PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
GIANPIERO D'ALIA

La seduta comincia alle 8.20.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione di rappresentanti della Corte dei conti.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione dei rappresentanti della Corte dei conti nell'ambito dell'indagine conoscitiva deliberata dalla Commissione per l'esame della relazione all'Assemblea sulle forme di raccordo tra lo Stato e le autonomie territoriali e sull'attuazione degli statuti speciali.
Nel rinnovare i ringraziamenti per la disponibilità e per una collaborazione con questa Commissione che non è di oggi, ma che dura da tempo ed è stata molto proficua, cedo la parola al Presidente della Sezione delle autonomie della Corte dei conti, consigliere Adolfo Teobaldo De Girolamo, per la sua relazione.

ADOLFO TEOBALDO DE GIROLAMO, Presidente della sezione delle autonomie della Corte dei conti. Ringrazio il presidente D'Alia per l'invito a partecipare all'odierna audizione, cui abbiamo risposto con il consueto impegno. La numerosa delegazione che abbiamo portato ne costituisce riprova.
D'altronde, anche in questa sede la Corte è nel pieno esercizio di una delle sue funzioni fondamentali, che è quella di svolgere il suo ruolo istituzionale di ausilio al Parlamento. Per questo vorrei ricordare che la Corte si trova in una posizione particolare, differenziata, o direi quasi privilegiata, che costituisce motivo di compiacimento.
L'odierna audizione, come noto, nasce dalla mancata approvazione del referendum confermativo del progetto ordinamentale tracciato dalla legge costituzionale sul nuovo Senato delle Regioni e delle autonomie, che fa rivivere le problematiche di assetto che si sono poste senza una soluzione compiuta dalla fine degli anni Novanta in poi, correlate alle leggi 15 marzo 1997, n. 59, e 15 maggio 1997, n. 127, nonché all'attuazione della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Traendo spunto dall'analisi approfondita che è stata effettuata nella relazione introduttiva del presidente D'Alia, la Corte, oltre a fornire elementi puntuali sul percorso compiuto da ciascuna Regione a statuto speciale o Provincia autonoma per l'attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, condivide la centralità e l'urgenza di alcune tematiche fondamentali.
Ci si riferisce, anzitutto, all'esigenza di portare a compimento il progetto di riforma della legge costituzionale n. 3 del 2001, che è stato condizionato negativamente nell'efficacia proprio dall'assenza di un preciso disegno attuativo, in disparte dalla sussistenza dell'intervento di altre disposizioni di pari livello nella medesima materia con la legge costituzionale n. 1 del 1999 e n. 2 del 2001.
Più di recente, il quadro costituzionale relativo al sistema complessivo di finanza pubblica dello Stato e degli enti territoriali Pag. 4è stato integrato dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, con l'introduzione del principio del pareggio di bilancio e dalla conseguente legge rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, ora modificata dalla legge 12 agosto 2016, n. 164.
Dopo il referendum tornano in primo piano le problematiche relative all'attuazione delle citate leggi e alle correlate criticità emerse anche sotto il profilo delle difficoltà funzionali derivate dal nuovo assetto delle funzioni amministrative e della finanza pubblica nonché della potestà legislativa nell'ambito della Repubblica.
A seguito del consistente contenzioso costituzionale che si è determinato tra Stato, Regioni e Province autonome, l'ampia giurisprudenza della Corte costituzionale ha di fatto integrato il quadro normativo, delineando canoni interpretativi essenziali per la declinazione dell'assetto istituzionale derivante dalla modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione, tutto ciò con riguardo sia al nuovo riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni (articolo 117 della Costituzione) sia all'assetto delle funzioni amministrative (articolo 118 della Costituzione) e della finanza degli enti territoriali (articolo 119 della Costituzione, come attuato dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, e dai relativi decreti legislativi di attuazione).
In questo contesto – l'abbiamo già ricordato in occasione dell'audizione del 23 aprile dinanzi a questa stessa Commissione – si è posta con particolare evidenza anche nel rapporto tra la riforma costituzionale del 2001 e gli ordinamenti delle Regioni a statuto speciale nella fase attuativa, soprattutto con riferimento all'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo il quale, sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della medesima legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite.
La predetta norma transitoria ha prodotto, a sua volta, una parte considerevole del contenzioso costituzionale Stato-autonomie, in particolare in tema di coordinamento finanziario, e ciò in quanto si è registrata a livello costituzionale una tensione tra la dimensione della garanzia dell'autonomia territoriale, quale tendenziale separatezza nella gestione di mezzi finanziari propri, e la dimensione della garanzia dell'unitarietà dell'ordinamento statale, quale tendenziale coerenza e armonia nell'esercizio dei poteri di gestione delle entrate e delle spese.
La separatezza degli ordinamenti finanziari speciali rimarcata dalle cosiddette clausole di salvaguardia e dalle norme di attuazione statutaria, che escludono la diretta applicabilità degli interventi statali condizionandola alla mediazione di specifici accordi, va conciliata con l'esigenza di garantire l'unità della finanza pubblica attraverso una partecipazione diretta di detti enti al coordinamento dinamico mediante moduli pattizi, che connota così di negoziabilità il coordinamento finanziario; ciò sia quando una Regione speciale tratta con lo Stato il concorso nella propria autonomia differenziata agli obiettivi di stabilità e convergenza, sia quando la stessa Regione si incarica del diretto coordinamento a tali medesimi fini della finanza degli enti locali.
Altra tematica di rilievo che abbiamo condiviso dell'analisi del presidente D'Alia è quella della revisione delle forme di raccordo tra lo Stato e le autonomie territoriali ai fini di una semplificazione del quadro dei rapporti nonché dell'individuazione di strumenti efficaci per l'attuazione del principio costituzionale di leale collaborazione tra i livelli istituzionali della Repubblica, e ciò unitamente alla necessità di definire un modello di tipo cooperativo per le relazioni Stato-autonomie, facendo riferimento a quanto previsto dall'articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 in ordine all'integrazione con rappresentanti delle Regioni e degli enti locali della Commissione parlamentare per le questioni regionali e dell'attribuzione alla medesima Commissione, in tale composizione particolare, di un rilevante potere di condizionamento sul procedimento legislativo in alcuni ambiti materiali e in determinate circostanze.
In questo contesto, secondo la Corte, risultano anzitutto ben condivisibili i dubbi Pag. 5sull'adeguatezza del regolamento parlamentare a disciplinare integralmente la costituzione e il funzionamento della Commissione in composizione integrata, potendosi ipotizzare lo strumento della legge in fase propedeutica rispetto allo strumento regolamentare previsto dall'articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Ciò vale per le modalità di nomina ed elezione di rappresentanti delle autonomie, le loro attribuzioni in relazioni istituzionali intercorrenti tra gli stessi e gli organi istituzionali delle Regioni e delle Province autonome nonché per le procedure per la definizione degli indirizzi e orientamenti da impartire ai medesimi rappresentanti.
In quest'ambito la Corte dei conti esprime l'auspicio che, nella regolamentazione delle fasi del procedimento di formazione delle leggi attribuite alla Commissione parlamentare, ripeto in questa versione integrata con i rappresentanti delle autonomie, sia previsto che i pareri anche nella forma di proposte emendative, laddove rechino modifiche all'assetto delle funzioni e/o della finanza statale regionale o locale con previsione di nuove spese o di minori entrate, assicurino al contempo misure di adeguata copertura finanziaria nel rispetto dei princìpi statuiti dalla Costituzione, dalla citata legge n. 243 del 2012, come modificata di recente dalla legge n. 164 del 2016, e dalle norme fondamentali di riforma recate dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di contabilità e finanza pubblica.
Occorrerebbe, altresì, prevedere che le suddette proposte emendative si pongano in stretta coerenza con i princìpi contabili, i parametri e i criteri dell'armonizzazione dei bilanci delle pubbliche amministrazioni, di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
La costituzione della Commissione parlamentare per le questioni regionali integrata induce poi a una riflessione sul ruolo della Corte dei conti in coerente continuità con il rapporto istituzionale già da tempo instaurato dalla Corte medesima con il Parlamento.
La Sezione delle autonomie, in particolare, si potrebbe porre come naturale interlocutore della Commissione integrata in virtù della sua specifica esperienza in materia di enti territoriali, competenza che assume una particolare pregnanza essendo detta sezione l'espressione delle sezioni regionali di controllo.
Quanto sopra detto sull'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali e sui nuovi poteri di intervento della stessa nel procedimento legislativo comporterebbe anche, ad avviso della Corte, l'esigenza di una rimeditazione delle attuali forme di raccordo tra Stato e autonomie territoriali, quali ancora oggi disciplinate dalla citata legge n. 127 del 1997 e dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
La Corte dei conti, nel documento presentato in occasione della precedente audizione del giugno 2016, aveva formulato alcune osservazioni, allora collegate eminentemente alla costituzione del nuovo Senato delle autonomie come nuova sede di raccordo Stato-Regioni e autonomie locali per quanto concerneva la formazione delle leggi e delle altre norme statali, decreti legislativi, riguardanti le autonomie territoriali.
Nel nuovo scenario di riferimento, dopo l'esito del referendum, la Corte può solamente richiamare l'esigenza che il sistema della concertazione, che è comunque da realizzare, non costituisca ostacolo all'efficace esplicarsi delle fasi del procedimento di formazione delle leggi e degli altri provvedimenti e atti attribuiti dall'ordinamento al vaglio del sistema delle conferenze, tenendo conto di come esse necessariamente si rapporteranno alle competenze della Commissione parlamentare, soprattutto nella forma integrata con i rappresentanti delle autonomie.
A tale scopo si potrebbe ipotizzare una disciplina procedurale contenente almeno alcuni princìpi fondamentali e termini perentori, tenendo conto anche degli orientamenti espressi dalla Corte costituzionale sull'argomento e della concertazione, da ultimo, con la sentenza n. 251 del 2016.
In tale contesto, e qui parliamo di quello che può fare la Corte, appaiono significative anche le possibili evoluzioni delle buone pratiche poste in essere in questi anni dalla Pag. 6Corte dei conti nel rapporto con le conferenze e le altre associazioni rappresentative a fini di consultazione per la formazione di strumenti operativi, quali i questionari e le linee guida, che poi sono utilizzati dalla Corte stessa per lo svolgimento dei compiti a essa affidati dall'ordinamento.
In sostanza, la Sezione delle autonomie da tempo ha posto in essere una serie di rapporti con le organizzazioni rappresentative degli enti territoriali (ANCI, UPI, Conferenza dei Presidenti delle regioni delle Assemblee legislative regionali) e con le altre istituzioni centrali coinvolte nel governo della finanza locale e regionale (Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero dell'interno e ISTAT) adottando un metodo di confronto che costituisce ormai un elemento caratterizzante dell'attività della Sezione per la produzione di strumenti aderenti al contesto attuale ed effettivamente idonei a raggiungere gli scopi sottesi agli adempimenti normativi. Questo, tra l'altro, qualifica maggiormente il contributo che la Corte può offrire agli organi parlamentari.
Vorrei da ultimo considerare, proprio per le connessioni che ci sono con la tematica in esame, l'estensione dell'ambito soggettivo di attivazione della funzione consultiva della Corte in materia di contabilità pubblica, di cui al testo novellato dell'articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che intesta alle associazioni rappresentative degli enti territoriali la facoltà di rivolgere direttamente alla Sezione delle autonomie la richiesta di pareri in materia di contabilità pubblica.
Siffatta facoltà va interpretata in funzione dell'esigenza di concentrazione delle pronunce e di un ampliamento del potere della Sezione delle autonomie di prevenire contrasti interpretativi.
Altro problema che si pone dopo l'esito del referendum è quello di valutare la coerenza della riforma delle Province ordinarie avviata dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, con l'assetto istituzionale delineato dall'articolo 114 della Costituzione non più modificato.
La mancata espunzione delle Province dal testo della Costituzione impone di riconsiderare le stesse tra le componenti della Repubblica equiordinate ai Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni e allo Stato.
Nella recente audizione del 23 febbraio scorso dinanzi alla Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, la Corte ha osservato che l'interruzione del processo di riforma costituzionale, a seguito della mancata conferma del testo in sede di consultazione referendaria, ha avuto l'effetto di cristallizzare la riforma ordinamentale per i profili relativi alle Province e agli enti di area vasta alle statuizioni della citata legge n. 56, determinando però una condizione di incertezza, soprattutto per la regolamentazione degli assetti istituzionali e degli aspetti finanziari degli enti interessati alla riforma.
Allo stato, la legge n. 56 esprime un nuovo assetto delle Province e del livello istituzionale di area vasta, da ritenere però stabile, anche in funzione del rispetto del principio di continuità delle funzioni amministrative e in quanto tale opera oggettivamente in prospettiva duratura. Questa è la nostra tesi. A livello ordinamentale, anche se ha un profilo di provvisorietà, non si può ritenere che questa sia una riforma ponte, destinata a durare solo il tempo necessario alla modifica costituzionale, perché non lo consentono né la lettura della norma, che non pone condizioni risolutive dell'efficacia della disciplina, né i princìpi affermati dalla stessa Corte costituzionale sulla materia oggetto della legge.
Non può dirsi altrettanto per quello che riguarda gli assetti gestionali e funzionali, che sono stati resi precari dalle norme che hanno inciso sull'autonomia organizzativa e finanziaria delle province, norme che hanno resistito al vaglio costituzionale (sentenza n. 146 del 2016) proprio in considerazione della programmata soppressione delle Province e della cancellazione dalla Carta costituzionale come enti costitutivi della Repubblica. Queste condizioni sono, quindi quelle che la Corte costituzionale ha ritenuto fondamentali per il giudizio positivo sulla costituzionalità. Pag. 7
Con il venir meno, dunque, della programmata soppressione delle Province, almeno nel medio termine sembra imporsi la necessità che nelle politiche pubbliche di settore l'operatività di detti enti, previsti tanto dall'articolo 114 quanto dall'articolo 118 della Costituzione come soggetti istituzionali destinatari di funzioni proprie e fondamentali, non risenta più degli effetti di questa prospettiva condizionata, indirizzo questo da seguire sia nella disciplina delle funzioni non fondamentali sia di quelle fondamentali.
I rapporti finanziari dovrebbero essere definiti nella logica di un'adeguata simmetria tra compiti affidati e risorse assegnate, e ciò proprio con riguardo al grave deterioramento delle condizioni di equilibrio strutturale dei relativi bilanci determinatosi negli ultimi due esercizi e al quale non hanno posto rimedio organico gli interventi di natura emergenziale succedutisi, in parte estranei al sistema regolativo della finanza locale.
Anche il tema dello stato di realizzazione a tutt'oggi ancora non completata del sistema di finanza pubblica delineato dall'articolo 119 della Costituzione dopo la riforma del 2001, e quindi anche dell'autonomia finanziaria degli enti territoriali, è elemento da correlare all'attuazione dell'articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Nella materia si deve tener conto degli oltre quindici anni trascorsi dalla promulgazione della citata legge costituzionale nonché dei nodi in cui ha trovato realizzazione la riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione, segnata dal complesso percorso della citata legge n. 42 del 2009 e dai successivi decreti legislativi attuativi, ma soprattutto dalla cospicua giurisprudenza della Corte costituzionale.
Questa ha concretamente ridisegnato il quadro del riparto di competenze tra Stato e Regioni, affrontando contemporaneamente, sia per le Regioni a statuto speciale sia per le autonomie differenziate, i temi della finanza pubblica, del suo coordinamento, dell'armonizzazione della contabilità dei bilanci delle pubbliche amministrazioni, degli equilibri di bilancio e della sostenibilità del debito finalizzato ai soli investimenti.
Solo in tema di coordinamento della finanza pubblica, nel 2016, risultano adottate 32 sentenze sui ricorsi in via principale e 4 ordinanze, mentre 13 sono state le pronunce in tema di conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni o Province.
Appare utile in questo contesto rinviare anche alle argomentazioni svolte dalla Corte nell'audizione del giugno 2016, nella parte riguardante il ruolo della Corte dei conti medesima nel sistema delle autonomie, laddove si evidenziava che l'evoluzione della legislazione in materia di finanza pubblica, come interpretata dalla giurisprudenza costituzionale, dopo aver superato la dimensione statale di detta materia, ha riconosciuto alla Corte dei conti nell'ambito del disegno tracciato dagli articoli 97, primo comma, 28, 81 e 119 della Costituzione, il ruolo di organo posto al servizio dello Stato-comunità, quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia dell'efficienza e della economicità.
Finirei questa parte generale, ricordando soltanto che, per quanto riguarda lo stato dell'arte del processo di attuazione dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, si è proceduto a un'aggiornata e analitica esposizione nella parte speciale del documento che abbiamo consegnato alla Commissione (vedi allegato).
Qui ci si limita a notare che dalla realtà delle singole autonomie speciali emergono interventi di rilievo e profili meritevoli di considerazione. Si pensi all'utilizzazione dello strumento pattizio, ovvero alla realizzazione di un sistema regionale integrato di finanza pubblica, già vigente nella regione Friuli Venezia Giulia e nella Regione Trentino-Alto Adige.
Secondo noi, potrebbero essere queste delle esperienze che andrebbero attentamente ponderate anche quali possibili archetipi di regolazione dei rapporti finanziari di livello nazionale, regionale e locale, suscettibili, perlomeno per le autonomie speciali, di oltrepassare la soglia di una rilevanza meramente finanziaria per assumere Pag. 8 anche connotati di qualità organizzativa e gestionale.

PRESIDENTE. Ringrazio il presidente De Girolamo per la relazione. Esamineremo con grande attenzione il documento che ci ha consegnato la Corte dei conti.
Non essendovi richieste di interventi, ho anche il piacere di ringraziare non solo il presidente De Girolamo, ma gli altri presidenti di Sezione qui presenti, i presidenti Graffeo, Valente, Rossler, Caruso, Petronio e i consiglieri della Corte Benedizione, Postal, Grasselli e Picotti, il consigliere dell'ufficio stampa Paolo Peluffo e i funzionari della Corte Marletta, Marzella e Bonofiglio.

ADOLFO TEOBALDO DE GIROLAMO, Presidente della sezione delle autonomie della Corte dei conti. Non ho aggiunto in presentazione che questi magistrati sono stati fondamentali, perché hanno analizzato tutta la parte speciale. Sono tutti presidenti delle Sezioni di controllo sulle Regioni a statuto speciale. Ho ritenuto opportuno coinvolgerli. La Commissione già li aveva sentiti altre volte, ma in questa fase ci hanno aiutato, quindi la parte speciale è proprio aggiornatissima grazie anche al loro apporto.

PRESIDENTE. Ringrazio di cuore, perché il lavoro che stiamo facendo per il Parlamento, con la predisposizione della relazione, serve sostanzialmente a far sì che, in questo scorcio di legislatura più o meno lungo, si possa introdurre una serie di correttivi a Costituzione vigente che facciano tesoro di tutta la discussione, di tutto il dibattito, di tutte le pronunce della Corte costituzionale, ma anche degli orientamenti che la Corte dei conti su questa materia ha dato.
Riteniamo che sia l'unico percorso possibile per definire un sistema di governance e un rapporto tra Stato e autonomie regionali e territoriali più efficiente e virtuoso.
Vi ringrazio nuovamente. Credo che avremo ancora bisogno di voi.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 8.45.

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ALLEGATO