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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE GIANCARLO GIORGETTI

La seduta comincia alle 8.10.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione del professor Raffaele Bifulco sull'attuazione del federalismo fiscale in prospettiva comparata.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del professor Raffaele Bifulco, professore ordinario di Diritto costituzionale presso l'Università Luiss «Guido Carli» di Roma, sull'attuazione del federalismo fiscale in prospettiva comparata.
Do la parola al professor Bifulco per lo svolgimento della relazione.

RAFFAELE BIFULCO, Professore ordinario di Diritto costituzionale presso l'Università Luiss «Guido Carli» di Roma. Grazie, presidente, grazie per l'invito. Prima di iniziare vorrei sapere quanto tempo ho a disposizione, per regolarmi.

PRESIDENTE. Circa trenta minuti.

RAFFAELE BIFULCO, Professore ordinario di Diritto costituzionale presso l'Università Luiss «Guido Carli» di Roma. I quesiti erano diversi, fitti, quattro tipologie di quesiti ma, se siete d'accordo, posso lasciare agli atti il testo e mi concentrerei su quelle che mi sembrano più interessanti, cioè le prime due tipologie, quelle sulle regole europee e i vincoli interni, e quelle che nel questionario rientravano alla lettera b), il finanziamento degli enti decentrati.
Se poi ci saranno domande su perequazione e sulle forme decisionali, ho comunque appuntato qualcosa.
Prenderei in considerazione in particolare, rispetto agli ordinamenti che mi era stato suggerito di esaminare, quelli che mi sembravano i più importanti per la prospettiva italiana, vale a dire Germania, Spagna e Francia, lasciando sullo sfondo Gran Bretagna e Svizzera, anche se qualcosa ho guardato.
Sul primo gruppo di quesiti, regole europee e vincoli interni, faccio una brevissima premessa: partirei dall'esame puntuale e sintetico della Germania non prima di aver detto che la riforma costituzionale del 2009 in Germania sul pareggio di bilancio è una riforma che noi europei abbiamo tutti presente come la riforma che ha introdotto in Germania la regola del pareggio di bilancio.
Voglio solo preliminarmente annotare che invece quella riforma del 2009 si inserisce nel percorso tedesco all'interno di una riforma molto più ampia, che era iniziata tre anni prima, nel 2006, denominata come riforma del federalismo.
Come sapete, nel 2006 mettono in atto forse la riforma costituzionale più pervasiva che ci sia stata dal 1949 ad oggi, che ha modificato profondamente il sistema federale, lasciano in sospeso la questione dei rapporti finanziari, rimandandola a un'ulteriore riforma costituzionale, che è quella appunto del 2009, in cui c’è come aspetto principale il pareggio di bilancio, Pag. 4che va inquadrato all'interno dei problemi dei rapporti finanziari tra Federazione e Länder.
La risposta al quesito è semplicissima e conosciuta da tutti, quindi non voglio ripetermi: per Germania e Spagna il vincolo del pareggio di bilancio è stato introdotto con riforma costituzionale, mentre in Francia si è seguita una strada diversa.
In Germania la riforma costituzionale in questione è del 29 luglio 2009 (cito le date perché sono importanti), quindi prima dell'adozione del Fiscal compact; il principio base che viene introdotto con questa riforma costituzionale è molto secco, molto semplice e noto a tutti quelli che si occupano del tema, laddove il nuovo articolo 109, al comma 3 dice che «i bilanci della Federazione e dei Länder di norma devono essere portati in pareggio senza ricorrere al prestito».
Rispetto a questo principio il legislatore costituzionale tedesco ha differenziato Federazione da Länder perché solo alla Federazione viene lasciato un ristretto margine di manovra, in quanto per il bilancio della Federazione il principio è considerato rispettato (dice la Costituzione) se le entrate da prestiti non superano la soglia dello 0,35 per cento del PIL. Ai Länder questo margine sulla componente strutturale del debito non è lasciato, la Costituzione rimette all'autonomia normativa dei Länder la disciplina dei dettagli. Questo è molto importante dal punto di vista comparativo, perché la Costituzione lascia alle regioni la disciplina dei dettagli.
La forma di compensazione prevista in Costituzione rispetto a questa rigidità della regola è duplice. La prima deroga è temporale, ossia, mentre il pareggio di bilancio, come è stato riportato da tutti i giornali a inizio anno, vale per la Federazione sin dall'inizio, tanto che ad inizio di quest'anno il bilancio federale è andato in perfetto pareggio, per i bilanci dei Länder la Costituzione dà tempo fino al 2020.
La seconda deroga riguarda 5 Länder, le 5 regioni finanziariamente più deboli, tra cui Berlino e Brema. La Costituzione prevede aiuti di consolidamento tra il 2011 e il 2019 per un ammontare di 800 milioni di euro (se avrò tempo dirò qualcosa anche dal punto di vista perequativo su questi aiuti di consolidamento).
In sintesi, quindi, la riforma accentua il ruolo della Federazione come garante ultimo delle condizioni di vita, clausola importantissima che abbiamo importato anche noi nel 2001 nella nostra Costituzione, importante per lo Stato sociale tedesco, la Federazione ha un margine di manovra sul versante delle entrate finanziarie a differenza dei Länder.
In Spagna gli obblighi derivanti dal Fiscal compact sono stati recepiti come in Italia con modifica costituzionale, l'articolo 135 della Costituzione spagnola è stato cambiato a settembre 2011, poco prima della ratifica del Fiscal compact.
Seconda modifica costituzionale della Costituzione spagnola è che anch'essa entrerà in vigore a partire dal 2020. Il nuovo articolo 135 della Costituzione spagnola rinvia a una legge organica per l'attuazione. Il modello è un po’ quello italiano, anche se noi ci interroghiamo su cosa sia la legge prevista dal nuovo articolo 81, qualcuno dice che è anche una legge organica.
Questa legge organica è stata subito adottata e vi farò riferimento ogni tanto, è la n. 2 del 2012, che per la parte in cui attua l'articolo 135 entrerà anch'essa in vigore a partire dal 2020, quindi ci sono delle analogie tra i Paesi. In estrema sintesi essa impone alle pubbliche amministrazioni di evitare situazioni di deficit strutturale, con alcune eccezioni, indicate dall'articolo 11 di questa legge organica.
Anche qui vediamo il ripetersi di alcune clausole molto simili tra Paesi, che vengono dal diritto dell'Unione europea, quindi tranne casi di disastri naturali, recessione economica grave, situazioni di emergenza non controllabili dalle pubbliche amministrazioni.
In particolare, rispetto al limite del 60 per cento, questo è stato diviso dalla legge organica nella seguente maniera: del 44 per cento si fa carico l'amministrazione centrale spagnola, 13 per cento le Comunità Pag. 5autonome e 3 per cento quelle locali. Ovviamente su questo ci sono stati dei ricorsi costituzionali, tutti respinti dal tribunale.
In Francia la situazione da un lato è più semplice, da un altro più complessa, perché la Francia è molto più vicina all'Italia che non a Spagna e Germania, perché ha una struttura gerarchico-burocratica come organizzazione dei poteri disseminati sul territorio. La regola del Fiscal compact notoriamente è stata adottata non con riforma costituzionale, come voleva Sarkozy, il procedimento era stato avviato poi si è interrotto a causa anche delle elezioni che hanno portato Hollande all'attuale presidenza, quindi il recepimento è avvenuto con legge organica, la n. 1403 del 2012, che ha agito su due punti: ha introdotto una programmazione pluriennale e ha istituito un Comitato nuovo, Le Haut Conseil des finances publiques, che è un organo politico chiamato a controllare il rispetto delle nuove regole finanziarie e di bilancio.
La Costituzione francese era stata modificata (il dibattito è stato molto vivo al momento della modifica costituzionale) nel 2008, in particolare l'articolo 34, in cui è stata inserita una disposizione che recita: «gli indirizzi pluriennali delle finanze pubbliche sono definiti da leggi di programmazione e si inseriscono nell'obiettivo di equilibrio dei conti delle pubbliche amministrazioni».
In Francia si è molto discusso sull'inutilità di una revisione costituzionale, visto che già nel 2008 secondo molti la regola dell'equilibrio (non del pareggio) era stata già inserita in Costituzione.
Secondo quesito sulle garanzie e i vincoli per l'autonomia finanziaria delle regioni. Ovviamente qui il discorso sarebbe molto complesso, provo a tenerlo in termini ragionevoli ed estremamente sintetici.
Per quanto riguarda la Germania, che ha l'ordinamento più decentrato tra quelli presi in considerazione, il modello è estremamente interessante, è un punto di riferimento per tutti noi perché unisce elementi di separazione ed elementi di unità in un mix non ripetibile, perché parte da un principio molto semplice. La Costituzione tedesca sul punto è molto dettagliata, a differenza di tutte le altre Costituzioni europee e di tantissime Costituzioni federali.
Fissa quindi un principio, il n. 104 a), al comma 1, fissato già nel 1969, il principio della separazione come principio in base al quale Federazione e Länder sopportano separatamente le spese relative ai compiti che loro spettano.
In attuazione di questo principio cristallino, la Costituzione procede alla determinazione delle varie imposte. Se guardate il 106, al comma 1 trovate elencate le imposte che spettano alla Federazione, al comma 2 le imposte che spettano alle regioni e infine al comma 3 le imposte congiunte o comuni, che sono molto importanti.
Si tratta dunque apparentemente di un quadro molto garantistico per i Länder, però con una precisazione: la potestà normativa in materia non è nelle mani dei Länder, cioè sui tributi interviene legislativamente solo la Federazione. Sul punto il 105 della Costituzione tedesca è chiarissimo, addirittura questa regola è fissata in Costituzione anche per i tributi che la Costituzione attribuisce alle regioni, perché dice che la Federazione, se si appropria della legislazione, questa viene sottratta (classico caso di competenza concorrente alla tedesca) ai Länder.
Qui diventa quindi centrale il ruolo della seconda Camera, del Bundesrat, dove siedono i rappresentanti dei Länder, che è chiamata a esprimere il proprio consenso sulle leggi federali sulle imposte i cui proventi (dice il 105, comma 3) spettano in tutto o in parte ai Länder.
In Spagna la situazione è molto diversa, perché i rapporti finanziari Stato/comunità sono regolati da tre fronti: Costituzione, legge organica, statuti. In estrema sintesi, la Costituzione si occupa di questo tema in tre articoli, dal 156 al 158, ma lo fa per princìpi.
La concreta determinazione è rinviata dalla Costituzione a una legge organica (simile a quello che fa la Costituzione austriaca) prevista dal 157. Questa legge Pag. 6organica è intervenuta, è il punto di riferimento dal 1980 ad oggi in materia finanziaria, la legge organica sul finanziamento delle comunità autonome (LOFCA), gli statuti, in quanto tutti avrete sentito parlare negli ultimi anni della Catalogna e dei tentativi di rafforzare la posizione di alcune comunità in materia tributaria.
Questo è possibile perché, a differenza dell'Italia, gli statuti delle comunità autonome spagnole sono atti complessi, cioè atti che sono a metà tra comunità autonome e Stato, perché è il Parlamento che approva gli statuti delle comunità autonome. I principi costituzionali sono quindi stabiliti in Costituzione, la legge organica svolge una funzione di coordinamento, gli statuti poi dettagliano quanto è stabilito a livello nazionale.
In Francia le novità sono relativamente recenti per i tempi costituzionali, perché, come sapete, fino al 2003 alle comunità territoriali (in questo termine nel costituzionalismo francese si includono sia i comuni che i dipartimenti e le regioni) non veniva riconosciuto alcuno statuto costituzionale.
Nel 2003 viene adottata una riforma costituzionale importante con legge n. 276, che modifica l'organizzazione della Francia, rafforzando la posizione delle comunità territoriali, in particolare modificando gli articoli 1, 72, 73 e 74. Lo fa anche dal punto di vista dei rapporti finanziari, perché l'attuale articolo 72 dice che «le comunità territoriali beneficiano di risorse di cui possono disporre liberamente nelle condizioni fissate dalla legge».
Si tratta quindi di un limitato riconoscimento di autonomia finanziaria nella forma di autonomia di spesa, limitato perché, come avete sentito, la Costituzione francese rinvia alle condizioni stabilite dalla legge, dal Parlamento, e poi perché esistono spese obbligatorie (pensiamo alle spese del personale che in Francia negli ultimi anni hanno avuto un ruolo molto importante).
Altra novità è la previsione per cui le entrate fiscali e le altre risorse proprie delle collettività territoriali rappresentano (dice la Costituzione) «per ogni categoria di collettività una parte determinante delle loro risorse», disposizione molto vaga perché non fissa una soglia minima, lascia intendere che vi deve essere un rapporto tra l'insieme delle risorse delle collettività territoriali e quelle definite proprie dalla Costituzione, ma ad oggi non c’è definizione del concetto di risorse proprie.
La legge organica del 2004 sul punto include tra queste risorse proprie delle collettività territoriali le imposte locali e quelle nazionali compartecipate con le collettività territoriali, le entrate derivanti dai servizi resi dal demanio, dalle tasse urbanistiche, dai prodotti finanziari. Sono esclusi da questo concetto i veri e propri trasferimenti dello Stato verso le collettività.
La conclusione sulla Francia è, in sintesi, che molte delle risorse incluse nelle cosiddette risorse proprie delle collettività sono fuori dal controllo delle comunità territoriali, il legislatore non ha chiarito cosa debba intendersi per «parte determinante» di queste risorse, si è limitato a un criterio storico residuale e cioè che questa parte non può essere inferiore al livello del 2003, cioè al momento della riforma costituzionale. Non ci sono novità da parte del Conseil costitutionnel, che è stato più volte investito di questi temi.
Vengo al terzo quesito, i vincoli per gli enti territoriali derivanti dal Patto di stabilità. Come sapete, il Patto di stabilità è ormai un patto antico, modificato da questo plesso normativo piuttosto corposo europeo che è il Six pack più il Fiscal compact.
Qui ci sono differenze importanti sugli effetti del Patto di stabilità, perché in Germania Federazione e Länder si sono ripartiti il deficit, lo hanno fatto come al solito in grande anticipo, nel 2002, con un accordo e senza atti formali, si sono distribuiti il carico per il 45 per cento alla Federazione e per il 55 per cento ai Länder. Sul resto è lasciata completa autonomia alle regioni nella individuazione delle modalità e degli strumenti utili al perseguimento degli obiettivi di bilancio.
Sembrerebbe nel 2009 individuabile una sola, vera forma di controllo, molto Pag. 7discussa e contestata dai Länder, in quanto nel 109 come modificato si prevede che, all'esclusivo fine di evitare un'emergenza di bilancio, Federazione e Länder «sono sottoposti al controllo continuo della gestione del bilancio da parte di un organismo comune, il Consiglio di stabilità» che è stato prontamente istituito un mese dopo la riforma costituzionale.
In Spagna invece il Patto di stabilità ha avuto effetti molto pervasivi sull'organizzazione, perché si è andati ben al di là dei vincoli di saldo, perché sono stati introdotti vincoli sui saldi ad opera della legge organica n. 2 del 2012, quella che attua il 135 della Costituzione, il divieto di deficit strutturale si è tradotto in un limite generale del debito pubblico, che non può superare ovviamente il 60 per cento del PIL nazionale, è stato distribuito il 44, 13 e 3 per cento tra i vari livelli, e questo vuol dire che la singola comunità autonoma non può superare il 13 per cento di sforamento del PIL regionale.
Il Governo non si è limitato a stabilire questi vincoli sui saldi, ma è anche entrato nella politica salariale delle pubbliche amministrazioni e ha bloccato salari, turnover, ha ridotto del 5 per cento gli stipendi di tutti i dipendenti pubblici, ha soppresso tutti quelli che in Spagna chiamano extra, ha bloccato parametri stipendiali a partire dal giugno del 2010.
Il Governo centralmente ha agito sulle assunzioni, problema comune a Francia e Spagna, bloccando tra il 2012 e il 2015 tutte le assunzioni, tranne per alcuni settori strategici come difesa e sicurezza. Questo blocco ha toccato da vicino gli enti territoriali, che registravano per le comunità autonome il 55 per cento del totale dei dipendenti pubblici e per gli enti territoriali il 21 per cento del totale.
Attraverso questo salasso, l'esito è stato che in due anni, tra la fine del 2011 e il 2013, le comunità autonome hanno registrato una diminuzione del 14,1 per cento (sono dati recenti pubblicati dal Governo spagnolo), gli altri enti hanno registrato una diminuzione del 10,3 per cento. C’è stato un innalzamento dell'orario di lavoro settimanale, portato a 37,5 ore per settimana, quindi una cura da cavallo da questo punto di vista.
La Francia segue sempre una strada tutta sua, non ha adottato una politica di blocco degli stipendi, l'esito è stato che le spese per il personale affrontate dalle collettività territoriali sono rimaste costanti e a partire dal 2011 sono salite, nonostante il Governo centrale abbia congelato per il periodo 2010-2014 tutti i trasferimenti erariali agli enti locali.
Questo è dovuto al fatto che la Francia si è distaccata dalla logica del Patto di stabilità interno, non ha seguito la via dei saldi di bilancio, ma la via seguita dalla Francia è stata quella burocratico-gerarchica, cioè regole di contabilità pubblica, Tesoreria unica.
Quarto quesito, se siano previste penalità per la non osservanza dei vincoli. Per quanto riguarda la Germania, sul punto si interviene solo per le sanzioni europee, nel senso che le sanzioni derivanti dall'Unione europea legate alla violazione delle norme europee sulla disciplina del bilancio per queste sanzioni è sempre la Costituzione nel 2009 a imputare la spesa alla Federazione per il 65 per cento (come vedete, usano la Costituzione come fosse una legge), e ai Länder per il 35 per cento.
Rispetto a questo 35 per cento di cui si devono fare carico i Länder collettivamente in caso di sanzione europea, l'articolo 109 al comma 5 precisa che c’è una responsabilità solidale dei Länder, che si dividono questo 35 per cento: il 65 per cento tra tutti i Länder e il restante in base al principio di responsabilità oggettiva dei Länder che hanno provocato lo sforamento. Il resto dei tagli è rimesso dalla Costituzione a una legge federale, che necessita – lo preciso – dell'assenso del Bundesrat, della seconda Camera.
Quanto alla Spagna, le regole sul Patto di stabilità sono state molto forti e quindi consequenzialmente sono previste forti limitazioni per le comunità che non rispettino le regole in materia di bilancio perché, se la singola comunità oltrepassa i limiti stabiliti che abbiamo esaminato Pag. 8prima, le viene impedito di attivare ulteriori indebitamenti senza una previa autorizzazione del Governo centrale.
In caso di sforamento, inoltre, la comunità autonoma deve presentare un piano economico-finanziario, che deve essere bollinato precedentemente dal Consiglio di politica fiscale ed economica, come prevede la legge organica. La comunità che sfora deve inoltre aprire un conto presso la Banca centrale di Spagna, contenente lo 0,2 per cento del PIL, in modo che venga garantito l'adempimento degli obiettivi fissati nel Piano di recupero.
Stesso trattamento è previsto per l'ente locale inadempiente, anche se qui i piani sono sottoposti a esame da parte degli comunità autonome piuttosto che dello Stato. Se la regione non presenta il piano o non vi si attiene, scattano poteri del Governo, che si può appropriare degli introiti finanziari tributari della singola comunità (lo prevede l'articolo 25 della legge organica n. 2 del 2012), poteri esecutivi nei confronti dei Comuni della comunità (sono sorte questioni di costituzionalità su questi aspetti, respinte dal tribunale) e l'obbligo delle dimissioni di chi ha causato il superamento dei limiti, nonché l'obbligo di risarcimento nei confronti dello Stato.
In Francia l'organizzazione centralistica fa sì che i bilanci delle collettività territoriali siano controllati direttamente dalle Corti dei conti regionali e dal rappresentante dello Stato. In caso di riscontro negativo, è il prefetto che sollecita una procedura di rientro, in cui è la Corte dei conti regionale a formulare la proposta.
Altra peculiarità tecnica, che è centrale per capire come funziona il sistema, è che gli agenti contabili degli enti locali, delle collettività territoriali sono funzionari dello Stato, quindi hanno il potere/dovere di bloccare preventivamente i pagamenti in caso di mancanza di copertura, le regole contabili sono molto rigorose, il debito di singolo ente locale si riporta nei bilanci degli anni successivi e deve essere coperto con ulteriori entrate.
Un flash sull'ultimo quesito sulle regole di armonizzazione, sulle quali confesso di non essere ferrato, però c'erano due aspetti interessanti. In Germania Federazione e Länder utilizzano un sistema di bilancio basato sulla cassa, su una classificazione standardizzata, in maniera tale da facilitare il coordinamento dei vari livelli di governo e la comparabilità dei programmi finanziari.
Su questo c’è un lavoro molto interessante della Ragioneria generale dello Stato, che ha fatto un approfondimento, ha mandato un gruppo di studio della Ragioneria in Germania, e si chiama «Germania, il sistema di bilancio 2011» si trova su internet, mentre per la Spagna l'articolo 27 della legge organica n. 2 del 2012 ha cercato di operare un coordinamento e stabilisce che le diverse amministrazioni pubbliche adegueranno i loro bilanci allo standard ESA 95. Sulla Francia i problemi sono superati dall'organizzazione che vi ho esposto.
Sul finanziamento degli enti decentrati non seguo l'ordine dei quesiti posti, ma faccio una trattazione per ordinamenti, in maniera tale da essere più sintetico, ma cercando di affrontare tutti i quesiti in maniera molto puntuale.
Sulla Germania, finanziamento degli enti decentrati: è nota la peculiarità della Costituzione tedesca che individua le imposte che spettano a Federazione e Länder. Le due principali imposte tedesche, quella sul reddito delle persone giuridiche e delle persone fisiche, inclusa l'imposta sui redditi del personale dipendente, e l'IVA, l'imposta sul valore aggiunto, sono imposte cosiddette congiunte, comuni, perché la Costituzione vuole che le entrate derivanti da queste imposte siano ripartite tra Federazione e Länder (solo una piccola parte va ai comuni).
Lo fa in maniera molto precisa, perché l'articolo 106 al comma 3 determina le quote delle prime due imposte direttamente, mentre nel caso dell'IVA la determinazione è rimessa alla legge federale, con approvazione del Bundesrat.
Più precisamente, per quanto riguarda le imposte sul reddito (persone fisiche e società), Federazione e Länder ricevono il 42,5 per cento ciascuno e il restante 15 per Pag. 9cento va ai comuni. L'imposta sulla società viene divisa equamente tra Federazione e Länder (50 e 50), le quote relative all'IVA sono determinate con legge ma, se andate a guardare come è determinata ora, sostanzialmente è paritaria (50,5 per cento alla Federazione, 49,5 per cento ai Länder).
Tutte le altre imposte sono individuate in Costituzione e, per farne una sintesi senza elencarle, direi che alla Federazione va il gettito dei dazi doganali, delle imposte indirette e delle imposte sui consumi, tutto elencato nel 106, mentre ai Länder vanno le imposte dirette.
I Länder non hanno potestà normativa di alcun tipo sui tributi, e l'altra peculiarità che colpisce è che, a differenza di Spagna, Italia e Francia, non possono modificare le aliquote, non possono aumentare le imposte, è tutto disciplinato centralmente.
Tutto questo può colpire, ma alla fine ha una sua razionalità, se pensiamo che è tutto definito in Costituzione e un intervento dei Länder su questi aspetti rischierebbe di far saltare il quadro costituzionale.
Un altro quesito molto importante è se siano possibili aiuti finanziari extra perequazione: in Germania lo sono, al di fuori dell'ordinaria perequazione, che è un sistema molto complesso in Germania, lo prevede espressamente la Costituzione al 104, lettera b), e lo prevede sin dalla prima riforma, quella del 2006.
Con il pareggio di bilancio, con la riforma del 2009, sono intervenuti di nuovo sul tema per adeguare e prevedono ora che la Federazione possa concedere aiuti finanziari, anche senza averne le competenze legislative, in caso di calamità naturali, in seguito a situazioni eccezionali di emergenza che esulino dal controllo dello Stato o compromettano gravemente la capacità finanziaria.
Ovviamente questi aiuti «fuori sacco» non sono compatibili con gli aiuti di consolidamento a quei 5 Länder che hanno problemi finanziari, non possono essere sommati, è espressamente escluso dal 143.
I comuni dispongono dell'imposta fondiaria, la Grundsteuer, i comuni sono finanziati, oltre che dai propri tributi, anche dai trasferimenti di vario tipo del Länd di appartenenza, la riscossione delle imposte – tranne che per alcune fattispecie impositive determinate dalla Costituzione – spetta ai Länder.
Quanto alla Spagna, la Costituzione al 157 elenca le entrate di competenza delle comunità, ma non entro nel dettaglio perché immagino che ci stiamo avvicinando alla conclusione.
In questa materia, nonostante la Costituzione dica quali sono le entrate delle comunità, è tutto rimesso alla negoziazione Stato/singola comunità autonoma, e un ruolo di coordinamento è svolto dal Consiglio di politica fiscale e finanziario, in cui si confrontano i ministri economici dello Stato con i «ministri» delle comunità. Tralascio il regime forale, che è molto particolare e riguarda un paio di comunità autonome.
In sintesi, oggi in Spagna la situazione è stata molto modificata a seguito delle pressioni delle comunità, c’è stata una sorta di controtendenza in quanto le comunità hanno spinto per avere maggiore autonomia e poi la Spagna è stata investita dalla crisi.
Nel 2009 con legge organica, la n. 3, si erano molto rafforzati i cosiddetti «tributi ceduti», cioè i tributi statali il cui gettito spetta alle comunità autonome, che disciplinano questi tributi tramite gli statuti. In particolare, l'articolo 10 di questa legge organica prevede che alcuni siano ceduti integralmente (patrimonio, eredità, tasse sugli atti), altri lo siano parzialmente (imposta sul reddito e IVA), e su questi tributi ceduti si sostanzia l'autonomia di entrata delle comunità. La legge dello Stato quando cede questi tributi regola, a differenza della Germania, anche l'ampiezza dell'autonomia normativa delle comunità autonome in materia.
Con la legge organica del 2009 lo Stato ha incrementato ulteriormente la cessione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'IVA, portandola dal 33 al 50 per cento a favore delle comunità e per Pag. 10alcune imposte di fabbricazione si è passati dal 40 al 58 per cento. Per citare un numero significativo, il bilancio dello Stato per il 2014 ammonta a 130 miliardi, quello delle comunità autonome per il 2013 a 165.
Per quanto riguarda la riscossione dei tributi, solo da ultimo si è innovato sul punto tramite anche le riforme degli statuti (prima la materia era regolata centralmente), quindi sono state create delle agenzie tributarie che svolgono tutte le attività amministrative, attribuite o delegate in relazione alle diverse imposte.
Le modifiche alla LOFCA attribuiscono alle comunità autonome i poteri di applicazione e di sanzione per i tributi propri, mentre per quelli ceduti stabilisce che lo Stato possa delegare questi poteri.
Quanto alla Francia, l'articolo 34 della Costituzione francese (poi mi dite se mi devo fermare oppure passare alla perequazione) stabilisce che sono le leggi di carattere finanziario a fissare entrate e spese dello Stato nei modi e nei limiti previsti da una legge organica. Alla luce di questa disposizione generale va letto l'attuale articolo 72 della Costituzione, modificato solo nel 2003, laddove stabilisce che le comunità territoriali possano ricevere tutto o parte del ricavato dei tributi di ogni natura.
La legge può autorizzarle, a differenza della Germania, a fissarne la base imponibile e l'aliquota nei limiti che questa legge determina. Le comunità territoriali possono quindi fissare base imponibile e aliquote, ma non istituire nuovi tributi, quindi hanno un potere limitato anche perché è la legge a determinarlo ed è privo di tutela costituzionale. C’è stato un caso dinanzi al Conseil su una legge che abrogava il potere di fissare le aliquote da parte delle regioni nel 2011 e il Consiglio ha respinto tutte le istanze delle comunità territoriali.
Con la riforma del 2003 si è avviato un processo di rafforzamento delle comunità territoriali, che ha comportato un ampliamento delle competenze. Questo spiega il contenuto della norma che prevede che a ogni trasferimento di funzione da parte dello Stato verso le comunità territoriali debba corrispondere il trasferimento di risorse necessarie, che prima erano utilizzate dallo Stato.
Si tratta di quello che i francesi definiscono «principio di equivalenza» molto difficilmente giustiziabile (si sono avuti diversi casi dinanzi all'organo di giustizia costituzionale sul punto), ma il Consiglio non ha obbligato il legislatore a trasferire la parte in più quando il legislatore non lo ha fatto spontaneamente, ma si è limitato a mantenere intatto quanto spettava alla comunità territoriale prima del trasferimento medesimo.
La parte centrale delle risorse sono le imposte dirette, in particolare le tre imposte sulla proprietà immobiliare: tassa fondiaria sui terreni edificati, tassa fondiaria sui terreni non edificati, tassa di abitazione. La prima e la terza sono percepite dai comuni e in parte dai dipartimenti, la seconda solo dai comuni.
A questo punto avrei qualcosa sulla perequazione, il terzo plesso di quesiti, e qualcosa sul quarto...

PRESIDENTE Sulla perequazione se c’è qualcosa di particolarmente interessante...

RAFFAELE BIFULCO, Professore ordinario di Diritto costituzionale presso l'Università Luiss «Guido Carli» di Roma. Sulla perequazione ho due flash sulla Germania. Ovviamente il principio caro in Italia alla Lega, quello che in Belgio chiamano il juste retour prevede, come stabilito dalla Costituzione, che quello che viene prodotto sui territori debba rientrare nei territori (107).
Questo principio squilibra il sistema, perché produce una distribuzione disomogenea a favore delle aree più popolose e più ricche, che sostanzialmente coincidono con i Länder storici della Germania occidentale (Baviera, Assia e Baden-Württemberg). Qui i meccanismi compensativi sono specifici, al contrario di quanto si possa pensare perché spesso si cita il meccanismo perequativo tedesco.
La prima tipologia riguarda l'imposta sul reddito e sulla società. Ogni Land Pag. 11riceve il gettito prodotto dai propri cittadini, però hanno il problema di alcune città molto piccole che sono anche Stato quali Berlino e Brema, dove capita che, come a Roma o a Milano, la gente lavori ma poi vada via. Queste città vedono quindi attribuito ai propri cittadini un coefficiente del 135 per cento, in maniera da compensare il fatto che in queste città la mobilità è molto alta.
Per quanto concerne l'imposta sulla società, l'impresa paga direttamente alla Federazione, ma poi la Federazione ridistribuisce a tutti gli Stati in cui la società ha sedi, quindi sede centrale e filiali.
Il secondo meccanismo specifico riguarda l'IVA, perché sempre la Costituzione prevede che una parte di spettanza dei Länder sia stabilita per ciascun Land in proporzione alla rispettiva popolazione. Una quota, che però non può superare un quarto, può andare a integrare i bilanci di quei Länder i cui introiti siano inferiori alla media pro capite di tutti i Länder, quindi per il 25 per cento l'IVA è già in funzione perequativa.
Il terzo meccanismo è quello noto della perequazione orizzontale, abbastanza complesso, principio di solidarietà federale, che mira non alla piena e integrale compensazione, ma alla riduzione delle differenze.
Il dato di riferimento qui è la capacità finanziaria per abitante, che viene calcolata sommando le entrate di ogni Land al 64 per cento delle entrate dei comuni e dividendo la cifra per il numero degli abitanti. L'ammontare della compensazione dipende quindi dalla capacità fiscale, viene determinato secondo un programma di equiparazione orizzontale progressivo, l'ammontare di quanto dovrà pagare poi ogni Land finanziariamente più forte dipende dall'ampiezza del superamento della media.
Come quarto meccanismo perequativo ci sono contributi federali supplementari, privi di vincolo. Si tratta di due tipologie specifiche, generali o per esigenze speciali. I contributi federali generali spettano ai Länder la cui capacità finanziaria sia inferiore al 99,5 per cento della capacità finanziaria media per abitante, quindi un Land che abbia una capacità fiscale al 70 per cento si ritrova, dopo i trasferimenti perequativi orizzontali e i contributi federali generali, al 97,5 per cento.
I contributi speciali oggi sono dati invece sostanzialmente a tutti i Länder dell'ex Germania Est, dovrebbero essere dati a tutti quelli che, come recita la Costituzione, «sopportano oneri generali», cioè oneri di cui si dovrebbe far carico la Federazione e che invece vengono scaricati sui Länder.
In questo caso vengono dati ai Länder della Germania orientale e stanno servendo a rafforzare le infrastrutture in base a un patto di solidarietà stabilito agli inizi del 2000, ma spariranno nel 2019. Il terzo e il quarto meccanismo sono stati molto contestati dai Länder più ricchi e più virtuosi.
In Germania con la riforma del 2009 portano il principio della perequazione orizzontale fino all'estremo, perché l'onere finanziario per quegli aiuti di oltre 800 milioni di euro, gli aiuti di consolidamento ai 5 Länder più poveri in base alla Costituzione deve essere sostenuto in parti uguali dalla Federazione e dai Länder, prevedendo che questi ultimi attingano la propria quota dalla parte spettante del gettito dell'IVA. Naturalmente i dettagli sono rimessi alla legge federale con approvazione del Bundesrat.

PRESIDENTE. Il Bundesrat in Germania svolge un ruolo fondamentale, tutto viene codificato in Costituzione perché nel Senato delle regioni si trova una sintesi e si dà il via libera, quello è il momento della negoziazione tra le parti, mentre il sistema spagnolo è rimesso al bilateralismo tra singola comunità autonoma e Stato, in funzione presumibilmente (almeno così è stato in passato) della forza che i partiti regionalisti avevano nel sostegno del Governo nazionale.Pag. 12
Il modello francese è invece un sistema che dal centro riesce a tenere sotto controllo con la pervasività del dipendente pubblico che controlla cosa succede. Credo che sia molto interessante e che il contributo debba rimanere agli atti per una più attenta lettura.
Ringrazio il professor Bifulco per il suo intervento e per la documentazione consegnata, della quale autorizzo la pubblicazione in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna (vedi allegato).
Dichiaro chiusa l'audizione.

La seduta termina alle 8.55.

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