019) a 5 miliardi nel 2021 e a 8 miliardi nel 2022 (valori cumulati).

 

Il DEF riporta poi (in un apposito focus: Sezione II, pag.13) i risultati della nuova procedura di spending review dei ministeri integrata nel ciclo di bilancio. La procedura è stata adottata per la prima volta nella fase di formazione del disegno di legge di bilancio 2018-2020, nell’ambito della quale è stato definito un contributo aggregato dei Ministeri alla manovra di finanza pubblica pari a 1 miliardo in termini di indebitamento netto, successivamente ripartito tra i vari ministeri con il D.P.C.M. del 28 giugno 2017. Per un obiettivo complessivo di risparmio pari a 1 miliardo di euro sono stati ridotti gli stanziamenti dei capitoli di bilancio corrispondenti per circa 1,3 miliardi di euro.

Nel focus si rileva che sulla base delle evidenze contabili e delle informazioni contenute nelle relazioni trasmesse da ciascun Ministero, le voci del bilancio statale interessate dalla procedura mostrano un’effettiva riduzione della spesa nel 2018 rispetto agli andamenti tendenziali e, anche, in confronto con la gestione 2017. La situazione è, tuttavia, differenziata a seconda degli interventi considerati e, per alcuni di essi, sono emersi rischi per il completo conseguimento dell’obiettivo di risparmio, a fronte dei quali le amministrazioni hanno raramente proposto interventi correttivi.

 

Ulteriori elementi sui risultati e le criticità della prima applicazione della nuova procedura di spending review dei ministeri sono contenute nell’apposito allegato al DEF, trasmesso in attuazione dell’articolo 22-bis, comma 5, della legge n. 196 del 2009 (Legge di contabilità) (Doc. LVII, n. 2 - Allegato VI).

 


 

3.2. Settore bancario e finanziario

La Raccomandazione n. 3 del Consiglio dell’Unione europea concerne il sistema bancario e la disponibilità di finanziamenti per le imprese, il risanamento degli istituti di credito e lo smaltimento dei prestiti in sofferenza proseguono a ritmo sostenuto; in particolare, l’UE raccomanda all’Italia di mantenere il ritmo della riduzione dell'elevato stock di crediti deteriorati e di sostenere ulteriori misure di ristrutturazione e risanamento dei bilanci delle banche, anche per gli istituti di piccole e medie dimensioni, e attuare tempestivamente la riforma in materia di insolvenza. Raccomanda infine di migliorare l'accesso delle imprese ai mercati finanziari.

 

A livello europeo, l’Italia sta contribuendo alla discussione in corso sul completamento dell’Unione bancaria e dell’Unione del mercato dei capitali, sostenendo allo stesso tempo la revisione delle modalità di realizzazione del progetto stabilite in passato.

 

A livello nazionale, l'obiettivo primario indicato dal Governo è rendere pienamente effettivo il principio costituzionale della tutela del risparmio. In tale direzione, sono stati presi provvedimenti volti consentire il rimborso a favore degli investitori che hanno subito un danno ingiusto nella prestazione di servizi di investimento da parte di banche poste in liquidazione.

 

La Commissione europea, nella Relazione per Paese, ha evidenziato che l’Italia ha compiuto alcuni progressi riguardo ai crediti deteriorati e alla ristrutturazione delle banche.

In linea con quanto raccomandato dalla Commissione, il Governo indica la necessità di proseguire con l’azione di riduzione dei crediti deteriorati intrapresa dal sistema bancario italiano.

Nel 2018 l’incidenza dei crediti deteriorati sul totale dei finanziamenti erogati dalle banche italiane ha continuato a ridursi, sia al lordo sia al netto delle rettifiche, raggiungendo a dicembre rispettivamente l’8,7 e il 4,3 per cento (dai livelli di 11,5 e 6,1 per cento nel 2017). Alla diminuzione hanno contribuito il calo del flusso dei nuovi crediti deteriorati sul totale dei finanziamenti (che ha raggiunto un minimo storico) e l’attuazione dei piani di cessione delle posizioni in sofferenza.

La Commissione UE, nel Country report, rileva che i miglioramenti nella gestione dei non performing loans derivano da molteplici fattori, tra cui una  migliore qualità dei dati relativi a tali poste, l’ingresso di imprese di gestione dei crediti deteriorati sul mercato, un migliore riassorbimento degli NPL da parte delle banche. L’UE ritiene che vi siano spazi per un ulteriore sviluppo del mercato secondario dei crediti deteriorati e segnala che gli operatori di mercato specializzati negli incagli sono attualmente in numero ridotto sul mercato italiano.

Un ruolo significativo nella riduzione dei crediti deteriorati viene assegnato dal governo alle misure disposte con decreto legge n. 18 del 2016, con il quale è stato autorizzato, a seguito della positiva decisione della Commissione europea, uno schema per la concessione della garanzia dello Stato sulla cartolarizzazione di crediti classificati come sofferenze nel bilancio delle banche e degli intermediari finanziari (Garanzia sulle cartolarizzazioni delle sofferenze - GACS), che ha contribuito al miglioramento delle condizioni sul mercato secondario dei crediti deteriorati. Alla luce della positiva esperienza riscontrata, la misura è stata confermata nell'ambito del decreto legge n. 22 del 2019, con alcune modifiche suggerite dall'esperienza di concreta attuazione dello schema, e sarà operativa subordinatamente alla positiva autorizzazione della Commissione europea.

 

Con riferimento all'attuazione delle riforme delle banche di credito cooperativo (BCC) e delle banche popolari, il Governo segnala che tutte le banche popolari sono state trasformate in società per azioni, fatta eccezione per due (per una delle quali la procedura è stata sospesa, essendo in corso un appello alla Corte di Giustizia Ue). Allo stesso tempo, la riforma delle BCC è giunta al suo pieno completamento, con il consolidamento di circa 230 banche 2 grandi gruppi significativi ai sensi del regolamento Ue n. 1024 del 2013 e la costituzione di un sistema di garanzia istituzionale (IPS - Institutional Protection Scheme) da parte delle BCC della regione Alto Adige, come consentito dalle modifiche alla legge di riforma del settore bancario cooperativo apportate nella seconda metà del 2018.

 

Infine il Governo intende dedicare un’attenzione specifica all’utilizzo delle nuove tecnologie mediante l'istituzione presso il MEF di un Comitato di Coordinamento per il Fintech (prestazione di servizi bancari e finanziari con l'impiego di tecnologie innovative) che possa favorire anche la partecipazione attiva ai lavori dell’Unione europea e degli organismi internazionali competenti.


 

3.3. Investimenti, infrastrutture, territorio e ambiente

3.3.1 Investimenti e infrastrutture

Investimenti pubblici

Il Governo intende dare maggiore impulso agli investimenti pubblici, invertendo la tendenza negativa in atto da molti anni, soprattutto a seguito della crisi economica.

La strategia delineata passa attraverso l’incremento delle risorse e il miglioramento della capacità di spesa delle amministrazioni pubbliche.

 

Per quanto riguarda gli obiettivi di politica di bilancio, lo scenario programmatico presentato prevede un aumento degli investimenti pubblici nel prossimo triennio, che dal 2,1 per cento del PIL registrato nel 2018 si porterebbero al 2,6 per cento del PIL nel 2022.

 

Si ricorda che nello scenario programmatico definito nella NADEF 2018 erano previste risorse aggiuntive pari a oltre 0,2 punti di PIL nel 2019, per arrivare a oltre 0,3 punti di PIL nel 2021, così innalzando la quota di investimenti pubblici in rapporto al PIL dall’1,9 per il 2018 al 2,3 per cento nel 2021.

Al fine di conseguire l’obiettivo programmatico definito nella NADEF, l’intervento di maggiore portata contenuto nella legge di bilancio è quello all’articolo 1, commi 95-98 e 105-106, che istituiscono un Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, con una dotazione complessiva di 50,2 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033.

Il profilo finanziario triennale del Fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, è il seguente: 2,9 miliardi di euro per il 2019, 3,1 miliardi per il 2020 e 3,4 miliardi per ciascuno degli anni dal 2021 al 2033.

 

Il DEF sottolinea, quindi, che secondo il quadro tendenziale più aggiornato dei conti della PA, nel 2019 gli investimenti pubblici aumenteranno del 5,2 per cento. Nella previsione tendenziale si è ipotizzato che l’impulso di questo aumento si manifesti a partire dal secondo trimestre dell’anno. Nel complesso, l’aumento previsto nel quadro a legislazione vigente dovrebbe fornire un contributo alla crescita del PIL reale superiore a 0,1 punti percentuali.

Infrastrutture

Pur  risultando assente, rispetto ai DEF precedenti, uno specifico Allegato infrastrutture, alla luce della Raccomandazione n. 4 del Consiglio Europeo e della Relazione paese relativa all'Italia 2019 della Commissione europea (in cui si evidenzia che “gli investimenti pubblici nelle infrastrutture restano bassi, anche se il governo intende affrontare la questione della mancanza di competenze in materia di gestione dei progetti nelle pubbliche amministrazioni che limita la capacità di investire”) nel PNR riveste un particolare rilievo il tema del rilancio delle infrastrutture, con la previsione di interventi, di natura normativa ed organizzativa, finalizzati a rimuovere gli ostacoli burocratici e legali che negli ultimi anni hanno frenato la realizzazione di opere pubbliche .

 

Si ricorda che a partire dal 2015 è stata avviata una fase di revisione della programmazione delle infrastrutture strategiche attraverso una selezione di priorità, individuate negli allegati al DEF. Il Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 50/2016) ha, infatti, abrogato la previgente disciplina speciale, risalente alle legge n. 443/2001 (cd. “legge obiettivo”) in materia di programmazione, progettazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche. Nel contempo, il Codice ha introdotto una nuova disciplina per la programmazione e la realizzazione delle infrastrutture prioritarie, incentrata sull’adozione del Documento pluriennale di pianificazione (DPP) (peraltro non ancora adottato).

I dati relativi alle singole opere strategiche sono consultabili attraverso il sistema SILOS (Sistema informativo legge opere strategiche).

 

La riforma della disciplina normativa dei contratti pubblici

La riforma della disciplina dei contratti pubblici rappresenta la direttrice di intervento più rilevante nell’ambito delle politiche infrastrutturali, al dichiarato fine di favorire ed accelerare la pianificazione e la gestione degli investimenti infrastrutturali mediante una complessiva rivisitazione e semplificazione del quadro normativo.

A tale riguardo, il PNR richiama la delega legislativa contenuta nel disegno di legge A.S. 1162 (presentato al Senato e di cui non è ancora iniziato l’esame) per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l’integrazione della normativa in materia di contratti pubblici, che dovrà condurre ad una complessiva riforma del Codice dei contratti pubblici.

 

In attesa di una riforma organica del Codice dei contratti pubblici (sulla cui applicazione è in corso di svolgimento una apposita indagine conoscitiva dell’8a Commissione (Lavori pubblici) del Senato nel corso della quale si sono svolte numerose audizioni e sono state depositate diverse memorie), diversi interventi correttivi sono previsti ad opera del decreto-legge cd. “sblocca cantieri” (non ancora pubblicato in G.U.), con l’obiettivo di restituire slancio agli appalti pubblici, favorendo la crescita economica e rinvigorendo la ripresa del settore delle costruzioni.

 

Nel quadro generale della riforma della disciplina dei contratti pubblici, particolare rilievo viene poi attribuito, nella prospettiva di favorire la partnership con il settore privato, alla valorizzazione dello strumento del partenariato pubblico-privato (PPP), con la definizione di un contratto standard PPP in grado di fornire una guida alle pubbliche amministrazioni per la strutturazione in dettaglio delle operazioni di PPP.

 

Le misure per la verifica dello stato di attuazione dei programmi infrastrutturali e il miglioramento delle attività di progettazione delle pubbliche amministrazioni

Il PNR segnala la necessità di intervenire con apposite misure per migliorare le capacità della pubblica amministrazione di selezionare, avviare e completare entro tempi ragionevoli progetti infrastrutturali ad alta redditività economica e sociale, ponendo in particolare rimedio alla perdita di competenze tecniche e progettuali delle pubbliche amministrazioni.

In tale direzione si muovono le misure, già assunte, istitutive di strutture con compiti di promozione e supporto alle attività di verifica dello stato di attuazione dei programmi di investimento infrastrutturale e di affiancamento delle pubbliche amministrazioni nelle attività di progettazione di opere pubbliche. Si segnala che le succitate misure sono finalizzate a superare le barriere individuate nel Rapporto Paese della Commissione per l’Italia, in particolare quelle legate all’inefficienza del sistema degli appalti pubblici, al basso livello di capacità amministrativa e allo scarso coordinamento tra i livelli della P.A. Nella citata relazione si legge che “I due organi istituzionali centralizzati (Centrale per la gestione delle opere pubbliche e InvestItalia) che dovrebbero essere attivati nel 2019 rappresentano un passo avanti in questa direzione”.

 

Oltre alla cabina di regia “Strategia Italia” (art. 40 del decreto-legge n.109/2018, convertito dalla L. n. 130/2018), si tratta, in particolare, delle seguenti strutture, entrambe istituite dalla legge n. 145/2018 (legge di bilancio 2019):

§  la struttura di missione temporanea “Investitalia” (istituita con DPCM 15 febbraio 2019), per il supporto alle attività del Presidente del Consiglio dei ministri relative al coordinamento delle politiche del Governo in materia di investimenti pubblici e privati (per approfondimenti si veda il dossier sulla legge di bilancio 2019, commi 179-183 e 368);

§  la “Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici”, cui sono affidati una serie di compiti tra i quali quello di fornire supporto alle amministrazioni centrali e periferiche, favorire lo sviluppo e l’efficienza della progettazione e degli investimenti pubblici e predisporre modelli innovativi progettuali ed esecutivi per edifici pubblici e opere similari (per approfondimenti si veda il dossier sulla legge di bilancio 2019, commi 162-170).

 

Viene inoltre anticipato che nel D.L. crescita (non ancora pubblicato in G.U.) si provvede al potenziamento dei Provveditorati con l’immissione di cento unità di personale di alta professionalità (ingegneri e progettisti) al fine di rafforzare l’autonoma capacità progettuale di queste articolazioni periferiche del MIT e ad accrescere la loro funzione di sostegno alle autonomie territoriali e locali nella realizzazione delle infrastrutture.

3.3.2 Trasporti

Nell’ambito delle principali linee di intervento del programma di Governo con riferimento agli investimenti si prevede innanzi tutto che una quota del Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, istituito dalla legge di bilancio per il 2019 (l. n. 145 del 2018, articolo 1, commi 95, 96, 98 e 105) la cui dotazione complessiva è di 43,6 miliardi per gli anni dal 2019 al 2033, sarà destinata alla realizzazione, sviluppo e sicurezza di sistemi di trasporto pubblico di massa.

Con riguardo alla strategia di intervento in materia di infrastrutture e trasporti il Governo intende dare priorità alla sicurezza delle infrastruttur