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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE GIANCARLO GIORGETTI

La seduta comincia alle 8.10.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione di rappresentanti della Corte dei conti sull'utilizzazione delle anticipazioni di liquidità nei bilanci degli enti territoriali.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione, ai sensi dell'articolo 5, comma 5, del Regolamento, di rappresentanti della Corte dei conti, in tema di utilizzazione delle anticipazioni di liquidità nei bilanci degli enti territoriali.
Siete a conoscenza delle recenti sentenze che hanno riguardato il tema. Ringraziamo tutti i nostri ospiti della Corte dei conti, a partire dal Presidente di Sezione, il consigliere Mario Falcucci, che ci illustrerà il parere della Corte dei conti sul tema.
Do la parola al dottor Falcucci per lo svolgimento della sua relazione.

MARIO FALCUCCI, Presidente della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. Innanzitutto vi ringrazio dell'invito a questa audizione. Le porto i saluti del Presidente Squitieri, che è impegnato in altre attività istituzionali. Noi siamo stati auditi da questa Commissione due volte in merito all'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio e vedo una certa continuità rispetto ai problemi che abbiamo affrontato in quelle due precedenti audizioni.
L'audizione di questa mattina soffre del fatto che non tutte le Sezioni regionali hanno proceduto alla parificazione dei rendiconti 2014, per vicende procedurali varie. Nel prossimo mese molto probabilmente si completerà la verifica da parte della Corte.
Il tema ci sollecita molto e ci solletica, come dice lei, Presidente. Noi abbiamo predisposto un testo del quale leggerò solo alcune parti.
Il Presidente della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale ha invitato il Presidente della Corte a un'audizione circa l'utilizzazione delle anticipazioni di liquidità nei bilanci degli enti territoriali.
In particolare, su tale problematica sono emerse criticità nella sede del giudizio di parificazione dei rendiconti generali di talune regioni.
Della questione, su impulso della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, ha avuto modo di occuparsi anche la Corte costituzionale, che, con sentenza n. 181 del 2015, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle leggi regionali del Piemonte n. 16 e n. 19 del 2013, nella parte in cui non prevedono l'inserimento, nel titolo III della spesa del bilancio 2013, di una posta di importo pari alle somme incamerate al titolo V ed erogate da parte dello Stato ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge n. 35 dell'8 aprile 2013, recante Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della Pubblica amministrazione.Pag. 3
L'attivazione del giudizio di costituzionalità da parte della citata Sezione del Piemonte, del resto, trae spunto dall'orientamento espresso dalla Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 19, in data 11 luglio 2014, che, per effetto della riconosciuta natura di anticipazione delle somme erogate ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge n. 35 del 2013, ha escluso che esse possano concorrere alla determinazione del risultato di amministrazione, generando effetti espansivi sulla capacità di spesa. Su questo tema, quindi, è stata la Sezione che io presiedo a emanare una delibera di orientamento, sulla base della quale poi le Sezioni regionali hanno avuto modo di pronunciarsi.
Passo al primo paragrafo, che riguarda la questione dei debiti arretrati, e tralascio la vicenda annosa che, per lo meno da due decenni, caratterizza i pagamenti della Pubblica amministrazione. Non possiamo non rilevare che il ricorrente e generalizzato ritardo nei pagamenti costituisce una delle patologie più gravi dell'intero sistema di finanza pubblica.
Per affrontare tali criticità, sono stati emanati in precedenza plurimi provvedimenti normativi, che, anche in considerazione della scarsa entità delle risorse stanziate, non hanno prodotto esiti positivi, tant’è che l'ammontare dei debiti pregressi, anche per il permanere di una serie di cause normative, organizzative e procedurali, ha continuato a registrare un progressivo incremento.
Ne è derivato un ingente ammontare di residui passivi, benché non a tutti corrispondano obbligazioni giuridicamente perfezionate, ma talora riguardino meri vincoli, specialmente negli enti locali.
Spesso l'endemica crisi di liquidità ha comportato impropri utilizzi, in termini di cassa, di fondi a destinazione vincolata, ritardando anche la realizzazione degli investimenti cui quelle risorse erano destinate.
Nelle regioni il fenomeno dei disavanzi sanitari non ripianati e, talora, la distrazione di somme per altre finalità hanno compromesso la fluidità nei pagamenti dei debiti commerciali.
Il secondo paragrafo concerne le risorse messe a disposizione degli enti locali. Anche il Ministero dell'economia e delle finanze provvede a fornire tali dati. Noi, in questo caso, ci siamo appoggiati alle rilevazioni del Ministero dell'economia e delle finanze e, per quanto riguarda l'utilizzo, anche ai dati del Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE).
Nel terzo paragrafo parliamo della natura delle anticipazioni di liquidità e dei vincoli di indebitamento.
La Corte dei conti, con la deliberazione n. 19, che ho già richiamato, ha ritenuto che le anticipazioni di liquidità concesse ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge n. 35 del 2013 hanno, sostanzialmente e non solo formalmente, la natura di anticipazione. Diversamente, risulterebbe violato l'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, secondo cui le regioni possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese d'investimento.
Si tratta, quindi, di un istituto connotato dall'esigenza di fronteggiare il pagamento dei debiti pregressi, anche di parte corrente, e, in costanza dei richiamati vincoli, inidoneo a finanziare nuove spese.
Di qui l'individuazione dell'obbligo di sterilizzare l'anticipazione, affinché la stessa, da strumento di flessibilizzazione della cassa, non diventi anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo, con modalità contrarie agli articoli 81 e 119, sesto comma, della Costituzione (sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2015).
In relazione alle loro caratteristiche e finalità, è stato infatti ritenuto che le predette anticipazioni di liquidità non avessero impatto sui saldi di contabilità nazionale.
A seguito della questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte con ordinanza del 10 novembre 2014, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità di norme regionali in contrasto con i richiamati princìpi. In particolare, è stato ritenuto che la destinazione delle somme anticipate alla copertura del disavanzo pregresso e a spese della competenza 2013 finisce per alterare il risultato Pag. 4di amministrazione, nella parte in cui riduce artificiosamente il disavanzo, sommandovi la liquidità acquisita, e peggiora il risultato, consentendo spese della competenza 2013 anziché prescrivere l'adempimento delle situazioni debitorie non onorate (residui passivi e residui perenti non prescritti).
La Corte ha altresì considerato la sopravvenienza dell'articolo 1, commi 452 e 458, della legge n. 190 del 2014, ove peraltro è prevista la costituzione di un apposito fondo, in considerazione degli effetti positivi sul proprio disavanzo, derivante dal trasferimento dei debiti di cui al comma 454, per il concorso agli oneri assunti dalla gestione commissariale (articolo 1, comma 456, primo periodo).
Da ciò si ricava, ad avviso del giudice delle leggi, che a conclusione di ciascun esercizio della gestione commissariale dovrà essere verificata la coerenza tra i dati del rendiconto della regione Piemonte e i dati di quello coevo del Commissario.
La correttezza delle regolazioni contabili, in particolare di quelle inerenti al passaggio da un bilancio all'altro dei residui perenti e passivi, delle quote di anticipazione e delle quote di restituzione rateale del finanziamento, e il descritto sistema binario avrà impatto anche sulle attività di parifica della Corte dei conti.
Nell'ottica della comune matrice delle norme sull'indebitamento e sulle anticipazioni in esame – su questo richiamiamo la delibera n. 29 del 2014 della Corte dei conti – la Corte costituzionale ha valutato altresì le disposizioni ad hoc dettate per gli enti locali, tra cui quelle dell'articolo 1, comma 13, del decreto-legge n. 35 del 2013, interpretate dal Ministero dell'economia e delle finanze nel senso che per i debiti fuori bilancio può essere concessa l'anticipazione, purché essi siano stati preventivamente riconosciuti prevedendo la relativa copertura finanziaria, e ha fornito le istruzioni per la loro corretta contabilizzazione.
L'esigenza di ricomprendere nel campo di applicazione delle anticipazioni di liquidità i residui passivi cui non corrispondono obbligazioni giuridicamente perfezionate discende dal pregresso ordinamento contabile, che consentiva gli impegni tecnici o impropri. A questo proposito, richiamiamo una specifica norma del Testo unico degli enti locali.
Il paragrafo 4 concerne i riflessi delle norme sull'armonizzazione contabile e le norme ad hoc per gli enti locali. Nell'intento di agevolare il passaggio alla contabilità armonizzata da parte degli enti locali, con l'entrata a regime delle regole dettate dal decreto legislativo n. 118 del 2011, integrato e corretto dal decreto legislativo n. 126 del 2014, alcune disposizioni hanno inciso sulla disciplina delle anticipazioni di liquidità, con effetto distorsivo rispetto alle finalità originarie dell'istituto.
Il problema si pone anche con riferimento a talune norme del decreto-legge n. 78 del 2015, tra cui l'articolo 2, comma 6, che ha autorizzato gli enti locali a utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione.
L'innovazione si presta a una duplice considerazione: da un lato, la norma presuppone l'esistenza di un accantonamento per sterilizzare gli effetti sui risultati di amministrazione delle anticipazioni di liquidità; dall'altro, si ammette che il fondo crediti di dubbia esigibilità possa essere alimentato con la stessa quota di avanzo vincolato riferita al debito residuo ex decreto-legge n. 35 del 2013.
Sotto questo profilo, si tratta di una soluzione che di fatto rischia di depotenziare un istituto, il fondo crediti di dubbia esigibilità, che costituisce uno dei pilastri della contabilità armonizzata. Infatti, la norma potrebbe ingenerare meccanismi tali da produrre quote di avanzo libero non effettivamente disponibili.
Altre perplessità sono generate da ulteriori disposizioni del decreto-legge n. 78 del 2015. Al di là della citata apertura in favore dei debiti compresi nei piani di riequilibrio, prevista dall'articolo 8, comma 6, si fa riferimento alle norme che consentono ai comuni commissariati di Pag. 5utilizzare per il pagamento degli interessi moratori le medesime disponibilità di cui al decreto-legge n. 35 del 2013 (articolo 6), nonché agli articoli 8-bis e 9, il cui comma 3 autorizza gli enti locali a utilizzare gli spazi ceduti dalle regioni anche per altre finalità, oltre che per il pagamento dei debiti commerciali.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, nella recente relazione quadrimestrale sulle tipologie di copertura adottate (deliberazione n. 15 del 2015), hanno richiamato l'attenzione sul fenomeno, sia sotto il profilo dello scorrimento tra esercizi della contrazione del debito autorizzato sia sul piano generale degli effetti delle nuove finalità sui saldi di contabilità nazionale, dal momento che il decreto-legge n. 35 del 2013 non impattava sull'indebitamento netto (parte corrente), proprio in quanto si trattava di far fronte a obblighi assunti negli esercizi precedenti.
Nel paragrafo 5 abbiamo ritenuto di introdurre alcuni cenni sulla natura e gli effetti del giudizio di parificazione dei rendiconti. Tale normativa, al momento dell'approvazione del decreto-legge n. 174 del 2012, sembrava un reperto archeologico, mentre la grande attività delle sezioni regionali di controllo ha molto rivitalizzato e dato importanza a questo istituto, che viene praticato ed è disciplinato per lo Stato da oltre cent'anni. Perlomeno da questo punto di vista, a mio avviso, il collaudo del decreto-legge n. 174 è positivo, perché un istituto, che sembrava solo avere tratti formali, nella sua effettività finisce per avere effetti molto incisivi.
La finalità di fondo sottesa all'emanazione del decreto-legge n. 174 del 2012 si compendia nell'esigenza di razionalizzare i controlli sugli enti territoriali, nel rispetto del principio di pareggio di bilancio e a tutela dell'unità economica della Repubblica.
In questa ottica, sono state estese alle regioni a statuto ordinario le disposizioni sul giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato, istituto già applicato, in forza delle rispettive norme statutarie, nelle regioni ad autonomia differenziata, a eccezione della Valle d'Aosta. Pertanto, è venuta meno questa asimmetria tra regioni a statuto speciale e regioni a statuto ordinario.
La Corte costituzionale nella richiamata sentenza n. 181 ha ricordato che l'oggetto principale e lo scopo del giudizio di parificazione è l'accertamento dell'equilibrio finanziario complessivo dell'ente. Allo scopo, si richiede di verificare con esattezza il risultato di amministrazione.
Nei paragrafi successivi cominciamo a parlare delle anticipazioni di liquidità, dapprima per quanto riguarda le regioni.
L'ammontare complessivo delle anticipazioni di liquidità erogate nel biennio 2013-2014 alle quattordici regioni beneficiarie dell'operazione di finanziamento, varata dai decreti-legge n. 35 e n. 102 del 2013 e proseguita dal decreto-legge n. 66 del 2014, corrisponde a 20,2 miliardi di euro, a fronte di uno stanziamento complessivo pari a 28,9 miliardi.
Nel testo si fa poi il quadro dei residui al 30 gennaio 2015, pari a circa 8,7 miliardi, risultanti da operazioni di riparto di circa 4,3 miliardi.
Sul versante dell'utilizzo delle risorse erogate alle regioni, risultavano effettuati pagamenti ai creditori per complessivi 18,1 miliardi circa, dei quali 12,6 miliardi riferiti a debiti sanitari e 5,5 miliardi a debiti non sanitari.
Abbiamo dedicato ampia attenzione alla problematica del debito sanitario, che per le regioni costituisce un dato particolarmente rilevante. Si rileva che per quanto riguarda i debiti sanitari le risorse ottenute sono state in gran parte trasferite dalle regioni agli enti del Servizio sanitario.
Non si dispone al momento di dati di maggior dettaglio per quanto riguarda i pagamenti dei creditori finali, cioè i fornitori degli enti sanitari. Osservando i dati provvisori e ancora parziali dei debiti verso fornitori degli enti dei servizi sanitari delle regioni che hanno usufruito delle anticipazioni di liquidità, si registra una riduzione del debito commerciale. Tale riduzione dovrebbe ragionevolmente essere generata dalle misure introdotte dalle norme in esame. A livello di intero comparto, si registra un incremento dei pagamenti Pag. 6effettuati dagli enti del Servizio sanitario dal 2011 al 2013 e un decremento nel 2014, anche se l'entità dei pagamenti risulta superiore a quella del 2011 e in linea con i dati del 2012.
I dati relativi sono ampiamente illustrati nella relazione che la Sezione autonomie ha inviato al Parlamento con riferimento all'analisi dei flussi di cassa, con la delibera n. 25 del 2015.
Concentrando l'esame alle sole regioni che hanno beneficiato delle anticipazioni di liquidità, rispetto al 2012 si evidenzia un incremento dei pagamenti, consistente nel 2013 e modesto nel 2014: da 83,1 miliardi nel 2012 si passa a 85,7 miliardi nel 2013 e a 83,4 miliardi nel 2014.
Se da un lato l'incremento dei pagamenti è ascrivibile almeno in parte alle anticipazioni di liquidità, d'altro canto l'aumento è stato comunque inferiore alla quantità delle risorse trasferite. Questo fenomeno potrebbe essere attribuito in parte alle misure di contenimento dei costi intraprese dal Governo centrale, ma presumibilmente anche a ritardi nei tempi di pagamento ai fornitori.
Infatti, analizzando i dati di conto economico, nel 2014 si registra un incremento dei costi rispetto al 2013, mentre i pagamenti (dati SIOPE) segnano una contrazione. Sintomatico, inoltre, è anche l'andamento del fondo di cassa, che espone a fine 2014 un incremento di 1,3 miliardi rispetto al 2013, pari al 54,7 per cento.
Occorre segnalare, peraltro, che parte delle anticipazioni sono state trasferite verso la fine del 2014 e potrebbero essere mancati i tempi tecnici per l'effettuazione dei pagamenti. La situazione è in evoluzione e, quindi, i dati possono essere oggetto di aggiornamento. Nel testo abbiamo riportato una tabella precisa con riferimento alle singole regioni.
Con riferimento alla disciplina delle anticipazioni in discorso, si rammenta che l'articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 35 del 2013 prevede che lo Stato possa concedere anticipazioni di liquidità alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano a valere sulle risorse della «Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio sanitario nazionale», al fine di favorire l'accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale in relazione: a) agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti all'applicazione del decreto sull'armonizzazione contabile; b) alle mancate erogazioni per competenza e/o per cassa delle somme dovute dalle regioni ai rispettivi servizi sanitari regionali a titolo di finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
La finalità, dunque, è quella del pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio sanitario nazionale. Il periodo temporale di riferimento è quello dei debiti certi sorti entro il 31 dicembre 2012, termine prorogato al 31 dicembre 2013 dall'articolo 32, comma 1, del decreto-legge n. 66 del 2014.
L'entità dei finanziamenti concedibili dallo Stato fino a concorrenza delle somme stanziate con la legge di spesa è determinata da due parametri, indicati dalle lettere a) e b) della richiamata disposizione.
Fino all'esercizio 2011, i tavoli tecnici per il monitoraggio della spesa degli enti del Servizio sanitario non hanno preso in considerazione alcune componenti non monetarie del bilancio, come gli ammortamenti, che avrebbero comportato un peggioramento dei risultati. A regime, è invece necessario coprire interamente le eventuali perdite, compresa la quota derivante da ammortamenti non sterilizzati.
Inoltre, il decreto legislativo n. 118 del 2011 ha imposto, all'articolo 29, di ammortizzare integralmente nel primo anno i beni acquistati con contributi in conto esercizio. In questo modo, si dovrebbe garantire che per il futuro non si ripeta il problema descritto.
Con lo strumento delle anticipazioni di liquidità, si è cercato di risolvere il nodo delle perdite accumulate fino al 2011 e mai coperte, che si riflettevano nell'accumulo di debiti e negli elevati tempi di pagamento. Alcune regioni, pertanto, si sono trovate ad avere un elevato disavanzo sanitario pregresso da ripianare. La ricapitalizzazione degli enti sanitari pone in capo alle regioni interessate l'onere di farvi fronte con risorse proprie.Pag. 7
Il fatto che questa situazione non sia collegata all'iscrizione in bilancio di residui passivi non comporta che si possa considerare ininfluente l'anticipazione di liquidità ai fini della corretta determinazione del risultato d'amministrazione. Diversamente opinando, si avrebbe un'espansione della capacità di spesa. In questi sensi si sono espresse sia la Sezione delle autonomie sia alcune Sezioni regionali di controllo in sede di referto sul bilancio di previsione o nella relazione allegata ai giudizi di parificazione.
In sede di giudizio di parificazione del rendiconto 2013 della regione Piemonte, la competente Sezione regionale di controllo ha sollevato la già richiamata questione di legittimità costituzionale che ha portato alla sentenza n. 181 del 2015.
La Consulta, pur rilevando delle aporie semantiche nelle disposizioni inerenti alle anticipazioni nel settore sanitario, nel ritenere che il finanziamento in esame non sia qualificabile come mutuo con riferimento agli articoli 2 (passività non sanitarie) e 3 (passività sanitarie) del decreto-legge n. 35 del 2013, ha peraltro precisato che «nessuna delle due norme interposte consente di utilizzare le anticipazioni di liquidità per migliorare il risultato di amministrazione della regione. Ciò sia con riguardo all'equilibrio di bilancio, che viene pregiudicato dall'impiego di un prestito per ottenere effetti economico-patrimoniali, sia con riguardo alla natura giuridica dell'operazione, diversa dalla finalità d'investimento, di cui alla «regola aurea» codificata nel richiamato articolo 119, sesto comma, della Costituzione».
Nel paragrafo 6.3 ci soffermiamo sulla sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni di liquidità ai fini della salvaguardia degli equilibri di bilancio.
La Corte costituzionale ha concluso che, ai fini dell'effettiva salvaguardia degli equilibri di bilancio e di una corretta evidenziazione anche nelle scritture finanziarie della passività esistente verso lo Stato, che solo straordinariamente può essere restituita in un ampio lasso temporale anziché entro l'anno, debbano essere trattate allo stesso modo le ipotesi di anticipazione concesse ai sensi dell'articolo 2 e dell'articolo 3. In questo secondo caso, non rileva che alla determinazione dell'importo finanziabile abbiano concorso le grandezze di cui alle lettere a) e b).
Peraltro, da una sommaria ricognizione effettuata e con riserva, ove occorra, di ulteriori approfondimenti, i comportamenti tenuti dalle regioni interessate appaiono variegati e solo in pochi casi sembrerebbe che si sia proceduto a operazioni di sterilizzazione integrale delle somme ricevute.
Passiamo alle anticipazioni di liquidità negli enti locali. Nell'ambito dei controlli di regolarità contabile e finanziaria che ciascuna Sezione regionale di controllo della Corte ha eseguito sui rendiconti 2013 degli enti locali, sono emerse, con riguardo all'utilizzo delle anticipazioni di liquidità e al loro impatto sui singoli bilanci, prassi eterogenee pure tra enti appartenenti alla stessa regione e varie criticità e irregolarità, anche se sostanzialmente di non grande rilievo.
Alla data del 30 gennaio 2015, per gli enti locali risultavano erogati 6,25 miliardi di euro, di cui circa 6,16 miliardi ai comuni e 103 milioni alle province, ed effettuati pagamenti ai creditori per 4,51 miliardi, di cui la stragrande parte per i comuni (4,45 miliardi).
Peraltro, bisogna tener conto che le somme erogate a titolo di anticipazione di liquidità potevano essere altresì impiegate per il pagamento dei debiti fuori bilancio che alle predette date presentassero i requisiti per essere riconosciuti, anche se iscritti in bilancio successivamente.
Dai dati inseriti nell'allegata tabella n. 5, nel 2013 si apprezza un incremento in termini percentuali dei pagamenti in conto residui di parte corrente pari al 53,8 per cento, rispetto a una percentuale che nei tre esercizi precedenti non raggiungeva il 50 per cento. L'incremento è maggiore nel 2014, arrivando a toccare il 57 per cento.
In termini assoluti, nel 2013, con riferimento al numero di enti considerato (più di 5.600 comuni), sono stati pagati 10,3 miliardi di euro, contro una media che negli esercizi precedenti non oltrepassava gli 8,6 miliardi di euro. Nel 2014, i pagamenti dei residui passivi hanno sfiorato gli 11 miliardi.Pag. 8
Da questi dati sembra emergere con sufficiente attendibilità che le anticipazioni di liquidità hanno consentito lo smaltimento di una significativa massa di debiti pregressi di parte corrente.
Per quanto riguarda le province, considerando un campione di 75 enti, nella tabella n. 7 si rileva che la movimentazione dei residui passivi mostra un incremento, ancorché contenuto, nella velocità dei pagamenti rispetto agli esercizi precedenti, che in termini percentuali si attesta intorno al 46 per cento nel 2013 e al 47,5 per cento nel 2014.
I pagamenti dei residui in valore assoluto passano da oltre 1,5 miliardi di euro del 2012 a circa 1,7 miliardi del 2013. I residui totali segnano un decremento di 851 milioni fra il 2012 e il 2014. Questi dati sono ampiamente desumibili dalle tabelle che abbiamo allegato.
Passiamo al paragrafo 8, riguardante la crisi della liquidità. L'iniezione di liquidità nelle gestioni amministrative produce l'effetto di disincagliare i pagamenti, con positive conseguenze sul sistema economico.
Occorre considerare che un'attenta programmazione finanziaria, che si fondi su una prudente previsione delle entrate e sia seguita da una scrupolosa attività di riscossione, mostra i suoi benefici proprio sulla fluidità della cassa corrente.
In una gestione virtuosa, infatti, la necessità di una provvista di danaro anticipata da un diverso livello di Governo rispetto al gettito della competenza deve costituire una soluzione provvisoria, come avviene con le anticipazioni di tesoreria che, per elasticità di cassa, nascono e si estinguono nel corso dell'esercizio finanziario.
Al contrario, in assenza dei descritti presupposti, le condizioni di debolezza della cassa spesso riflettono una situazione di deficitarietà non momentanea, profilo che si fa concreto quando il livello della situazione debitoria dell'ente ecceda le dimensioni di una sofferenza fisiologica del pagatore, dovuta a una temporanea carenza di liquidità.
Tenuto conto delle disposizioni che impongono l'accertamento della compatibilità in termini di cassa degli impegni di spesa assunti, il ricorso all'operazione di anticipazione di liquidità in base al decreto-legge n. 35 del 2013 va scrutinato anche sotto questa prospettiva. Sul piano finanziario-contabile, con questo strumento si estinguono i debiti commerciali, ma nel bilancio ai singoli debiti si sostituisce un unico debito verso un unico creditore, distribuito peraltro su un arco temporale di 30 anni.
In un'ottica più sostanziale, l'anticipazione di liquidità è un rimedio necessitato, per ovviare al disallineamento temporale tra l'esigibilità delle obbligazioni giuridiche e la relativa dotazione di cassa, correlazione che invece costituisce il fulcro su cui si basa l'armonizzazione dei bilanci.
Ovviamente questa è una parte molto importante, ma cerco di andare avanti. Spero di averla sintetizzata nel miglior modo possibile. Arriviamo alle considerazioni conclusive.
I princìpi affermati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2015 e la necessità di dare attuazione alla disciplina contabile introdotta dal decreto legislativo n. 118 del 2011, anche per gli enti locali, impongono un'attenta valutazione delle modalità di rappresentazione contabile, da parte degli enti territoriali, delle anticipazioni di liquidità.
La problematica è evidentemente in stretto rapporto con quella del pagamento dei debiti arretrati della Pubblica amministrazione e delle misure normative introdotte per agevolarne, nel medio e lungo periodo, lo smaltimento.
I tempi ristretti non consentono in questa sede un'analisi compiuta degli effetti dell'applicazione delle norme relative ai pagamenti dei debiti pregressi sui rendiconti 2014 degli enti territoriali, ma solo stime di massima su una platea significativa di enti locali.
Un puntuale approfondimento al riguardo, segnatamente in termini d'impatto sulla consistenza dei residui passivi, che ne costituisce il più significativo indicatore, in connessione anche al fenomeno delle somme colpite da perenzione, è in corso di svolgimento. I relativi esiti saranno esposti Pag. 9nell'imminente referto sulla finanza regionale e locale, anche al fine di valutare l'andamento dei trasferimenti complessivi in termini di cassa tra le regioni e gli enti locali di riferimento.
Il problema della corretta contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità erogate alle regioni potrebbe, peraltro, evidenziarsi per i rendiconti tuttora in corso di istruttoria ai fini del giudizio di parificazione. Tale eventualità potrebbe avere concreta manifestazione anche perché, fino all'entrata in vigore delle disposizioni sull'armonizzazione contabile, ogni regione si è data un proprio ordinamento contabile e ha disegnato un proprio modello di bilancio.
Ciò ovviamente si è riflesso anche nell'adozione di soluzioni differenziate in ordine all'applicazione del cennato decreto-legge n. 35 del 2013.
In sostanza, secondo i princìpi definiti dalla sentenza n. 181 della Corte costituzionale, il distorto uso delle anticipazioni può provocare un duplice effetto negativo: da un lato, non pagare i debiti pregressi, lasciando irrisolta una grave patologia; dall'altro, aumentare la spesa corrente senza copertura.
Tali princìpi non sono applicabili ai soli bilanci regionali, ma in realtà riguardano anche gli enti locali, tant’è vero che l'articolo 2, comma 6, del citato decreto-legge n. 78 del 2015 interviene sulle modalità di contabilizzazione delle predette anticipazioni.

PRESIDENTE. Credo che sia stata data una rappresentazione, ovviamente articolata, data la complessità del tema, della problematica delle anticipazioni, sia per le regioni, da cui trae spunto la questione, ma evidentemente anche per gli enti locali.
Do la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

NERINA DIRINDIN. Innanzitutto ringrazio per la relazione e per l'aggiornamento dei dati.
Mi soffermo su qualche dubbio, che – lo confesso – forse è dovuto più che altro al fatto che non conosco a fondo la materia. Magari la risposta è già contenuta in qualche elemento che voi avete esposto.
Mi piacerebbe soffermarmi sul tema delle anticipazioni agli enti del Servizio sanitario nazionale, a cui appropriatamente avete dedicato un paragrafo specifico. Questo ci fa molto piacere.
Dalla tabella che ci avete illustrato, ho visto che le anticipazioni agli enti del Servizio sanitario nazionale sono state di circa 17 miliardi, però non mi pare di aver colto – chiedo scusa se non sono riuscita a seguire la complessità della relazione – che cosa sappiamo nello specifico sull'utilizzo di questi 17 miliardi.
In secondo luogo, stavo cercando di recuperare i dati sui tempi di pagamento delle Aziende sanitarie. Sicuramente sapete che l'Assobiomedica fa una rilevazione puntuale sui tempi di pagamento dei suoi crediti nei confronti del Servizio sanitario.
Purtroppo, non sono riuscita a recuperare rapidamente le tabelle, però, da quello che ricordo, tendenzialmente negli ultimi due anni i tempi di pagamento si sono ridotti. Anche se in alcune regioni non si sono assolutamente ridotti, mentre in altre sì.
Questo costituisce un punto interrogativo, perché ovviamente, se si pagano i debiti pregressi, i tempi di pagamento si dovrebbero accorciare. Mi domando se voi avete fatto qualche riflessione su questo.
Risulta anche che a volte ci siano degli utilizzi per pagare, non i debiti più lontani nel tempo, ma i fornitori più recenti, il che vuol dire che i debiti pregressi finiscono con l'avere tempi di pagamento lunghissimi. Questo in qualche modo si riflette sui dati un po’ anomali che abbiamo.
In ultimo, rispetto al rischio di pagamenti di debiti non completamente certificati, avete qualche informazione ?

GIOVANNI PAGLIA. Vorrei solo richiedere un dato ulteriore, se ce lo potete fornire. Secondo me, soprattutto rispetto agli enti locali, in parallelo al dato sui Pag. 10residui passivi, sarebbe interessante avere anche quello sui residui attivi, che serve a capire cosa è successo.
Abbattere i residui passivi avendo la liquidità è semplice. Dovrebbero progressivamente abbattere anche gli altri, perché altrimenti il tema dell'assenza di liquidità rimane. Se io da una parte tengo gli attivi e non li abbatto, e dall'altra uso le anticipazioni di liquidità dallo Stato per abbattere i passivi, apparentemente la situazione migliora, ma in realtà rimane esattamente al punto di partenza.

MARIO FALCUCCI, Presidente della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. Il problema degli enti locali e delle regioni sta proprio nei residui attivi inattendibili.

GIOVANNI PAGLIA. (fuori microfono) Questo processo di smaltimento dei residui passivi è evidente. C’è un analogo andamento anche sull'altro versante ?

MARIO FALCUCCI, Presidente della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. A questo quesito posso rispondere subito. Su questo c’è un cenno nel testo che ho letto. Entro la fine dell'anno presenteremo la relazione sulla finanza regionale e locale relativa all'esercizio 2014. Ovviamente in quella sede il profilo dei residui attivi, con la loro scarsa attendibilità, sarà ampiamente illustrato.
Ai fini dell'audizione odierna, abbiamo cercato di sottolineare questo aspetto. Abbiamo detto con tutte le tonalità possibili che mantenere i residui attivi inesistenti comporta dei gravissimi problemi per la finanza regionale, ma soprattutto per quella degli enti locali.
Chiedo al consigliere Ferone, che si occupa in particolar modo degli enti locali, se ha qualche valutazione già maturata al riguardo.

RINIERI FERONE, Magistrato della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. È in corso un'analisi per il referto sui residui attivi. Noi cercavamo degli indicatori che ci aiutassero a capire, nell'ambito di questo mare magnum degli enti locali, in che misura avessero funzionato le anticipazioni di liquidità. Siamo andati a indagare lo smaltimento dei debiti, che ci sembrava, insieme all'andamento del risultato di amministrazione, l'indicatore di maggior significato per cercare di comprendere quanto avessero funzionato le anticipazioni di liquidità.
Ci sembrava che valutare i residui attivi a cavallo del momento in cui si fa il riaccertamento in funzione dell'armonizzazione potesse interferire su quel poco di attendibilità che noi ricaviamo da questi indicatori.
Come sapete, con gli enti in sperimentazione abbiamo visto che i residui attivi si sono mossi poco. Quelli che sono stati molto abbattuti sono i residui passivi.
Proprio per dare maggior valore a questi risultati, in sede di referto, che ci accingiamo a varare tra poche settimane, stiamo mettendo in parallelo, come lei giustamente osservava, residui attivi e residui passivi.
Non ci risulta un lavoro di smaltimento adeguato alle attese. Questo è ciò che possiamo dire come anticipazione. Tuttavia, parlare di sensazioni, laddove ci sono i numeri che parlano, è sempre un rischio.

MARIO FALCUCCI, Presidente della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. Ai diversi quesiti posti dalla senatrice Dirindin lascio rispondere il consigliere Grasselli, che si occupa da anni di sanità. Mi pare che lei abbia sollevato alcune criticità. Penso che il consigliere Grasselli sarà in grado di rispondere sui vari punti, anche se su talune vicende è in corso la nostra attività per la redazione del referto.

ALFREDO GRASSELLI, Magistrato della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. Le richieste ovviamente sono molto puntuali e specifiche. Chiaramente noi ci muoviamo su un ambito di esame a livello generale. Abbiamo qui riportato quello che abbiamo potuto desumere dall'analisi degli andamenti dei flussi di cassa, sui quali abbiamo licenziato il referto a luglio.
Da tale analisi abbiamo visto che c’è stato un movimento dei pagamenti in Pag. 11incremento, anche se in una misura non del tutto coerente con l'entità delle risorse trasferite. Da questo possiamo dedurre alcune conclusioni, però non abbiamo elementi di dettaglio.
Chiaramente gli enti sanitari sono tanti, le regioni sono diverse e diversificate, e i comportamenti potrebbero non essere stati sempre coerenti con le finalità della legge.
Nella relazione c’è un'anticipazione rispetto al referto sul quale stiamo lavorando, infatti, sulla tabella c’è scritto che sono dati provvisori, perché li dobbiamo ancora verificare. Dobbiamo cercare di acquisire ulteriori elementi di riscontro, con aspetti più particolari, come quelli che venivano sollecitati dalla senatrice. Comunque facendo il focus sulle regioni che hanno ricevuto anticipazioni di liquidità, abbiamo rilevato nel triennio una riduzione, in alcuni casi anche consistente, del debito pregresso.
La questione dei tempi di pagamento è un po’ delicata. Qui non l'abbiamo affrontata, appunto perché ci riserviamo di fare degli approfondimenti.
I dati dell'Assobiomedica sicuramente sono attendibili e costruiti in modo assolutamente serio, però non coprono tutta la platea dei fornitori, perché l'Assobiomedica è un'associazione che riguarda esclusivamente i fornitori di dispositivi medici, una parte significativa ma non esaustiva.
Il problema è che le regioni non vanno tutte alla stessa velocità. Ci sono due o tre velocità, e qualche volta anche quattro. Questo è un dato di fatto, che rientra in quella problematica che ci riserviamo di analizzare nel prossimo referto.

PRESIDENTE. Ringraziamo la Corte dei Conti.
Desidero soltanto sottolineare un elemento di preoccupazione. In questa audizione siamo partiti dalla sentenza della Corte costituzionale che si riferisce al Piemonte. Tuttavia nelle considerazioni conclusive, si afferma che: «Il problema della corretta contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità erogate alle regioni potrebbe peraltro evidenziarsi per i rendiconti tuttora in corso di istruttoria ai fini del giudizio di parificazione».
Questo problema della non corretta rappresentazione delle anticipazioni alle regioni probabilmente non riguarderà un'unica regione. Nel momento in cui si completerà l'esame, in una prossima audizione dovremo prendere atto che questo fenomeno ha riguardato diverse regioni e che, soltanto con il faticoso processo di armonizzazione che si è avviato, e che ovviamente richiede i necessari assestamenti, si riuscirà in qualche modo a risolvere e a sanare.
Io ringrazio la Corte dei conti per la collaborazione che ci ha offerto.

MARIO FALCUCCI, Presidente della Sezione delle autonomie della Corte dei conti. Ovviamente, presidente, se ci saranno ulteriori esigenze informative da parte vostra, la Corte è disponibile, tenendo conto che siamo in un passaggio particolarmente delicato, costituito dall'armonizzazione, che sta facendo emergere non poche problematicità. Noi siamo a disposizione della Commissione.

PRESIDENTE. Ringrazio i rappresentanti della Corte dei conti per il loro intervento, nonché per la documentazione consegnata, della quale autorizzo la pubblicazione in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna (vedi allegato).
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 9.

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ALLEGATO