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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE BRUNO TABACCI

La seduta comincia alle 8.25.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione del Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, Antonella Manzione.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, Antonella Manzione.
Non ho bisogno di ricordare ai colleghi che l'attività del Dipartimento interessa da vicino la Commissione, con specifico riguardo ad alcuni aspetti già emersi nel corso dell'indagine conoscitiva sulla semplificazione legislativa ed amministrativa, tutti strettamente intrecciati tra loro. Li richiamo per titoli:
quantità delle norme, disordine normativo e stratificazione: In Italia, nonostante i tentativi posti in essere e i risultati (molto parziali) raggiunti con la delega cosiddetta «taglia-leggi», il numero delle norme vigenti non è conoscibile, anche a causa dei complessi processi di stratificazione che interessano molti settori, a partire da taluni nei quali l'opera codicistica o di riassetto (codice degli appalti pubblici, cosiddetto codice ambientale) viene costantemente vanificata da un'accumulazione continua di norme, spesso non coordinate con i codici o i testi unici;
qualità e volatilità delle norme: è constatazione comune che i testi legislativi sono difficilmente comprensibili, in assenza di una programmazione e progettazione legislativa, ponendo numerosi problemi di attuazione, cui si fa fronte con la produzione di nuove norme, anche a breve distanza di tempo. Incide su tali fattori il ricorso alla decretazione d'urgenza come canale assolutamente privilegiato per le iniziative legislative del Governo;
l'assenza di una programmazione a monte e di una progettazione legislativa, che:
– si connette strettamente all'annoso problema delle analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e delle analisi tecnico-normative (ATN), che vengono vissute come adempimenti meramente formali, mentre dovrebbero costituire il cuore del processo di redazione dei testi normativi;
– comporta il mancato rispetto delle numerose prescrizioni e raccomandazioni in materia di qualità dei testi legislativi: dalla legge n. 400 del 1988 (in particolare, l'articolo 13-bis), allo Statuto del contribuente, alle circolari sulla redazione dei testi normativi;
– determina spesso, oltre al non funzionamento delle norme, il ricorso a successivi atti di attuazione che «ingorgano» il Governo ed in particolare alcuni Ministeri (a partire da quello dell'economia, quasi sempre indispensabile interlocutore), Pag. 4nonostante gli sforzi compiuti dal Governo in carica e il costante monitoraggio dell'attività di attuazione;
il ricorso, per l'attuazione delle leggi, ad atti atipici, che non godono delle stesse garanzie procedurali e del regime di pubblicità degli atti regolamentari e che, tra l'altro, sfuggono anche a Normattiva, che, al momento, non tiene conto degli atti non numerati, talora non consentendo di reperire i testi vigenti delle leggi, in quanto modificati da atti atipici.

Più in generale, sarebbe interessante avere lo stato dell'arte di Normattiva, in vista della trasmissione, entro il 30 aprile 2015, della prima relazione su tale programma e sul programma x-leges, sul quale pure potrebbe essere utile fornire qualche elemento di conoscenza ai parlamentari.
Sarà interessante conoscere le prospettive prefigurate dall'avvocato Manzione per l'azione del Dipartimento a tutela della qualità della legislazione e delle operazioni di riordino normativo, anche con riguardo alla mozione sulla semplificazione legislativa e amministrativa approvata all'unanimità dalla Camera nella seduta del 18 giugno, nata a latere dell'indagine conoscitiva e che impegna il Governo ad un ampio spettro di azioni.
Do la parola all'avvocato Antonella Manzione, capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, per lo svolgimento della relazione.

ANTONELLA MANZIONE, Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri. Grazie, presidente. Io partirei, non per captatio benevolentiae, ma perché l'ho molto apprezzato, dal risultato della vostra indagine conoscitiva, che personalmente condivido appieno, poiché dà atto della necessità di un cambio culturale, ma anche di alcune criticità che, purtroppo, esistono.
Si tratta delle stesse criticità che, come un leitmotiv, purtroppo sono già emerse in analoghi contesti. Mi riferisco all'audizione del mio predecessore, consigliere Deodato, e all'audizione del Sottosegretario Patroni Griffi, il quale aveva già sottoposto alla vostra attenzione quanto anche voi evidenziate, ossia gli aspetti di criticità.
Partirò, quindi, da questi aspetti, senza dilungarmi troppo e senza ragionare eccessivamente di massimi sistemi. Noi trasmettiamo obbligatoriamente – devo dire, purtroppo, quest'anno, per mia colpa, tardivamente, ma mi sono insediata il 2 maggio, anche se non intendo giustificarmi – al Parlamento la relazione sullo stato di attuazione dell'AIR, nella quale cerchiamo, con un'entusiastica fiducia, di porre l'attenzione anche sulle positività dell'analisi dell'AIR.
Tali positività sono rappresentate da un miglioramento, che oggettivamente si è visto, nella qualità delle relazioni per l'anno 2013 rispetto al 2012 e in un miglioramento della cornice di riferimento. Io partirei proprio da questo, perché, purtroppo, il miglioramento di tale cornice, a mio avviso, è indicativo del fatto che sulla carta gli strumenti ci sono, ma che la loro attuazione nella sostanza è, ahimè, lungi dal venire.
Esaminando i «capi di imputazione», ovviamente in un'ottica massimamente collaborativa, il primo aspetto è rappresentato dalla mancanza di qualità delle norme, legata all'eccesso di quantità delle norme stesse. Quando si parla di «eccesso di quantità», a mio avviso, si deve fare riferimento non soltanto al numero dei provvedimenti, ma anche al numero delle norme contenute nei provvedimenti, che comportano un'ulteriore stratificazione e, oggettivamente, una difficoltà per l'interprete di orientarsi, rendendo quindi assolutamente necessaria una semplificazione.
La risposta, piuttosto rituale, prende atto di un eccessivo ricorso alla decretazione d'urgenza, che nasce dal contesto socioeconomico e che, quindi, sposta un po’ – non svolgo, ovviamente, alcuna valutazione di merito – l'asse dell'attività normativa dal Parlamento al Governo, alterando quella che ne sarebbe la sede Pag. 5propria. Tuttavia, io ritengo che anche nell'ambito della decretazione d'urgenza, se ci si avvalesse degli strumenti «cornice» in maniera corretta, si potrebbe ottenere un miglioramento qualitativo. Utilizzo il condizionale perché, in maniera un po’ impropria, passa il messaggio che il decreto-legge sia di default un provvedimento normativo che non necessita dell'AIR. In realtà, non è così, perché l'articolo 14 della legge n. 246 del 2005, che voi ben conoscete, dà anche la definizione dell'AIR e prevede, come caso di eventuale esenzione, la situazione straordinaria legata a esigenze di necessità e urgenza, che normalmente si tende a far coincidere con il decreto-legge, ma che necessita di una motivazione e di una valutazione caso per caso. Questo compete, di regola, al capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) e, quindi, in questo momento storico, a me, ma può anche, giustamente, essere di competenza del Consiglio dei ministri, laddove si reputi opportuno sottoporre ad attenzione tale questione a livello politico.
Per contro, la mia breve esperienza già dimostra che vi è la tendenza a far sì che il decreto-legge equivalga a mancanza di AIR. È ovvio che alla giusta esigenza di fronteggiare un'emergenza anche economica si risponda con un testo che qualitativamente non possiede sempre i requisiti che, viceversa, una buona relazione AIR garantirebbe. La nostra prima risposta dovrebbe essere, anzi deve essere quella di riportare necessariamente alle regole, anche laddove l'eccezionalità dello strumento potrebbe indurre a pensare, e di fatto è stato così, che le regole non si debbano rispettare de plano.
Non a caso, la Presidente della Camera, con una circolare a carattere interpretativo, che è andata a recuperare dalla finestra ciò che nella prassi usciva dalla porta, ha suggerito di corredare comunque di relazione AIR il testo dei decreti-legge nel momento in cui giungono in Parlamento per la conversione in legge. In realtà, tale previsione non è contenuta nella norma, ma si tratta di un'attenzione giustissima e condivisibile, di un campanello di allarme che indica come non sia accettabile che in quest'ambito non si attuino gli strumenti che garantiscono la qualità della normazione. Spero che questo sia un primo elemento di analisi.
Nella mozione approvata il 18 giugno voi giustamente attribuite importanza anche allo strumento dei testi unici compilativi, come strumento di risoluzione e, direi, di ausilio rispetto alla stratificazione normativa e, quindi, all'ipertrofia normativa. Ovviamente, noi non siamo affatto contrari a ciò e manteniamo l'impegno che è stato votato nella citata mozione. Ci stiamo muovendo un po’ per spot, cioè non in maniera organica e sistematica, ma credo che negli ultimi provvedimenti sia già contenuto qualche segnale di risposta, ancorché tecnicamente non esattamente corrispondente a quello strumento legislativo.
Ad esempio, nel disegno di legge sulla riforma della pubblica amministrazione si prevedono – ripeto, non sono strumenti sovrapponibili, ma l'obiettivo è oggettivamente lo stesso – tre tipologie di testi unici, non necessariamente a carattere ricognitivo. Ci si è resi conto che nell'operatività della pubblica amministrazione ci sono materie nelle quali la stratificazione normativa è tale e tanta da rendere davvero impossibile per l'interprete muoversi in maniera adeguata, con un impatto negativo anche sull'economia. Si tratta di dati ormai noti a tutti. Mi riferisco ai testi unici in materia di pubblico impiego, i quali vanno a ripescare anche tutta l'annosa problematica della contrattazione decentrata, sulla quale le eccezioni che giustamente sono state mosse, per esempio, in molti ambiti territoriali, dal Ministero dell'economia e delle finanze, in relazione alla gestione degli istituti, dimostrano, però, che evidentemente non c'era chiarezza normativa e che, quindi, è necessario perseguirla.
Altri due temi decisamente scottanti sono quelli relativi ai servizi pubblici e alle partecipazioni pubbliche. In merito a tutti questi temi il disegno di legge parla espressamente di testi unici, con lo scopo Pag. 6di fare chiarezza al riguardo. Noi ci proponiamo, ripeto, anche in risposta alla mozione approvata, di muoverci nella direzione dell'analisi delle materie nelle quali, più che in altre, l'opzione del testo unico compilativo potrà essere una risposta, ma con un po’ di costruttivo scetticismo, se mi consentite l'espressione. Questo perché il testo unico compilativo, da una parte, è senz'altro una risposta in termini di chiarezza di consultazione – volendo, qui si potrebbe già introdurre la tematica di Normattiva – ma, dall'altra, in termini di rapporto tra fonti del diritto, può creare problematiche di tipo diverso e non rappresentare necessariamente la risposta esaustiva al problema della mancanza di tassatività del nostro intero sistema normativo.
L'altra questione si lega perfettamente alla prima ed è quella relativa all'utilizzo del tutto formale degli strumenti che oggettivamente migliorerebbero la qualità delle norme. Mi dà un po’ tristezza (passatemi l'espressione poco giuridica) che i miei autorevoli predecessori mettessero il dito nella medesima piaga: da una parte, si va a enunciare la valenza teorica della relazione AIR e della relazione ATN, mentre, dall'altra, c’è una minore attenzione per la cosiddetta verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR). Essa, a mio avviso, potrebbe, invece, rappresentare uno strumento di test dell'efficacia delle disposizioni normative assolutamente utile, non soltanto come banco di prova per il passato, ma anche, e a maggior ragione, come prospettiva per l'analisi futura. Quando ho valutato la relazione effettuata per il Parlamento sullo stato dell'AIR, ho voluto io stessa pormi in un'ottica sostanzialistica, molto pragmatica e, se vogliamo, poco giuridica, chiedendomi cosa non stesse funzionando. Oggettivamente qualche cosa non funziona, o non saremmo qui a discuterne.
Peraltro, a mio avviso paradossalmente, il 2013, che viene considerato come un anno di svolta rispetto agli incrementi normativi degli strumenti per il miglioramento della qualità della norma, diventa la cartina di tornasole della necessità di svolgere un'analisi più approfondita su tale questione. Come è stato già evidenziato ed è contenuto anche nella citata relazione, il 16 gennaio 2013 è stata emanata la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri cosiddetta «gold-plating», di recepimento delle indicazioni delle direttive europee sulla necessità di non gravare eccessivamente di oneri le nostre norme.
Questa sarebbe potuta essere un'ulteriore rivoluzione culturale. Forse banalizzo e sono poco accademica, ma lo faccio per capirci tra addetti ai lavori: non si parla soltanto di uno strumento di semplificazione amministrativa, ma anche di un obbligo di semplificazione normativa che deve avere lo stesso obiettivo affinché le imprese, in particolare le piccole e medie imprese, non vengano gravate di una legislazione che diventa il primo strumento di burocratizzazione intesa nell'accezione deteriore. Si tratta di una situazione, purtroppo, tipicamente italiana.
Un'ulteriore e importante novità che, a mio avviso, ha avuto luogo nel 2013 è rappresentata dal fatto che si è cominciato a ragionare in relazione al calcolo del peso degli oneri, ossia a quella che io chiamo impropriamente la «pesatura» degli oneri amministrativi: si tratta di una competenza non del DAGL, ma del Dipartimento della funzione pubblica, ma bisogna necessariamente lavorare in perfetta sinergia se si vogliono mettere a sistema queste strumentazioni. Si tratta di una sezione specifica della relazione di AIR, che dovrebbe poi, come una sorta di fil rouge, costituire un'analisi specifica da parte di ciascun Ministero, il quale dovrebbe riferire al DAGL, per poi far convergere il dato nella relazione presentata al Parlamento dal Dipartimento della funzione pubblica, al fine di chiarire in che misura si sia tenuto conto anche di questa ponderazione di oneri che il provvedimento normativo determina.
In realtà, se si va a vedere l'attuazione concreta e sostanziale di questi due strumenti di grande portata innovativa, si capisce che la prima criticità è di tipo culturale. Gli strumenti sulla carta ci sono Pag. 7e, quindi, la cornice oggettivamente c’è, ma l'attuazione, come avete egregiamente rilevato anche voi, è, purtroppo, ancora molto scarsa, perché essi vengono vissuti come adempimenti formalistici.
Avviene più o meno la stessa cosa, esemplificando, quando nelle amministrazioni locali si rendiconta sull'attuazione dello stato degli obiettivi: il dirigente bravo ha capito che, se riempie bene la casellina, ha formalmente ottemperato, ma nella sostanza non ha comunicato l'efficacia di ciò che ha realizzato. Un po’ mi schermisco quando mi chiedete, forse in maniera prematura, che cosa vuole fare il DAGL per andare incontro a questa esigenza di miglioramento della qualità della norma, valorizzando al massimo gli strumenti che sulla carta ci sono, e che da anni tutti diciamo che sulla carta ci sono, senza mettere necessariamente in vetrina le cose positive che sono state fatte.
Io credo che un primo passo possa essere rappresentato da un richiamo alle regole. Sembra banale e, invece, secondo me, è una risposta concreta. Esistono, e voi stessi ne fate menzione, circolari e direttive inerenti alle modalità di redazione di un provvedimento normativo, ma queste sono sistematicamente disattese. Alcune questioni possono essere percepite come un aggravio procedurale, ma altre, invece, oggettivamente sono di sostanza e sicuramente hanno un impatto positivo almeno sulla fase di miglioramento dell'analisi. Alla sintesi si può arrivare in un secondo momento, ponendosela come obiettivo a breve termine.
La programmazione, che voi stessi giustamente richiamate come uno strumento essenziale per garantire la qualità della norma, potrebbe essere garantita, al di là dell'aspetto politico, che ovviamente non compete al mio dipartimento, anche semplicemente rispettando alcune regole essenziali che già sono contenute nelle circolari e nelle direttive. In questo senso, in maniera poco popolare, ma che noi riteniamo assolutamente funzionale all'obiettivo, il DAGL si sta attestando su una posizione un po’ rigida. Stiamo pretendendo, cioè, che i provvedimenti, come del resto è prescritto, non vengano iscritti all'ordine del giorno del pre-Consiglio se non hanno a corredo la relazione AIR. Stiamo pretendendo anche il rispetto di una determinata tempistica e, a breve, faremo anche un richiamo formale all'esigenza di una programmazione trimestrale da parte dei Ministeri, senza assolutamente invadere, ripeto, competenze politiche che non attengono alle nostre valutazioni. Questo per sfruttare al massimo gli strumenti (programmazione e agenda) che consentano di avere una visione d'insieme e che a noi consentirebbero anche di svolgere quell'attività di doverosa collaborazione e supporto – altro non ci compete nei confronti di questi strumenti – rispetto agli uffici legislativi degli altri Ministeri interessati.
Con questo spero di aver risposto, senza bypassare la problematica, al tema riguardante l'obiettivo che ci prefiggiamo in relazione al fatto che esistono gli strumenti, che però – come voi constatate, e io non posso esimermi dal constatarlo a mia volta – spesso vengono percepiti più come adempimento burocratico/formale che come effettivo strumento di miglioramento della qualità della norma.
Peraltro, soltanto a titolo informativo – lo scriviamo nella relazione al Parlamento e, quindi, sicuramente suona tautologico e me ne scuso –, paradossalmente, sulla carta ci sono esperienze anche di grande lustro che il DAGL sta portando avanti. Ripeto, non è merito mio, ma si tratta di esperienze che consentono di effettuare un'analisi forte su ciò che è sbagliato e su ciò che si può migliorare. Per esempio, in una sezione della relazione noi raccontiamo l'esperienza del progetto operativo assistenza tecnica (POAT), che viene lasciata sempre sullo sfondo. Il POAT è un progetto che si basa su un finanziamento europeo ed è stato, peraltro, prorogato fino a marzo 2015. Banalizzando con un approccio empirico e poco accademico, il POAT ha individuato alcune regioni pilota e ne ha fatto, attraverso il DAGL e anche attraverso un gruppo di lavoro esterno, una cabina di regia, un banco di prova per valutare in che misura, anche a livello di Pag. 8regioni e di enti territoriali, si dia attuazione a questi princìpi, che imporrebbero a priori di valutare la qualità della norma e che, invece, spesso rimangono sulla carta. Anche in questo caso l'esperienza è senz'altro positiva e noi – lo dico con una dose di bonaria autoironia – la autocelebriamo in convegni svolti a fini di rendicontazione per il beneficio del finanziamento. Bisognerà far sì che l'esperienza positiva frutti, per esempio con riferimento alla piattaforma online che è stata creata e che ha un numero di accessi, a mio avviso, sottodimensionato rispetto alle potenzialità, forse proprio perché poco conosciuta, ma che potrebbe essere utilissima per comprendere e sfruttare un altro strumento indispensabile per garantire una buona analisi di AIR, quello delle consultazioni.
La consultazione – mi esprimo in merito senza dare assolutamente alcuna valutazione, perché non mi compete – non è solo quell'ottimo strumento di democrazia e di trasparenza che consiste nel chiedere su un sito come la si pensi su un determinato argomento. Questo ha una fortissima valenza politica ed è importantissimo in termini partecipativi, ma non è una consultazione in senso tecnico. Quest'ultima si rivolge a soggetti determinati, portatori di specifici interessi, i quali possono portare un contributo di qualità, senza nulla togliere al singolo cittadino che si approccia a una consultazione online di altro tipo, e sicuramente rappresenterà il giusto strumento per dare attuazione alla cornice normativa che sulla carta esiste.
Come abbiamo affermato anche nella relazione, dove esponiamo ciò che di positivo è stato fatto, abbiamo realizzato molte consultazioni. Il disegno di legge di riforma della pubblica amministrazione è frutto di una consultazione di massa sicuramente corposa, così come il «pacchetto giustizia», ma noi, come DAGL, auspichiamo di riappropriarci dello strumento della consultazione con una metodologia scientifica che porti davvero a introdurre interessi giuridici rilevanti all'interno dei testi normativi.
Anche su questo aspetto fornisco una risposta concreta. Mi fa piacere, peraltro, che su questo fronte siamo perfettamente in sintonia, perché è una delle tematiche che nella vostra indagine voi evidenziate. Io concordo, anche per averlo sperimentato direttamente e per aver gestito gare anche di notevole consistenza, sul fatto che uno dei temi di maggior problematicità e con un impatto di negatività assoluta nell'economia sia rappresentato dal nostro codice dei contratti. Esso è frutto di una stratificazione normativa e di un'ipertrofia che ne fanno l'esempio di scuola, a mio modesto parere, dell'accusa principe da cui siamo partiti in questa mia audizione. Si pensa impropriamente, sempre a mio personale avviso, che più la normazione è fitta, più costituisce uno strumento di lotta alla corruzione, mentre è vero l'esatto inverso, come è stato opportunamente evidenziato anche da taluni di voi: più la norma è complessa e ipertrofica, più il «lestofante» riesce ad annidarsi e a trovare il cavillo giuridico. Non a caso, dovendo dare attuazione alle tre direttive europee, che anche voi giustamente citate, in materia di contratti pubblici e di concessioni, si è adottato per la prima volta un disegno di legge che, volendo, da un punto di vista della formulazione normativa, si direbbe ultroneo, perché volutamente inserisce tra i criteri di delega il principio del gold-plating, che starebbe nelle cose, nel sistema.
Tuttavia, è stata una scelta ideologica forte aver voluto scrivere tra i criteri di delega che debba essere elaborato un testo semplice, che non aggravi oltre ciò che le direttive europee chiedono e che non crei oneri aggiuntivi, pur salvaguardando le esigenze di tutela della trasparenza e di lotta alla corruzione che hanno caratterizzato, purtroppo, il nostro iter normativo fino ad oggi.
Si dice di più. Si codifica l'obbligatorietà delle consultazioni, chiamando in causa la Presidenza del Consiglio, facendo agire, quindi, per essa, il suo ufficio legislativo, il DAGL, nell'elaborazione della metodologia della consultazione e nella realizzazione della stessa.Pag. 9
Noi vorremmo che questo testo diventasse l'esempio paradigmatico. Abbiamo questo obiettivo ambizioso, che, secondo noi, potrebbe essere davvero un obiettivo «sblocca-economia». Questo è un tema sul quale, ripeto, si registra un'assoluta sensibilità e, credo, vi è assoluta condivisione delle vostre preoccupazioni rispetto al quadro di partenza. Abbiamo voluto metterlo per iscritto tra i criteri di delega, perché, pur essendo di poche righe, rappresenta una novità assoluta e un'ulteriore risposta concreta alle problematiche di cui abbiamo parlato.
Infine, come si inseriscono in questo contesto x-Leges e Normattiva, i due strumenti pratici dei quali il DAGL è munito per supportare la propria attività di cabina di regia ? Ripeto, alla fine noi siamo esclusivamente questo e non dobbiamo appropriarci di competenze specifiche che necessitano di un salto culturale anche da parte di ciascun singolo Ministero. Noi dobbiamo guidare e aiutare e non far altro che questo.
Per quanto riguarda x-Leges, sarò estremamente sintetica. Si tratta di un sistema di tracciabilità, ma voi lo conoscete, almeno a livello teorico, meglio di me, perché ho letto quanto è stato scritto: la sperimentazione si è esaurita e in relazione all'attuazione a regime siamo in leggero ritardo. È un ritardo che si giustifica e si comprende non tanto e non solo per il cambio di Governo, quanto piuttosto per la richiesta di coinvolgimento nel progetto anche da parte del Quirinale, il che lo renderebbe maggiormente ambizioso e maggiormente funzionale all'obiettivo. Banalizzo anche in questo caso. Si tratta di un sistema di tracciabilità e, quindi, di marcatura del provvedimento che, peraltro, sarà un'ulteriore risposta concreta che il DAGL intende fornire, portando a regime questo sistema, che eredita, ma che apprezza e approva nella sua funzionalità, perché è a garanzia del rispetto delle regole e della trasparenza, il che non è poca cosa.
Su Normattiva riferiremo, come stabilisce la legge, entro il mese di aprile 2015: conoscete bene tale sistema di ricerca della normativa, della cui paternità – ovviamente condivisa con la Camera e il Senato – siamo orgogliosi, in ragione dell'elevatissimo numero di consultazioni che si registra. Si tratta del primo sistema di consultazione in multivigenza, gratuito per il cittadino: è sicuramente uno strumento importantissimo, in termini non di qualità della norma, ma di accessibilità e, quindi, di semplificazione.
Attualmente, in momenti di spending review, sono stati effettuati tagli ai finanziamenti: ciò, comunque, non è preoccupante, perché oggettivamente, a favore di Normattiva sono stati effettuati forti investimenti da parte di tutti i Governi che ci hanno creduto, compreso questo. Siamo giunti alla fase del perfezionamento della nuova convenzione. Senza volermi addentrare in considerazioni sul piano burocratico, io sono arrivata in una fase di transizione, in cui la convenzione originaria con l'istituto che cura la gestione di Normattiva è in scadenza. Pertanto, dobbiamo innanzitutto preoccuparci di come assicurarci con uno strumento contrattuale corretto l'attività futura, che è anche la gestione ordinaria, nonché di porre l'attenzione sugli aspetti di implementazione che derivano dalle criticità rilevate da noi, da quelle rilevate da parte dell'utenza e dalle opportune segnalazioni che voi ci muovete.
Pertanto, l'obiettivo per l'immediato futuro è l'implementazione della banca dati, per ricomprendervi gli atti normativi dall'Unità d'Italia in poi. Questa è una caratteristica che fa di Normattiva un unicum e che non nasce di certo soltanto da esigenze di ricostruzione storica. Il giurista sa quanto sia importante andare a rinvenire un atto anche piuttosto datato. Normattiva ha il merito, perlomeno da un dato anno in poi, della multivigenza. Anche questo ne fa un unicum, perché consente di collocare cronologicamente nel mondo del diritto un provvedimento normativo in tutta la sua storia presente e passata. Questo strumento deve essere implementato, perché è una priorità, anche con riferimento agli atti non numerati.Pag. 10
Come primo step, noi ci siamo posti l'obiettivo di estendere il raggio di azione della banca dati agli atti non numerati che modificano quelli numerati a contenuto normativo. Dovendo fare una scelta, si è cercato di farne una che fosse funzionale all'obiettivo di chi consulta. Voi avete spesso segnalato un tema: personalmente, anche per esperienza diretta, io condivido l'esigenza di inserire in Normattiva quella particolare tipologia di atti che sono le ordinanze di protezione civile e, per tale motivo, sarà mia personale cura cercare di portarla a realizzazione, ma bisogna vedere con quale tempistica e con quali risorse.
Dovendo compiere scelte correlate alle disponibilità di risorse, si ritiene che la priorità assoluta sia quella di completare la banca dati, estendendola agli atti dal 1861 in poi e includendovi gli atti non numerati modificativi. Un operatore del diritto, o anche un semplice cittadino, per comprendere una norma, in presenza di un atto non numerato modificativo, deve poterlo reperire da qualche parte, senza dover necessariamente svolgere una ricerca archivistica chissà dove. In seguito, sicuramente, ci preoccuperemo di tutte le altre più che giuste, legittime e condivisibili esigenze di implementazione, tra le quali prioritaria diventerà quella, anche da voi segnalata, delle ordinanze di protezione civile.
Per un pizzico di orgoglio di categoria e di Paese, ricordo che nell'ambito della Presidenza del semestre europeo, come DAGL, noi dobbiamo presentare, entro il 3-4 dicembre, un documento conclusivo, che vi garantisco non è semplice ed è anche un po’ tristemente consolatorio rispetto all'approccio che hanno i nostri omologhi degli altri Paesi dell'Unione europea. È tristemente consolatorio nel senso che, da una parte, noi abbiamo il «bollino nero», come ci dicono, della qualità della normazione e, dall'altra, quando si va a discutere di questi temi con chi è sulla carta decisamente più all'avanguardia, ci si accorge che questo diventa un gioco di limatura su singole parole, magari sulla traduzione di singole parole, per arrivare a un documento conclusivo che riguardi il tema della smart regulation e della best regulation a livello europeo.
Anche in questo senso io credo che ci siamo fatti apprezzare e che arriveremo a un documento conclusivo che potrà gettare le basi non solo per una maggior collaborazione su questi temi a livello europeo, ma anche per aprire alla possibilità di mutuare esperienze. Laddove si può imparare dagli altri, ben venga, ma non per questo dobbiamo essere fanalino di coda, se possiamo dire la nostra su determinate tematiche.

PRESIDENTE. Grazie all'avvocato Antonella Manzione per l'ampiezza delle osservazioni che ha portato all'attenzione della Commissione.
Do la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni. Il primo collega che ha chiesto di intervenire è il senatore Pagliari, relatore di un provvedimento molto importante che riguarda la riforma della pubblica amministrazione.

GIORGIO PAGLIARI. Grazie, presidente. Io penso che, nonostante l'attualità sia rivolta verso altre problematiche, le vere e più importanti riforme necessarie in Italia siano quelle della giustizia e della legislazione.
Se non abbiamo un sistema giudiziario realmente efficiente, che decida in tempi rapidi, noi non avremo la premessa di alcun altro rilancio. Non mi dilungo. Quando c’è un sistema giustizia che non funziona e non garantisce il rispetto della legge, paradossalmente, esasperando, si può dire che sia inutile avere la legge.
La seconda riforma è quella della legislazione. Senza un sistema legislativo che sia conoscibile da chiunque e semplice, ordinato e razionale, non riusciremo mai a far sì che la legge venga rispettata e che non diventi quello di cui parlava prima l'avvocato Manzione, ossia uno strumento utile alla corruzione e non alla guerra alla corruzione. L'eccessiva legislazione è un fattore di delegificazione, non un fattore di legificazione.Pag. 11
Venendo ai temi più strettamente all'esame, oggi abbiamo un problema di quantità legislativa, ma anche un problema, che sta diventando più che drammatico, di qualità legislativa. Abbiamo una legislazione che, salvo rare eccezioni, sul piano della qualità tecnico-giuridica dei testi, sta perdendo anche il minimo livello elementare. Non faccio riferimenti specifici, ma in quest'ultimo periodo alcuni testi approvati, per i miei parametri di riferimento, veramente non reggono a questo tipo di analisi.
Qui viene fuori – riflettevo mentre parlava l'avvocato Manzione – un tema che davvero io non so come si possa risolvere, che dovrebbe consentire il drafting dei testi che sono frutto del lavoro parlamentare delle Commissioni e delle Assemblee parlamentari: un conto è che la Commissione centri sul piano politico la soluzione, un altro è che la redazione finale del testo risponda ai criteri di tecnica legislativa. È un problema complicato, perché, da un lato, bisogna rispettare il ruolo delle Commissioni e la funzione del Parlamento e, dall'altro, si dovrebbe salvaguardare questa esigenza, che, secondo me, è fondamentale.
Un altro tema, di grande importanza, di cui si è parlato indirettamente, è il tema delle fonti. Sono importanti i temi del rapporto tra le fonti, del ruolo del regolamento rispetto alla legge, nonché della necessità che noi non disperdiamo il precetto normativo nelle fonti secondarie: penso, ad esempio, al fatto che, soprattutto in materia finanziaria, siano emanate circolari, di fatto sottraendo la funzione legislativa al Parlamento, in quanto essa viene attuata fuori dalle sedi parlamentari.
Credo che le persone che frequento siano vicine a dire che sono un maniaco o che ho un'ossessione forte. Avevo presentato un emendamento al disegno di legge di riforma costituzionale, secondo il quale la funzione legislativa si esercita mediante codici, testi unici e modificazioni ai codici e ai testi unici, rinviando, ovviamente, per la disciplina alla riserva di legge, perché questo è contenuto in Costituzione. Purtroppo, questo emendamento non è stato approvato. Io, però, sto insistendo: nel corso di una riunione tecnica con il Presidente del Consiglio svoltasi ieri mattina, ho riproposto la questione negli stessi termini. Se non troverò soddisfazione, presenterò un ordine del giorno in sede di esame del disegno di legge in tema di riorganizzazione amministrativa. Io credo che questo sia il tema centrale e che si debba avere il coraggio di cominciare, perché, come diceva l'avvocatessa Manzione prima, il testo unico compilativo è il primo elemento del processo di riordino, non la tappa finale. Dal testo unico compilativo – il che vuol dire dal monitoraggio della legislazione e dal riordino della legislazione oggi vigente – partono il processo di riordino della legislazione e di semplificazione della legislazione, nonché la possibilità di creare un meccanismo secondo il quale, lavorando su testi unici e modificazioni ai testi unici, si abbia sempre un quadro legislativo ordinato, senza norme contenenti rinvii ad altre norme.
Io so che questa operazione viene vista, per alcuni versi, come un'operazione titanica, che spaventa. Tuttavia, insisto dicendo che bisogna partire e che, nel momento in cui si vuole davvero riformare lo Stato, da essa non si può prescindere. Su questo piano bisogna porre le premesse per avviare il processo. Peraltro, come mi diceva la senatrice Di Giorgi, che è un'esperta, il problema dal punto di vista della banca dati non è un problema, in realtà, titanico. Il materiale e le tecniche per arrivare a una prima compilazione – che non è quella definitiva, perché va poi armonizzata – sono già pronti. Comunque, io capisco che l'operazione sia titanica, ma ribadisco che è un'operazione alla quale, secondo me, non ci si può sottrarre.
Da questo punto di vista – e concludo, scusandomi di essermi dilungato –, credo che si debba aggiungere, sul piano operativo, una funzione cognitiva della legislazione, quella cui accennava sostanzialmente l'avvocatessa Manzione prima, che è qualcosa di distinto dalla mera fonte di cognizione che può essere rappresentata dalla Gazzetta Ufficiale o dai bollettini Pag. 12regionali. Parlo dell'assunzione da parte della Presidenza del Consiglio e del Dipartimento della funzione pubblica del compito di realizzare online, in tempo reale, dopo l'entrata in vigore della legge, la conoscibilità da parte di chiunque del testo della legge novellata: l'ignoranza della legge non scusa. Si tratta sicuramente di una funzione principale dello Stato, o delle regioni per la parte di loro competenza, far sì che la legge sia davvero conoscibile.

ROSA MARIA DI GIORGI. Dottoressa Manzione, è un grande piacere per me vederla qui, considerati la stima che nutro nei suoi confronti e il lavoro comune che abbiamo svolto al comune di Firenze.
Con grande gioia vedo che il lavoro che sta conducendo sta cominciando anche, come era auspicabile, a dare qualche frutto. Mi scuso se non ho avuto la possibilità di ascoltare la relazione, ma immagino quanto è stato detto. Credo che l'analisi della situazione che attualmente ci troviamo ad affrontare sia sicuramente condivisa e condivisibile e, quindi, per questo aspetto do per acquisite le osservazioni che immagino abbia svolto l'avvocatessa e che sono state riprese, in parte, nell'intervento dell'amico e senatore Pagliari.
Per noi si tratta di un tema centrale, perché già in questa Commissione, ma anche nella nostra attività in Senato, da legislatori, giorno dopo giorno, vediamo la difficoltà e tocchiamo con mano ciò che già sapevamo per le esperienze precedenti, ma che di fatto adesso ci chiama in misura maggiore a una responsabilità. Non possiamo continuare a non fare niente. Immagino che per lei, che occupa questo difficile incarico, questo sia il mantra quotidiano.
Bisogna cercare di mettere a frutto tutto ciò che già esiste, tutto ciò che nei vari ambiti è stato sviluppato e tutto ciò che può contribuire a raggiungere il risultato che tutti noi vogliamo, ossia la conoscibilità reale della legge per i cittadini, ma anche una conoscibilità da acquisire all'interno degli organi legislativi e, quindi, per quanto ci riguarda, nel Parlamento, nonché all'interno dei Ministeri e negli uffici legislativi dei Ministeri.
Io ritengo che legiferare in maniera «abnorme» dipenda anche dal fatto che non si abbia bene la percezione di quanto già esiste e che, quindi, non si abbia contezza del risultato finale, ossia quello di realizzare un prodotto che poi sia effettivamente efficace ed effettivamente conoscibile da tutti. Questo è da sempre, da tanti anni, il nodo della nostra legislazione e anche del corpus normativo tanto enormemente sviluppato nel nostro Paese.
Un primo lavoro era già stato svolto dall'ex Sottosegretario di Stato all'economia e attuale presidente del CSM, l'avvocato Legnini, che con il suo ufficio aveva già accolto alcune sollecitazioni, che avrebbero potuto trovare accoglimento presso la Presidenza del Consiglio. Io credo che si possa riprendere questo lavoro. Mi riferisco, dottoressa, ad alcuni software e sistemi informativi già esistenti, già sviluppati, che potrebbero essere molto utili esattamente per lo scopo che il senatore Pagliari ricordava, ossia, innanzitutto, per partire con un riordino dell'apparato normativo.
Si tratterebbe di chiedere direttamente a ciascun Ministero, per la propria materia, di fare un'analisi utilizzando questi software, i quali faciliterebbero moltissimo l'attività dei vari uffici, per poi raggiungere unitarietà presso il suo ufficio, dottoressa Manzione, in modo da poter avviare un riordino che possa effettivamente costituire il primo punto di partenza per questo lavoro.
Le parlo di strumenti realizzati presso il Consiglio nazionale delle ricerche, che sono già stati testati presso il Senato della Repubblica, nell'ambito dei sistemi informativi, e in passato anche presso la Camera dei deputati. Io credo che si dovrebbe raccogliere tutto questo e, naturalmente, mettiamo a disposizione tutti i nostri rapporti e le nostre relazioni in tal senso: ritengo, infatti, che l'obiettivo di tutti debba essere quello di andare nella direzione che qui veniva ben espressa. Diversamente, nessuna riforma della pubblica Pag. 13amministrazione, compreso il provvedimento che in questo momento è in discussione al Senato, potrà avere le basi che tutti noi riteniamo che debba avere.
Nell'augurarle buon lavoro per l'attività che lei ha iniziato già da qualche tempo, ma che evidentemente presenta anche alcune difficoltà attuative, Le confermo, per quanto ci riguarda, che la disponibilità è massima. Il Presidente Tabacci, che ha raccolto le nostre osservazioni nel dibattito di questa Commissione e anche nella fase delle audizioni che abbiamo svolto nei mesi scorsi, può essere il punto di riferimento anche per questo scopo. Noi, personalmente, ci mettiamo a disposizione.

PRESIDENTE. Do la parola all'avvocato Manzione per la replica.

ANTONELLA MANZIONE, Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri. Molto concretamente, affronto soltanto due aspetti. Condivido pienamente la questione concernente i testi unici compilativi, proprio per aver esaminato esperienze di altri Paesi. La Francia è uno dei Paesi che da ultimi hanno realizzato questo tipo di attività, ma sono serviti anni. Lo dico non per nascondermi dietro un dito, ma, ancora una volta, per partire da un punto di concretezza. Occorre quindi partire con la consapevolezza che il processo richiederà anni di lavoro.
Affronto ora un'altra questione, non per captatio benevolentiae, ma per avere un'occasione di condivisione: è stato centrato un altro tema determinante, al quale mi sto avvicinando e che mi sta creando non pochi problemi di tipo applicativo. I provvedimenti non autoapplicativi in questi ultimi anni sono stati tanti e tali che dimostrano la piena volontà di normare per fornire una risposta immediata o demagogica, per non affrontare il problema e rinviarlo ad altra sede. Come risultato, ci troviamo a dover dare attuazione a una serie di provvedimenti attuativi dei quali, talvolta, non è nemmeno chiara la natura. Non si capisce se siano organizzativi o normativi, ragion per cui occorre avviare tavoli soltanto per comprendere di cosa si stia parlando e se tali provvedimenti servano davvero, come vadano concretizzati e chi sia competente. Chi era competente, a un dato punto, quando è cambiato il Governo, può averli messi nel cassetto.
È ovvio che anche questo è il frutto di una stortura nell'utilizzo delle tecniche normative e dovrebbe essere contingentato il più possibile, perché il provvedimento, per quanto possibile, se è un buon provvedimento, dovrebbe essere autoapplicativo.
Noi ci troviamo allo start, ereditando oggi e, oggettivamente, anche per i mesi immediatamente a ridosso, un quantitativo di provvedimenti attuativi che si autoimplementa, che rappresenta un carico di lavoro non da poco e che fa sì che il provvedimento immediato, anche per il cittadino che deve dargli applicazione subito, non abbia quella chiarezza adamantina che sarebbe auspicabile nel «migliore dei mondi possibili», come direbbe Voltaire, in cui le leggi dovrebbero essere poche, chiare e formulate bene.
Non a caso, senatore Pagliari, lei ha fatto l'esempio del sistema della giustizia. In tutte le audizioni precedenti è stata sempre citata la sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 1988, la quale attiene all'errore incolpevole in materia penale. È come dire che si elaborano leggi talmente confuse che il povero cittadino, che è l'ultimo anello della catena, qualche volta non ha neanche chiaro se il fatto commesso costituisca un reato o no.
Con entusiasmo, che spero si avverta, faccio mie queste considerazioni, che sono assolutamente di buonsenso, se posso usare un'espressione che non vuole essere riduttiva, ma di piena condivisione. A me piace camminare a piccoli passi, perché, ripeto, nel momento in cui ho iniziato ad affrontare la tematica dell'AIR, il primo tema che ho dovuto affrontare è stato quello della relazione al Parlamento, che ha subito ritardi per molte ragioni, in primo luogo perché la volevo capire: più la leggevo e più mi rendevo conto che non andasse tutto bene e, quindi, ne nascevano discussioni.Pag. 14
Oltretutto, io ho una squadra di persone molto brave. Voi mi potreste suggerire di avvalermi di ricercatori e stagisti, ma purtroppo dobbiamo fare i conti con la scarsità delle risorse a disposizione. Secondo me, la buona qualità della norma dipende dalla preparazione del personale. Al DAGL abbiamo una piccola squadra di gente davvero di altissimo livello, che per me è stata una scoperta entusiasmante: è davvero una piccola armata. A fronte di un tema di così grande importanza bisogna investire, anche in risorse umane. Dopo si può arrivare all'obiettivo.
Dico tutto questo non per giustificarmi, ma per essere estremamente concreta. L'obiettivo è condiviso e occorrerà del tempo per raggiungerlo. Quanto agli strumenti e alle criticità, se si individuano, una volta che se ne sia presa contezza, si affrontano. Peraltro, la vostra indagine mi è stata di grande aiuto. Io l'ho letta prima di venire qui e mi ha fatto piacere trovare molti elementi di condivisione.
Non affronto, perché non è nella mia competenza, tutta la tematica della digitalizzazione e della semplificazione, sulla quale potrei fornire risposte sulla carta in merito a quanto è già stato attuato. Nell'ultimo Consiglio dei ministri, però, il Ministro Madia ha illustrato le linee dell'Agenda per la semplificazione. Leggendo con attenzione tra le righe, si vede che ci sono molti elementi e molti strumenti di semplificazione che fanno da fil rouge nei provvedimenti normativi che sono stati adottati. Tuttavia, bisogna andare a cercarseli e già questo non è positivo in termini di approccio al testo di legge.
Riguardo, invece, all'accessibilità da parte del cittadino, io penso che Normattiva – lo dico da utente, quale ero in precedenza e, ora, dalla «regia» – sia veramente un buon sistema. Può essere migliorato graficamente, lo dico da utente più che da regia, per renderlo più «simpatico» – purtroppo, siamo nell'era della comunicazione – e più «suadente» sotto il profilo dell'immagine.
Se si supera lo scoglio di un approccio «ministeriale» e burocratico, Normattiva è uno strumento grandioso, perché una banca dati in multivigenza offre veramente tutto ciò che voi sostenete che sia necessario che venga offerto. Implementarlo ulteriormente sarà senz'altro un'ulteriore grande risposta e un'operazione positiva.
Se ci sono altri sistemi informatici, noi apprezziamo che siano messi a disposizione: dirò ai miei uffici di raccordarsi direttamente con il presidente Tabacci. Forniteci le indicazioni in proposito.
A noi è stato chiesto di accennare anche al programma x-Leges perché è uno strumento condiviso con Camera e Senato: ci tengo a dirlo, perché nel gruppo di lavoro, così come avviene per Normattiva, noi lavoriamo in perfetta sinergia. Se, però, ci sono altre idee, che ci possono aiutare a partire in maniera migliore per realizzare un obiettivo a lungo termine, ben vengano. Sicuramente faremo tesoro della vostra offerta di collaborazione.

ROSA MARIA DI GIORGI. Aggiungo una sola osservazione, visto che lei ha parlato di Normattiva. Conosco perfettamente le tecniche di Normattiva, essendo state sviluppate dal mio istituto.

ANTONELLA MANZIONE, Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri. Io penso che si possa rendere quella grafica un po’ più «accattivante».

ROSA MARIA DI GIORGI. Sì, ma non c'erano risorse. Le fornisco la motivazione. Quelle tecniche, sviluppate ulteriormente, possono essere utilizzate non soltanto per mettere a disposizione del cittadino la normativa, ma anche per consentire agli uffici legislativi di fare il riordino. Questa applicazione non è ancora stata messa a punto, ma è lo stesso sistema, con alcuni altri aggiustamenti, che può essere utilizzato da tutti gli uffici legislativi dei Ministeri per il lavoro che devono fare. Voi centralmente non lo potrete mai fare, con il suo gruppo di persone bravissime. Occorre che ogni Ministero e ogni ufficio legislativo si impegni ad applicare quei sistemi e quei software per fare il riordino delle norme Pag. 15che interessano il rispettivo settore e per consegnare a voi quanto è stato già riordinato. Questa è la multivigenza, che permette, riferimento normativo per riferimento normativo, di recuperare tutto: non si perde niente. Occorre recuperare la normativa, per decidere cosa sia utile che rimanga in vigore e che cosa debba essere abrogato, anche con provvedimenti che hanno efficacia immediata. Negli altri Paesi l'hanno fatto: si abroga e si abolisce.
Tutto questo si può fare con materiale che è già pronto. Secondo me, c’è un problema nei vari Ministeri e nei vari uffici legislativi dei Ministeri. La mia esperienza ormai di tanti anni a questo conduce. Ci vuole forse una richiesta maggiore e più forte nei loro confronti, perché, secondo me, ciascuno sa esattamente qual è la norma che si applica e quali sono le norme realmente vigenti, nonostante ufficialmente non siano state abrogate da altre. Lo sa esattamente e, quindi, sa esattamente su cosa mettere le mani e che cosa salvare del corpus normativo di riferimento.
Questo lo sanno, l'hanno sempre saputo. Bisogna che tirino fuori queste competenze. Si possono aiutare con sistemi che servono da supporto.

PRESIDENTE. Grazie, senatrice. Io penso che l'avvocato Manzione possa, con i tempi giusti, trovare il modo di tornare in Commissione, in modo da allargare la discussione coinvolgendo anche i colleghi che non hanno potuto partecipare alla seduta odierna.
Occorre dire, però, che non si tratta tanto e solo di un problema di ricostruzione storica. C’è anche, ahimè, la constatazione di un presente che resta molto amaro nella lettura dei testi che vengono presentati all'attenzione, che spesso originano dal Governo e che subiscono un ulteriore aggravamento nelle procedure parlamentari.
Il problema dei provvedimenti non applicativi non è riconducibile solo alle esperienze passate. Siamo immersi dentro una miriade di queste situazioni, che poi sono il frutto di scelte «furbastre». Dietro non c’è niente. C’è il non approfondimento di una questione specifica, di cui si vuole dare notizia che ci si stia occupando. La si rinvia così a una decisione successiva, che non avverrà mai, perché, o per mancanza di copertura, o per mancanza di chiarezza, o per mancanza di responsabilità, è una questione indicata solo sulla carta.
Bisognerebbe evitare che almeno queste situazioni vengano ricoperte e che vengano riproposte come tali. Credo che questo potrebbe essere un grande passo in avanti, dal momento che non si deve più immaginare una forma legislativa che non sia autoapplicativa, ossia che non produca immediatamente effetti.
Lei oggi ha dato dimostrazione concreta non solo di una conoscenza approfondita del tema nel breve tempo in cui ha assunto questa responsabilità, ma anche di un certo entusiasmo, il che non guasta.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 9.35.