Le spese per la difesa in ambito NATO 7 settembre 2020 |
IntroduzioneSecondo quanto riportato nella Relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato 2019 (Vol. II), il budget della Funzione Difesa, considerando anche la componente finanziaria allocata presso il Ministero dello Sviluppo economico, è al di sotto degli obiettivi della NATO: infatti, come risulta dal Documento dello scorso 29 novembre 2019 dal titolo "Defence Expenditure of NATO Countries (2013-2019)", il rapporto tra le spese per la difesa ed il Pil a prezzi costanti si assesta intorno all'1,22 per cento, in aumento rispetto al 2017 e 2018 (1,15 per cento), ma sempre lontano dal 2 per cento fissato come obiettivo per il 2024 dalle NATO guidelines assunte nella riunione NATO del 2014 in Galles.
In ambito nazionale, precisa la Corte dei Conti, la spesa per la "funzione Difesa", continua ad essere sbilanciata a favore delle spese per il personale: nel 2019 le percentuali di ripartizione degli impegni assunti per la Funzione difesa sono risultate pari al 74,36 per cento per il personale, al 13,9 per l'esercizio ed all'11,73 per l'investimento.
A tal proposito, si ricorda che lo scorso 30 ottobre, il Ministro della Difesa Guerini, nel corso dell'
illustrazione delle linee programmatiche del dicastero presso le Commissioni congiunte difesa della Camera e del Senato, ha fatto presente che "la nostra appartenenza alla NATO richiede, tuttavia, anche un
più puntuale rispetto degli impegni assunti, in termini di contribuzione finanziaria oltre che di capacità esprimibili e di contributi operativi. Mi riferisco, in particolare", ha sottolineato il Ministro "alla tematica delle
risorse finanziarie.
La quantità delle risorse investite dai Paesi membri dell'Alleanza nelle rispettive difese è, infatti, oggetto di un costante e sempre più attento monitoraggio. La qualità delle nostre capacità militari e, soprattutto, il
nostro elevato livello di partecipazione alle operazioni della NATO, di cui siamo il secondo contributore, (…), ci ha finora posto al riparo da più severe osservazioni, relativamente a i livelli di spesa nazionali.
La percentuale dell'
1,22 % ci vede, tuttavia, ancora lontani dagli obiettivi fissati. In tale quadro" ha precisato il Ministro, "l'Italia rimane
impegnata a muoversi verso i parametri del l'Alleanza e siamo consapevoli della centralità che la tematica della condivisione degli oneri avrà nel Vertice dei Capi di Stato e di Governo di dicembre. Intraprenderemo pertanto tutti gli sforzi necessari per avviare un
percorso teso ad incrementare,
gradualmente, gli investimenti, con l'obiettivo di allineare, progressivamente, il rapporto tra
Budget Difesa e PIL alla media degli altri Alleati europei. Restiamo però convinti" - ha sottolineato il Ministro - che "che tutte e tre le dimensioni della condivisione degli oneri abbiano uguale rango e riescano a fornire una chiara comprensione, rispetto alla qualità delle spese per la Difesa, solo se analizzate nel loro complesso".
Lo scorso 26 novembre, al margine della
Berlin Security Conference di Berlino, il ministro della Difesa Lorenzo Guerini,
ha fatto presente che "L'obiettivo di raggiungere il 2% del pil entro il 2024 non è realisticamente realizzabile. Credo invece sia importante realizzare un piano graduale d'investimenti nel settore della difesa, per l'efficienza del nostro strumento militare". Lo ha detto a BerlinoC'e un lavoro sull'aumento del contributo dei singoli Paesi, "che sarà anche al centro del summit di Londra del prossimo mese". "L'Italia si muove in questa direzione", ha sottolineato. "Credo che la riflessione sia utile, perché richiede la capacità di immaginare l'Alleanza e la sua evoluzione in ordine a nuove minacce. Ma ritengo che prescindere dalla Nato sia impossibile", ha osservato rispondendo a una domanda sullo scontro Merkel-Macron sulla Nato e sulla dichiarazione del presidente francese che ha definito la Nato in "stato di morte cerebrale". "I nostri due pilastri – ha dichiarato – devono essere da un lato l'Ue e dall'altro la Nato, dentro una visione complementare".
Da ultimo,
al termine del
bilaterale di fine gennaio 2020
tra il
il ministro della Difesa
e il segretario alla Difesa, Mark T. Esper,
qust'ultimo
ha definito l'Italia "un ottimo partner", aggiungendo: "Vorrei che più alleati e partner svolgessero il ruolo espansivo (
expansive role
) che l'Italia ha svolto come
membro della Nato
". Esper si riferiva al
ruolo
, quantitativo e qualitativo, che l'Italia gioca
nelle missioni internazionali.
Per la percentuale relativa alle spese militari destinate agli investimenti ("capabilities"), i dati nazionali risultano coerenti con l'obiettivo NATO del 20% ed in linea con gli impegni assunti, attestandosi ad una percentuale pari al 20,03% per il 2019 e al 21,89% per il 2020, ridotti rispetto alle previsioni iniziali, in quanto il novero di classificazione delle spese di investimento è stata modificato in forma riduttiva (Cfr. Documento programmatico pluriennale per la difesa per il triennio 2019-2021, p.136). |
Confronti internazionaliPer effettuare un confronto internazionale in relazione agli obiettivi cash e capabilities, si riportano i grafici contenuti nel Rapporto NATO di novembre 2019 "Defence expenditure of NATO Countries (2013-2019)": Grafico 1: Spese per la difesa in percentuale del PIL
Nota: Dati 2019 stimati.
Grafico 2: Spese per investimenti in percentuale delle spese per la difesa
Nota: Dati 2019 stimati.
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Il bilancio della Difesa in chiave NATOIl budget della Difesa può essere definito ed interpretato secondo diverse accezioni. Se da una parte, infatti, le risorse destinate dallo Stato alla spesa militare possono essere identificate in senso stretto dalle poste finanziarie riferite alla funzione difesa dello stato di previsione del Dicastero a legge di bilancio, dall'altra parte, in un senso più ampio ed integrato del budget della Difesa, possono essere incluse le risorse destinate alla partecipazione dell'Italia alle missioni internazionali nonché gli stanziamenti del MISE volti a finanziare selezionati programmi militari ad alto contenuto tecnologico.
A tal proposto, la Difesa è chiamata annualmente, in ambito internazionale, a fornire, secondo format standardizzati, i propri dati finanziari inerenti il budget e la diversa allocazione delle risorse all'interno dello stesso. Tali dati, comparati con quelli forniti dalle altre Nazioni, vengono poi utilizzati per la compilazione di statistiche, situazioni, schede, documenti e pubblicazioni allo scopo di fornire agli operatori del settore un valido strumento di approfondimento su tematiche quali il controllo degli armamenti, la risoluzione dei conflitti e la creazione di condizioni di sicurezza internazionale e pace durevole.
In tale ambito, un rilevante riferimento è rappresentato dal bilancio della Difesa in chiave NATO, quale rappresentazione del bilancio elaborato in base a parametri e criteri indicati dall'Alleanza, affinché, nell'ambito della NATO Defence Planning Capability Survey (ossia un questionario con cui la NATO chiede ai Paesi di fornire risposta circa le attività di Policy, sviluppo capacitivo e pianificazione finanziaria associata al conseguimento dei capability target assegnati ai Paesi), i dati profferti siano omogenei e quindi comparabili con quelli di tutti i Paesi appartenenti all'Alleanza stessa. Secondo l'impostazione NATO, il bilancio viene suddiviso, in quattro macro-aree, all'interno delle quali trovano collocazione, per materia, le singole categorie, in particolare:
Area 1. Funzionamento (operating costs), che include le spese per: - il personale militare e civile in servizio attivo, ovvero gli stipendi e le indennità, a carattere continuativo e non; - il personale in quiescenza, ovvero il trattamento provvisorio di pensione del personale militare e quello pensionistico definitivo del personale militare e civile erogato dall'INPS; - l'esercizio e l'attività di manutenzione.
Area 2. Investimento e infrastrutture (procurement and construction), che include le spese per: - l'acquisizione dei sistemi d'arma; - le infrastrutture militari.
Area 3. Ricerca e sviluppo (research and development).
Area 4. Altre spese (other expenditures), ovvero le spese per: - accordi ed organizzazioni internazionali; - liti, arbitrati e risarcimenti danni; - istituti idrografici e geografici; - magistratura militare; - rappresentanza e spese riservate; - relazioni pubbliche e pubblicità; - Agenzia Industrie Difesa; - trasporto aereo civile di Stato; - assistenza al volo per il traffico civile; - servitù militari; - altre di minore rilevanza; - NATO Trust Funds.
Per quanto attiene il complessivo volume finanziario da prendere a riferimento, il budget in chiave NATO si discosta dal bilancio della Difesa in quanto, rispetto a quest'ultimo:
Oltre a ciò, il DPP sottolinea la richiesta dell'Italia di un ulteriore allargamento dei parametri funzionali al computo delle spese della difesa in chiave NATO, affinché possano essere ricomprese quelle che contribuiscono a potenziare la resilienza nazionale, con particolare riferimento al comparto cyber, alla energy security, alla sicurezza delle infrastrutture critiche oltre che alle iniziative europee volte a potenziare il settore dell'industria della difesa, con particolare riferimento alla progettazione e sviluppo di capacità multipurpose by design. In tale ottica, nell'ambito dei consessi dell'Alleanza, l'Italia sostiene la possibilità di includere nel computo del 2% anche le spese sostenute per la Difesa nell'ambito di iniziative della UE come l'European Defence Industrial Development Programme (EDIDP).
Per ulteriori elementi di questo argomento si rinvia all'
approfondimento
Recenti sviluppi verso la difesa europea: opportunità e sfide per l'Italia a cura dell' Osservatorio di politica internazionale.
Al riguardo, nel corso della richiamata
audizione il Ministro della Difesa ha fatto presente che il nostro Paese continuerà "a sostenere la possibilità di includere, nelle voci di spesa riguardanti la sicurezza collettiva, gli investimenti che le singole nazioni sostengono per i
nuovi domini operativi e, in particolare, quelli connessi alla
sicurezza cibernetica, nonché quelli derivanti dalla partecipazione alle iniziative promosse dall'Unione Europea nel settore della sicurezza e della difesa". Analogo concetto era stato precedentemente espresso anche dalla Ministra della Difesa
pro tempore Elisabetta Trenta (cfr.
audizione sulle linee programmatiche del 26 luglio 2018) la quale aveva sottolineato la necessità di ricomprendere tra voci di impegno riguardo la Sicurezza Collettiva -
Cash, Capabilities & Contributions - anche gli investimenti per assicurare la resilienza cibernetica ed energetica, in ambito nazionale.
Per un approfondimento del tema della sicurezza cibernetica, con particolare riferimento agli sviluppi in ambito NATO, si veda il
dossier
Dominio cibernetico, nuove tecnologie e politiche di sicurezza e difesa cyber, 24 settembre 2019, a cura del Dipartimento Difesa del Servizio Studi della Camera dei deputati.
Inoltre, l'Italia continua a sostenere che solo una visione complessiva ed unitaria delle tre componenti del "pledge" (cash, capabilities, contributions) può fornire una reale percezione dell'impegno nazionale a contribuire alle responsabilità dell'Alleanza, a garanzia della sicurezza collettiva, dal momento che l'Italia fornisce un rilevante contributo alle operazioni e missioni.
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I contributi per le missioni di pace NATOI paesi membri forniscono contributi diretti e indiretti ai costi di gestione della NATO e di attuazione delle sue politiche e attività. I contributi indiretti - o nazionali - sono i più consistenti e riguardano, ad esempio, la volontaria messa a disposizione di attrezzature o truppe in un'operazione militare da parte di un paese. Le Forze Armate italiane hanno partecipato, nell'anno 2019, alle seguenti 9 missioni della NATO, per una spesa autorizzata di 325 milioni di euro e una presenza massima autorizzata di oltre due mila unità di personale:
Fonte:
DPP 2019-2021.
Per quanto concerne il 2020 non è stata prorogata la partecipazione dell'Italia al dispositivo NATO Support to Turkey - Active Fence, a difesa dei confini sud-orientali dell'Alleanza.
L'operazione era stata autorizzata dal Consiglio Atlantico (
North Atlantic Council-NAC) il 4 dicembre 2012 su richiesta della Turchia, a seguito dell'abbattimento, nel giugno 2012, di un jet turco da parte di forze governative siriane e dell'uccisione, a ottobre dello stesso anno, di cinque civili turchi a causa di un bombardamento siriano sulla città turca di Akçakale. La
partecipazione italiana è iniziata a giugno 2016, essendo stata autorizzata per il periodo 1° gennaio-31 dicembre 2016 dall'articolo 4, comma 8 del D. L. n. 67/2016. L'Italia ha partecipato alla missione, fino al 31 dicembre 2019, con 130 unità di personale militare e 25 mezzi terrestri (inclusa batteria SAMP-T), nella base militare "Gazi Kislaşi" di Kahramanmaraş, in territorio turco.
E' stata, invece, autorizzata nel 2020 la partecipazione di 6 unità di personale militare all'iniziativa della NATO di consulenza, formazione e tutoraggio nel settore della sicurezza in favore dei Paesi partner situati lungo il Fianco Sud dell'Alleanza che ne facciano richiesta.
Allo stato attuale, hanno richiesto il supporto della NATO per attività di consulenza nel settore della Difesa l'Algeria, la Tunisia, il Marocco, la Mauritania, gli Emirati Arabi Uniti e il Qatar.
Quest'ultima iniziativa della Nato si colloca nel solco di una serie di attività intraprese in seno all'Alleanza per meglio comprendere, prevenire e contrastare le diverse minacce provenienti dal fianco sud. A tal proposito, ricordo, in particolare, la decisione assunta nel corso del Summit NATO di Varsavia del luglio 2016, di costituire un "Polo (HUB)" per la direzione strategica dell'Alleanza atlantica su Medio Oriente, Nordafrica, Sahel e Africa Subshariana. L'Hub, realizzato all'interno del Comando Nato a Napoli (Largo Patia)si pone l'obiettivo di rafforzare la comprensione dell'Alleanza sull'Africa e sul Medio Oriente, fornendo prospettive e analisi e promuovendo lo scambio di informazioni con Paesi e organizzazioni partner, al fine di evidenziare le dinamiche regionali rilevanti per la sicurezza euro-atlantica
Contributi diretti servono per finanziare le operazioni dell'Alleanza come i sistemi di difesa aerea o di comando e controllo della NATO, i cui costi sono sostenuti collettivamente, spesso utilizzando il principio del finanziamento comune, nell'ambito del quale i membri dell'Alleanza contribuiscono secondo una formula basata sul reddito nazionale lordo. Secondo i dati NATO, nel 2020 la ripartizione dei costi tra i paesi membri è la seguente:
Fonte:
Funding NATO
, Cost share arrangements for civil budget, military budget and NATO Security Investment Programme.
Per un approfondimento sulle
missioni internazionali del 2020 si rinvia:
Autorizzazione e proroga missioni internazionali 2019/2020 Tabella di raffronto - DOC. XXV n. 3 e DOC. XXVI n. 3 - Seconda edizione (13 luglio 2020) a cura del il Dipartimento Difesa del servizio Studi dellla Camera; Dati sulla partecipazione italiana alle missioni in Afganistan 2004-2020 (24 giugno 2020) a cura del il Dipartimento Difesa del servizio Studi dellla Camera; Dati sulla partecipazione italiana alle missioni in Libano 2006-2020 (13 luglio 2020)a cura del il Dipartimento Difesa del servizio Studi dellla Camera. Autorizzazione e proroga missioni internazionali 2020 - DOC. XXV, n.3 e DOC. XXVI, n. 3 (10 giugno 2020), a cura del il Dipartimento Difesa del servizio Studi dellla Camera e del servizio affari internazionali el Senato; Inoltre, sulla piattaforma documentale del Servizio Studi è disponibile il Tema dell'attività parlamentare: |
Gli impegni dell'Italia in ambito ONULe attività dell'ONU sono finanziate mediante contributi versati da Stati membri, in parte su base volontaria e in parte obbligatori. L'ammontare di questi ultimi è definito dall'Assemblea generale dell'ONU per un triennio, in base ad alcuni parametri tra i quali il PIL e il livello di indebitamento del paese.
Occorre inoltre distinguere i diversi budget dell'ONU, che approva:
Il budget approvato per le operazioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite per l'anno fiscale 1 luglio 2019-30 giugno 2020 è di 6,5 miliardi di dollari USA.
Le operazioni di mantenimento della pace sono finanziate in base alla chiave di contribuzione prevista per il budget ordinario.
Secondo i dati ONU, i dieci principali contributori delle operazioni di mantenimento della pace dell'ONU per il 2019 sono stati:
L'elenco esteso è disponibile al link https://undocs.org/A/73/350/Add.1 .
Tali paesi contribuiscono per oltre l'ottanta per cento del budget delle operazioni di mantenimento della pace, come si evince dal grafico seguente: Oltre a questi contributi richiesti per i costi di mantenimento della pace, molti paesi hanno inoltre volontariamente messo a disposizione risorse aggiuntive per sostenere gli sforzi delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace sotto forma di forniture, personale e contributi finanziari. Le Nazioni Unite, infatti, non hanno forze militari proprie e gli Stati membri forniscono, su base volontaria, il personale militare e di polizia necessario per ogni operazione di mantenimento della pace.
Per approfondimenti sul personale militare e di polizia fornito all'ONU per le missioni di pace dai vari paesi si rinvia al link:
https://peacekeeping.un.org/en/troop-and-police-contributors .
L'ultimo Documento Programmatico Pluriennale della Difesa ricorda che L'Italia è il primo contributore tra i Paesi occidentali e dell'Unione Europea, in termini di personale altamente qualificato alle operazioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite, svolgendo un ruolo strategico in ambito ONU, nel contesto delle operazioni di pace.
Attualmente, la Difesa partecipa con il proprio personale, con una presenza massima autorizzata di 1.092 unità, a 6 missioni dell'ONU, sintetizzate nella tabella seguente:
Fonte:
DPP 2019-2021.
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Le iniziative per la difesa nel contesto dell'Unione EuropeaSul fronte delle missioni internazionali, nel 2019 la Difesa ha preso parte alle seguenti missioni dell'Unione europea, assicurando una presenza massima di personale militare di oltre mille unità (di cui 520 nella Missione Sofia e 407 nella Missione antipirateria Atalanta) per una spesa autorizzata di 84 milioni di euro:
Per quanto riguarda il 2020 il 31 marzo 2020 è stata istituita l'operazione EUNAVFOR MED Irini, in sostituzione dell'operazione Eunavfor med SOPHIA. Si tratta di è un'operazione militare di gestione di crisi per contribuire a prevenire il traffico di armi nel teatro dell'operazione e nella zona di interesse convenuti, in conformità con le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite relative all'embargo sulle armi nei confronti della Libia [UNSCR 1970 (2011) e successive risoluzioni relative all'embargo sulle armi nei confronti della Libia, tra cui UNSCR 2292 (2016) e l'UNSCR 2473 (2019). È, altresì, nuova, la partecipazione italiana lla missione EUAM Iraq, missione consultiva a sostegno della riforma del settore della sicurezza civile. Si ricorda, inoltre, che nel 2017 è stata istituita in ambito UE la cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa (Permanent Structured Cooperation - PESCO), quale misura volta ad irrobustire la Politica di Sicurezza e Difesa Comune (CSDP) e come strumento per far progredire il processo di integrazione europea nel delicato settore della sicurezza, a cui partecipano 25 Stati membri dell'UE.
La cooperazione strutturata permanente dell'Ue nel campo della difesa (
Permanent Structured Cooperation,Pesco) è stata lanciata a dicembre 2017 da 25 stati membri dell'Unione, ovvero tutti gli attuali tranne Danimarca, Gran Bretagna e Malta. La Pesco era prevista dal Trattato di Lisbona del 2009, ma non era stata attivata per otto anni.
A marzo 2018 gli stati membri della Pesco hanno approvato
un primo pacchetto di 17 progetti. Si trattava per lo più di progetti già in essere, che nel complesso richiedevano risorse economiche e militari abbastanza limitate. Lo scorso novembre i ministri degli esteri e della difesa hanno approvato un
secondo pacchetto di 17 progetti di cooperazione militare, compiendo un passo in avanti significativo sia in termini qualitativi che quantitativi.
La PESCO è strutturata due fasi consecutive (anni 2018-2020 e 2021- 2025), con un processo di revisione dopo il 2025, quando gli Stati membri partecipanti valuteranno la realizzazione degli impegni PESCO e decideranno, eventualmente, nuovi impegni per intraprendere una nuova fase verso l'integrazione europea nel settore della sicurezza e difesa. La decisione del Consiglio dell'UE istitutiva della PESCO dell'11 dicembre 2017 ha stabilito alcuni impegni vincolanti, tra cui:
Per approfondimenti, si rinvia al dossier di documentazione Camera dei Deputati – Senato della Repubblica del 28 gennaio 2020. |
