Legge sui mercati digitali (Digital markets act) 18 maggio 2021 |
Indice |
| |Finalità/Motivazione|Alcuni dati|Contenuti|Valutazione del Governo|Esame presso le Istituzioni dell'UE|Esame presso altri Parlamenti nazionali| |
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Finalità/Motivazione
La proposta di regolamento sui mercati digitali (
Digital market act – DMA), che è stata presentata insieme al
Digital service act (
per un'illustrazione dei contenuti di tale proposta si rinvia al relativo dossier), è una iniziativa legislativa volta a garantire un mercato unico competitivo per i servizi digitali e, in particolare,
mercati delle
piattaforme
equi e
contendibili. La Commissione europea ha concepito tale nuova disciplina in considerazione del fatto che alcune piattaforme
online si sono affermate come
elementi
strutturali fondamentali dell'economia digitale, fungendo da
intermediari per la maggior parte delle transazioni tra consumatori e imprese. L'importanza di tali piattaforme ha assunto dimensioni tali da consentire loro di fungere da
gatekeeper (soggetti che hanno un impatto significativo sul mercato interno, in quanto importanti
punti di accesso dei clienti e detengono, attualmente o in un futuro prossimo, una posizione consolidata e duratura nelle loro operazioni).
Il fenomeno determina una serie di criticità messe particolarmente in evidenza dalla Commissione europea, nella
valutazione di impatto, quali: a)
debole contendibilità dei mercati delle piattaforme e debole concorrenza su tali mercati; b)
pratiche commerciali sleali nei confronti degli utenti commerciali; c) quadri di regolamentazione e di vigilanza
frammentati per quanto riguarda gli operatori commerciali attivi in tali mercati.
Secondo la Commissione europea, tali problemi si traducono in
distorsioni del mercato prive di sistemi di
autocorrezione, aggravate dalle caratteristiche del settore digitale, ritenute in grado di rafforzare le
barriere all'ingresso dei mercati delle piattaforme che fungono da
gatekeeper. In particolare, nell'ecosistema digitale i rapporti commerciali sarebbero caratterizzati da livelli di
dipendenza e
squilibrio dei poteri contrattuali particolarmente elevati. Per la Commissione non è meno importante intervenire per rimediare al quadro giuridico frammentato (sia in termini di regolamentazione che di regime di vigilanza) che si può sviluppare a seguito di interventi legislativi sul piano nazionale.
Secondo quanto evidenziato nella proposta di regolamento, affrontare questi problemi è di estrema importanza in considerazione delle
dimensioni dell'economia digitale (stimate
tra il 4,5 % e il 15,5 % del PIL mondiale nel 2019, con una tendenza in crescita) e della rilevanza del ruolo delle piattaforme
online nei mercati digitali, con le relative implicazioni sociali ed economiche.
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In sintesi
A) Il nuovo regime delinea il perimetro di
applicazione soggettiva stabilendo una serie di
criteri qualitativi per individuare le piattaforme
online di grandi dimensioni che esercitano una funzione di
controllo dell'
accesso, vale a dire di "
gatekeeper". Si tratta, in linea di massima, di piattaforme detentrici di una posizione consolidata e duratura nell'ambito delle proprie attività (attuale o anche
prevedibile nel prossimo futuro), con un impatto significativo sul mercato interno, e che rivestono il ruolo di
intermediazione tra un'ampia base di utenti finali e un gran numero di imprese. Il potere di designare tali soggetti regolati è
concentrato nelle mani della Commissione europea, la quale ritiene i requisiti soddisfatti ove siano raggiunti determinati
parametri quantitativi soglia. Tra i parametri si ricordano, tra l'altro, il
fatturato dell'impresa o la sua
capitalizzazione media, e i dati relativi a
utenti commerciali e
finali che si servono della piattaforma di intermediazione. La Commissione, sulla base di un'istruttoria più articolata, può individuare i soggetti regolati anche nel caso in cui le citate soglie quantitative
non siano raggiunte.
In ogni caso è consentito ai soggetti interessati di presentare
argomenti contrari a tale designazione, con l'effetto di avviare in tal caso un'indagine
ad hoc da parte della Commissione europea.
B) Ove annoverate tra i
gatekeeper il regolamento assegna a tali piattaforme una serie di
obblighi e
divieti. Tra i più significativi, si ricordano: l'obbligo di consentire agli utenti commerciali di accedere ai
dati che generano utilizzando la piattaforma; l'obbligo di fornire alle imprese che fanno pubblicità sulla piattaforma gli strumenti e le
informazioni necessarie per consentire a inserzionisti e a editori verifiche indipendenti dei messaggi pubblicitari ospitati dalla piattaforma; l'obbligo di permettere agli utenti commerciali di promuovere la loro offerta e concludere contratti con clienti
al di fuori della piattaforma; la predisposizione di propri
servizi interoperabili per i terzi in situazioni specifiche.
L'insieme dei
divieti imposti ai
gatekeeper include, tra l'altro, il divieto di riservare ai propri servizi e prodotti un trattamento
favorevole in termini di
classificazione rispetto a servizi o prodotti analoghi offerti da terzi sulla loro piattaforma; il divieto di impedire ai consumatori di mettersi in
contatto con le imprese
al di fuori della piattaforma; il divieto di impedire agli utenti di
disinstallare software o applicazioni preinstallati se lo desiderano; il divieto di impedire la
portabilità.
Alla Commissione europea sono conferiti poteri che impattano su doveri e divieti a carico dei
gatekeeper codificati nel regolamento. Si tratta delle facoltà di:
specificazione di alcuni obblighi;
sospensione degli obblighi, in determinati casi di rischio per la redditività del soggetto regolato;
esenzione per motivi di interesse pubblico. Infine la Commissione può, tramite atto delegato,
aggiornare gli obblighi/divieti imposti al
gatekeeper, nel caso in cui individui la necessità di stabilire
nuovi obblighi riguardanti pratiche sleali o che limitano la contendibilità dei servizi di piattaforma di base. Di particolare rilievo l'obbligo a carico dei
gatekeeper di
informare la Commissione europea in merito a progetti di
concentrazioni che coinvolgano un altro fornitore di servizi di piattaforma di base o di qualsiasi altro servizio nel settore digitale.
C) Alla Commissione europea sono conferiti poteri differenziati di attuazione del regolamento. Anzitutto poteri di
indagine rispettivamente volti a prevedere: la
designazione del
gatekeeper in determinati casi; l'intervento della Commissione in caso di
inosservanza sistematica degli obblighi stabiliti nel regolamento; l'individuazione di
nuovi servizi di piattaforma di base (in sostanza, per ampliare il campo di applicazione del regolamento) o di
nuove pratiche potenzialmente sleali o ritenute in grado di limitare i mercati di tali piattaforme. Il regolamento assegna alla Commissione altresì poteri investigativi per monitorare il rispetto del regolamento, tra i quali, i poteri di
audizioni e di
ispezione
in loco, e di
accesso a banche dati e ad algoritmi. Infine tra i poteri di
enforcement il regolamento conferisce alla Commissione europea, tra l'altro, l'adozione di misure cautelari e l'accertamento delle violazioni cui si ricollega un regime
sanzionatorio (sempre di competenza della Commissione europea), che contempla
ammende fino al 10 per cento del fatturato mondiale totale annuo dell'impresa che trasgredisce e
penalità di mora fino al 5 per cento del fatturato medio giornaliero (realizzati a livello globale nell'esercizio precedente).
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Alcuni dati
La Commissione europea si è dotata di un
Osservatorio sulle piattaforme online, composto da un gruppo di funzionari della Commissione e da un gruppo di esperti indipendenti, con il mandato di monitorare tendenze e dati nell'economia di tali operatori dell'intermediazione digitale.
Secondo l'Osservatorio, le 50 principali piattaforme
online, che rappresentano in media oltre il
60% della quota di traffico digitale negli Stati membri dell'UE, hanno realizzato nel 2018 un
fatturato mondiale di quasi
340 miliardi di USD (
276 miliardi di euro).
L'Osservatorio rileva che le piattaforme
online sono attive in una varietà di settori, in particolare
e-commerce,
app e software, social media, servizi finanziari, trasporti e ospitalità.
Secondo l'osservatorio, le piattaforme
on line (unitamente alla
sharing economy) hanno avuto un impatto particolarmente significativo sul settore dei
trasporti e su quello
alberghiero. Nel settore dei
viaggi e dell'
ospitalità, in media in Europa nel 2019 il 29,9 per cento delle prenotazioni alberghiere è stato effettuato tramite piattaforme online. Tra le agenzie di prenotazione
online, il leader è stato Booking.com con il 67,7% delle prenotazioni in Europa.
Di seguito i grafici relativi alla quota di prenotazioni effettuate tramite le principali OTA - Online Travel Agencies in Europa nel 2019 e la quota di prenotazioni di pernottamenti in hotel negli Stati membri nel 2019 (Fonte: Observatory on platform economy).
L'Osservatorio ha raccolto anche una serie di dati sul ruolo delle piattaforme nell'intermediazione dei flussi commerciali (ad esempio vendite e acquisti tramite piattaforme online).
Nel 2019 il
Regno Unito è stato il Paese europeo con la quota maggiore di commercio elettronico (
e-commerce), con oltre
200 miliardi di euro spesi per acquisti
online e pari a quasi l'8 per cento del PIL del paese. Al secondo posto la Francia (oltre 100 miliardi di entrate dell'
e-commerce e il 4,3 per cento del PIL), seguita dalla Germania (quasi 60 miliardi di entrate e l'1,7 per cento del PIL).
Di seguito un grafico recante le dimensioni del mercato del commercio elettronico in Paesi europei selezionati (2019) (Fonte: Observatory on platform economy).
Secondo la ricerca dell'Osservatorio il Paese caratterizzato dal più alto volume di commercio on line è la Germania (oltre 52 miliardi nel 2019), seguita dal Regno Unito (47 milioni di euro) (Fonte: Observatory on platform economy).
L'Osservatorio ha approfondito una serie di aspetti del commercio
online tramite piattaforme. In particolare, nel 2019, quasi il 20% delle imprese nell'UE27 avrebbe effettuato vendite
online. In alcuni Paesi, oltre il 30% delle imprese sarebbe coinvolto nelle vendite
online: Irlanda (36%), Danimarca (34%) e Svezia (31%). In termini di
numero effettivo di imprese che vendono
online, i leader sono Francia, Spagna, Germania e
Italia.
Di seguito i grafici dell'Eurostat, i quali indicherebbero che nel contesto europeo l'Italia rappresenterebbe una delle prime economie sul fronte del volume del commercio online, sebbene tale risultato riguardi una percentuale limitata di imprese, a fronte di una platea complessiva di imprese che non ha ancora sfruttato il potenziale di tale forma di vendita.
Percentuale di imprese che vendono online (con almeno l'1% del fatturato) rispetto all'insieme delle imprese in ciascuno Stato membro (Fonte Eurostat).
Imprese che vendono online (con almeno l'1 per cento di fatturato 2019), distribuite per Stato membro (fonte Eurostat).
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Contenuti |
Oggetto, ambito di applicazione e definizioni
Il capo I stabilisce una serie di disposizioni generali, tra cui l'
oggetto e l'
ambito di applicazione del regolamento, compreso il suo effetto di armonizzazione in relazione a talune legislazioni nazionali (articolo 1), e le
definizioni dei termini utilizzati (articolo 2).
In particolare, si ricorda che il nuovo regime si applica ai servizi di piattaforma di base forniti o offerti dai
gatekeeper (
vedi infra) a
utenti commerciali stabiliti nell'Unione o a
utenti finali stabiliti o situati nell'Unione,
a prescindere dal luogo di
stabilimento o di
residenza dei
gatekeeper e dalla normativa altrimenti applicabile alla fornitura del servizio (articolo 1).
Tra le definizioni più significative ai fini dell'applicazione del regolamento, si ricorda in particolare che si considerano servizi di piattaforma di base: a) servizi di
intermediazione online; b) motori di
ricerca online; c) servizi di
social network online; d) servizi di piattaforma per la condivisione di
video; e) servizi di
comunicazione interpersonale indipendenti dal numero; f)
sistemi operativi; g) servizi di
cloud
computing; h) servizi
pubblicitari, compresi reti pubblicitarie, scambi di inserzioni pubblicitarie e qualsiasi altro servizio di intermediazione pubblicitaria, erogati da un fornitore di uno dei servizi di piattaforma di base elencati alle lettere da a) a g). Inoltre è definito "servizio di
social network online": una piattaforma che consente agli utenti finali di entrare in contatto,
condividere, scoprire e
comunicare gli uni con gli altri su molteplici dispositivi e, in particolare, attraverso chat, post, video e raccomandazioni. La norma definisce altresì "
servizio ausiliare" quali i servizi forniti nel contesto dei servizi di piattaforma di base, o insieme a questi ultimi, compresi i
servizi di pagamento, e i servizi tecnici che supportano la fornitura dei servizi di pagamento, i servizi di logistica, di
identificazione o pubblicitari; viene definito servizio di
identificazione" un servizio ausiliare che consenta qualsiasi tipo di verifica dell'identità degli utenti finali o degli utenti commerciali, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata. Il regolamento consente alla Commissione di effettuare un'indagine di mercato al fine di proporre modifiche del regolamento recanti l'inserimento di
altri servizi del settore digitale nell'elenco dei servizi di piattaforma di base cui applicare (in caso di riscontro della qualità di
gatekeeper) il regime di obblighi e divieti in esso descritto (articolo 17).
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Gatekeeper
Il Capo II descrive il meccanismo attraverso il quale un fornitore di servizi di piattaforma di base è
designato come
gatekeeper. In sostanza sono stabiliti i requisiti in base ai quali tali fornitori devono essere designati (dalla Commissione europea) come
gatekeeper sulla base di
parametri misurabili o in base a una
valutazione specifica nel corso di un'indagine di mercato. Tale designazione può essere riconsiderata e deve essere ciclicamente riesaminata.
In particolare, ai sensi dell'articolo 3 deve essere designato come
gatekeeper il fornitore di servizi di piattaforma di base che:
a) ha un
impatto significativo sul mercato interno;
b) gestisce un servizio di piattaforma di base che costituisce un
punto di accesso (
gateway)
importante affinché gli utenti commerciali raggiungano gli utenti finali;
c) detiene una posizione
consolidata e
duratura nell'ambito delle proprie attività o è prevedibile che acquisisca siffatta posizione nel prossimo futuro.
Secondo il regolamento si presume che un fornitore di servizi di piattaforma di base soddisfi:
Il fornitore che raggiunga tali soglie quantitative è tenuto a notificarlo alla Commissione europea: tuttavia il meccanismo presuntivo è declinato nel senso della sua
confutabilità da parte dei soggetti interessati: in particolare, l'impresa che comunichi di aver raggiunto le soglie quantitative citate può in ogni caso presentare argomentazioni sufficientemente fondate per dimostrare che nelle circostanze relative al funzionamento del pertinente servizio di piattaforma di base, non soddisfa i parametri qualitativi (indicati nelle lettere a), b) e c)). In tal caso la Commissione è tenuta ad aprire un'indagine per l'accertamento specifico (
vedi infra).
Si segnala inoltre che il regolamento
consente alla Commissione europea di individuare i
gatekeeper stabilendo che un determinato fornitore raggiunge i requisiti di cui alle lettere a) b) e c)
a prescindere dai parametri numerici indicati, effettuando una
valutazione caso per caso nel corso di un'indagine di mercato. Infine, il regolamento conferisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati per specificare la
metodologia volta a determinare se le soglie quantitative indicate sono raggiunte e ad adeguarle periodicamente agli sviluppi tecnologici e di mercato. In generale, si ricorda da ultimo che la designazione può essere
riconsiderata e deve essere ciclicamente
riesaminata dalla Commissione europea (articolo 4).
Appare opportuno acquisire le valutazioni del Governo circa il meccanismo di designazione da parte della Commissione europea di un'impresa che fornisce servizi di piattaforma come gatekeeper
, tenuto conto del potenziale margine di discrezionalità che la Commissione europea acquisirebbe in via esclusiva per definire l'ambito soggettivo di applicazione del nuovo regime. La sfera di tale potere discrezionale è peraltro ancora più rimarcabile nella parte in cui il regolamento consente alla Commissione di designare gatekeeper
imprese che è prevedibile che acquisiscano una posizione consolidata e duratura nell'ambito delle proprie attività nel prossimo futuro, sebbene non siano meglio precisati i criteri (anche solo di carattere temporale) per una siffatta analisi prognostica. Si consideri inoltre che anche la rimessione della metodologia di calcolo delle soglie quantitative tramite l'adozione di atti delegati parrebbe aumentare la sfera di discrezionalità della Commissione.
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Pratiche dei gatekeeper che sono sleali o che limitano la contendibilità
Le pratiche dei
gatekeeper considerate pregiudizievoli per la contendibilità e quelle ritenute sleali sono descritte nel Capo III. In particolare, l'articolo 5 include gli
obblighi direttamente applicabili che i
gatekeeper designati devono osservare per ciascuno dei servizi di piattaforma di base elencati nella relativa decisione di designazione.
In sostanza, un
gatekeeper deve, tra l'altro:
L'articolo 6 stabilisce ulteriori obblighi,
soggetti a specifica (da parte della
Commissione europea), a carico dei gatekeeper.
Tali fornitori di servizi di piattaforma di base devono, tra l'altro:
Il regolamento stabilisce un quadro per un eventuale dialogo tra il
gatekeeper designato e la Commissione in relazione alle
misure che il
gatekeeper ha attuato o intende attuare per ottemperare agli obblighi di cui all'articolo 6 (articolo 7).
In sostanza, la Commissione europea, avendo il potere di specificare mediante decisione le misure che il gatekeeper in questione dovrebbe attuare per rispettare gli obblighi sanciti dall'articolo 6, vedrebbe ulteriormente ampliato il suo potere discrezionale in termini di capacità di espansione dei doveri a carico di tali operatori, pur subordinato a una serie di finalità indicate nell'articolo 7 (efficacia ai fini del conseguimento degli obiettivi del pertinente obbligo e proporzionalità delle misure specificate; in determinati casi occorre altresì che non sussista un ulteriore squilibrio in termini di diritti e obblighi per gli utenti commerciali e che le misure stesse non conferiscano al gatekeeper un vantaggio sproporzionato rispetto al servizio fornito da quest'ultimo agli utenti commerciali).
Il nuovo regime fissa inoltre le condizioni alle quali è conferito alla Commissione europea il potere di
sospendere gli obblighi per un singolo servizio di piattaforma di base in circostanze eccezionali di
rischio economico per il
gatekeeper (articolo 8) o ancora di concedere un'
esenzione per motivi di
interesse pubblico (articolo 9).
In particolare, un'esenzione può essere concessa soltanto per motivi di: a) moralità pubblica; b) salute pubblica; c) sicurezza pubblica.
Sia la sospensione sia l'esenzione sono adottate dalla Commissione mediante
decisione adottata secondo la
procedura consultiva in cui è assistita dal Comitato consultivo per i servizi digitali.
Il meccanismo consultivo rimanda alle disposizioni contenute nel
regolamento (UE) n. 182/2011, le quali disciplinano il controllo, da parte degli Stati dell'UE, dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (ai sensi dell'articolo 291 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea). Tale controllo avviene attraverso quelle che sono note in gergo UE come procedure di «
comitatologia», secondo le quali la Commissione deve presentare ogni progetto di atto di esecuzione ai comitati composti dai rappresentanti dei Paesi dell'Unione e presieduti dalla Commissione. La procedura consultiva in esso disciplinata, generalmente usata per tutte le misure di attuazione, prevede che la Commissione
decida sul progetto di atto di esecuzione da adottare,
tenendo nella massima considerazione le conclusioni raggiunte nei dibattiti svolti in seno al comitato e il parere espresso dal Comitato, che viene adottato a maggioranza semplice (maggioranza dei votanti).
L'articolo 10 stabilisce un meccanismo per l'
aggiornamento dell'elenco degli obblighi che poggia sul potere di adozione di atti delegati emanati conferito alla Commissione. La Commissione interviene ove si ritenga che una pratica sia sleale o limiti la contendibilità del mercato nei seguenti casi:
L'attribuzione alla Commissione della competenza di aggiornare l'elenco degli obblighi, individuando pratiche vietate analoghe a quelle già codificate, andrebbe valutata alla luce dell'articolo 290 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tale disposizione consente alla Commissione l'adozione di atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati "elementi non essenziali dell'atto legislativo". Al riguardo, merita valutare se l'attribuzione di tale potere regolatorio sia conforme al perimetro delle competenze stabilito dal Trattato.
Il nuovo regime stabilisce un
meccanismo antielusione in forza del quale un
gatekeeper deve garantire l'effettiva osservanza degli obblighi di cui agli articoli 5 e 6. Tale attuazione non deve essere pregiudicata da alcun comportamento dell'impresa cui appartiene il gatekeeper, a prescindere dalla natura contrattuale, commerciale, tecnica o di qualsiasi altro tipo del comportamento (articolo 11).
Sono infine previsti a carico del
gatekeeper:
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Indagine di mercato
La proposta prevede un regime specifico per lo svolgimento di indagini di mercato da parte della Commissione europea. In particolare il Capo IV stabilisce i requisiti procedurali per l'avvio di un'indagine di mercato (articolo 14) e articola i procedimenti di indagine a seconda dell'obiettivo specifico perseguito dalla Commissione: la
designazione di un
gatekeeper (articolo 15), l'accertamento di
inosservanze sistematiche (articolo 16), e l'individuazione di
nuovi servizi di piattaforma di base e di
nuove pratiche (articolo 17).
In particolare, l'indagine volta a valutare l'opportunità di designare come
gatekeeper un fornitore di servizi di piattaforma di base o al fine di identificare servizi di piattaforma di base per un
gatekeeper si articola in un procedimento di non oltre 12 mesi durante il quale la Commissione europea deve aprire un contraddittorio con il prestatore di servizi interessato, all'esito dell'indagine la Commissione può adottare una decisione di designazione secondo la citata procedura di consultazione.
Come accennato, la Commissione può altresì designare come
gatekeeper un fornitore di servizi di piattaforma di base che non detiene ancora una posizione consolidata e duratura nell'ambito delle proprie attività, ma che prevedibilmente acquisirà una siffatta posizione nel prossimo futuro, in tal caso dichiarando applicabili a tale soggetto solo un insieme ristretto degli obblighi e dei divieti sopra descritti.
È previsto che, a determinate condizioni, tre o più Stati membri possano chiedere alla Commissione di avviare un'indagine diretta a designare come
gatekeeper un fornitore di servizi di piattaforma di base; in tal caso la Commissione valuta entro quattro mesi se sussistono motivi ragionevoli per avviare un'indagine di questo tipo (articolo 33).
Ai sensi dell'articolo 16 se l'indagine di mercato dimostra che il
gatekeeper ha
violato
sistematicamente gli obblighi sopra citati (stabiliti dagli articoli 5 e 6) e ha ulteriormente rafforzato o ampliato la sua posizione di
gatekeeper la Commissione può imporre (entro dodici mesi dall'inizio dell'indagine) a tale soggetto, mediante decisione adottata secondo citata la procedura consultiva, qualsiasi
rimedio comportamentale o
strutturale proporzionato alla violazione commessa e necessario per garantire il rispetto del regolamento. La disposizione precisa che la Commissione può imporre solo rimedi strutturali
se non esiste un rimedio comportamentale parimenti efficace o se un rimedio comportamentale parimenti efficace risulterebbe più oneroso, per il
gatekeeper interessato, del rimedio strutturale.
Tale specifico meccanismo di indagine, a differenza di quanto prefigurato con la rubrica dell'articolo, sembra delineare un'istruttoria che non avrebbe come oggetto tanto l'accertamento delle violazioni dei doveri del gatekeeper (che a prima vista appaiono fungere da presupposto dell'avvio dell'indagine) quanto la definizione dei rimedi per sanare tali infrazioni.
Ai sensi dell'articolo 17 la Commissione può procedere a un'indagine di mercato al fine di valutare se è opportuno
aggiungere uno o più
servizi del settore digitale all'elenco di
servizi di piattaforma di base stabiliti nel regolamento, e per individuare tipi di
pratiche potenzialmente
sleali o che possono limitare la contendibilità dei servizi di piattaforma di base e che non sono affrontati in maniera efficace dal regolamento. Tali risultanze sono presentate mediante relazione pubblica, accompagnata eventualmente: da
una proposta di modifica del regolamento DMA che aggiunge altri servizi del settore digitale nell'elenco dei servizi di piattaforma di base; da un
atto delegato recante modifica dell'insieme degli obblighi sopra illustrati.
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Poteri di indagine, di esecuzione e di monitoraggio
Il capo V contiene le disposizioni concernenti l'attuazione e l'esecuzione del regolamento. In particolare, sono elencati gli strumenti istruttori utilizzabili nell'ambito delle indagini di mercato o delle procedure previste dal nuovo regime.
L'articolo 19 disciplina il potere della Commissione europea di chiedere
informazioni, tra l'altro, mediante semplice domanda o mediante decisione a imprese o associazioni di imprese, e tramite
accesso a
banche dati e
algoritmi di tali soggetti.
La Commissione deve precisare lo scopo della domanda e un termine entro il quale le informazioni devono essere fornite. Quando richiede l'accesso alle loro banche dati e ai loro algoritmi, la Commissione indica altresì le basi giuridiche di tale esigenza istruttoria. Infine devono essere indicate le sanzioni e le penalità di mora connesse a tali richieste, nonché la menzione del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia avverso la decisione.
La Commissione può sentire qualsiasi persona fisica o giuridica che acconsenta a essere ascoltata ai fini della raccolta di informazioni relative all'oggetto di un'indagine, anche in relazione al monitoraggio, all'attuazione e all'applicazione delle norme stabilite nel regolamento (articolo 20). Essa può altresì effettuare
accertamenti
in loco nei locali di un'impresa o associazione di imprese, anche con l'assistenza di auditor o esperti (articolo 21).
L'articolo 22 conferisce alla Commissione europea il potere di emanare in casi di urgenza dovuta al rischio di un danno grave e irreparabile per gli utenti commerciali o gli utenti finali dei gatekeeper,
misure cautelari, ove constati
prima facie la sussistenza di un'infrazione degli obblighi e divieti posti dal regolamento.
Inoltre è prevista la possibilità che nel corso di un procedimento il
gatekeeper interessato offra di assumersi degli
impegni relativi ai pertinenti servizi di piattaforma di base tali da garantire l'osservanza degli obblighi sanciti dal regolamento; la Commissione può, mediante decisione adottata secondo la citata procedura consultiva rendere questi
impegni vincolanti per il
gatekeeper e dichiarare che il proprio intervento non è più giustificato (articolo 23).
L'articolo 25 stabilisce il regime relativo al
procedimento di constatazione delle inosservanze da parte del
gatekeeper.
In particolare, mediante decisione secondo la citata procedura consultiva, la Commissione constata l'inosservanza: degli
obblighi sanciti dagli articoli 5 o 6; delle
misure specificate con decisione dalla Commissione per fare rispettare gli obblighi ex articolo 6; dei
rimedi comportamentali e/o strutturali adottati dalla Commissione in caso di constatata inosservanza sistematica degli obblighi previsti dal regolamento; delle citate
misure cautelari/o degli
impegni resi giuridicamente vincolanti dalla Commissione.
La Commissione ingiunge al
gatekeeper di
porre fine all'inosservanza entro un termine adeguato e di fornire chiarimenti su come intende conformarsi alla decisione.
Infine con la decisione che accerta l'inosservanza, la Commissione europea se constata che il
gatekeeper, intenzionalmente o per negligenza, non rispetta taluni obblighi del regolamento (tra cui quelli di cui agli articoli 5 e 6) può irrogare a un
gatekeeper ammende il cui importo
non supera il 10 % del
fatturato totale di quest'ultimo nel corso del precedente esercizio finanziario; per gli obblighi ritenuti di minor importanza (che in linea di massima attengono ai doveri di collaborazione con la Commissione nell'ambito dei procedimenti istruttori citati), l'importo dell'eventuale ammenda non supera l'1 % di tale fatturato (art. 26).
Nel determinare l'importo dell'ammenda si tiene conto della gravità, della durata, della frequenza e, per quanto attiene alle ammende irrogate in caso di mancata collaborazione in sede di indagine, del ritardo causato ai procedimenti.
Il regolamento prevede un regime specifico di
solidarietà ove un'ammenda sia irrogata nei confronti di un'
associazione di imprese.
In ogni caso la Commissione non esige il pagamento dalle imprese che dimostrino che non hanno attuato la decisione dell'associazione che ha costituito un'infrazione e che o non erano al corrente della sua esistenza o si sono attivamente dissociate da essa anteriormente all'avvio delle indagini da parte della Commissione. Inoltre la
responsabilità finanziaria di ciascuna impresa in relazione al pagamento dell'ammenda
non supera il 10 % del suo fatturato totale realizzato durante l'esercizio finanziario precedente.
Infine la Commissione può, mediante decisione, irrogare alle imprese, compresi ove applicabile i
gatekeeper,
penalità di mora il cui importo non superi il 5 % del fatturato medio giornaliero realizzato durante l'esercizio finanziario precedente per
ogni giorno di ritardo a decorrere dalla data fissata nella decisione, per far rispettare misure e ordini da essa adottati (art. 27). Si tratta in particolare:
Il regolamento prevede meccanismi di
prescrizione in materia sia di imposizione sia di esecuzione delle sanzioni (artt. 28 e 29), e conferisce altresì al
gatekeeper o all'impresa o all'associazione di imprese in questione il diritto di essere ascoltato (art. 30).
In ogni caso è ribadito il principio secondo il quale la
Corte di giustizia dell'UE ha
competenza giurisdizionale anche di merito per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni con le quali la Commissione irroga un'ammenda o una penalità di mora. Essa può estinguere, ridurre o aumentare l'ammenda o la penalità di mora inflitta (art. 35).
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Valutazione del Governo
Nella relazione ex articolo 6, comma 4 della legge n.234 del 2012, il giudizio del Governo sulla proposta è in linea generale positivo, sia sotto il profilo delle finalità generali sia per quanto concerne la conformità all'interesse nazionale. In particolare, il Governo precisa che la proposta di regolamento appare in linea con le iniziative e le strategie industriali già avviate a livello nazionale (quali il piano industria 4.0, il sostegno a progetti di incubatori digitali e i progetti delle case delle tecnologie).
Secondo il Governo occorre, tuttavia, seguire con attenzione
alcuni elementi.
In particolare la
centralizzazione dei
poteri
decisori in capo alla
Commissione europea ridurrebbe il coinvolgimento delle
Autorità nazionali, il cui ruolo (nella visione proposta della Commissione europea) sarebbe
consultivo e
non vincolante.
Ulteriori elementi da approfondire risulterebbero: il processo di
designazione dei
gatekeeper; la definizione degli
obblighi regolamentari, che al momento si applicherebbero indistintamente ad ogni
gatekeeper; criteri e distribuzione delle competenze di
enforcement tra livello europeo e nazionale; l'ampio spazio assegnato alla Commissione europea per l'emanazione di
atti delegati.
Inoltre, il DMA prefigurerebbe un
accentramento di
potere regolatorio in capo alla Commissione, non prevedendo meccanismi procedurali che consentano una
partecipazione effettiva dei Paesi membri al processo decisionale, soprattutto negli ambiti di maggiore discrezionalità.
Infine il nuovo regime assegnerebbe alla Commissione un potere discrezionale in merito alla designazione dei
gatekeeper nel caso in cui non soddisfino le soglie quantitative esplicitate nel regolamento, nonché in merito alla sospensione o esenzione da certuni obblighi e divieti in determinate circostanze previste nel regolamento.
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Esame presso le Istituzioni dell'UE
La proposta di regolamento è stata assegnata alla Commissione Mercato interno e protezione dei consumatori (IMCO) del Parlamento europeo. Il termine per la scadenza della presentazione degli
emendamenti è stato fissato al 1° luglio 2021. La
discussione in sede di
Assemblea Plenaria è indicativamente stabilita nel dicembre del 2021.
Presso il Consiglio dell'UE la proposta è oggetto di esame da parte del Gruppo di lavoro sulla concorrenza, che starebbe approfondendo una serie di questioni, tra le quali:
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Esame presso altri Parlamenti nazionali
Sulla base dei dati forniti dal sito
IPEX, l'esame dell'atto risulta concluso da parte delle seguenti Assemblee parlamentari dell'UE: il
Bundesrat tedesco, entrambi i rami del
Parlamento ceco, le
Cortes Generales spagnole.
Si ricorda, in particolare, che nell'ambito del dialogo politico il
Bundesrat tedesco ha sottolineato il fatto che la
competenza normativa per salvaguardare il pluralismo dei media spetta agli
Stati membri ai sensi dei trattati dell'UE e ai
Länder come espressione del federalismo nella Repubblica federale di Germania. In tale senso, secondo il
Bundesrat le istituzioni dell'UE sono tenute a rispettare il
pluralismo dei
media e la diversità dei vari
ambienti mediatici nazionali in Europa nell'esercizio delle rispettive competenze.
Si segnala altresì che la Camera dei deputati della Repubblica ceca ha approvato un documento nell'ambito del dialogo politico con il quale ha rilevato che le proposte relative al
digital market act e al digital service act
non tengono sufficientemente conto della posizione di
monopolio degli operatori Internet multinazionali, dell'interoperabilità dei dati degli utenti, della
protezione dei dati degli utenti protetti crittograficamente, del diritto all'
anonimato e della protezione dei consumatori dal
furto di identità. La stessa Assemblea ha rilevato che la decisione sull'illegalità della rimozione di contenuti online dovrebbe essere lasciata a
tribunali indipendenti e richiama inoltre l'attenzione sui rischi associati all'applicazione di ordini di rimozione transfrontalieri di contenuti
senza il consenso del tribunale.
Si ricorda, infine, che le
Cortes Generales spagnole hanno approvato un documento che si limita a confermare che la proposta in esame è
conforme al principio di sussidiarietà.
Da ultimo, si segnala che la 14a Commissione permanente (Politiche dell'Unione europea) del Senato italiano, nella seduta dell'11 maggio 2021, ha formulato un orientamento
favorevole in ordine al rispetto dei principi di
sussidiarietà e di
proporzionalità da parte della proposta di regolamento.
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